協同治理視角下興化市稅務局推進稅收共治中存在問題及對策研究

發布時間：2022-08-22 11:08

摘要

Abstract

1緒論 1

1.1研究的背景與意義 1

1.1.1研究背景 1

1.1.2研究意義 2

1.2國內外研究現狀 3

1.2.1國外研究現狀 3

1.2.2國內研究現狀 6

1.2.3國內外研究現狀評述 7

1.3研究方法 8

1.4創新點與難點 8

2稅收共治的理論基礎和相關概念分析 9

2.1理論淵源 9

2.2理論基礎 10

2.3相關概念分析 11

2.3.1社會治理 11

2.3.2稅收治理 12

2.3.3稅收共治 13

3當前稅收共治的實證分析——以興化市稅務局為例 15

3.1興化市稅務局推進稅收共治的歷史演變 15

3.2興化市稅務局稅收共治的主要特點 19

3.2.1推進黨政領導，協調各方主體之間關系 19

3.2.2推進部門合作，建立跨部門合作機制 20

3.2.3推進社會協同，發揮非政府部門作用 21

3.2.4推進公眾參與，優化稅收治理結構 22

3.3興化市稅務局稅收共治存在的問題 23

3.3.1規范性文件難以全面落實 23

3.3.2部門合作未常態化開展 24

3.3.3涉稅信息共享和使用機制不健全 25

3.3.4納稅信用應用范圍有限 26

3.3.5公共稅收服務具有局限性 26

3.4 興化市稅務局稅收共治存在問題的原因分析 27

3.4.1法律法規存在空白 27

3.4.2稅收共治的思想認識不到位 28

3.4.3數據信息系統建設滯后 28

3.4.4守信激勵和失信懲戒機制不完善 29

3.4.5社會組織發展不夠充分 29

4國內其他地區的先進經驗 31

4.1各地稅收共治的經驗介紹 31

4.1.1青島市稅收共治的工作經驗 31

4.1.2鹽城市鹽都區稅收共治的工作經驗 32

4.1.3南京市稅收共治的工作經驗 33

4.2 各地稅收共治的經驗總結 33

5推進稅收共治的對策建議 35

5.1推進稅收共治法制體系建設 37

5.1.1加快稅收基本法立法 37

5.1.2加快稅收實體法立法 37

5.1.3完善其他法律、地方性法規和地方政府規章 38

5.2推動構建跨部門的協同機制 38

5.2.1加強宏觀層面（政策機制層面）調控 39

5.2.2完善地方稅收共治領導機制 39

5.3提高數據共享和使用水平 40

5.3.1加強本級稅收信息化應用體系建設 40

5.3.2健全數據共享和使用的技術標準 41

5.4完善納稅信用管理機制 42

5.4.1優化納稅信用評價體系 42

5.4.2建立統一規范的納稅信用信息交換和共享機制 42

5.4.3完善稅收信用聯合懲戒和聯合激勵機制 43

5.5引導社會力量參與稅收共治 43

5.5.1推動政府購買稅收服務 43

5.5.2健全服務協作機制 44

5.5.3開展征管社會協同 44

6結論與展望 45

6.1結論 45

6.2展望 45

致謝 46

參考文獻 47

附錄 52

1緒論

1.1研究的背景與意義

1.1.1研究背景

李克強總理在 2014年《政府工作報告》中首次提出，“推進社會治理創新，注重運用法治方式，實行多元主體共同治理”。黨的十九大報告也提出，要“打造新時代共建共治共享的社會治理格局”。2015 年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》中提出，“建立健全黨政領導、稅務主責、部門合作、社會協同、公眾參與的稅收共治格局”。稅收不僅服務于財政收入，更是推動收入分配公平、優化資源配置和保持經濟增長的重要手段，與國家政治、經濟、社會等問題緊密聯系。

2018 年初，黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》明確，“改革國稅地稅征管體制，將省級和省級以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責。”伴隨國地稅合并，稅收治理格局發生了明顯變化：一是稅務機關征管智能化、信息化保障支撐作用進一步提升。從外部信息系統看，各地綜合治稅信息交換平臺不斷完善發展，數據抓取和加工水平不斷提升；從內部信息系統看，國地稅合并后，金稅三期征管信息系統完成升級并平穩運行，電子稅務局、金三社保系統初始化、社保信息共享平臺建設等各類應用系統建設有序開展。江蘇省稅務局在省級數據應用等系統、平臺和網絡整合工作方面走在全國前列①，并不斷健全金三核心系統和其他各類應用系統數據、第三方數據、互聯網數據等數據資源采集共享機制，實現省、市、縣、分局四級稅務機關應用。稅務機關深化數據應用打擊涉稅違法行為的手段不斷完善，數據存儲和分析功能得到加強。二是稅務機關與各級各部門的溝通協調有了制度安排和工作基礎。國地稅合并后，實行以國稅總局為主與省（區市）政府雙重領導的管理體制，這就為稅收共治筑牢了制度基礎。而隨著各項改革工作的開展，稅務機關與各級各部門建立了各類聯席會議制度和多個議事協調機構，如社保費和非稅收入職責劃轉工作領導小組等，工作上的聯系和溝通更加緊密。三是服務內容從單一的納稅服務升級到融合稅收、非稅收入的多業務服務，以個稅改革、社保費征管職責劃轉和房地產稅改革為代表的一大批改革措施持續落地，個人或

①王學東 . 在 2019 年度全省稅務工作會議上的講話 [R]. 江蘇 : 國家稅務總局江蘇省稅務局,2019

-1- 家庭為標識的納稅人（繳費人）大量涌現，稅收征管體系正從當前的面向企業、以間接稅為主的征管機制加快向既面向企業又面向個人或家庭、稅費并重的征管機制轉變，必須整合各方資源，創新稅收協同共治，解決好涉稅服務的龐大需求與復合型專業涉稅人員短缺之間的矛盾。四是經濟稅源隨著經濟新業態新模式的發展發生了重大變化，無人經濟、網紅經濟、新個體經濟等正成為經濟轉型和促進改革創新的重要突破口，各行各業的數字化正使得經濟稅源呈現出數字化、隱蔽化、多元化和跨區域、分散性等明顯特征，這些經濟活動產生的涉稅數據掌握在第三方手中，單純依靠稅務部門很難獲取到足夠的信息，帶來較大的征納雙方信息不對稱的問題。傳統的稅源監控模式和管理思路已經不能適應現實需要，需要依賴政府部門、社會組織、社會化管理力量和公眾等多元主體協同配合，推動信息整合應用和服務優化升級。

此外，納稅人的法律意識和稅收認知有了很大進步，納稅人自主履行稅法義務，并在申報納稅、稅額確認、稅款追征、違法調查和爭議處理等稅收治理各環節依法行使自己享有的權利，納稅人積極運用稅法賦予的法律武器對稅務機關的不當行政行為進行抗辯，納稅人參與稅收治理的主動性顯著提升。稅收法定原則的實踐和“放管服”改革的要求也決定了征稅不可能再具有隨意性，稅務機關與納稅人之間的征納關系趨于和諧。

正是由于稅收治理格局的變化、稅源的變化和征納關系的變化，稅收治理領域出現了許多新問題，建立稅收共治格局成為當前公共管理部門應認真研究的重要課題。

1.1.2研究意義

“稅收共治”是一個較新的概念，目前尚未形成統一的定義。縱觀過去在稅收共治方面的研究，有部分研究成果直接以“綜合治稅”的觀點和表述替代“稅收共治”，在概念上往往強調自上而下的權威性，容易忽視多元主體間的合作和協調，對其理論研究容易出現重“管”輕“治”的問題。從這個角度出發，部分研究成果往往以狹隘的收入目標為主，把協同共治作為推動稅收收入穩定增長的一種手段，忽視了稅收共治的目標應當是多元的、綜合的。同時，對信息共享和部門合作研究的較多，對公眾參與稅收共治研究的較少，這就容易使得到的結論還不夠全面。

在稅收共治的眾多理論中，協同治理理論是稅收共治的最為重要的理論基礎之一。作為自然科學中的協同學和社會科學中的治理理論的交叉理論，協同性是其顯著特征。社會大系統內部的各子系統性質不同，功能各異才能更好地使社會治理從無序、失控到有序、有條理，它們分工協作，共同實現協同治理這個整體

-2- 功能。①在稅收協同共治體制中，稅務部門不再是稅收治理中的唯一權力部門，地方黨政、政府部門、社會組織和公眾在稅收治理中的地位不同，權利義務不同，享有的信息和資源也不同，這就導致稅收治理各子系統之間既不能完全屈從，又不能簡單替代，通過現代信息技術實現稅務部門與其他主體的協同，圍繞善治的目標共同承擔起管理公共事務的責任。運用協同治理理論研究興化市稅務局推進稅收共治的現狀，指出稅收共治中存在的問題和不足，為稅收共治的發展與完善提供一種新的思維角度和方法工具，提出完善稅收共治體系的相關建議，從而在最大限度內推動稅收治理產生協同增效的功能。

因而，本研究以相關理論為基礎，研究當前稅收共治面臨的問題將具有重要的理論意義和現實意義。

1.2國內外研究現狀

1.2.1國外研究現狀

隨著新公共管理理論的發展，外國學者對部分稅收職能外包、跨部門協作、涉稅信息管理等方面作了大量研究，各國稅務機關也積極把各種治理理論運用于實現政府行政改革目標和提高稅收管理效率上來。從實踐來看，西方國家公民法治意識較強，納稅遵從度較高，各項稅收制度比較成熟，對稅收共治的研究覆蓋了稅收治理的各個環節。

國外學者對稅收共治的研究，首先關注和解決的是各治理主體在稅收治理中的地位和作用問題，其中，首要就是對納稅人在稅收治理方面的權、責、利加以明確和保障。西方國家普遍將納稅人自我評定制度作為現代稅收管理最重要的標志和最基本的特征。研究比較發現，美國國內收入法典、英國稅收管理法案、日本國稅通則法、德國稅收通則法等國外稅收管理法的立法結構都是圍繞納稅人自我評定、稅收評定、稅收征收、違法調查、爭議處理這五個方面展開，納稅人自我評定成為稅收管理過程的邏輯起點，這也成為納稅人參與稅收共治的主要內容。比如，英國納稅人自我評定制度明確由納稅人自主評定其稅收義務，自行估稅申報；稅務部門對納稅申報進行稅收評定，通過審核、審計等措施對申報作出確認或調整。在這一基本制度下形成了納稅人自評自繳，稅務部門稅收評定、稅款征收、違法調查、爭議處理的稅收征管基本程序。②

