熱門論文
最新論文
美國的海外基礎設施建設政策研究——以特朗 普執政時期為例
發布時間：2022-08-22 11:05
目錄
致謝 II
摘要 IV
Abstract VI
序言 1
一、 問題的提出 1
二、 研究意義 2
（一） 理論意義 2
（二） 現實意義 2
三、 國內外文獻綜述 2
（一） 海外基礎設施建設政策和國家對外戰略的關系 3
（二） 美國對外經濟援助的研究 4
（三） 特朗普執政期間的海外基礎設施建設研究 5
四、 研究設計 7
（一） 研究方法 7
（二） 難點與創新點 8
第一章基礎設施的概念界定和研究 9
第一節基礎設施的概念與分類 9
第二節 基礎設施的作用 11
第二章美國海外基礎設施建設政策的地位及歷史演變 13
第一節海外基礎設施建設政策、對外經濟援助與美國全球戰略 13
一、 美國全球戰略的重要手段——對外經濟援助 13
二、 對外經濟援助的重要內容一一海外基礎設施援建 14
第二節 對外經濟援助中的海外基礎設施建設政策發展 15
一、 冷戰時期：基礎設施建設為意識形態服務 15
二、 反恐時期：基礎設施建設為軍事安全服務 17
三、 奧巴馬執政時期：基礎設施建設為重振領導力服務 18
第三章特朗普執政時期的海外基礎設施建設政策與實施 21
第一節海外基礎設施建設政策轉變的背景 21
一、 美國全球戰略變化 21
二、 基礎設施建設成為全球性挑戰 22
第二節特朗普政府海外基礎設施建設的具體政策和實施 23
一、 改革管理機構 23
二、 搭建盟友體系 25
三、 制定標準和規則 27
第三節 海外基礎設施建設政策中的變化 29
一、 基建政策成為戰略競爭的階段性指導方針 29
二、 基礎設施建設資金來源多樣化 29
三、 新型海外基礎設施建設體系誕生 30
第四章海外基礎設施建設政策轉變動因 32
第一節 基礎設施建設中的利益驅動 32
一、 經濟利益 32
二、 政治和安全利益 33
第二節 爭奪標準和規則制定權 34
第三節全球治理領導者和國家形象的內在需要 36
第五章 特朗普政府海外基建政策的影響 38
第一節 有限度緩解全球基礎設施建設投資壓力 38
第二節推動全球基建標準競爭白熱化 39
第三節加劇全球基礎設施領域的大國競爭 40
第四節美國未來政策走向及中美合作可能性 41
結語 42
參考文獻 44
附錄 美國國際開發金融公司(DFC)投融資和擔保基礎設施項目詳表(2019-2020) 48
序言
一、問題的提出
2017年11月10 H,亞太經合組織工商領導人峰會開幕式在越南召開，時任美國 總統特朗普發表演說，提到美國將調整目前在全球發展工作中的重點，呼吁世界銀行 和亞洲開發銀行把未來的工作重心轉移到能夠促進經濟增長的高質量基礎設施投資 上。同時，美國也將改革國內的發展融資機構，激勵私營部門參與，為各國提供有別 于政府主導型投資的替代性選擇。'2017年12月，《美國國家安全戰略》報告發布, 強調海外基礎設施建設的重要性。文件指出中國和俄羅斯在全球基礎設施領域投資數 十億美元，以擴大政治經濟影響力和獲取對抗美國的競爭性優勢。美國應加強和盟友 在高質量基礎設施方面的合作，保障關鍵性基礎設施的安全，并以此推進美國的海外 經濟利益。2
這預示著海外基礎設施建設政策在美國對外戰略中的地位提高。美國的海外基建 可以追溯到1947年的“馬歇爾計劃”，當時美國在西歐投入巨額資金幫助各國進行基 礎設施重建。但自20世紀70年代起，美國縮減了在海外的大型基建項目，只在具有 戰略意義的地區以資金或技術援助的方式提供支持。基礎設施周期長，風險大，既不 受追求績效的官員青睞，又得不到私營部門的投資，在政府和企業同時減少投入后， 美國對全球基礎設施建設的貢獻變得十分有限。3直到特朗普上臺，美國增強了參與 海外基建的力度。在他的四年執政期內，海外基建成為美國對外政策的重要內容，一 系列鼓勵海外基建的政策出臺，相關執行機構建立。海外基礎設施競爭被納入國家戰 略，和大國競爭、國家安全掛鉤。
2021年，特朗普連任失敗，民主黨候選人拜登組建新一屆政府，但是海外基礎設 施建設政策的優先級并未受到政府更迭和黨派交替執政的影響。2021年初，拜登聲 稱基礎設施是中國超越美國的支柱，如果美國不能解決基礎設施工具在國家戰略中缺 席的情況，將會輸掉和中國的大國競爭，進一步強調了基礎設施在美國長期戰略利益 中的作用。°在2021年6月第47屆西方七國集團峰會上，美國提出了雄心勃勃的全
1"Remarks by President Trump at APEC CEO Summit", U.S Mission to ASEAN, https://asean.usmission.gov/remarks-president-trump-apec-ceo-sumniit-da-nang-vietnam/, 訪問時間：2021 年 10 月 19 日。
2National Security Strategy of the United States of America, The White House, December 2017, pp39.
3韋宗友：《美日在東南亞地區能源基礎設施建設合作:舉措、動因與制約因素》，載《南洋問題研究》，2020 年第3期。
4毛維準：《美國的印太基建攻勢：演變、邏輯與局限》，載《南開學報（哲學社會科學版）》，2021年第2期。
球基礎設施新倡議——“重建更美好世界”(Build Back Better World,下文簡稱B3W), G7集團將共同幫助發展中國家和中低收入國家滿足40萬億美元以上的基建需求。由 此可見，特朗普的任期雖然結束，但是海外基礎設施建設政策不會和他一起淡出美國 政治。
作為外交手段之一，海外基礎設施建設在特朗普時期具有戰略意義，掌握全球基 礎設施市場的主導權也成為外交政策的重要目標之一。從歷史演變來看，美國的海外 基建政策在特朗普時期發生了哪些具體變化，為什么會發生轉變，以及在此背景下美 國參與全球基礎設施競爭可能帶來的影響是本文想要研究的問題。
二、 研究意義
(-)理論意義
隨著基礎設施競爭成為國際政治中的重要議題，美國表現出了積極參與的決心， 但是專門研究美國海外基礎設施建設政策的文獻不多。關于特朗普執政時期的基建政 策，大多出現在美國“印太戰略”的研究中，重點關注印太地區以及中美競爭。因此研 究特朗普執政時期的海外基建政策既豐富了這方面的內容，也對研究美國海外基建政 策的演變具有理論意義。
(-)現實意義
現實層面，探討美國的海外基礎設施建設政策變化的原因和影響可以更好地理解 美國的對外政策。在中美關系競爭性增強的大背景之下，中美在基建領域的摩擦難以 避免，特朗普在推行海外基建政策時多次以中國的“一帶一路”倡議作為參照，并對此 多有批評之聲。該研究有助于研判“一帶一路”基礎設施投資的國際環境和應對策略， 從而促進中美未來在基礎設施上的合作。
三、 國內外文獻綜述
美國的海外基礎設施建設政策屬于國家對外戰略的一部分，最早出現在美國對外 經濟援助中。從歷史發展來看，基礎設施在美國對外經濟援助中的重要程度隨國際環 境、國內環境和美國對外戰略重點的變化而變化。因此，本文將對海外基礎設施建設 政策和國家對外戰略的關系、美國對外經濟援助的研究和特朗普的海外基礎設施建設 政策研究這三方面進行綜述。
(-)海外基礎設施建設政策和國家對外戰略的關系
國內外關于海外基建政策和對外戰略的關系研究最早出現在對外經濟援助研究 中，因為海外基建被視為對外經濟援助的方式之一，而在國際關系學中，對外經濟援 助又與國家對外戰略息息相關。因此，早期關于海外基建政策和對外戰略的關系研究 多見于經濟援助與對外戰略的關系研究。不同理論流派的學者觀點各異。現實主義者 認為經濟援助是權力政治的工具，屬于外交政策中的特殊部分，服務于援助國的政治、 經濟和安全利益。I在實現國家的海外利益時，對外經濟援助能夠在軍事手段和傳統 外交途徑不適用的領域發揮補充作用，影響其他國際行為體的政策偏好、行為傾向、 甚至是價值觀念。2因此，對外經濟援助通常也被納入“經濟外交”的范疇。彳自由主義 者認為對外援助的主要動機是國際責任和人道主義，發達國家和國際組織進行對外援 助是幫助貧困國家和地區發展，保障這些地方人民的人權。°他們強調援助過程中的 相互依存、相互依賴以及自由民主價值觀的傳播。§除此之外，依附論也被用于解釋 對外援助，該學說認為援助會加劇發展中國家和發達國家之間存在的“中心一一外圍” 依附結構，并不能真正縮小國際間貧富差距，反而幫助資本主義進一步擴張。[1郝思悌：《國際政治分析架構》，臺灣：臺北幼獅文化事業公司，1988年版，第321-329頁。
2Hans Morgenthau, “A Political Theory of Foreign Aid", The America Political Science Review, Vol.56, No.2, June」962, p.301.