自新公共管理運動興起以來，稅務機關便通過將稅務機關的部分職能外包給社會力量(包括企業或者社會組織)，在稅收征管和納稅服務等環節不斷擴大供

①楊清華.協同治理:我國治道變革的一種戰略選擇J].汕頭大學學報(人文社會科學

版),2011(03):86-87+96

②張青,宋煒霞.英國稅收征管制度及啟示J].國際稅收,2015(02):56-58

-3- 給主體范圍以降低征管成本、提高納稅服務質量。OECD稅收政策與管理中心對發達國家和新興經濟體國家在稅收征管上的相關經驗和數據進行了分析和研究，其在《稅收征管2019： OECD與其他發達經濟體和新興經濟體的比較信息》中指出，世界各國職能外包的主要有四項：安全服務、代收稅款、人員培訓和IT 服務；其中，約三分之一的國家還對數據處理服務、法律服務、薪資服務、人員招募和采購服務等進行外包。①這種職能外包既包括將數據處理等內部職能外包, 也包括通過稅務代理制度、政府購買服務等將社會力量引入稅收征管和納稅服務環節。Suzanne Scotchmer在研究中認為，納稅人的風險是中性的，納稅服務社會化供給可以減小這種納稅人和稅務部門的信息不對稱效應，從而減少甚至消除這些不確定性，減少納稅人的納稅義務。②道格拉斯•舒爾曼則指出，稅務代理改革推動稅務部門從傳統的零售納稅服務方式向批發納稅服務方式轉型，也就是把稅務部門的資源用于與數千家或者數萬家稅務中介交流，由這些中介服務上億名納稅人。③美國將稅務代理業作為聯邦稅務局稅收管理的重要手段，將稅收征管環節前移至稅款申報環節，并將監督主體由稅務機關拓展至涉稅中介機構。日本稅理士會聯合會承擔了無償稅務約談、提出稅制完善建議、開展稅法宣傳教育、參與稅收調查研究等多種社會公共事務，具有鮮明的社會公共特征。④這種社會化服務引入第三方力量，通過市場競爭和專業化分工，有效降低了征管成本、提高了管理效率。

隨著“整體政府”的發展，外國學者對整體政府中的部門協作進行了深入研究。澳大利亞管理咨詢委員會將整體政府定義為：“公共服務機構為了共同目標而采取跨越組織界限的合作方式，以整體政府的姿態回應所面對的特殊問題。采取的形式可以是正式的，也可以是非正式的。”⑤佩里•希克斯等人認為這種協作包括組織機構之間的聯合、組織功能之間的聯合、組織運行機制之間的聯合三個方面，并可細分為不同層級政府之間的“上下”協作、同一層級不同政府之間以及同一政府不同部門之間的“左右”協同、政府與企業和非贏利組織之間的“內外”合作。⑥OECD稅收政策與管理中心在比較研究中指出，“整體政府”理念下稅務機關與其他政府部門間的合作既包括在稅務機關管理部門內部，不同管理

①何晴,房天依.跨組織合作與稅收協同共治:國際經驗及啟示J].國際稅收,2020(09):22-28

②Suzanne Scotchmer. Who profits from taxpayer confusion?[J].Economics Letters.1989(01):49-55

③何振華.道格拉斯•舒爾曼：稅務代理是美國聯邦稅務局的戰略重點J].注冊稅務師,2012(07):60

④趙笛,鄭燁.稅務代理制度的美日經驗[J].人民論壇,2016(33):110-111

⑤Management Advisory Committee. In Connecting Government:Whole of Government Responses to Australia's Priority Challenges[J]. Commonwealth of Australia. 2004:4

⑥Perri,Hicks,DianaLeat.KimberlySeltzerandGerry Stoker.Towards Holistic Governance:the New Reform Agenda[M].New York:Palgrave,2002:29

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職能和不同層次稅務部門之間的聯系日趨緊密，通過共享數據、簡化流程等為納稅人提供更好的服務，提高納稅人滿意度；還表現在稅務機關加強與其他政府部門間的合作，采取“一次收集、多次使用”等方法，將分散在海關、銀行、財政、市場監管等不同部門的數據納入統一的數據平臺，增強不同部門之間的信息共享與信息流動，以增強納稅服務的質量和效率。如芬蘭收入登記系統由稅務機關負責維護，該系統可以收集個人收入、退休金、福利金等與收入相關的綜合數據，所有雇主和福利支付方均負有向該系統報告納稅人有關收入信息的義務。 2020 年，該系統在與社會保障部門、失業保險基金、養老金中心等相關機構信息共享的基礎上，開始計劃在特定情況下向更多部門共享納稅人收入信息。①

Gueydi和Abdellatif在研究中提出將信息交換系統用于稅收治理中，自動信息交換使得稅務機關能夠自動發送和接收大量的數據，這將對稅務機關的職能和運作方式產生實質性的影響。②這種信息交換系統既能為稅務部門開展風險評估、數據管理和稅收征管提供協助，緩解履職壓力，也能幫助納稅人降低合規負擔與風險。如法國政府利用France Connect平臺推行“只告知一次”(Tell-Us-Once) 戰略，超過 300 個政府部門參與該計劃，以實現所有行政程序的無紙化，提高公共服務效率。③此外，道格拉斯•舒爾曼在研究中指出，美國稅務部門可以在法律允許的范圍內獲取相關涉稅方的一切信息。稅務機關除了可以自動獲取政府部門涉稅信息，還規定銀行、保險等可能擁有涉稅信息的第三方部門，必須將與其發生業務往來的納稅人的涉稅信息和經濟狀況如實定期地上報給聯邦、州、地方三級稅務機關。④通過加強與各經濟主體、政府部門的涉稅信息共享力度，有效解決了電子商務、共享經濟等新的商業模式下出現的稅收征管難題。

在此過程中，統一且唯一的稅號制度成為部門協作和數據管理的關鍵橋梁。通過稅號制度，一方面可以反映納稅人的經濟信息，從而為稅務部門提供強大的稅收征管基礎信息，另一方面也可以促進納稅人提高納稅遵從度。比如，澳大利亞建立了納稅人稅收編號制度，稅務機關通過稅務檔案號碼從國家信息中心的數據庫中獲取相關的涉稅信息，納稅人通過自身唯一的號碼可以與稅務機關進行信息交互，完成涉稅事項的辦理。英國納稅人的稅號與保險號碼同時與工商登記、社保繳納、銀行信用等緊密相連，憑稅號就可以查找對應的銀行信用記錄、社保繳納記錄等信息。

①何晴,房天依.跨組織合作與稅收協同共治:國際經驗及啟示J].國際稅收,2020(09):22-28

②Gueydi S, Abdellatif M, The transformation of tax administration functions in the automatic exchange of information era-a developing country's perspective[J].eJournal ofTax Research. 2019, 16(3):780-800

③何晴,房天依.跨組織合作與稅收協同共治:國際經驗及啟示J].國際稅收,2020(09):22-28

④何振華.稅務管理與創新一美國聯邦稅務局局長道格拉斯•舒爾曼在約翰斯•霍普金斯大學開瑞商學院“領導者與創新”論壇上的演講J].湖南稅務高等專科學校學報,2011(05):22-26

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1.2.2國內研究現狀

自黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標以來，稅收共治已成為深化國稅、地稅征管體制改革的五大原則之一。

鄧永勤從理論淵源出發研究稅收共治的歷史邏輯，他認為，對立統一的稅收征納關系是稅收共治的理論淵源，即體現國家權利的稅收收入原則強調征稅權威，體現納稅人利益的納稅人權利原則則重視納稅人的合作，二者的對立統一體現為稅務機關履行稅收征管職責的過程就是納稅人履行納稅義務的過程；化解多重目標導致的稅收征管困境是稅收共治的現實需要，單純依靠稅務機關的力量，難以兼顧實現完成稅收任務、優化納稅服務和促進納稅遵從等目標。①以鄧永勤為代表，學者們對稅收共治的必要性進行了分析。劉燕明認為，稅收屬于上層建筑，且與經濟基礎構成連接的紐帶，涉及社會經濟諸多領域，因而稅收治理是國家治理的重要組成部分。而隨著稅制改革的全面深化，社會各利益群體的訴求相互交織，共治成為化解政府與社會各方利益分歧的一把鑰匙。②于智廣也強調，通過稅收共治規范政府部門和有關單位的權利和義務，化解各方利益分歧。③

通過對治理理論等研究，學者們普遍認為，稅收管理向稅收治理的轉變，說明以強制管理為特征的單中心管理模式需要向多中心治理模式轉變，構建起政府、稅務機關、納稅人和社會力量共同參與的稅收共治體系。鄧永勤指出，稅收共治范圍涉及稅收立法、執法、司法、守法等各方面，參與主體除了稅務機關以外，各級黨委、政府有關部門、社會團體、企事業單位和社會公眾，都可能成為參與稅收共治的主體。④

基于稅收管理實踐，大多數研究將目光集中在組織收入、優化服務、風險管理等稅收工作領域，認為征管資源的運用已達到或接近極限，而稅收風險識別、應對的任務更加繁重，只有通過稅收共治才能實現有效的稅收調控和良好的稅收秩序。康小容，莊秀麗在研究中指出稅收治理不僅僅包括稅務機關的稅收管理與服務、稅法體系建立、各類稅收制度制定，還包括稅收環境塑造、稅收文化建設、國際稅收接軌、公民稅法意識與稅收治理參與意識的提升等方方面面的內容。⑤

針對構建稅收共治格局的具體路徑，學者們做了大量研究。關禮認為要以稅制改革為切入點，推進納稅服務社會化，推進涉稅信息共享和合作，健全稅收司法保障機制，推動稅收工作協調發展。⑥有學者認為，政府購買稅收服務在狹義