3David A. Baldwin, Economic Statecraft Princeton: Princeton University Press, 1985. pp」3-32.
4Brian R. Opeskin, €iThe Moral Foundations of Foreign Aid'\ World Development, Vol.24, No.l, Jan.199] [ pp.21-44.
5王簫軻：《美國對外經濟援助研究》，吉林大學博士學位論文，2014年。
6 Sarah J. Tisch and Michael B. Wallace, Dilemmas of Development Assistance: The What, Why, and Who of Foreign Aid^ Boulder: Westview Press, 1994, pp.75-76.
7毛維準：《大國海外基建與地區秩序變動一以中國一東南亞基建合作為案例》，載《世界經濟與政治》，2020 年第12期。
8David Roland-Holst, ^Infrastructure as a Catalyst for Regional Integration, Growth, and Economic Convergence: Scenario Analysis for Asia,” in Fan Zhai, ed., From Growth to Convergence: Asia's Next Two Decades, London: Palgrave Macmillan, 2009, p.108.
9"Asia's Next Act: Infrastructure Reshape the Region", CSIS,
https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/161024_Global_Economics_Monthly_October_201 6.pdf,訪問時I、可：2021 年9月 12 Ho ~ ~]
近年來隨著基礎設施逐漸成為國際政治中的重要議題，專門圍繞海外基建政策和 對外戰略關系的研究增多。有研究認為基礎設施是國際公共產品，具有促進地區發展 和構建區域秩序的功能。7建設跨國基礎設施能增強國家間互聯互通，加深地區一體 化程度。*有研究認為海外基礎設施屬于國家戰略，具有提升國際領導力和影響力， 掌握地區主導權，推動區域內國家關系發展等功能。°有學者聚焦交通、能源和通信 基礎設施，采取歷史案例研究的方法闡釋大國在和平時期如何利用海外基礎設施推進 本國的戰略目標，指出基礎設施項目周期的三個階段：融資、設計和施工、所有權和 經營權分別會產生不同的影響，具有獲得融資優惠、收集情報、制定標準、壟斷技術 等作用。基礎設施項目能將商業優勢轉化為政治優勢，實現政治目標，又能幫助決策 者預防、發現和打擊別國以支持發展為幌子的非經濟項目。I
上述文獻說明海外基礎設施建設與對外經濟援助聯系密切，研究美國歷史上的海 外基建政策離不開對外經濟援助的大框架。但是近年來海外基建在國家對外戰略中的 地位不可同日而語。地位的改變又將帶來具體政策的變化，特朗普時期美國海外基建 政策的變化可以說是一個重要拐點，因此對其進行研究是有必要的。
(-)美國對外經濟援助的研究
美國對外援助主要分為經濟援助和軍事援助兩大類，這兩大類通常又被稱作發展 援助和安全援助。其中，海外基礎設施建設活動基本屬于經濟援助大類，但也有部分 基礎設施建設是在軍事援助的過程中開展的，比如由軍隊向戰后國家提供軍事基礎設 施重建服務。這類服務嚴格意義上并不屬于美國官方定義的軍事援助范疇，而是軍隊 以“增進國家安全”為目的將援助行為延伸到了其他領域。因此，本文只對美國對外 經濟援助的研究作簡要綜述，以便對美國海外基建政策的演變進行分析。該部分大致 可以分為對外經援的不同發展階段研究、援助動因分析以及援助方式和過程研究。
大部分研究始于“馬歇爾計劃”，分析計劃成功的原因，產生的影響和對未來援助 行動的啟示。2戰后西歐各國的基礎設施遭到嚴重破壞，但缺乏資金重建，美國的經 濟援助既解決了歐洲的問題，也化解了本國過剩的工業產能。有研究關注美國從第一 次世界大戰到第二次世界大戰結束之前的對外援助，主要內容是戰爭中美國對同一陣 營參戰國的物資援助。3冷戰期間的研究以不同政府時期的政策為主，包括第四點計 劃、艾森豪威爾的“貿易而非援助”戰略和1961年國際開發署的成立等，敘述了美國 對外經濟援助體系的完善過程。4冷戰結束后的研究分為三個階段，初期美國的經濟 援助進入低谷期，在縮減規模的同時將有限的資源分配給前蘇聯地區，推動這些地區 的政治民主化和經濟市場化。9.11事件之后美國的對外戰略重點轉向“反恐”，為了徹 底消滅因貧困和戰亂滋生的恐怖主義，美國的對外經濟援助再度興起。奧巴馬執政后, 對外戰略和經濟援助的重點開始向亞太地區和撒哈拉以南的非洲地區轉移。[ Jonathan E. Hillman, Influence and Infrastructure: The Strategic Stakes of Foreign Projects, CSIS, 2019.1.] [ Price, Harry Bayard, The Marshall Plan and Its Meaning, New York: Cornell University Press, 1955.] [王簫軻：《美國對外經濟援助研究》,吉林大學博士學位論文，2014年。] [王簫軻：《美國對外經濟援助研究》，吉林大學博士學位論文，2014年。] [婁亞萍：《試論戰后美國對外經濟援助》，復旦大學博士學位論文，2010年。
1王慧英：《肯尼迪與美國對外經濟援助》，北京：中國社會科學出版社，2007年版。
2 Hans Morgenthau, "A Political Theory of Foreign Aid", The America Political Science Review, Vol.56, No.2, June」962, p.301.
3婁亞萍：《試論戰后美國對外經濟援助》，復旦大學博士學位論文，2010年。
4婁亞萍：《試論戰后美國對外經濟援助》，復旦大學博士學位論文，2010年。
5姚峰：《美國國務院國際戰略評估研究》，外交學院博士學位論文，2021年。
6賀凱：《美國印太戰略實質與中國的制度制衡——一種基于國際關系理論的政策分析》，載《現代國際關系》， 2019年第1期，第13?21頁。
7王鵬：《“對沖”與“楔子”：美國吒卩太”戰略的內生邏輯——新古典現實主義的視角》，載《當代亞太》,2018 年第3期，第4?52頁。
1呂虹、孫西輝：《“結構性矛盾”與“特朗普主義”—— 朗普政府“印太戰略”的雙靈動因》，載《世界經濟與政 治論壇》，2018年第6期，第1?26頁。
2王春燕：《美國印太戰略中經濟利益訴求研究》，載《國際關系研究》，2019年第6期，第110-115頁。
3劉飛濤：《美國“印太”基礎設施投資競爭策略》，載《國際問題研究》，2019年第4期。
4趙行姝：《美國國際發展融資機構的改革》，載《現代國際關系》，2019年第8期。
5陳菲：《美國國際發展金融公司的建立及其對“一帶一路”倡議的挑戰》，載《江南社會學院學報》第21卷第2 期，2019年6月。
5周士新：《美國“藍點網絡”計劃及其影響分析》，載《亞太經濟》，2021年第4期。
7毛維準、戴菁菁：《對沖“一帶一路”：美國海外基建“藍點網絡”計劃》，載《國際論壇》，2021年第5期。]
援助的動因分析可分為經濟、政治和價值觀念因素。有學者認為美國的對外經濟 援助是為了擴大國際市場，獲取海外經濟利益，同時處理國內過剩的物資和生產能力。
I有研究認為經濟發展是次要動機，最終目的還是為了以經濟手段獲取政治利益，維 護美國的霸權地位和國家安全。2此外，對外經濟援助是美國輸出自由民主價值觀和 意識形態的重要工具，也體現了保障發展中國家人權、促進經濟發展的國際道義和責 任感。
關于援助方式和過程的研究包括對公共部門、私人部門等援助主體、援助制度和 管理、評估等領域。有研究聚焦目標-路徑-成效的分析，認為美國對外經援的最終目 的是執行戰略和外交政策，具有強烈的功利性，并且附帶各種政治經濟條件，因此并 不總是有效。彳隨著美國對外援助的規模化和制度化，關于美國雙邊和多邊援助政策、 援助機構演變、私人部門在對外援助中發揮的作用、援助轉型過程中援外機構和管理 體制的改革問題等方面的研究也逐漸增多。°此外還有針對國際開發署對外援助績效 和機制的評估分析。5
上述文獻中很少專門研究對外經濟援助中基礎設施建設的內容，但是其研究成果 對于理解特朗普時期海外基礎設施建設政策的轉變原因具有較強的啟發性，本文將以 此為基礎，進行進一步探索。
(三)特朗普執政期間的海外基礎設施建設研究
1.國內研究
國內研究主要圍繞以下三方面展開：美國“印太戰略”、國際開發金融公司(DFC) 以及“藍點網絡”倡議的分析，而后兩者又常被放在“印太戰略”中一起討論。
目前學界關于“印太戰略”的研究比較豐富，主要包括“印太戰略”的目的和動因、 主要內容及措施、制約因素和對中國的影響，研究側重安全和軍事領域。有學者分析 “印太戰略”是一種排他性制度制衡，意圖在安全領域制衡中國。6另有學者從新古典 現實主義的角度闡述“印太戰略”內生的“對沖”和“楔子”邏輯，“對沖”以制衡中國，“楔 子”是指離間中國和其他國家的關系，低成本維護美國霸權。7還有學者認為“印太戰 略”是美國在力量失衡、安全失衡、體系失衡的情況下通過現實主義、保護主義和實 用主義恢復平衡的手段。關于“印太戰略”的動因，有研究提出結構性矛盾和特朗普主 義兩個變量，變量間相互影響。I在制約因素方面，美國國內的經濟狀況、與中國的 合作意愿、盟友和合作伙伴的態度都是學界的分析對象。關于“印太戰略”的經濟利益 訴求研究相對較少，有學者認為基礎設施建設是訴求之一，最終目的是主導印太地區 經濟權力的再分配，維護美國的霸權。2劉飛濤則專門研究了“印太戰略”框架下的基 礎設施投資競爭策略，從基本策略、政策考量、影響評估和制約因素的層面展開論述。
3
其次是針對國際開發金融公司（DFC）等主要執行機構的研究。這一類文獻以討 論DFC的來龍去脈、改革過程、對美國海外基礎設施投資的作用以及影響為側重點。 有學者認為美國發展融資機構改革的主要原因是適應發展中國家的投資需求，同時大 力鼓勵融資和撬動私人資本。從改革的措施和結果來看，DFC的變化并不僅在于權 力增大，融資能力增強，關鍵是更加服務于美國的對外戰略。°有研究則認為DFC改 革是為了提高效率，增強美國企業在海外市場的競爭能力。在影響方面，有學者認為 這一舉措會加劇中美在基礎設施投資領域的競爭，而中美地緣經濟的競爭還會外溢， 導致“制度優劣”、“模式優劣”的辯論。§
最后是關于"藍點網絡"的研究,文獻重點關注該政策的意圖、影響和對"一帶一路" 的挑戰。有學者認為，“藍點網絡”是完善“印太戰略”經濟內容的舉措，目的是促進印 太地區的融資，表明美國對印太地區的重視。倉有學者認為“藍點網絡”計劃是美國對 沖“一帶一路”的重要措施，一是污名化中國的“一帶一路”。二是掌握高質量基礎設施 標準的話語權和制定權。三是聯合日澳等盟友，構建基礎設施網絡，整合現有資源， 提高整體競爭力。此外，研究也從制度架構、資金規模和融資能力、認證標準的普適 性、運營模式及聯盟的穩固程度等角度分析了“藍點網絡”的局限性。7
2.國外研究
國外研究主要討論美國海外基礎設施建設政策轉變的必要性、重要性和建議措 施，包括對全球基礎設施的現狀分析，美國國內的基礎設施狀況和優勢領域分析。
政策必要性方面，研究指出美國在全球基礎設施領域嚴重缺位，必須重新掌握領 導權。戰略與國際問題研究中心的“重新連接亞洲”項目系統地研究了“一帶一路”以及 日本、印度、韓國、土耳其等國的海外基礎設施計劃，彌補美國在歐亞大陸基礎設施 領域的信息空白。I研究認為，基礎設施領域如果缺少美國的領導，可能會導致激烈 競爭和全球公域分裂。標準和規則會進一步增加、分化，進而導致低質量和低效率的 基礎設施，抑制經濟發展。部分大國可能會通過控制關鍵基礎設施實施經濟和軍事擴 張主義，重新劃定勢力范圍，增加不穩定性。[ "Asia's Next Act: Infrastructure Reshape the Region11, CSIS,
https://csis-website-prod.s3.amazonaws.eom/s3fs-public/publication/I61024_Global_Economics_Monthly_October_201 6.pdf,訪問時間:2021年9月12日。 ~ _ ~ _] [ "The Higher Road: Forging a U.S. Strategy for the Global Infrastructure Challenge '： CSIS, 2019.4.] [ ,lThe Higher Road: Forging a U.S. Strategy for the Global Infrastructure Challenge ", CSIS, 2019.4.] [ Helen Moser, Erin Nealer, Barners to Bankable Infi'astrncture, CSIS, 2016.3.]
政策重要性方面，相關文獻從商業利益、經濟利益和戰略利益出發，認為美國必 須把握海外基礎設施投資的機會。商業上，有利于美國企業的商品和服務在國外市場 占據優勢地位。經濟上，有利于促進可持續和包容性發展，制定高質量基礎設施的標 準，保證競爭環境公平且符合美國的價值觀。戰略上，基礎設施項目關乎美國的外交、 情報和軍事利益，尤其是交通、能源和通信基礎設施，應當防止競爭對手利用基礎設 施損害美國的安全。'
建議方面，研究側重美國國內的基礎設施發展狀況。有學者認為相比其他國家， 尤其是中國，美國的優勢不是資金規模，而是技術和標準，不是政府大規模的投資， 而是私人資本的活力。因此，美國參與海外基礎設施競爭時應當充分發揮美國的相對 競爭優勢。有學者則強調了美國國內面臨的基礎設施困境。°美國的基礎設施老化、 落后問題積弊已久，不僅有害美國的經濟發展和社會發展，也有損美國在全球基礎設 施領域的權威性和吸引力。美國政府制定海外基礎設施政策時也必須考慮平衡國內外 需求，合理分配資源的問題。
以上文獻對特朗普政府在海外基建領域采取的具體措施進行研究，但內容比較零 散，也缺少對具體變化的分析。因此系統性地歸納特朗普政府海外基建政策，并對具 體變化和原因進行探索是有必要的。
四、研究設計
(-)研究方法
本文主要釆用文獻分析法、比較分析法和歷史分析法，通過分析美國的官方文件 和歷史文獻歸納美國的海外基礎設施建設變遷過程，比較不同歷史時期美國政府的海 外基建政策，歸納不同時期的特征，進而分析特朗普海外基建政策的主要內容及其變 化之處，轉變原因以及影響。
(-)難點與創新點
本研究難點在于目前專門研究美國海外基建政策的文獻較少，大多都是在其他相 關問題里面討論，因此在論證過程中，受限于個人能力和知識水平，論證和分析的深 度可能有所欠缺。此外，在文獻資料方面，由于部分外文資料在查閱時難以獲取，因 此存在部分資料疏漏，可能不是完全充分全面。
本研究創新點如下：第一，研究對象創新。此前相關研究多包含于“印太戰略” 中，重點關注印太地區以及中美競爭，本文則在總結美國海外基礎設施建設歷史演變 的基礎上專門研究美國海外基礎設施建設政策，從歷史和現實的角度研究特朗普時期 這一政策的具體變化，分析原因及其影響。第二，研究方法創新。本文在原有研究的 基礎上，遵循美國全球戰略-對外經濟援助-海外基礎設施建設的思路，把海外基建政 策和對外經濟援助聯系起來，研究了特朗普時期這一政策的繼承性與發展性。
第一章基礎設施的概念界定和研究
研究美國的海外基礎設施建設，首先需要對基礎設施相關的一般性分析進行了 解：一是基礎設施的概念、類別及其在不同歷史時期的分類方式和內涵外延的變化。 二是基礎設施作為政策手段使用時，它對國家的經濟增長和國家安全發揮何種作用？ 因此本章對以上兩個問題作簡單的梳理。
第一節基礎設施的概念與分類
基礎設施最早是經濟學的概念，發展經濟學家羅森斯坦羅丹1943年在《東歐和 東南歐國家工業化的若干問題》中把基礎設施定義為支撐一項產業發展的物質基礎。 U949北約成立后，基礎設施一詞在軍事領域開始流行，泛指用于軍事用途的永久性 設施，例如軍隊駐扎的營房、軍事機場、武器儲備倉庫、軍用通信設施、港口和各類 維修站。這主要是受美國“馬歇爾計劃”擴大至軍事領域的影響，但是關于基礎設施概 念的普遍研究仍然集中在經濟領域。經濟合作與發展組織把基礎設施界定為一個國 家、州或地區的公共工程系統，包括道路、公用設施線路和公共建筑。2這類設施是 維持社會正常運轉和經濟發展的必需品。從各類權威詞典對infrastructure的解釋來 看，經濟層面的含義與經合組織的界定一致，除此之外，還增加了軍事設施和一個系 統或組織的基本框架兩條釋義。從學術研究來看，基礎設施目前仍然缺乏一個公認的 權威定義。因為隨著工業化進程的更新迭代和社會的不斷進步，基礎設施的內涵愈加 豐富，其分類方式和概念外延日趨多樣化，并且還處在變化之中。但根據已有定義整 合，基本可以得出以下觀點：基礎設施是和工業化緊密聯系，服務于社會生產和居民 生活的公共設施，它能促進經濟，改善人民生活，是社會賴以生存和發展的條件。
基礎設施有多種分類方式。最初，基礎設施大多按照功能分類，如經濟基礎設施、 軍事基礎設施、社會基礎設施。軍事基礎設施如上所述，經濟基礎設施則用于經濟發 展，支持生產、分配、流通和消費活動，保障商業活動正常進行，如道路、公路、橋 梁、機場等交通基礎設施，支撐農業、工業和第三產業發展的基礎設施。社會基礎設 施應用于社會服務，如教育類基礎設施、娛樂型基礎設施和公共衛生服務設施，以促 進社會發展，滿足人類生活需要。隨著基礎設施定義的擴大，從廣義上，基礎設施可 以分成有形和無形兩大類。在此基礎上，Jochimsen于1966年提出了一種新的分類方 式：物質基礎設施、制度性基礎設施和個人基礎設施。物質基礎設施屬于有形的基礎
楊凱越：《棊礎設施主要內涵、共性特征及政府職責》，中咨研究，2019年4月。 OECD, https://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=4511,訪問時間：2022 年 3 月 22 日。 設施，又稱公共基礎設施，包括交通、教育和衛生設施，供應能源和水資源的設備， 污水、垃圾處理和空氣凈化的設施，建筑和住房存量，用于行政目的和保護自然資源 的設施。制度性基礎設施主要是無形的，它指向群體內部遵循的管理模式和規則，以 及國家保障和實施這些規則的設施與程序，如經濟制度和經濟秩序、政治制度、法律 制度等。個人基礎設施更偏向于人力資本，是一種群體性的資源，兼含有形和無形， 強調基礎設施為個人服務，既包括個人日常生活或工作所需的物品，也包括個人職業 發展和身心發展所需的知識、技能和經驗。I