①鄧永勤.稅收共治的歷史邏輯與實現路徑J].稅務研究,2016(12):90-94

②劉燕明.稅收治理:法治、共治與善治[N].中國稅務報,2015,04(22):B03

③于智廣.落實稅收保障條例促進稅收社會共治[N]沖國稅務報,2015,11(18):A02

④鄧永勤.稅收共治的歷史邏輯與實現路徑J].稅務研究,2016(12):90-94

⑤康小容，莊秀麗.稅收治理存在的問題與路徑選擇J].稅務研究,2016(09):96-98

⑥關禮.論“五大發展理念”在稅收領域的實踐[J].經濟研究參考,2016(29):40-45

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和廣義的稅收服務中均具有十分明顯的優越性。鐘亮將政府購買稅收服務的內容分為涉稅鑒證服務、非涉稅鑒證服務、稅源管理服務、稅收宣傳服務、稅款征收服務、稅收信息化建設服務、涉稅法律服務，并提出了政府購買稅收服務的基本原則和基本程序。①在大數據與稅收共治問題研究中，賈宜正，劉建，谷文輝，高瑞對涉稅管理的數據化應用進行研究，分別從大數據背景下我國稅收治理的頂層設計，推進政務協作機制，制定立法規劃，強化稅源監控，健全稅收信用機制，強化稅收數據的開發利用，探索區塊鏈技術在稅務領域的應用，明確稅收治理與個人隱私權的邊界,加強稅務復合型人才培養等方面提出了一系列政策建議。②稅收立法是稅法實施的前提和基礎，而稅收司法則倒逼稅收執法更加規范和高效。劉劍文認為，以保障納稅人權利，規范政府權力為核心的稅收司法制度是現代稅收制度的重要組成部分，需發揮多方主體對于稅收治理的積極性，從機構設置、職能轉變、信息分享、救濟保障、理念升級等多個角度協同創新，統籌推動稅收立法、執法、司法與守法，并就稅收司法專門化提出了設立稅務法庭、推行稅務法律顧問和稅務公職律師制度等思路。③

1.2.3國內外研究現狀評述

縱觀國內外有關稅收共治方面的實踐和理論成果，可以看出在國內關于稅收共治的探索要晚于國外，在權責體系、涉稅信息管理與保障、統一稅號與信用管理、跨部門協作、社會化服務方面的研究還比較分散，對稅收共治的研究形成的理論體系尚不完善。

從研究成果來看，大多數研究來自財稅工作人員，對“稅收共治”的研究目標主要集中在稅收征管領域，研究視角更多地關注在稅收共治實踐上，研究方法也主要集中在對局部地區單獨個案的研究，這就使得稅收共治的研究只能止步于稅收管理的層面。同時，盡管研究者普遍承認稅收共治的主體包含稅務機關、納稅主體、政府部門、社會組織和公民個體等，但對稅收治理過程中主體間相互關系的研究顯得較為薄弱，未能充分揭示稅收共治過程中各主體間如何圍繞不同的稅收治理目標形成良性的互動關系，尤其是對建立和完善部門、社會組織和公眾之間的協作機制所應當具備的條件、需要著重解決的問題以及可供選擇的有效路徑等缺乏深入細致的探討。

①鐘亮.政府購買稅收服務探索J].湖南稅務高等專科學校學報,2017(01):9-14

②賈宜正，劉建，谷文輝，高瑞.大數據背景下的稅收治理問題研究J].稅收經濟研究,2017(05):17-23

③劉劍文.協同創新構建稅收共治格局[N].中國稅務報,2016,01(08):A02

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1.3研究方法

文獻調查法，結合本次研究目的，通過中國知網等收集關于稅收共治的文獻資料和研究報告，查閱了各級政府、各有關部門出臺的關于推進稅收共治的規范性文件。同時，閱讀了近年來各級稅務工作會議報告、涉稅數據統計與分析報告、市政府研究室報告等內部資料，內部報告均以正式文本為準，具有一定權威性，能夠有效保證調查分析質量。

案例分析法，以興化市稅務局的稅收共治實踐為案例，訪談部分職能部門、鄉鎮和專業涉稅服務機構的負責人以及納稅人、市民代表等，了解興化市稅務局推進稅收共治的成果和經驗，分析存在的問題及原因。

比較分析法，通過對各地稅收共治措施進行橫向比較，對比不同地區推進稅收共治的經驗做法，通過分析比較，得出在協同治理背景下進一步完善稅收共治的對策建議。

1.4創新點與難點

本文的創新之處主要在于：

興化市稅務局在推進稅收共治方面起步較早，通過對四個階段的歷史演變分析，結合協同治理理論研究每一階段在稅收共治方面的探索與不足，總結了興化市稅務局在加強黨政領導、推進部門合作、創新社會協同、引導公眾參與等方面的有效經驗，特別是在縣級稅務部門國地稅合作、稅費網格化、鼓勵公眾參與稅收治理等方面均走在本地區前列，為開展稅收共治研究提供了可靠的、豐富的實踐基礎。同時，立足縣級稅務部門，運用協同治理理論從法律基礎、部門合作、信息共享、納稅信用和公共服務等方面剖析存在問題和原因，突出多元主體之間的合作與協調，結合各地的先進經驗，分析研究并提出完善稅收共治的對策建議。

本文的難點主要在于以下三點：

（1）界定稅收共治的概念；

（2）準確分析當前稅收共治存在的問題及原因；

（3）結合相關實踐及理論，興化市稅務局推進稅收共治的經驗和完善對策雖然有一定的參考價值，但是由于研究對象的局限性，其推廣應用成效還有待進一步考證。

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2稅收共治的理論基礎和相關概念分析

2.1理論淵源

協同治理的理論來自于協同學和治理理論。20世紀70年代，德國物理學教授哈肯提出了協同學，這一關于系統中各子系統之間相互競爭與合作的理論成為協同治理的重要基礎之一。協同學認為，子系統間的協同性是產生有序結構的直接原因。從屬于系統的各個子系統之間的相互獨立且相互關聯，當獨立性占據主導地位時，系統便不能形成一個整體，處于無序的狀態；而當關聯性足以束縛子系統的獨立運動時，系統便成為一個有序的整體。①這一理論為理解協同治理過程中相關利益主體的協同轉換過程提供了直接的理論基礎。

“治理”一詞則出自西方政治學家和管理學家所主張的用“治理”替代“統治”，二者既相互聯系又相互區別。 20 世紀90 年代，“治理”理論開始廣泛應用于社會科學領域，其強調多元治理主體參與治理過程，以及在治理過程中多元治理主體之間的合作與協商。②這一理論充分體現了 “協同性”，是在政府或國家因不能單極推進而需要聯合行動的諸多領域和問題上，采取的一種公共管理活動和公共管理過程。聯合國全球治理委員會對“協同治理”定義得到各界的普遍認可，“協同治理是個人、各種公共或私人機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的不同利益主體得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。其中既包括具有法律約束力的正式制度和規則，也包括各種促成協商與和解的非正式的制度安排”③，其強調了治理主體的多中心化、治理權威的多樣化、子系統之間的協作性、系統的聯合動態性、自組織的協調性和社會秩序的規范化。

在西方治理理論出現后，我國學者就將這一理論引入中國，用于對中國問題的研究之中，并特別強調多元治理主體共同參與治理過程，形成治理的合作機制和協作效應。④其研究重點集中在學理性研究、公共管理改革與政府轉型研究、危機管理研究和非營利(社會)組織相關研究，并取得了一些研究成果。⑤在對協同治理的目的研究中，俞可平在《治理與善治》一書中提出：“治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以

①付燕榮，鄧念，彭其淵,張雪芹.協同學理論與應用研究綜述J].天津職業技術師范大學學報,2015(01):44-47

②熊光清.治理理論在中國的發展與創新J].江蘇行政學院學報,2018(03):90-96

③全球治理委員會.我們的全球伙伴關系[A].見:俞可平.治理與善治[M].北京:社會科學文獻岀版社,2000:5

④熊光清.治理理論在中國的發展與創新J].江蘇行政學院學報,2018(03):90-96

⑤劉偉忠.我國協同治理理論研究的現狀與趨向[J].城市問題,2012(05):81-85

-9- 最大限度地增進公共利益。”①楊志軍②、楊清華③都認為，協同治理的直接目的是提高社會公共事務的治理效能，實現治理效能最大化，最終目的是最大限度地維護和增進公共利益。李輝、任曉春則從“善治”角度出發, 認為協同治理通過資源和要素在主體間的良好匹配, 促使政治國家與公民社會的合作關系達成最佳狀態，是實現從治理到善治的有效途徑，強調了合作治理的協同性。④在對協同治理的過程研究中，劉曉認為，在我國的政治語境下，政府傳統治理范式向協同治理范式的轉變必須以堅持黨的領導為政治前提，著重推行政府再造，加強與協同治理相適應的行政生態文化重塑，積極培育“第三部門”，壯大我國公民社會的力量，并構建較為完備的協同治理制度體系。⑤楊清華認為，協同治理強調政府、非政府組織、企業、公民個人等子系統的相互協作與相互協調，促進各方利益的有效融合，為公民參與提供了理論和實踐支持。⑥孫發鋒分析了垂直管理部門和地方政府的關系，提出了應構建垂直管理部門與地方政府間的良性互動關系，實現垂直管理部門與地方政府之間對社會公共事務的協同治理。⑦還有學者運用協同治理理論對社區(鄉村)治理、公共危機治理、公共服務提供等領域開展了應用研究，如何水將協同治理應用于研究公共事務治理方面⑧；明燕飛、卿艷艷探討了公共危機協同治理下的政府與媒體關系的構建⑨；等等。

2.2理論基礎

盡管稅收共治可以從不同的理論方法和學科視角進行研究探索，但從“稅收共治”詞性上說，其中“稅收”是目標，“共治”是手段和方式，對稅收的治理是共同治理，而不再是稅務部門的治理，這完全超越了傳統稅收治理的主體范圍，已經形成了一種共識：稅收共治不再是行政力量主導的單一主體治理，而轉變為多元主體的協同治理，其核心要求是在黨政領導下，以稅務機關為主要責任人，

①俞可平.治理與善治[M].北京:社會科學文獻岀版社,2000:5

②楊志軍.多中心協同治理模式研究:基于三項內容的考察J].中共南京市委黨校學報,2010(03):42-49

③楊清華.協同治理與公民參與的邏輯同構與實現理路J].北京工業大學學報(社會科學版),2011(02).46-50+70

④李輝,任曉春.善治視野下的協同治理研究[J].科學與管理,2010(06):55-58

⑤劉曉.協同治理:市場經濟條件下我國政府治理范式的有效選擇J].中共杭州市委黨校學報,2007(05):64-70

⑥楊清華.協同治理與公民參與的邏輯同構與實現理路J].北京工業大學學報(社會科學版),2011(02):46-50+70

⑦孫發鋒.從條塊分割走向協同治理一垂直管理部門與地方政府關系的調整取向探析J]. 廣西社會科學,2011(04):109-112

⑧何水.協同治理及其在中國的實現一基于社會資本理論的分析J].西南大學學報(社會科學版),2008(03):102-106

⑨明燕飛，卿艷艷.公共危機協同治理下政府與媒體關系的構建J].求索,2010(06):76-78+55

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多部門共同合作、公眾廣泛參與的稅收治理局面，體現了多元的、民主的、協作的、系統的管理要求。協同治理理論誕生于對治理理論的重新檢視，協同學的相關理論和分析方法為這種檢視提供了理論基礎和方法論啟示。協同治理的基本內涵應當包括：一是協同治理的目的是實現“善治”，表現為提高社會公共事務治理效能的直接目的以及增進和維護公共利益的最終目的。二是協同治理是多元主體參與的，政府、經濟組織、非營利性社會組織和公民廣泛參與社會公共事務管理。三是在協同治理過程中，政府不再是唯一的主體，其他社會主體在一定范圍內都可以在社會公共事務治理中體現其權威性，但政府權威仍然不可或缺，需要繼續發揮其主導作用。四是協同治理強調各主體之間的競爭與協作，政府管理社會公共事務不再僅僅依靠行政強制力，更需要通過與各類組織和公民之間的協商對話、相互合作等方式來管理。