本文僅研究有形的基礎設施，即現代工業運行必需的物質基礎。工業化的深入發 展催生了基礎設施的新分類，即按照不同工業發展階段將基礎設施分為傳統基礎設施 和新型基礎設施。傳統基礎設施指基于傳統工業化的基礎設施，主要有交通、能源和 通信基礎設施，例如鐵路、公路、港口、管道、電網和污水處理等水利項目。中國國 家發改委2016年劃分了傳統基礎設施的七大領域——能源、交通運輸、水利、環境 保護、農業、林業以及重大市政工程。2新型基礎設施的發展理念變革，重視技術創 新和信息網絡。它可以提供數字轉型、智能升級、融合創新等服務，滿足高質量發展 的需要，
3具體類別有信息基礎設施、融合基礎設施和創新基礎設施。從下分類別來 看，新基建和傳統基建基本重合，但是具體的建設項目卻截然不同，因此兩者的重要 區別不在于領域之分，而在使用的技術，以新一輪的科技革命和原有產業的升級為基 礎的便是新基建。
3具體類別有信息基礎設施、融合基礎設施和創新基礎設施。從下分類別來 看，新基建和傳統基建基本重合，但是具體的建設項目卻截然不同，因此兩者的重要 區別不在于領域之分，而在使用的技術，以新一輪的科技革命和原有產業的升級為基 礎的便是新基建。
進入新世紀后，因社會不斷發展，人們對于基礎設施的認知范圍進一步擴大，出 現了可持續基礎設施、綠色基礎設施等類別。綠色基礎設施起源于20世紀90年代中 期，最初指由各種生態工程組成，能維護空氣和水資源，提高城市環境質量的基礎設 施網絡。隨著全球氣候變暖和國際社會對氣候問題的關注度上升，綠色基礎設施的內 容不斷擴充。一是綠色化的灰色基礎設施，即在規劃、建設和運營的全生命周期中納 入環境因素，使用環保技術和材料，實現規劃階段的生態布局和建設運營階段的節能 減排。二是帶動產業綠色升級的基礎設施，例如綠色交通、清潔能源、綠色建筑，也 包括高能耗新基建的綠色設計、節能減排、集約和綠色發展，例如5G,物聯網和大 數據。三是打造城市宜居環境的生態基礎設施，協調自然生態過程，利用植被和土地 恢復雨水管理、美化景觀，創造更健康的城市環境，例如綠色屋頂、城市森林、生物 滯留和滲透。
1Buhr Walter, <4What is Infrastructure", Volkswirtschaftliche Diskussionsbeitrage, No. 107-03.
2“國家發展改革委關于印發《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》的通知二中華人民共
和國國家發展和改革委員會，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201610/t20161027_963249_ext.html,訪問時間：
2021年9月10日。 -
新基建”怎么定義？發改委權威解釋來了”，人民網，http://it.peoplexomxn/nl/2020/0420/cl009-31680461.html, 訪問時間：2021年9月11日。
第二節基礎設施的作用
關于基礎設施的作用，大體可分為促進經濟發展和維護國家安全，而國家安全中 又包括政治安全、經濟安全、軍事安全以及網絡安全等。
基礎設施最初都是由政府負責出資建設的，后來才有了私人資本參與和政企合作 的模式。政府之所以要建設基礎設施，最直接的目的是滿足國內經濟發展和人民日常 生活的需要，因此經濟效益和社會效益是最先被決策者和學者們注意到的，其中又以 經濟效益的研究為主。基礎設施能促進經濟發展，具體體現在下述方面：一是提供經 濟發展必需的物質基礎。開展經濟活動需要生產商品、物流配送和人員交往，這些環 節離不開交通、通信和各類產業基礎設施。二是政府投資基礎設施也是一種刺激經濟 的手段。它能夠擴大需求，消化產能，提供就業，繼而又提高生產效率，實現經濟的 良性循環。三是升級產業結構，促進經濟轉型。
發展經濟學家提出的結構理論分析了投資基礎設施和其他生產性投資的先后順 序對經濟增長的不同影響。觀點一認為要想促進經濟增長，需要將基礎設施列為優先 事項。因為基礎設施周期長，回報慢，因此要先于其他生產性投資，并且要一次性投 入大量資金建成才能發揮作用。觀點二則認為要隨后發展基礎設施，因為優先發展其 他生產活動自然而然會帶來基礎設施的短缺，從而刺激資本按需投入基礎設施建設， 避免過度投資基礎設施導致的資源浪費」也有觀點認為兩者應交替進行或同步發展， 但不論是哪一種，都認可基礎設施對經濟增長的拉動作用。20世紀80年代之后，在 國際組織的推動下，經濟學家對基礎設施產生的經濟效益做了大量研究，得出基礎設 施投資對經濟的影響正在不斷增大，而且基礎設施的完善程度和產出能力成正比。基 礎設施需要不斷更新迭代，以適應經濟發展中的新變化和新需求。這類效益理論還關 注到全球范圍內不同地區之間的經濟水平差異和該地區的基礎設施水平之間的關系， 以及一國的基礎設施完善程度和外資吸引力的聯系。['楊軍：《基礎設施對經濟增長作用的理論演進》，載《經濟評論》，2000年第6期。] [楊軍：《基礎設施對經濟增長作用的理論演進》，載《經濟評論》，2000年第6期。]
基礎設施能維護國家安全。基礎設施能夠保障軍事安全，主要體現在軍事基礎設 施對軍隊的關鍵性作用。建設軍事基礎設施，能夠確保軍事能力的投放和使用，而一 旦此類設施遭受破壞，軍隊的作戰能力將大大降低，從而威脅國家安全。基礎設施對 經濟安全的影響在于它關乎經濟結構性改革和產業優化升級。新一輪的科技革命和工 業化蓬勃發展，關鍵信息基礎設施和網絡安全的聯系凸顯。關鍵信息基礎設施一旦被 攻擊，則會導致國家機密泄露，交通、金融和能源等各個網絡都存在癱瘓風險，給國 家的經濟政治帶來不可估量的破壞。因此，基礎設施是維護國家安全的重要屏障。
從地緣政治和對外經濟援助的角度來看，基礎設施還會影響一國的國際安全。隨 著各國交往日益密切和全球化的深入發展，原本作為國內公共產品的基礎設施逐漸成 為國際公共產品。有能力的國家可以幫助欠發達地區進行基礎設施建設或進行基礎設 施投資，在此過程中，基礎設施和國家影響力、領導力的聯系越發緊密。基礎設施被 視作國家開展對外交往時，有效塑造對象國并改變地區格局的重要途徑。地區格局的 改變則會導致一國面臨的國際環境變化，加強或惡化其外部安全。
在美國的國內政治中，基礎設施并非新議題。美國政府從建國伊始就已經注重投 資基礎設施，意識到了基礎設施的重要性。1987年美國國家研究委員會把“公共工程 基礎設施”定性為公共交通相關設施、水電設施、廢棄物處理系統、通信設施等公共 工程，以及操作程序、管理實踐和發展政策，因而國內的基礎設施政策在前期備受政 府關注。但是隨著美國工業化水平不斷提高，國內的基礎設施卻漸漸落后于經濟發展 速度。美國土木工程師協會定期會對美國的基礎設施狀況進行評價，由于政府忽視和 資金不足，美國的基礎設施質量正在逐漸下降，并嚴重影響了其對經濟和安全的正向 作用。老化的基礎設施系統亟待更新和資金不足之間的矛盾在奧巴馬時期就已經成為 美國政府迫切需要解決的問題。特朗普政府和拜登政府也相繼推出萬億美元的國內基 建計劃，可見國內基礎設施更新換代再次成為美國政府的優先議程。
第二章美國海外基礎設施建設政策的地位及歷史演變
研究海外基礎設施建設政策在美國全球戰略中的地位，首先要明確海外基建最初 是作為對外經濟援助的途徑之一發揮作用的，因此本章將先對三者的關系進行簡要的 介紹，再從歷史發展的維度來看冷戰時期、反恐時期及奧巴馬執政期間美國海外基礎 設施建設的演變，為后續研究提供歷史背景。
第一節海外基礎設施建設政策、對外經濟援助與美國全球戰略
一、美國全球戰略的重要手段一對外經濟援助
第二次世界大戰結束之后，世界格局改天換地。歐洲老牌資本主義國家實力受損, 而美國的經濟水平急劇增長，政治地位提升，軍事力量增強，成為綜合實力最強的國 家。以此為背景，美國開始擘畫符合自身利益和期望的世界藍圖，極力在安全、政治 和經濟等各個領域構建以美國為主導、以自由主義霸權為核心的國際秩序。20世紀 90年代，隨著蘇聯解體，美國最大的競爭對手消失，冷戰時期的美蘇兩極格局結束, 美國社會對于建立一個單極世界，加強制度霸權，實現“美國治下的和平”的信心空前 高漲。從戰后70多年的歷史來看，不同時期美國面臨的國際和國內環境不同，制定 的全球戰略具體目標隨之變化，包括爭取意識形態斗爭的勝利、反對恐怖主義、推廣 自由民主價值觀等等，但是根本目標卻貫穿始終，即確保現行的國際制度和國際體系 符合美國的利益，其外交的核心訴求可以概括為建立霸權和防止霸權的衰落。
對外經濟援助是促成這一根本目標的重要手段。對外經濟援助屬于對外援助的范 疇，對外援助即援助國向受援國提供資金、技術、物資、人員等各類資源，支持受援 國發展，同時也有助于援助國政策目標的實現。在國際關系學中，對外經濟援助和國 家對外戰略密切相關。從現實主義理論的角度出發，經濟援助屬于外交政策中的特殊 部分，是權力政治的工具，服務于援助國的安全、政治和經濟利益。I漢斯•摩根索認 為在實現國家的海外利益的過程中，對外經援能夠在軍事手段和傳統外交途徑不適用 的領域發揮補充作用。2在援助國和受援國的關系中，援助國占據主導地位，能利用 援助影響受援國的政策偏好、行為傾向、甚至是價值觀念，彳從而實現本國的外交政 策目標。對外經濟援助之所以能夠成為美國全球戰略的重要手段，受到客觀條件和主
1郝思悌：《國際政治分析架構》，臺灣：臺北幼獅文化事業公司，1988年版，第321-329頁。
2Hans Morgenthau, UA Political Theory of Foreign Aid", The America Political Science Review, Vol.56, No.2, June. 1962, p.301.