可見，協同治理是尋求有效治理結構的過程，在這一過程中雖然強調各子系統之間的競爭，但更多的是強調不同子系統之間協同的有序性，以實現整體大于部分之和的治理效果。這與稅收共治的治理模式和目標要求高度一致，可以說稅收共治是協同治理理論在稅收治理中的應用，通過協同治理的視角，將其他政府部門、社會組織以及公眾納入到稅收治理的主體范圍，并在參與稅收治理的過程中發揮多元主體的作用和優勢，進行更具適應性的協調與合作，從而更加高效地處理稅收事項，不斷提高稅法遵從度和稅收治理效能。

因此，應以協同治理理論為基礎，深入研究稅收共治的治理模式，提出優化完善的對策建議。

2.3相關概念分析

2.3.1社會治理

黨的十九屆四中全會把社會治理作為國家治理的重要方面，并提出“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”①，建設“社會治理共同體”。這一概念的提出，打開了社會治理的新的研究方向。王華梅認為，社會治理的內涵可以理解為“新時代適應中國經濟社會現代化、市場化、技術化、城市化的要求，對社會發展的體制機制進行適應性重構，形成適應新時代要求的良性社會運行體制機制，以解決人民群眾對美好生活的需要與發展的不平衡、不充分之間的矛盾，實現以人民為中心的發展”，表達了“在社會領域全面推進國家、社會、市場之間

① 中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[N].人民日報,2019,11 (6) :001

- 11 - 合作共治的基本理念”。①朱碧波在回顧我國社會治理歷史流變的基礎上指出，傳統“政府本位”和“社會本位”都不足以化解社會風險，“社會治理共同體” 是社會治理整合并吸納“公共權能的優長”與“社會公眾的優勢”的產物，其以 “共同體主義”為價值導向，強調政府與社會的相互依存；以“協同合作”為行動邏輯，強調多元治理主體的功能耦合和行動協調；以“普惠共享”為結果導向，強調追求公共之善的放大和公共利益的享有。②學者們大多將協同治理作為社會治理的核心要旨加以研究，在社會治理中強調共同體理念。潘男認為，中國必須走社會協同的社會治理體系完善之路，使社會中的各要素通過協調、協作、拉動從而發揮整體性功能。③許翠芳也認為，協同治理模式是新形勢下加強和創新社會治理的重要方式，政府保留了必要的社會控制職能，增強與其他治理主體的協商與合作，呈現出政府主導、社會與市場共同參與的樣態。④

綜上所述，從社會管理到社會治理，體現了治理主體、范圍、方式的明顯變化，具有多元主體參與、平等協商、合作共治、共享成果等基本特征。

2.3.2稅收治理

稅收作為財政收入的主要來源和調控經濟及調節分配的重要手段，深深根植和作用于經濟社會生活，在社會治理中發揮著重要的調節和控制作用。首先，稅收收入構成了社會治理活動的物質起點，沒有稅收組織財政收入，社會治理中所需要的公共產品和公共服務就很難得到財力保障。其次，作為重要的政策手段，通過保持稅收中性或運用稅收杠桿，可以顯著提高資源配置的效率，在調節供需矛盾、保持價格穩定、促進收入分配公平等方面的作用顯著。同時，由于稅收直接面對社會治理中的多元主體，這些稅收政策手段將直接影響和作用于各類社會關系，并有助于解決經濟社會中出現的問題。比如，近年來的個人所得稅改革，直接作用于個人，達到了刺激居民消費、平衡地區差異、促進社會公平的目的，直觀展現了稅收參與社會治理的過程。最后，稅務機關通過購買公共服務的方式推動稅收服務公共化等具體實踐，已經體現了多元主體參與、合作共治等社會治理的基本特征。因此，將稅收治理作為公共事務管理的重要內容進行研究十分必要，社會治理中的相關經驗也為稅收治理提供了理論和實踐指導。

從實踐來看，我國過去的稅收治理重“管”輕“治”，強調稅務機關自上而下的權威性，以實現稅收收入為主要目標，在稅收征管中稅務機關處于主導地位，

①王華梅.新時代社會治理的理論創新與實踐路徑J].前進,2020(01):34-36

②朱碧波.論我國社會治理共同體的生成邏輯與建構方略J].西南民族大學學報(人文社科版),2020(10):200-206

③潘男.新時代社會治理體系的內在邏輯J].中共杭州市委黨校學報,2020(04):83-89

④許翠芳.國家治理現代化視域下協同治理模式構建理路J].商丘師范學院學報,2020(08):30-32

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經濟組織、社會組織和公眾的作用被忽視。表現為稅務部門處于絕對強勢地位，習慣于運用行政命令手段履行稅收管理職能；納稅人自主申報的權利受到限制，納稅人權利不能得到有效保障；中介機構成立較晚，專業化發展水平低；稅法普及教育不到位，公眾稅收觀念尚未完全建立，社會效益不明顯；等等。

隨著協同治理理論在稅收領域的應用，我國學者對稅收治理進行了積極探索。朱曉波和曲榮芬指出，稅收分配活動不僅限于稅務部門內部，還需要其他部門的參與。①劉召，武靖國從主體的角度研究了稅收管理模式的轉換，認為可以考慮建立一個政府、納稅人和社會第三方力量分工協作、共同參與、各負其責的共同體。②劉燕明則對稅收治理的概念作了系統性概括，稅收治理指國家在立法、行政和司法機關之間、中央與地方之間，以及政府、社會組織和公民之間對稅收權力的配置和運用，通過彼此之間合作和互動，以達到引導、控制、管理、協調和服務稅收目標的活動。③

從理論和實踐的角度分析，稅收治理的鮮明特征在于打破了稅務機關自上而下的權威性，體現多元性和互動性。其至少應當具有以下幾點含義：一是稅收治理是多元主體參與的，這些主體包括征納雙方、政府部門、社會組織和公民等。二是稅收治理的共同目標是引導、控制、管理、協調和服務稅收目標。三是稅收治理主要是通過在不同主體之間進行稅收權力的配置和運用來進行的。四是稅收治理需要多元主體之間的合作和互動。

2.3.3稅收共治

稅收共治是在推動稅收治理體系和治理能力現代化進程中產生的。 2013年，國家稅務總局局長王軍在全國稅務工作會議上提出，“到2020 年基本實現稅收現代化的總目標，著力提升政治引領能力、謀劃創新能力、科技驅動能力、制度執行能力、協同共治能力和風險防范能力等‘六大能力'”。因此，稅收共治作為稅收治理“六大能力”之一，更直觀地強調了多元主體的合作與協調，并進一步細化稅務機關、政府部門、社會組織和公眾在稅收共治中的“權、責、利”，要求稅務機關與各治理主體建立合作伙伴關系。

迄今為止，尚未形成統一的稅收共治的定義。由于研究目的和角度不同，我國學者、政府相關部門、各研究單位對稅收共治作出了不同的定義。劉燕明分析了稅制改革步入“深水區”的稅收工作形勢，指出稅收共治的核心是稅收治理社會化，提出稅收共治應包含引導社會公眾參與稅收立法以提高立法的公正性，健全稅收立法保障和工作機制，同步推進納稅服務社會化，征納共享涉稅信息等內

①朱曉波，曲榮芳.稅收行政協助相關問題的幾點認識J].財經問題研究,2003(02):71-73

②劉召，武靖國“多中心”治理:稅收管理模式轉換的另一種視角[J].稅務研究,2012(10):73-76

③劉燕明.稅收治理:法治、共治與善治[N].中國稅務報,2015,04(22):B03

- 13 - 容。①王長林認為，稅收共治是指黨政領導、稅務主責、部門合作、社會協同、公眾參與的稅收協作治理模式。②而《深化國稅、地稅征管體制改革方案》中也明確提出，要“建立健全黨政領導、稅務主責、部門合作、社會協同、公眾參與的稅收共治格局”，描述了其基本格局是黨政領導下的，以稅務機關作為主要責任人，多部門共同合作、公眾廣泛參與的稅收治理局面。上述觀點體現了對稅收共治內涵的研究和思考，為厘清稅收共治的概念提供了借鑒和參考。

結合上述研究，稅收共治應當包含以下內涵：

一是治理主體具有多元性，既包括稅收利益的直接相關者，如政府部門、稅務機關、涉稅專業服務機構和納稅人等，也包括非相關者，如公共組織、行業協會等。二是治理的客體是與稅收相關的事務或活動，不僅包括稅收立法、稅收管理和納稅服務等，還包括稅收環境、稅收文化以及稅收治理參與意識等。三是治理手段和方式是競爭和協作的對立統一，稅收公共治理規則的形成需要各治理主體間的合作與協調，但這一協同離不開政府組織。四是治理的目標更加趨于善治，通過多元主體的廣泛參與促進稅收治理向法治和善治邁進，實現有限征管資源配置效率的持續提升和征收成本、收入流失率的顯著下降，納稅人滿意度的持續提升和稅法遵從成本的顯著下降。

本人認為，稅收共治應當指以稅收法定為基本原則，以促進遵從和便民利民為根本點和立足點，對政府機關、稅務部門、非政府部門和公眾之間的稅收權力進行重新配置和運用，通過多元主體之間的競爭與協作，實現或增進包含合理的稅收收入、良好的稅收秩序、完善的稅收制度、恰當的稅收政策和有效的稅收調控等在內的稅收公共利益。因此，稅收共治的參與主體、目的、行為和路徑等核心范疇與協同治理理論高度契合，將協同治理理論作為理論基礎用于稅收共治問題的研究具有較強的指導意義。