3David A. Baldwin, Economic Statecraft, Princeton: Princeton University Press, 1985, pp. 13-32. 觀意愿的雙重影響。客觀上，美國擁有對外經濟援助的經濟實力和政策支持。長期位 居世界第一的國內GDP總量和《對外援助法》、國際開發署的成立共同構成美國對 外經援的基礎。主觀上，美國希望通過對外經濟援助達到維護國家利益、提升國際形 象、應對全球挑戰和踐行人道主義的目的。
美國是世界上最早開始系統化對外援助的國家，其援助主要分為兩大類，經濟援 助和軍事援助，其經濟援助從最初便帶有“戰略性”色彩。“馬歇爾計劃”作為第一個大 規模對外經濟援助行動，綜合考慮了政治和經濟利益，直接目的在于挽救歐洲的經濟 和社會，但最終目的是利用歐洲市場消化美國過剩的產品，并保證以美國為主導的國 際經濟體系能夠正常運轉，同時在政治上拉攏西歐，防止共產主義勢力在西歐扎根。 至20世紀50年代，對外經援在美國外交政策中已經舉足輕重。從1946年至2021 年，盡管援助金額時有起伏，但美國始終沒有放棄將對外經濟援助作為實現全球戰略 的工具，根據美國對外援助數據庫的數據，對外經濟援助資金約占總體援助金額的四 分之三，覆蓋全球212個國家和地區，囊括農業、經濟發展、人權、教育、健康與人 口、治理、基礎設施多個領域，資助機構主要是國務院、美國國際開發署和財政部。 |這些援助行動不僅引導國際社會關注相關議題，而且蘊含了美國的價值觀念，在支 持受援國發展的同時塑造了美國理想中的秩序和制度，成為實現美國對外戰略的重要 方式。
二、對外經濟援助的重要內容一海外基礎設施援建
在國際上，對外經濟援助的內容可分為農業、經濟發展、教育、治理、健康與人 口、人道主義、基礎設施及其他領域。由于基礎設施建設的性質，把它作為對外經濟 援助的一部分不僅具有經濟意義，還能獲取政治利益。此外，基礎設施建設過程中蘊 含的工程標準、建設理念和文化價值也會在無形中增強援助國對受援國的吸引力。因 此在歷史上的和平時期，大國可以利用交通、能源和通信等海外基礎設施建設項目推 進本國的戰略目標。
美國的海外基礎設施援建主要以資金援助的形式開展，“第四點計劃”后技術援助 逐漸增加，改變了基礎設施領域援助方式單一的情況，而海外基礎設施建設在美國對 外經濟援助中的重要性也是不斷變化的。美國對外經濟援助的分類方式和通行的國際 分類略有差異，主要分為民主、人權和治理，經濟發展，教育和社會服務，環境，健 康，人道主義援助，多部門，和平與安全，項目支持。基礎設施建設最初不作為單獨 列出的類別，而是附屬于以上幾大類，例如經濟發展中包含的經濟基礎設施和社會服
U.S. Government Foreign Assistance, https://fbreignassistance.gov/aid-trends,訪問時間：2022 年 2 月 20 日。 務中包含的社會基礎設施。經濟基礎設施，如能源、交通和通信設施，能促進商品和 服務的生產和分配，支持受援國的經濟發展。社會基礎設施，如衛生服務、教育和娛 樂設施，能改善受援國的社區環境，提高當地人民的生活質量。自20世紀70年代起, 美國更是縮減了在海外的大型基建項目，只在具有戰略意義的地區以資金或技術援助 的方式提供基建支持。但是在特朗普任期內，美國卻加大了參與海外基建競爭的力度。 在他的四年執政期內，隨著一系列鼓勵海外基礎設施建設的政策出臺，相關執行機構 的建立乃至海外基礎設施競爭被納入國家戰略，和大國競爭、國家安全掛鉤，海外基 建政策在美國對外政策中的地位越來越重要。
第二節對外經濟援助中的海外基礎設施建設政策發展
一、冷戰時期：基礎設施建設為意識形態服務
冷戰時期，美國對外戰略的主要目標是遏制蘇聯，擴大西方陣營，在美蘇斗爭中 取得勝利，建立霸權。當時的蘇聯軍事實力強大，經濟發展有潛力，以其為首的社會 主義陣營的勢力和影響范圍也不斷增強，對以美國為首的西方資本主義構成威脅。美 國必須采取一切手段遏制蘇聯共產主義，而英、法等歐洲“自由世界”的國家作為美國 的盟友，卻在戰爭中損失慘重，在國際問題上有心無力，因此這一時期美國的對外經 濟援助帶有明顯的冷戰色彩，援助對象為能夠拉攏的盟友，首要目標是支持盟國的經 濟發展，增強對抗蘇聯的力量。對外經濟援助成為應對蘇聯威脅的主要工具，而經濟 基礎設施和社會基礎設施在其中占據重要地位。
歐洲復興計劃(European Recovery Program)是美國首個大規模對外經濟援助計 劃，又稱“馬歇爾計劃”，其中包含了大量經濟基礎設施建設的內容。1948年以前， 美國就已經向英國、法國、意大利、希臘等西歐國家提供了大量資金用于恢復基礎設 施，但這些援助遠遠不夠。時任美國國務卿的馬歇爾在演講中指明“由于城市工業的 破壞，歐洲的現代分工制度瀕臨崩潰……歐洲未來三到四年的需求遠遠超過了它目前 的支付能力，因此美國必須給予大量額外的幫助，否則歐洲將面臨經濟、社會和政治 的嚴重惡化。”1因此長期性的經濟援助計劃誕生了。
西歐作為二戰的主要戰場,飽受戰火蹂踽，在戰爭結束初期處于百廢待興的狀態。 歐洲絕大多數主要城市因為持續的空中轟炸而遭到破壞，尤其是各類工業設施，經濟 生產能力大幅下降。交通基礎設施同樣損毀嚴重，道路、橋梁和碼頭都是戰爭中空襲
1 The "Marshall Plan” speech at Harvard University, 5 June 1947, https://www.oecd.org/general/themarshaHplanspeechatharvarduniversity5junel947.htrn,訪問時間：2022 年 2 月 23 日。 的主要目標，交通的破壞導致各地處于經濟孤立狀態，無法開展商貿往來。在此背景 下，“馬歇爾計劃”為西歐各國提供大量的資金進行經濟基礎設施重建，盡快恢復正常 的經濟運行。從1948年到1951年底，包括德國在內的16個歐洲國家共計獲得了近 130億美元的援助，1具體項目包括在北婆羅洲建造新碼頭，幫助英屬殖民地出口必需 的橡膠；協助在法屬北非建設鐵路和供水系統；修復工業、農業生產領域的基礎設施 等。
從直接結果來看，“馬歇爾計劃”非常成功，受援國的經濟快速恢復，商品和服務 總產出上升了近四分之一，對外貿易恢復到戰前水平。在意大利和希臘，重建的鐵路、 公路和電力供應設備使當地受益良多。2從長遠的影響來看，一方面，歐洲獲取經濟 援助的條件是按照美國的意圖對經濟結構進行徹底改革，并走向歐洲經濟一體化，為 美國用經濟手段控制西歐創造了條件。另一方面，美國借此機會為自己樹立了領導者 的形象，展現了美國輻射全球的政治、經濟和軍事能力，和作為引領者，帶領各國擺 脫戰爭和苦難，走向新未來的實力。
受“馬歇爾計劃”成功的影響，美國在20世紀50年代至60年代的對外經濟援助 資金大量涌向經濟基礎設施與服務和生產部門，這背后同樣有政治考量。美國認為貧 窮和落后極易滋生共產主義，經濟不發達本身就構成對繁榮的自由世界的威脅，因此 要加強發展援助。這一時期的援助范圍也從西歐擴大至廣大亞非拉地區和欠發達國 家，包括拉丁美洲和加勒比海地區、中東和北非、撒哈拉以南非洲地區、亞洲和東歐 國家。彳其中，中東地區的具體受援國有埃及、伊朗、伊拉克、以色列、敘利亞等， 這些國家同樣是蘇聯援助的主要對象，具有重大戰略意義，因此援助的競爭性明顯。 在亞洲，主要的受援國家和地區則是中國臺灣、韓國和日本，這是受新中國成立和朝 鮮戰爭的影響，目的在于阻止共產主義在亞洲擴張勢力，把它們作為遏制蘇聯的前哨 陣地。總而言之，美國意識到廣大的第三世界隊伍是不容忽視的政治力量，如果放任 他們貧窮或者接受蘇聯的援助是非常不利的，而這些國家和地區經濟發展落后，對基 礎設施建設的需求大，因此美國便通過經濟援助增強對這些國家的影響力和控制力。
20世紀70年代，人類可持續發展議題凸顯，美國的對外經濟援助轉向人道主義, 關注“人類基本需要”，淡化了援助的政治性，資金主要流向貨物援助，尤其是糧食援 助，基礎設施建設淡出援助領域。直到80年代里根政府上臺后，美國的對外經濟援 助再次轉向，注重在受援國推行政治經濟體制改革，推動政治民主化和經濟自由化，
1History of the Marshall Plan, https://www.marshallfbundation.org/marshall/the-marshan-plan/history-marshall-plan/examples-marshall-plan-aid/,訪 問時間：2022年2月23日。
2David W. Ellwood, "The Marshall Plan: A Strategy that Worked", Journal USA, April 1, 2006.
3US Overseas Loans & Grants Greenbook, USAID Data Services, https://explorer.usaid.gov/reports.html, 訪問時間： 2022年3月24日。
同時傳播美國的價值觀，政治因素的重要性重新上升。因此，援助轉向教育、技術、 人口等能夠影響受援國制度建設的社會領域，社會基礎設施與服務所占比例大幅超過 了經濟基礎設施與服務，經濟基礎設施逐漸在美國的對外經濟援助體系中隱形。但總 體來看，在整個冷戰時期，美國的海外基礎設施建設活動都是以對抗蘇聯為主要目的, 以獲取冷戰的全面勝利為主要目標。
二、反恐時期：基礎設施建設為軍事安全服務
冷戰結束后，美國沉浸在勝利的喜悅之中，冷戰中用于遏制蘇聯的對外經濟援助 喪失了繼續存在的戰略依據，外部威脅的解除也使美國國內對對外經濟援助的批評聲 越來越大，社會要求專注發展國內經濟的呼聲漸高，因此美國在冷戰結束的初期減少 了對外經援，保留的大部分援助流向蘇聯解體后的東歐國家，尤其是俄羅斯。援助用 于支持它們向民主體制轉型，從而消除前蘇聯殘留的影響。在整個90年代，美國對 外經援的年均數額約為185億美元，與80年代的203億美元相比減少了約20億美元。 1
2001年9月11日，震驚全球的9訂1事件讓美國蒙受了重大損失，也使其意識到 恐怖主義和新技術結合之后對美國國家安全的威脅。美國雖然是世界第一大國，在經 濟、軍事和政治領域都擁有遙遙領先的實力，但霸主地位仍不穩固，在動蕩和貧困地 區滋生的恐怖主義或其他非傳統安全挑戰甚至能威脅美國的本土安全，因此在全球范 圍內開展打擊恐怖主義的行動成為這一時期美國全球戰略的重點內容。小布什政府發 布的兩份國家安全戰略報告提到，美國過去數十年的大規模發展援助未能刺激最貧窮 國家的增長，反而助長了失敗國家繼續推行錯誤政策的行為，使這些地區的苦難長期 存在，并催生了極權主義意識形態——恐怖主義。2為了捍衛自由、民主和人類尊嚴， 美國開始改變對外援助的目標以及實施戰略，把受援國制度層面的改變作為衡量援助 有效性的關鍵指標，使正確的國家政策能夠在受援國推行，從而達成經濟增長和減貧 的目標。
在這一戰略重點的引領下，美國對外經濟援助的性質發生改變，成為對外政策的 重要支柱，迎來了繼“馬歇爾計劃”后的又一高峰期。2002年，美國對外援助的總資 金約為270億美元，2003年則達到410億美元，增長速度僅次于二戰結束初期，經 濟援助所占比例也有了大幅提升。此后對外經濟援助經費逐年增加，最高可達348
1U.S. Government Foreign Assistance, https://foreignassistance.gov/aid-trends,訪問時間：2022 年 2 月 28 日 °
2"The National Security Strategy of the United States of America**, March 2006, https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/nsc/nss/2006/index.html,訪問時間：2022 年 3 月 2 日。 億美元「但是，對外經濟援助的資源分配也發生變化，美國政府明確，要利用對外 經濟援助來促進自由并支持那些為自由而進行非暴力斗爭的人，確保走向民主的國家 因其所采取的步驟而獲得回報。因此核心發展援助增加的50%基本全部流向政府治 理、人權、教育、公共衛生等領域。在治理和人權方面，小布什政府設立了“新千年 挑戰賬戶”，為經濟自由、良治和為民的國家提供援助，嚴厲打擊腐敗、提高法治水 平。資助外國政府進行轉型改革，結束暴政、促進有效的民主、推進自由。為此，對 于那些尋求援助的國家，美國對其在政治和經濟上的發展模式都有要求，并長期監督, 以確保援助得到妥善使用。在教育和公共衛生方面，美國在艾滋病防治領域耗資150 億美元，并加大在其他傳染病防治領域的投入。通過非洲教育倡議等計劃將基礎教育 援助增加了兩倍。[ U.S. Government Foreign Assistance, https://foreignassistance.gov/aid-trends,訪問時間：2022 年 2 月 28 日。] [ uThe National Security Strategy of the United States of America", March 2006, https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/nsc/nss/2006/index.html,訪問時間：2022 年 3 月 2 日。] [王簫軻：《美國對外經濟援助研究》，吉林大學博士學位論文，2014年。]
與之相對，基礎設施建設不再是主要內容，即便得到撥款，也只是反恐過程中極 微小的部分，主要為軍事安全服務。基礎設施建設只是美國政府為了與當地政府共同 打擊恐怖主義而允諾的附屬條件。例如在和伊拉克政府合作時，政治和軍事手段是主 要的，但在經濟上美國也承諾建設伊拉克被忽視的基礎設施，滿足伊拉克人民的需求 和經濟增長的需要，或者是幫助戰爭中的國家重建軍事基礎設施。
三、奧巴馬執政時期：基礎設施建設為重振領導力服務
2008年，奧巴馬上臺，美國正面臨國際和國內的雙重壓力。國際上，金融危機削 弱了其全球經濟領導者地位。世界格局走向多極，權力擴散，非國家行為體和新興國 家的崛起沖擊美國霸權。國內，美國金融業和實體經濟受損嚴重。因此在奧巴馬執政 時期，美國全球戰略的一大變化是提出要重振美國的領導地位，在新世紀更有效地推 進美國的利益。為了提升領導力，美國對外政策中出現了“巧實力”的概念，即以非軍 事手段增加美國政策的合法性、有效性和可持續性。彳這一概念導致美國把對外經濟 援助納入了全球發展戰略的框架，值得注意的是，基礎設施建設不僅能促進發展，到 奧巴馬執政后期，更是顯露出重要公共產品的屬性，關乎國家間的戰略競爭。
這一時期，美國致力于解決非洲的貧困問題，投資工業和農業基礎設施，提高非 洲的生產力。典型案例是針對非洲能源基礎設施的“電力非洲”計劃。2013年，美國 提出“電力非洲"，旨在解決撒哈拉以南非洲電力短缺的問題，提供可靠的、負擔得起 的、可持續的獲得電力的途徑，促進非洲國家的經濟增長和發展。該計劃規定在五年 內向非洲提供超過70億美元的財政支持，除了美國國際開發署、千年挑戰公司、美 國進出口銀行等機構，計劃還將吸納私營部門的投資，一共匯集了 170多個公共和私 營部門，創新了基礎設施領域的融資模式。預計到2030年在非洲增加至少30000兆 瓦更清潔和可靠的發電量，為6000萬個新家庭和企業提供電力「2014年，意識到離 網電力介入的必要性后，該項目又啟動了“超越國家電網”子計劃。“電力非洲”計劃體 現了美國支持海外基礎設施建設的主要方式，除了直接投資和創新融資方式，美國十 分重視技術、經驗和理念的輸出，通過解決項目交易過程中的困難，改革非洲國家的 能源部門；為項目建設提供技術、財務和政策方面的顧問；注重風險評估和降低投資 風險；與非洲政府合作改善治理，推動改革，從而確保了美國在該地區持久的影響力。
美國在這一時期重新重視非洲的原因是多方面的，中國與非洲的交往日益密切是 其中之一。在重振全球領導力的目標下，美國難免擔心中國會擠壓自身在非洲大陸的 戰略空間。這一動機同樣體現在亞太地區。亞太地區在過去十年發展迅猛，成為世界 經濟發展的重要引擎，對美國的戰略意義提升，而中國經濟實力增長和政策動向引起 了美國的注意，這不僅促使奧巴馬政府提出了“亞太再平衡”戰略，將目光重新投回亞 洲，也改變了它對海外基礎設施建設的看法，具體體現在美國對“一帶一路”倡議的立 場變化。
“一帶一路”倡議由中國在2013年提出，其中包括基礎設施互聯互通。美國官方 最初對“一帶一路”的經濟效益持正面態度，但隨著該倡議的推進，中國在亞太區域影 響力不斷擴大，“一帶一路”通過公路、鐵路和其他基礎設施重新聯通歐亞大陸的做法 最終引起了美國學界和官方對基礎設施重塑地緣政治經濟格局的重視。戰略與國際問 題研究中心開展“重新連接亞洲”項目，系統研究“一帶一路”以及日本、印度、韓國、 土耳其等國的海外基礎設施建設計劃，彌補美國在歐亞大陸基礎設施領域的信息空 白。在未來發展上，CSIS建議美國引領亞洲基礎設施建設朝正確的方向前進，利用 自身的法律、金融和技術優勢為亞洲基礎設施投資制定原則，包括采購標準、自然災 害抵御能力、環境和社會保障和債務可持續性，保障亞洲基礎設施的可持續發展。2官 方對“一帶一路”的批評聲音增多，認為中國試圖破壞現行國際秩序和規則，同時美國 表現出加強和日本、韓國和澳大利亞在基礎設施領域合作的意愿，顯露出在基礎設施 領域進行競爭的跡象。