①劉燕明.稅收治理:法治、共治與善治[N].中國稅務報,2015,04(22):B03

②王長林.稅收大數據服務國家治理的路徑和措施研究[J].稅務研究,2017(10):98-101

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3當前稅收共治的實證分析——以興化市稅務局為例

3.1興化市稅務局推進稅收共治的歷史演變

興化市稅務局在稅收共治的實踐方面進行了長期而積極的探索，大體可以將其分為四個階段，從“綜合治稅” -“聯合辦稅” -“鄉鎮稅收協同共治” -“稅收共治”，經歷了從簡單協作到全面合作，從單純加強稅收征管合力到全方位開展社會化協作的過程。

第一個階段：自 2013年起，興化市政府開始牽頭搭建綜合治稅信息平臺和固定網站，市財政局、公安局、供電公司、國土局、經信委、人社局、商務局、住建局、市監局、建工局等共 32 家單位為綜合治稅平臺成員單位，定期向綜合治稅信息平臺上傳涉稅數據，由稅務部門下載分析使用。同年，興化市政府出臺了《關于實行社會綜合治稅強化稅源控管工作的通知》（興政發〔2013〕111 號），提出了建立社會綜合治稅工作長效機制的工作目標，并以全市個體零散稅收委托代征為主要標志，形成了以“協稅護稅”為主要目的的綜合治稅工作模式。這種模式具有以下幾個特征：一是目的性較為單一，主要基于政府增加稅收收入和稅務部門加強稅收征管的合意，追求稅收收入的穩定增長和對零散稅收的有效征管；二是主體間的運行方向單一，一般是各政府部門按照市政府文件要求，配合稅務部門開展特定稅收征管行為，包括情報共享、代征稅款、行業專項治理等征管活動，涉稅信息數據呈現單向流動的特點；三是部門間協作的基礎具有不確定性，綜合治稅的效果往往取決于協作部門領導的主觀意愿，甚至依賴于領導之間的私人關系，各單位運用信息系統上傳數據的差距較大；四是部門協作大多限定于一事一議，沒有能夠建立長效機制；五是開始出現信息化趨勢，運用現代信息技術建立了綜合治稅信息平臺，“人機結合”還是主要模式。（見圖3.1）

圖 3.1 以“協稅護稅”為主要目的的綜合治稅工作模式

第二個階段：20 16年 4月 1 日，興化市國稅局、地稅局在江蘇省縣級市中率先啟動國地稅“聯合辦稅”，以此為標志開啟了國地稅兩部門的全面合作。這是興化市國地稅在綜合治稅的基礎上，從國地稅兩部門角度首次系統地改變了稅收共治狹隘的收入目標，拓寬了部門間協作的范圍。這種模式具有以下幾個特征：一是協作的目標更加多元，改變了過去唯組織稅收收入的單一目標，將稅收共治的目標向信息共享、聯合執法、聯合信用評價、聯合咨詢輔導、互相委托代征等方面轉變。二是以國稅、地稅兩部門為核心，在部門間形成了雙向交流的運行方式。三是制度化常態化協作不斷完善，國稅、地稅兩部門通過成立領導小組和專項工作組、制定《深度融合工作方案》、下發《合作事項清單》等形式有力有序開展國地稅合作。但是在這一階段，稅收共治的目標并不清晰，還是圍繞稅收征管開展各項工作，稅收共治的內容仍然比較狹窄；參與的主體僅限定于政府部門，國地稅部門逐步成為稅收共治的核心，社會化服務和社會公眾參與基本沒有體現；數據的交換限定于國地稅部門之間，基礎性數據集聚在稅務部門，多部門的數據交流反饋機制還沒有建立，閉環運作的數據鏈條沒有打通。（見圖 3.2）

國地稅合作

國稅部門v A __地稅部門

/ \ 1 J 1 J 1 \

聯合辦稅信息共享聯合執法聯合咨詢輔導聯合信用評價

圖 3.2 國地稅“聯合辦稅”機制

第三個階段： 2017 年，江蘇省政府辦公廳出臺了《關于江蘇省稅收協同共治工作的意見》（蘇政辦發〔2017〕55 號），這一文件成為推動建立政府主導的江蘇現代化稅收共治體系的標志性文件，明確了服務融合、信息共享、信用建設、行業征管、社保費協作等5大項工作任務和各部門職責，為省內各地推進稅收共治提供了依據。同年3 月，興化市政府辦公室根據《關于江蘇省稅收協同共治工作的意見》和《關于實行社會綜合治稅強化稅源控管工作的通知》要求，制定并印發了《興化市鄉鎮稅收協同共治工作管理辦法》（興政辦發〔2017〕27 號），明確提出了打造政府領導、財稅牽頭、部門配合、社會參與、法治保障、信息化支撐的現代化稅收共治新格局。在《興化市鄉鎮稅收協同共治工作管理辦法》中明確了在市社會綜合治稅工作領導小組下增設市鄉鎮稅收協同共治辦公室，將稅收協同共治組織架構下沉到鄉鎮一級，并明確了協同共治工作年度考核

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納入市政府績效評估考核體系，形成上下聯動的工作合力；此外，還將前兩個階段的一些有益做法如月度聯席會議制度、“行業自律、風險提醒、風險應對”三級治理模式等固化為制度落實下去，在推動稅收治理社會化的實踐方面取得了一定成效。但是在這一階段，現代化稅收共治僅僅作了一些嘗試，稅收共治仍然更多強調稅務部門的主責作用，稅務部門與政府部門之間的合作機制更側重于鄉鎮級的聯動管理，多中心治理機制還沒有完全建立；社會協同則呈現出顯著的運動式、階段性特點，稅郵合作等項目依賴于上級指令和任務，稅收行業顧問制度等則與行業專項整治緊密結合，常態化社會協同還沒有有效開展起來；社會公眾參與稅收共治還沒有明確的權利義務界限，納稅人參與稅收治理的渠道還非常有限。（見圖 3.3）

圖 3.3 稅收共治初步形成了多元主體共同參與的格局

第四個階段：這一階段以 2018 年國地稅合并為時間節點，以下述幾個文件的出臺為標志，稅收共治呈現出縱深發展的良好態勢。一是以《興化市稅務局稅收信息提供管理辦法》（興稅發〔2019〕20 號）為標志，興化市稅務局積極保障各有關部門及時獲取和運用稅收信息，明確了對外和對內稅收信息采集、加工或整理的相關要求，同時優化政務資源共享平臺和綜合治稅等信息平臺，推動稅收信息應用于國家和社會管理的方方面面。二是以《興化市委辦、政府辦關于加強網格化稅費服務融合共治的通知》（興委辦發〔2019〕142 號）為標志，依托網格化社會治理“一張網”，積極融入稅務元素，在全市范圍內構建“全方位、全覆蓋、全時空”的“稅費協同服務網”，打造“四融合一集中”運行機制，全域覆蓋稅費服務，融合推進協同共治，不斷提高社會化參與程度，為全市廣大納稅人和繳費人提供網格化服務，確保納稅人、繳費人基礎服務事項和訴求在網格

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內解決，形成特色鮮明的網格化稅費服務體系。三是以《興化市稅務局關于開展 “一點一站一窗一網”涉稅專業服務機構志愿活動的通知》（興稅發〔2019〕23 號）為標志，鼓勵引導涉稅行業協會和涉稅專業服務機構發揮涉稅專業服務優勢，招募涉稅專業服務志愿者，通過面向社會公開志愿者名單、設置減稅降費咨詢點、成立涉稅專業服務志愿活動工作站、舉辦小范圍的政策輔導課、構建宣傳輔導網絡等方式積極參與社會化服務。四是進一步完善綜合治稅信息平臺建設， 2018 年9月開始，稅務部門在興化市政府的支持下，開始有針對性地調整綜合治稅信息交換平臺數據需求，已能夠采集運用自然資源局土地權屬登記信息，土地出讓信息；財政局科技補貼、獎勵信息；住建局中標情況信息；市場監督管理局股權轉讓信息等重要數據情報，做到用地、用電、用料、資金流量和招投標信息等與納稅人生產銷售及申報入庫高度配比。這一階段，稅收共治呈現出以下幾個特點：一是黨政領導、部門合作的工作機制更加完備。市委市政府高度重視稅收工作，以市委辦、市政府辦名義下發了有關文件，支持和保障稅務部門各項工作的落實；同時，各部門在協作聯動、組織融合等方面作出了有益探索，初步在網格服務領域實現了機構、人員、考核的相互融合。二是數據閉環初步形成。既形成內外部數據提供的制度規范，也優化了數據對外提供的信息平臺，基本構成良性的不斷循環上升的閉環運作。三是更加關注各治理主體在稅收權力運用中的地位和作用，特別是突出了社會協同與公眾參與，通過多中心的協調、支持和配合，推動稅收治理目標趨于善治。（見圖 3.4）- 18 -

3.2興化市稅務局稅收共治的主要特點

3.2.1推進黨政領導，協調各方主體之間關系

從興化市稅務部門推進稅收共治歷史演變來看，稅收共治的邊界與范圍不斷擴大，治理主體更加多元、方式更加多樣，但是黨政領導始終貫穿四個階段，其作用主要體現在建立制度規范、促成部門合作、完善激勵考核三個方面。

一是黨政領導建立稅收共治的制度規范。稅收共治是一個多中心的治理模式，涉及方方面面的利益，必然需要一套規范可行的規范性文件，為推進稅收共治提供制度依據。興化市政府相繼出臺了關于稅收共治的各類規范性文件，明確了稅收共治的主體、客體、職責、目標等內容。其中，2013 年出臺的《關于實行社會綜合治稅強化稅源控管工作的通知》，提出要建立社會綜合治稅工作長效機制，這一文件可以視為興化市推進稅收共治的首部規范性文件。2017 年，興化市政府下發了《興化市鄉鎮稅收協同共治工作管理辦法》，各鄉鎮制定《稅收協同共治實施方案》，分別從工作職責、組織形式和績效考核等方面進一步完善了興化市稅收共治中的制度規范。在推進納稅服務便民網絡社會化、個體零散稅收管理社會化、個稅社保非稅征繳社會化方面通過出臺了一系列政策文件，支持和保障稅收共治工作的開展。