雖然奧巴馬政府意圖大幅增加對外經濟援助，但受制于國內的政治和經濟狀況， 具體執行過程中困難重重，尤其是在基礎設施領域，美國國內老化的基礎設施系統令
1USAID, Power Africa, https://www.usaid.gov/powerafrica/aboutus,訪問時間：2022 年 3 月 2 日。
2"Asia's Next Act: Infrastructure Reshape the Region", CSIS,
https://csis-website-prod.s3.amazonaws.eom/s3fs-public/publication/l 61024_GIobaI_Economics_Monthly_October^201
6.pdf,訪問時間：2021年9月12日。 - ~ ~ _ 政府不得不把資金和精力轉向國內，例如《2009年美國復蘇與再投資法案》，為地 面交通提供資金，以交通投資促進經濟復蘇；I以發放債券的方式鼓勵州政府和地方 政府投資經濟意義重大的基礎設施。2015年，美國國會通過《修復美國地面運輸法 案》，為未來5年美國交通基礎設施建設提供長期融資。2從而限制了海外資源的投 放。
1etAmerican Recovery and Reinvestment Act (ARRA)'', Federal Transit Administration, https://www.transitdot.gov/regulations-and-guidance/legislation/arra/american-recovery-and-reinvestment-act-arra,訪問 時間：2021年9月11日。
2“基礎設施忒破，奧巴馬發大招簽署建設法案”，新華網，
http://www.xinhuanet.com/world/2015-12/07/c_l28505705.htm,訪問時間：2021 年 9 月 11 日。
第三章特朗普執政時期的海外基礎設施建設政策與實施
由于基礎設施在國際政治中的重要性提升，特朗普上臺后，美國全球戰略發生變 化，海外基礎設施建設的地位提升，它逐漸獨立于對外經濟援助，并在政策支持下與 私人經濟活動深度融合，基建政策成為美國戰略競爭層面的階段性指導方針。本章將 梳理特朗普政府推出的一系列政策措施及實施情況，探究其政策的具體變化。
第一節海外基礎設施建設政策轉變的背景
一、美國全球戰略變化
近年來，美國正面臨世界格局的深刻變化，舊的權力格局正在瓦解，冷戰后形成 的“一超多強”局面進一步改變。2008年金融危機的影響猶存，美國無論是經濟實力 還是政治領導力都在下降。盡管在奧巴馬政府的治理下，失業率走低，經濟有所回升， 但是總體增長較為乏力，從2011年至2016年，美國GDP增長難以超過2%,工資增 長停滯，生產力增速跌至十年來的最低水平。I經濟實力的衰退使戰略擴張難以為繼, 美國的全球影響力被削弱。同時，新興經濟體呈現集體崛起，加速發展的趨勢，尤其 是亞洲地區，中國、印度、東盟等經濟體發展勢頭強勁，國際格局“東升西降”，美國 主導的國際政治經濟秩序也受到沖擊。因此，為了在世界舞臺上重回領導地位，特朗 普上臺后作出了戰略調整。
首先，特朗普政府改變了對美國國家安全的判斷，戰略衰退令其重拾“冷戰”思維, 把大國競爭列為國家安全的首要問題。特朗普把中國和俄羅斯視作主要競爭對手，認 為美國的權力、影響另和利益正在被削弱，將危及美國的安全和繁榮。這一論斷否定 了此前政府采用的“接觸政策”，意味著否認中俄是國際體系中良性的參與者和可信賴 的合作伙伴，大國爆發沖突的可能性提高。在國家安全形勢改變的情況下，特朗普在 外交政策上堅持“美國優先”，要“讓美國再次偉大”，認為美國的強大才能保障一個和 平的世界。2017年《美國國家安全戰略》報告中確定了美國關鍵的四項國家利益：“保 護美國人民、美國本土和國民的生活方式是政府的根本責任；推動經濟繁榮，重振經 濟，造福美國工人和企業；以實力求和平，必須增強軍事實力重獲優勢；擴大美國影 響力，只有符合美國國家利益和美式價值觀的世界才有利于美國的安全和繁榮。”2
1National Security Strategy of the United States of America, The White House, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf,訪問時間：2020 年 12 月 25 口。
2National Security Strategy of the United States of America, The White House,
其次，在美國全球戰略變化的背景下，為了在和其他國家的政治、經濟和軍事競 爭中獲取優勢，特朗普政府開始重視海外基礎設施建設。2017年《美國國家安全戰 略》報告中指出中國和俄羅斯在全球基礎設施領域投資數十億美元，用來擴大經濟政 治影響力和獲取對抗美國的競爭性優勢，并對發展中國家造成負面后果。I在“印太戰 略”中，美國提出要加強和盟友在高質量基礎設施方面的合作，保障關鍵性基礎設施 的安全，并以此推進美國的海外經濟利益。中國在非洲、亞洲等地區的基礎設施投入 被視作地緣政治野心，是對美國的影響力和領導力的挑戰，因此基礎設施建設是大國 競爭的主要陣地，對美國的安全和利益十分關鍵。
二、基礎設施建設成為全球性挑戰
自2008年金融危機以來，供需失衡使基礎設施逐漸成為全球治理的重要議題。 一方面是促進經濟發展所必需的基礎設施需求日益增大，另一方面是過去依靠公共財 政進行大規模基礎設施投資的方式受到了經濟下行的影響，不僅發展中國家得到的援 助資金減少，發達國家維護老化基礎設施也面臨資金困境。
2014年，G20為應對這一挑戰設立了全球基礎設施基金，促進私營部門對發展 中國家和新興市場可持續、優質基礎設施項目的投資。2015年，聯合國2030可持續 發展議程中設立了發展優質、可靠、可持續和有抵御災害能力的基礎設施這一可持續 發展目標，以促進經濟發展和造福人類社會，并強調基礎設施的公平性和可負擔。2016 年，在《亞的斯亞貝巴行動議程》的授權下，各多邊開發銀行牽頭成立全球基礎設施 論壇，協調各行為體改善基礎設施倡議，彌合全球基礎設施差距，確保基礎設施在環 境、社會和經濟上具有可持續性。由此可見，應對基礎設施建設這一全球挑戰已經成 為國際社會的共識。
除了國際組織，不同國家也紛紛在這一領域加大了投入。日本提出“海外基礎設 施投資出口戰略”、“高質量基礎設施伙伴關系”倡議；歐盟推出“歐洲基礎設施聯通” 計劃；南非積極建設跨國鐵路，打造“非洲南北經濟走廊”；中國“一帶一路”倡議穩步 推進，促進歐亞大陸和非洲區域內的基礎設施互聯互通；俄羅斯加快開發遠東地區和 北極航線的基礎設施。相比之下，美國雖然曾經是對外經濟援助的大國，資助了許多 國家和地區的基礎設施建設，但是從20世紀70年代以來對全球基礎設施建設的貢獻 已經十分有限了，留出的缺口正在被其他行為體填補。
在這一背景下，參與全球基礎設施建設，重新占據該領域的主導地位是重振美國
https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf,訪問時間：2020 年 12 月 25日。
1 National Security Strategy of the United States of America, The White House, December 2017, pp39. 領導力的機會。特朗普調整美國在全球發展工作中的重點，把重心轉移到能夠促進經 濟增長的高質量基礎設施投資上，改革國內的發展融資機構，同時激勵私營部門對外 投資。I這看似和特朗普此前在多個國際組織中的“退群”行為相悖，但其實是在戰略 收縮的同時實現戰略轉移，把有限的精力和資源投放到更攸關的領域，反映了一種政 治價值取舍。
第二節特朗普政府海外基礎設施建設的具體政策和實施
一、改革管理機構