二是黨政領導推動多部門協同治稅。《興化市鄉鎮稅收協同共治工作管理辦法》中對全市 11 個部門、所有鄉鎮（街道）稅收共治的職責進行了明確，各鄉鎮制定《稅收協同共治實施方案》將稅收保障和協同共治工作職責細化至各站所、村，形成了職責清晰的稅收共治機制。在市、鎮兩級分別建立了稅收協同共治聯席會議制度，由政府牽頭，財政、國地稅及各有關部門參加。市級稅收協同共治聯席會議辦公室設在原興化市國稅局，各單位均明確專人負責稅收協同共治的聯絡和協調。同時，興化市政府牽頭搭建了綜合治稅信息平臺，在市財政局裝配了服務器，支持各綜合治稅平臺成員單位建立專用網絡和業務骨干隊伍，按照情報需求定期向綜合治稅平臺上傳涉稅信息數據。除了征管協同、信息共享外，市委市政府通過出臺《關于加強網格化稅費服務融合共治的通知》支持興化市網格化社會治理聯動指揮中心增加興化市稅務局為成員單位，各鄉鎮（街道）網格化社會治理聯動指揮中心增加轄區內稅務分局為成員單位。定期召開市鎮兩級聯席會議，推動納稅服務、非稅管理、協同共治和綜合治稅“四位一體”的網格化服務與社會綜合治理的深度融合。在量化考核方面做到一套制度，一個口徑，考核結果互認。各鄉鎮（街道）積極引導社會參與，推進社會化協同共治，在個稅社保非稅征繳社會化進程中取得顯著成效。

三是黨政領導推動稅收協同共治納入地方績效。興化市政府在文件中明確將稅收協同共治工作納入政府績效考核范圍，早在 2015年就出臺了專門的《興化市社會綜合治稅工作考核辦法》（興政辦發〔2015〕129 號），2017年在《興化市鄉鎮稅收協同共治工作管理辦法》中從五個部分細化規定了對各部門、鄉鎮參與稅收共治工作的績效考評，并將年度考核納入市政府績效評估考核體系。除了納入地方績效，興化市政府還將稅收協同共治成效與專項經費掛鉤，比如在《興化市零散稅收委托代征管理辦法》（興政辦發〔2017〕27 號）中規定，財務部門根據專項經費的使用管理規定及時撥付手續費。

3.2.2推進部門合作，建立跨部門合作機制

一是建立跨部門的數據共享機制。涉稅信息主要包括征納關系中獲取的信息、互聯網等開放式平臺獲取的信息以及具有較高真實性和獨立性的第三方涉稅信息，其中，第三方涉稅信息廣泛存在于財政局、國土局、經信委、住建局、國土局、供電公司等機關單位和大型國有企業，這些數據與納稅人的生產經營情況緊密聯系，涉稅信息數據的采集、分析、應用將有利于稅務部門調整征管策略、防范涉稅風險、提高征管效率。興化市政府建立的綜合治稅信息平臺以及稅收協同共治聯席會議制度為情報交換和數據分析提供了常態化和機制化的平臺，既包括商事經營類信息，也包括用水、用電、用氣等資源類信息，還有重點項目類信息等，全部納入綜合治稅信息平臺共享范圍。從 2018年統計數據看，32家單位共上傳綜合治稅信息平臺涉稅數據51416條，其中，經營類信息10679條，登記類信息3111條，人員類信息28374條，許可類信息585條，土地類信息7498條，其他信息（主要包括統計信息、征收信息、招標信息等）586 條；全年共召開各層級聯席會議232 場，建立1200 條涉稅風險情報目錄，推送風險管理清冊 115 批次，形成成效 4850 萬元。

二是建立跨部門的信用聯動機制。國稅地稅征管體制改革后，稅務部門分步接收了社保費和非稅收入征管職能，同時啟動了新個人所得稅征管體系建設工作，稅務部門管理和服務的對象在經濟活動中將產生大量的個人和企業納稅信用數據，是評價自然人和企業法人信用狀況的最重要的一項評價指標。興化市稅務部門是興化市社會信用體系建設領導小組成員單位，嚴格執行《江蘇省稅收失信行為管理辦法》，通過專門網站按周公開行政許可和行政處罰信息，聯合市信用辦定期發布納稅信用紅黑榜，共享欠稅納稅人信息，聯合實施欠稅管理，共同督促欠稅納稅人及時清繳稅款，有效促進納稅人稅收遵從度提升。2018 年，共公開行政許可和行政處罰信息 3125條，發布納稅信用紅黑榜 4批次。

三是建立跨部門的管理協同機制。根據部門間業務上的交叉，興化市稅務部門加強與各有關部門的征管協作。比如，與各有關部門共同開展了如建筑安裝、

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房地產、金融保險等行業的稅收管理，通過行業主管部門對特定行業的管控，實現“行業主管-稅務征管”的事前、事中和事后全方位的協作管理；與公安部門的案件協查，成立聯合工作組，多次召開聯席會議，探討案情、通報情況、交換情報、提供資料，發揮了稅警聯合執法機制的作用，有效解決了稅務稽查剛性不足的問題。在稽查積案清理工作中，通過公安、法院等部門的協同推進，有效提高了積案清理率。2017年，35起往年積案清理了 32件，積案清理率達91.43%。

3.2.3推進社會協同，發揮非政府部門作用

一是推進便民納稅服務網點社會化。興化市稅務部門通過稅郵合作試行020 發票服務，積極探索建立發票區域倉儲配送處理中心，實現發票領用、代開等業務事項“線上快捷申請、訂單式智能處理、集中物流配送”新模式，納稅人足不出戶就能免費領用發票，大大降低納稅人時間和財務成本。同時，與郵政部門在代開發票、涉稅文書及宣傳品郵寄等方面展開合作，為納稅人提供就近代開發票和郵寄涉稅法律文書的便捷服務。2018 年，全市郵寄配送占比達 82%，位列全泰州市第一，節約辦稅時間約 5萬小時。

二是推進個體零散稅收管理社會化。興化市政府出臺《興化市零散稅收委托代征管理辦法》，由興化市稅務部門委托零散稅收委托代征管理辦公室（以下簡稱代征辦）負責依法代征零星、分散和異地繳納的稅款，會同稅務部門進行個體工商戶稅收定期定額征收管理、停復業管理、漏征漏管戶管理以及對個體定額稅收進行提醒和催報催繳工作。隨著稅收征管體制改革的推進和稅收共治的深入，委托代征的職責職權不斷理順，代征辦負責個體零散稅收的日常征收、巡查核查、催報催繳等職能，稅務部門負責業務培訓、政策輔導、征收管理等職能；委托代征的范圍進一步明確，即對轄區內定期定額征收的個體工商戶以及零散稅收進行委托代征，非定期定額征收和企業納稅人不納入委托代征的范圍。到 2018 年底，全市各鄉鎮街道均設有代征辦，比例達 100 %。通過稅收委托代征把鄉鎮引入稅收治理，有效防范了稅收管理改革后的基礎管理缺位，減輕了稅務部門的工作壓力，提高了零散稅收管理質效。2018年，委托代征實現稅收 12213.57萬元，同比增長 34.12%。

三是推動個稅社保非稅征繳社會化。針對個人所得稅、社保費和非稅收入面廣量大的新形勢，以委托代征（收）、代扣代繳為重點，興化市稅務部門積極推動稅費服務網格融入全市網格化社會治理“一張網”，通過打造“四融合一集中”（即組織融合、網格融合、流程融合、機制融合和業務集中）的運行機制，借助興化市網格化社會治理聯動指揮中心和各基層網格力量開展辦稅繳費服務、稅費信息采集、宣傳輔導培訓、網格普法服務、落實優惠政策和提示提醒等六大類涉稅涉費服務，不斷提高社會化參與程度。2019 年城鄉居民基本醫療保險費

- 21 - 劃轉到稅務部門后的首個集中征收期，通過社會化征繳手段，實現了繳費人足不出戶、足不出村就能繳費和查詢。

3.2.4推進公眾參與，優化稅收治理結構

2012 年，國家稅務總局在《關于進一步深化稅收征管改革方案》中提出“構建以明晰征納雙方權利和義務為前提，以風險管理為導向、以專業化管理為基礎、以重點稅源管理為著力點、以信息化為支撐的現代化稅收征管體系。”2014 年，原江蘇省國家稅務局印發了《關于全面深化稅收管理改革的工作方案》，提出了實體化、扁平化的組織管理體制的改革目標，大力建設“一體化”納稅服務板塊和“一條龍”風險管理板塊，拉開了新一輪稅收管理改革序幕。興化市稅務部門根據省局稅收職責清單和業務操作規程的要求，嚴格落實納稅人自主申報制度，依法還責還權于納稅人，通過建設以電子稅務局為代表的線上辦稅平臺、開展以 “稅收宣傳月”為代表的稅收普法宣傳活動、開發以房地產稅費試算程序為代表的各類特色軟件，積極引導、大力推進納稅人自我遵從稅法，自主進行申報準備，自主計算應納稅額，自主選擇辦稅渠道，自主選擇享受稅收優惠，依法維權、實施法律救濟，自主選擇稅務代理、充分獲取涉稅信息等，稅務機關依法為納稅人自主履行法定義務提供充分的便利。

同時，興化市稅務機構還積極鼓勵和支持納稅人及社會公眾參與到稅收治理中，興化市稅務部門通過政府網站、電視、報紙、公告等多種方式，對外公開稅收咨詢熱線、投訴舉報專線等，形成“納服QQ群+特服號熱線+辦稅服務廳”三位一體的溝通服務格局，立體式、全方位地延伸了稅務機關的服務觸角；聘任廣大納稅人、人大代表、政協委員、民主黨派成員、無黨派人士、機關工作人員、鎮村干部以及其他社會各界代表性人士作為稅務部門政風行風監督員，對稅務部門及稅務干部遵紀守法、廉潔從稅、依法行政、辦事效率、服務質量等方面實施監督檢查和評議。征納溝通機制的有效運行，為公眾（包括納稅人）參與稅收治理提供了平臺，起到了聯系監督稅務部門、提升機關行政效率、維護自身合法權益的作用。

在發揮涉稅專業服務機構、行業協會等社會團體的作用方面，興化市稅務部門做出大量嘗試。2016 年，針對興化市納稅人的行業分布特點，聘請興化市不銹鋼、脫水蔬菜、鑄造、建材等四個行業協會會長擔任行業稅收顧問，進一步發揮行業稅收顧問在稅收治理、稅法宣傳、培訓輔導和數據調查等方面的部門優勢，提高稅收治理專業化水平。2019 年，興化市稅務部門率先在全市開展了“一點一站一窗一網”涉稅專業服務機構志愿服務活動，借助專業的稅務中介機構的力量為納稅人提供稅收、法律和業務方面的專業支持，并充分參與到納稅服務、政

- 22 - 策落實、稅收執法輔助等稅收活動中，特別是在減稅降費的大背景下，起到了宣傳減稅降費、降低稅收成本、促進稅法遵從的作用。

3.3興化市稅務局稅收共治存在的問題

為充分了解興化市推進稅收共治中存在的突出問題，本文通過案例分析法和訪談調查法進行了調查研究。訪談開始前，制作了訪談提綱，并結合訪談對象的職責分工對問題進行了調整，使訪談更具有針對性。

3.3.1規范性文件難以全面落實

從協同治理的目標來看，其表現為提高社會公共事務治理效能的直接目的以及增進和維護公共利益的最終目的，是各主體在共同參與公共事務治理過程中相互博弈、合作、妥協的結果。這種博弈、合作和妥協又因各主體訴求不同，而體現在制度規范的制定和落實過程中，既要體現共同的意志，又不違反各自的利益，導致有關文件規定難以全面落實。為了推動稅收共治，興化市政府很早便出臺了《關于實行社會綜合治稅強化稅源控管工作的通知》，后續又分別出臺了有關規范性文件，甚至各鄉鎮均制定了具體的稅收協同共治實施方案，但是這些規范性文件大多以意見、通知等主，法律層級低，執行剛性不強。一些鄉鎮政府出于組織稅收收入和保護本地稅源的目的，對稅收共治的具體實施方案僅作出原則性規定，一些條款難以落到實處。負責興化市 XX 鎮個體零散稅收管理的負責人 E 在訪談中介紹：“我們鄉鎮在制定具體實施方案的時候，由于擔心各鄉鎮對稅收共治的規定不同導致出現稅收征管環境的寬嚴差異，我們在制定《實施方案》時作了一些調整，特別是對數據情報的交換只提了原則性規定。”

同時，政府規范性文件中均對稅收協同共治的任務內容、職能分工、工作要求等內容作出了具體規定，但是缺少不執行、不支持、不協助稅收共治的懲戒性條款，獎勵性措施也只存在于委托代征稅款手續費中，對完成其他稅收共治工作任務缺少明確獎勵規定，導致稅務部門面對不配合稅收共治的單位缺少有效舉措。從 2018年度興化市綜合治稅信息平臺報送數據的情況分析，30 個成員單位（除稅務部門）中有11單位未正常共享數據，但是在責任追究方面缺少有效機制。負責綜合治稅信息平臺管理的部門分管負責人C在訪談中介紹：“我市綜合治稅信息平臺最早便是由財政部門負責建設、維護，稅務部門只是其中一個成員單位，具體負責數據需求的提報和涉稅數據的上傳下載，并沒有賦予協調各成員單位的職能，對于不報送數據情報的，文件上找不到懲戒措施提請實施，我們也缺少有效的辦法進行協調。”

此外，文件中規定對稅收共治工作由“市政府辦、監察局、財政局、國稅局、地稅局等部門聯合實施考核”，考核部門均同屬于政府部門，互相無隸屬關系，

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誰來牽頭、如何組織都還沒有形成有效經驗，甚至出現了財政部門單獨組織考核的現象發生，背離了聯合實施考核的文件精神。負責全市稅收協同共治的部門負責人A在訪談中介紹，“我所在的部門負責統籌全市稅收協同共治工作，自2017 年起，在市級層面出臺了《興化市鄉鎮稅收協同共治工作管理辦法》，當年各鄉鎮就紛紛出臺了各自的《實施方案》，基本上能夠在市鎮兩級形成制度規范。但是，這些文件很難全部落地，這其中既有文件規定模糊，貫徹落實打折扣的問題，也有考核流于形式，缺少抓手的問題。從 2019年度考核情況看，市財政局獨立對各鄉鎮稅收共治工作開展了考核，考核結果以文件形式出臺之后稅務部門才知道考核工作已完成，有效的聯合考核機制還沒有形成。”

3.3.2部門合作未常態化開展

稅收共治是公共治理中的命題，公共利益相關方是稅收共治的主體，需要政府、經濟組織、社會組織和公民廣泛參與，同時政府權威仍然不可或缺，必須繼續發揮其主導作用。但是政府部門往往受部門利益驅使，上下級部門縱向協同易，同級部門橫向協同難，在為實現整體目標進行協調配合、資源共享時，往往保留自身資源優勢，無法保持高效、持久的協同關系。目前開展的稅警合作、環保稅聯合征管等協作機制大多針對具體的經濟犯罪案件或稅收征管活動，主要合作方式還是“一事一議”，導致部門間合作缺少常態化、制度化、多層次的協作安排，呈現出臨時性、低層次、有限范圍、有限次數等特征，造成部門合作時間、人力、物力成本較高的問題。負責稅收協同共治聯席會議的部門分管負責人 C 在訪談中介紹：“市級層面的聯席會議主要負責研究解決各部門提交的問題，通報有關情況，會議上直接傳遞稅收情報的較少，主要是根據會議議定的事項，由稅務部門負責會后再持介紹信等證明文件前往有關單位獲取信息，情報的傳遞、采集、運用如果沒有會議明確或者領導指示，工作還是比較難開展的。”

在部門間的征管協助中，稅務部門往往是發起協助需求的一方，大多數部門的參與意愿不強，投入的協助力量也十分有限，在實施過程中存在應付心理，甚至于在其自身業務開展過程中發現了有關涉稅疑點一般也不會主動告知稅務部門。比如在股權轉讓個人所得稅治理專項工作中，由于股權轉讓只需要辦理工商變更登記即可生效，少數納稅人并不會在辦理工商變更登記后辦理個人所得稅申報，市場監管部門也不會主動將相關信息傳遞給稅務部門，這時如果稅務部門不主動向市場監管部門獲取企業股權變更信息，再比對個人所得稅繳納信息，就很難形成應繳未繳個人所得稅的相關情報。

由于涉及到多個部門的協同管理，市級稅收協同共治聯席會議辦公室設在稅務部門，但是稅務部門作為平行的行政部門，在整個聯席會議制度中僅僅能起到 “召集人”的作用，對于矛盾問題的統籌、協調和監督反饋作用有限，使得聯席

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會議制度很難就某些事項達成有效共識，只能在爭論、妥協中形成原則性意見，影響到決策的權威性和有效性，導致部門合作時各按各的理解執行，推諉、扯皮現象時有發生。

3.3.3涉稅信息共享與使用機制不健全

稅收共治目標的實現是建立在信息協同的基礎上的，只有實現了信息協同，才能實現稅收共治的組織協同，并且取決于這些數據信息能否實現合理的資源流動。由于缺少制度化安排，稅務部門獲取、加工、使用乃至于傳遞涉稅信息的能力還相對較弱。

從獲取渠道看，稅務部門獲取涉稅信息主要依靠綜合治稅信息平臺和稅收協同共治聯席會議制度，但是這二者都只限定于政府部門和鄉鎮數據，對廣泛存在于金融機構、行業協會、社會組織以及互聯網平臺中的數據僅僅靠稅務部門單方行動很難直接獲取。比如金融部門除涉及偷稅漏稅案件，一般都不會主動協助稅務機關監控納稅人的賬戶和資金流向等。

從傳遞方式看，各政府部門之間未打通數據接口，涉稅數據只能采取人工二次錄入的方式推進數據共享，不僅效率低下，缺乏動態數據更新方式，數據更新緩慢，頻次較低，而且經過二次錄入后的數據真實性、完整性得不到保證，導致許多與納稅人生產經營密切相關的數據資料不能被及時收集、有效引入。

從數據結構看，海量的政府信息數據沉淀于各部門，涉稅數據共享涉及的部門眾多，部門數據由不同的信息系統生產，大量數據呈現文本化、非結構化特點，取數口徑存在部門差異，一般無法直接使用。比如住建部門通過綜合治稅信息平臺上傳城區房地產銷售信息 144 條，鄉鎮房地產銷售 119 條，這些數據的采集口徑和數據分類全部以項目名稱進行歸集，而不是按照統一社會信用代碼進行歸集，導致取得銷售數據后無法直接比對，還需要分類、核對、統計后方可使用。

從技術水平看，稅務部門目前還難以將涉稅信息與現有征管信息數據進行自動分類、匹配、對比和處理，對絕大多數的第三方涉稅數據分析仍然停留在簡單的手工查詢和比對層面，缺少行之有效的數據分析工具、分析方法，缺乏對數據所反映出的稅收關聯乃至稅收風險的分析，使得大量沉積在業務操作層的數據尚未轉化為管理決策層所需要的信息，難以對現有數據進行數理統計和趨勢預測分析，不能為管理決策提供科學、有效的信息支持。比如，對于市殘聯推送的 27824 條殘疾人信息，稅務部門無法通過主動比對分析福利企業殘疾人用工情況發現涉稅風險，只能在對特定福利企業進行稅收檢查的過程中加以比對分析，且當殘疾人姓名、身份證號、殘疾證號等任何一項數據與稅務部門登記的信息有所差別時，計算機就無法匹配必須通過手工進行篩選，導致了涉稅風險排查較為被動，數據應用效率低下。

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3.3.4納稅信用應用范圍有限

納稅信用管理是社會信用體系的重要組成部分，調查中稅務部門還沒有建立起與各政府部門、銀行金融機構的信用信息共享機制，主要依靠市信用辦按季面向全市發布信用“紅黑榜”，存在發布頻次低、應用面窄、對外依賴度高等問題。一旦某些成員單位拒絕或延遲提供行政處罰等信息，那么相關工作效能就會大大折扣。2018年，興化市41 家擁有行政許可和行政處罰職能的單位中，只有20 多家單位提供了有效的行政許可和行政處罰信息，這大大制約了信用聯合激勵和懲戒的效果。負責對接興化市信用辦的部門工作人員 D 在訪談中介紹， “全市的信用聯合激勵和懲戒工作還沒有常態化，我們一般都是按照信用辦發函的要求配合工作，除少數單位個別需求外，市級層面主動應用納稅信用用于聯合激勵和懲戒的情況很少。”

由于缺少納稅信用應用的相關法律法規，納稅信用評定結果還沒有與商業信用、社會信用緊密掛鉤，政府部門、銀行金融機構、社會組織、行業協會等主體主動采集、應用納稅信用信息的意識不強，納稅信用應用的范圍十分有限。負責中國農業銀行興化市英武支行的分管負責人 F 在訪談中介紹， “我們銀行面向企業的貸款產品中，除了 '稅E貸'需要提供納稅人的納稅信用等級外，其他貸款產品只需要提供納稅申報表，納稅信用等級對金融貸款影響并不大。”

除了外部納稅信用應用外，在稅務機關內部納稅信用的應用措施也不多，僅在供應發票、綠色辦稅通道、稅務檢查等方面有鼓勵性措施，當沒有其他更加實質性的激勵措施時，對納稅人缺少吸引力，導致“守信激勵、失信懲戒”的氛圍不濃厚。

3.3.5公共稅收服務具有局限性

公共稅收服務的主要目的是提高納稅人稅法遵從度，維護和實現納稅人基本稅法服務權益。由于協同治理在我國的實踐較短，政府、市場、社會三大主體發展明顯不均衡，在稅收共治中主要表現為市場主體參與不足、社會力量仍有缺位，稅務部門在部分公共稅收服務中過于強勢，導致公共稅收服務單一化、行政化、指令化，實際效果大打折扣。在對納稅人代表的訪談中，H1和H2為企業財務負責人，反映“參與公共稅收服務主要是通過QQ群、微信群互幫互助，以及行業監督等方面，其他涉及不多。”而在對社會公眾的訪談中，正常上班或從事生產經營的市民J1、J5和J4反映，“平時可以通過《興化日報》、公眾號以及線下的一些宣傳輔導，了解到最新的稅收政策，特別是涉及到個人所得稅的匯算清繳，在志愿者的幫助下順利進行了申報”；但是，他們也反映，這種政策輔導都是在稅務部門主導下參與的，尚未參與過完全由社會組織或中介機構組織的宣傳

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活動。同時，J2和J3等市民則基本沒有接觸過稅收共治，也未使用過公共稅收服務。

從近年來興化市稅務部門與非政府部門和公眾的合作情況分析，主要公共稅收服務還集中在稅法宣傳、普法教育、培訓輔導、服務監督、稅收調查方面，中介機構和社會團體也僅僅在公共稅收服務活動中扮演著志愿者、監督者的作用，在稅收管理業務支持、行業稅收模型搭建、納稅人權益保護等方面涉及的不多，絕大多數社會組織的專業性、服務性和協調性作用沒有得到有效發揮，未能形成比較豐富有效的公共稅收服務體系。興化市XX稅務師事務所法定代表人G在訪談中介紹， “我既是事務所的法定代表人，也被聘為稅費服務體驗師、涉稅專業服務志愿者，但是參與的公共稅收服務就是稅收咨詢、納稅輔導和志愿服務等，并且都是按照稅務部門的通知開展相關活動，自主開展或依法承接的暫時還沒有。”

在與興化市網格化社會治理聯動中心、各鄉鎮代征辦等開展合作過程中，由于行政委托等關系的存在，具有強烈的行政管理色彩。而與社會團體的合作對象還主要集中在稅務師事務所和部分行業協會，這些社會團體在歷史上或業務上與稅務部門有高度關聯性，在開展公共稅收服務時大多聽從稅務機關安排，獨立性不強，沒有完全體現平等協商互助的協同理念。

3.4興化市稅務局稅收共治存在問題的原因分析

3.4.1法律法規存在空白

依法治稅是稅收工作的基本原則，我國《稅收征管法》及其實施細則的部分條款僅對稅收共治作出了原則性規定，如《稅收征管法》第五條規定，“地方各級人民政府應當依法加強對本行政區域內稅收征收管理工作的領導或協調，支持稅務機關依法執行職務。”第六條規定，“建立、健全稅務機關與政府其他管理機關的信息共享制度。”但是對支持、協助的具體部門和單位，信息共享的范圍與要求，協同共治的目標和制度等均缺少明確的規定。江蘇省政府辦公廳出臺《關于江蘇省稅收協同共治工作的意見》中明確提出了要引導社會組織積極參與稅收共治，但是仍然不夠詳細具體、過于籠統，對公眾如何參與稅收共治更是沒有提及。

長期以來，在缺少法律法規明確規定的背景下，興化市稅務局推進稅收共治工作主要依靠興化市政府出臺規范性文件的形式予以保障。一是由于地方政府更傾向于發揮稅收共治在稅收征管、組織收入方面的作用，出臺的一系列文件都是圍繞稅源管控、委托代征制定，還沒有對行業協會、中介機構等機構和社會公眾參與稅收共治作出相關規定，導致在實踐中發揮第三方組織和公眾作用方面缺少

- 27 - 規范性文件支撐。二是這些規范性文件雖然是以市政府名義出臺，但大多是由稅務部門起草或稅務部門和財政部門聯合起草，作為互不隸屬的平行機關，在起草規范性文件時需要征求各單位的意見后形成終稿，在妥協中很難形成具有強制力和約束力的條款，使得文件的權威性得不到保證。三是在出臺規范性文件后，沒有對具體的操作程序和操作要求進行細化，比如在《興化市鄉鎮稅收協同共治工作管理辦法》中雖然明確了提供涉稅數據的責任主體和內容，但沒有對信息數據標準、信息保密管理、信息傳遞要求作出具體規定。

3.4.2稅收共治的思想認識不到位

在稅收共治中，既有行政力量，也有稅務行政相對人，還有社會團體和公眾，各主體治理共同體意識缺乏，協同治理實踐不足，有的相互獨立，在權責利方面少有交集，處于分散絕緣的狀態；有的爭權奪利，本位主義嚴重，處于混亂失序的狀態，協商、合作、共享的稅收共治思想尚未形成。一些政府部門受傳統行政體系的固有思維影響，在面對稅收共治要求時往往從本部門利益出發，認為本部門資源具有獨占性，參與稅收共治并不能帶來更多部門利益，甚至會因稅收征管而帶來“不必要的麻煩”，在部門合作時以被動應付、被動參與為主，有時甚至以數據庫不在本級，上級部門沒有明確規定，涉及隱私等理由推諉扯皮，拒絕提供數據、協助管理，數據質量和工作效能普遍不高。在此背景下，稅收共治常常依靠上級指令或文件規定或共同任務為目標，有時甚至來源于領導批示、私人關系，如果沒有地方黨委政府領導的支持、部門領導的認可以及聯席會議的會議紀要確認，稅收共治工作很難有效推進。

稅務部門對社會力量進入稅收征管或服務環節的認識和探索尚處于比較淺顯的層次，思想上存在慣性思維，對稅收治理習慣于大包大攬，有時仍然從管理者角度出發，對社會組織參與稅收共治進行干涉，限制了社會組織參與稅收共治的能動性。比如在與行業協會合作時，稅務部門要求稅收顧問在行業檢查中提供業務支持，在其他方面暫時還沒有開展合作。

此外，金融機構、社會組織和公眾等對稅收共治也缺乏了解，主動參與稅收治理的意愿不強，少數社會組織和公眾對稅務部門缺少信任。現行法律法規未對公眾參與稅收共治進行明確規定，社會公眾受傳統稅收觀念影響認為只要不繳稅就與稅收沒有關聯，對稅收共治的參與度認知度較低，參與能力受限。

3.4.3數據信息系統建設滯后

從中央到地方，縱向信息共享工作推進普遍較快，如興化市監局、國土局、住建局、文廣新局以及垂管部門等都建有系統專網，基本實現了一定層級自上而下縱向“一竿子到底”的“數據煙囪”。相比之下，各部門信息化系統獨立運行，

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數據分開存儲，數據專網均未與綜合治稅信息平臺連通，導致很難直接加以傳遞、使用，必須通過人工轉錄的方式進行共享。

同時，在建設綜合治稅信息平臺時，只重視對需求端的升級改造，而忽視了對供給端數據報送范圍、采集口徑、信息標準和法律后果的規定，導致各部門在報送數據時，只是將本部門專網中的數據直接搬上網了事，涉稅數據共享變成了簡單的信息羅列，缺少加工數據的意識和強制的要求。

此外，稅務機關大數據應用尚處于較低水平，且呈現出倒金字塔結構，越是基層單位大數據思維和技能越低，本級稅收信息化應用體系建設比較滯后，數據風險模型和數據服務產品的開發比較少，直接使用、表層使用的情況多，深入挖掘，讓數據說話，憑數據決策的情況少。

3.4.4守信激勵和失信懲戒機制不完善

《納稅信用管理辦法（試行）》還沒有將非法人企業、個體工商戶、自然人納入到調整范圍，激勵、限制、懲罰性措施不多，力度不大。現有的納稅信用評定條件不夠科學，過于強調納稅信用結果，而忽視對納稅人的跟蹤動態管理。興化市稅務局在運用納稅信用對納稅人進行分類服務和管理過程中發現，按照國家稅務總局 2019年第 37號規定，僅 2019年度內指標扣分導致判 D 的企業可以進行信用修復，2018年度D級指標保留兩年而導致2019年判D的企業則無法進行信用修復，對企業來說忽視了納稅信用跟蹤動態管理，給生產經營帶來了不利影響。因此，隨著企業注冊門檻不斷降低，企業戶數逐年攀高，納稅信用結果受評價體系影響，存在著信用評價不及時、不全面、不真實的問題，社會認可度有限，不利于納稅信用融入社會信用管理。

目前，納稅信用也沒能與商業信用、社會信用完全掛鉤，信用信息交換和共享渠道有限且低效，不利于信用數據查詢和綜合使用。在綜合評價方面，各類信用評價體系相互獨立，沒有形成覆蓋納稅信用、商業信用、社會信用的綜合評價體系。在結果運用方面，納稅信用評價大多數被動運用于金融信貸、評獎評優方面，在納稅信用聯合激勵與懲戒方面缺少統一規劃和領導，導致納稅信用聯合激勵和懲戒表現出高度的“依賴性”。

3.4.5社會組織發展不夠充分

各類社會組織獨立于政府和納稅人之外，又與涉稅業務相互關聯，如會計師事務所、稅務師事務所、資產評估機構及行業協會等其他有關聯的單位，在稅收治理中具有十分重要的作用，但是目前這些機構的發展還不夠充分，獨立性和專業性不夠突出。首先，這些機構中的涉稅專業服務機構很多是由行政機關下屬事業單位脫鉤改制而來，比如部分稅務師事務所由稅務機關下屬事業單位脫鉤產

- 29 - 生，從業人員也與原所屬行政機關有著千絲萬縷的聯系。而行業協會則與大多由企業自發組織建立，在稅收共治中并不處于獨立第三方地位。其次，對社會組織缺少有效的監督管理。比如稅務師事務所由市場監管部門監管，對稅務師行業的管理則由稅務師協會管理，但稅務師協會只針對稅務師資質進行管理，對稅務師事務所沒有明確管理權限，形成管理盲區。此外，國家稅務總局 2017 年發布公告，對涉稅專業服務機構信息的公告和推送、涉稅專業服務機構信用等級評價、基本信息和基本業務信息采集等事項進行了要求，但是如何具體實施政策、如何引導涉稅專業服務機構向規范化方向發展還有待進一步明確。最后，涉稅專業服務機構整體從業人員素質不高，大部分涉稅專業服務機構還停留在辦證、領票、報稅、注銷等基礎業務上，專業化發展水平較低
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