基礎設施建設作為美國對外經濟援助的一部分，雖然有部分資金來源于國務院和 財政部等行政部門，但主要由專門負責對外經濟援助的機構進行管理。1961年，肯 尼迪政府成立美國國際開發署（USAID）,頒布《對外援助法》，標志著美國對外經 濟援助體系正式建立。此后美國的對外援助便由國際開發署主導，遵循《對外援助法》 的原則。國際開發署不僅負責管理政府援助，還負責協調公私關系，組織私營部門參 與援助。期間隨著國際環境和具體戰略的變化，國際開發署經過改革，管理更加靈活, 但總體并沒有脫離1961年的框架。特朗普上臺后，為了更好地激勵私營部門對基礎 設施建設投資的興趣，加大美國對全球基建的支持力度，對國內機構進行了改革。
2018年10月，國會批準通過《更好地利用投資引導開發法案》，經由特朗普總 統簽署后正式生效。美國將“通過提供信貸、資本和其他金融支持，促進欠發達國家 的私營部門發展和經濟增長。”2法案規定在行政部門設立美國國際開發金融公司 （DFC）,該機構在外交政策的指導下，調動和促進私營部門的資本和技術參與欠發 達國家和轉型期國家的經濟發展，補充美國的發展援助目標，促進美國的外交利益。 3DFC屬于美國聯邦政府的開發金融機構，在機構具體的運營中，它與私營部門合作， 為解決發展中國家面臨的最關鍵挑戰提供資金。投資領域包括能源、醫療保健、關鍵 基礎設施和技術，投資堅持高標準，尊重環境、人權和工人權利。DFC的官方網頁 上特別注明了它與中國促進發展的方式不同，強調它非國家主導投資，不會讓對象國 陷入債務陷阱，主要目標之一是在“基礎設施建設促進發展”這一領域提供替代性選 擇，占據主導地位，可見該機構的成立有很強的針對性。
在國際開發金融公司成立之前，美國的開發金融機構是海外私人投資公司
1 ^Remarks by President Trump at APEC CEO Summit", U.S Mission to ASEAN, https://asean.usmission.gov/remarks-president-trump-apec-ceo-summit-da-nang-vietnam/, 訪問時間：2021 年 10 月 19 日。
2仇朝兵：《特朗普政府的吒卩太戰略”及其對中國地區安全環境的影響》，載《美國研究》,2019年第5期。
3DFC, https://www.dfc.gov/who-we-are,訪問時間：2022 年 3 月 23 日。
(OPIC),成立于1971年。OPIC和美國的私營部門合作，幫助美國企業在新興市 場站穩腳跟，在國內外增進收益、促進就業和獲得成長機會，它提供的服務包括融資、 政治風險保險和支持私募股權投資基金。但是OPIC的運營方法早已過時，難以適應 當前全球經濟的激烈競爭，局限的工具包也令其難以和其他國家的開發金融機構充分 合作。此外，OPIC在國內一直受到爭議，有共和黨人士認為不應將國家的資金用于 支持海外建設，而應發展國內經濟。但是特朗普非但沒有取締這一機構，反而將其并 入國際開發金融公司，表現了他刺激私人資本參與海外基建的決心。并入DFC之后, OPIC突破了限制，不僅能提供股權投資、技術援助和項目可行性分析，而且投資支 出上限從原來的290億美元提高到600億美元。|
除了海外私人投資公司，國際開發金融公司還包括了原屬于國際開發署的發展信 貸局(DCA)以及一些小規模的基金組織。DCA是向私人貸方簽發由美國政府完全 信任和信用支持的貸款擔保的機構，向企業家、中小型企業和其他推動美國政府國際 發展目標的項目提供貸款本金的50%,貸款可用于基礎設施、可再生能源以及氣候 變化等領域。它分擔了投資者的風險，提高了銀行借貸能力，也讓美國政府的資金效 益最大化。
DFC整合了 OPIC和DCA這兩個負責促進私營部門在海外發展的機構，不僅為 美國增加了對外經濟援助的新工具，更重要的是能鞏固不同機構的工作，增強美國在 全球基礎設施領域的發展金融能力，向發展中國家的能源、港口等基建項目提供資金。 在特朗普看來，美國活躍的私營部門是經濟的驅動力，政府應當戰略性地使用這一資 源，引導他們流向發展領域的全球性挑戰。目前全球有數萬億的基礎設施資金缺口， 有11億人缺乏電力供應，近30億人缺乏清潔的烹飪設施，10億人無法獲得安全的 水資源，23億人無法獲得改善的衛生設施，2而私人資本可以支持這些發展中國家和 地區完善基礎設施，進而實現經濟發展。
國際開發金融公司自成立以來，加快了在全球基礎設施市場的布局。截止2020 年底，投資、融資和擔保總額約為124億多美元，項目數量達229個，用于基礎設施 相關的約40多億。DFC鼓勵私營部門將更多資本投入基礎設施，同時積極探索新的 融資方式。相較于投資和擔保而言，DFC的融資范圍最廣，遍布歐洲、亞洲、非洲、 中東和拉美地區，大部分集中在拉美和非洲，而投資主要流向亞洲。印度作為美國“印 太戰略”中的重要盟國，獲得了更多的項目和資金。彳從投資領域來看，美國的資源向 能源基礎設施傾斜，尤其是電力基礎設施，包括燃氣發電，風電和光電，例如阿根廷
1Daniel F. Runde, "The BUILD Act Has Passed: What's Next?", CSIS, October 12, 2018, https://www.csis.org/analysis/build-act-has-passed-whats-next,訪問時間：2022 年 3 月 3 日。
2Daniel F. Runde, "The BUILD Act Has Passed: Whafs Next?”，CSIS, October 12, 2018, https://www.csis.org/analysis/build-act-has-passed-whats-next,訪問時間：2022 年 3 月 3 日。 3根據DFC官方數據整理。
的油氣運輸管道和風電場建設，非洲和印度的太陽能光伏電站。其次是通信基礎設施 和港口，例如改善東南亞和太平洋島嶼國家數據基礎設施的海底電纜光纖開發、改善 緬甸互聯網服務的固定無線寬帶網絡建設和礦物運輸港口(其余項目詳見附錄)，但 是在交通基礎設施上的投入較少。I
除了投融資，DFC還注重在基礎設施建設中塑造標準和規則，專門針對海外基礎 設施提出了一個可量化的評價體系，即影響商數(IQ)。IQ包含經濟增長、包容性 和創新三大關鍵指標，根據總得分將基礎設施分為高度發展型、發展型和不確定型三 大類。其中，創新指標中提到環境的可持續性，表明通過可持續的建造經驗減少基礎 設施運營過程中對環境的破壞和使用可再生能源可以提高項目的IQ。2此外，在沒有 緩解措施的情況下，可能對環境造成重大負面影響的基建項目要向公眾披露，征求意 見期為60天。
二、搭建盟友體系
在“美國優先”的原則指導下，特朗普政府在推進海外基礎設施建設時，并不打算 靠單打獨斗吞下龐大的國際市場，這既不現實，也會分散政府在解決國內問題上的精 力和資源。面對巨大的需求，特朗普政府采取搭建盟友體系的做法，挑選可信賴的盟 友合作。
首要舉措是創建一個以美國為代表的平臺——由國際開發金融公司領導的“藍點 網絡”倡議。2019年11月，美國商務部長羅斯在印太商業論壇上宣布“藍點網絡”計劃， 日本和澳大利亞積極響應。“藍點網絡”以從太空看到的地球影像為命名靈感，蘊含了 美國把它打造成覆蓋全球的基礎設施網絡的雄心。該倡議旨在建立基礎設施發展的共 同標準，增強地區互聯互通，使亞洲、非洲、中美洲和南美洲的基礎設施建設在21 世紀能達到歐洲和北美的水平，促進經濟，增加就業機會，同時讓環境更清潔。與 DFC的主要業務不同，“藍點網絡”倡議雖然也有授權貸款資金，但它主要負責基礎設 施的認定工作，而非直接進行經濟行為。它的核心業務是在《G20高質量基礎設施投 資原則》、《G7夏洛瓦創新發展融資承諾》、《赤道原則》三大標準的指導下推進 發展中國家基礎設施項目的高標準認證工作，打造高質量、可持續、財務透明、善治 和尊重人權的“藍點項目”。通過鑒定全球基礎設施的投資是否透明和高質量，提供國 際認可的認證框架，幫助各國進行投資，最大限度地提高基礎設施對經濟、社會、環 境和發展的積極影響。
1DFC2019-2020投融資和擔保基礎設施項目詳見附錄。
24<Impact Quotienf\ DFC, dfc.gov/our-impact/impact-quotient-iq,訪問時間：2021 年 7 月 27 H。 從組織形式來看，“藍點網絡”是一個由美國搭建的合作平臺，它不僅吸納美國認 可的國家政府，還包括國際組織、私企、社會組織等多個利益相關方。澳大利亞和日 本是兩個主要合作伙伴，時任澳大利亞外交貿易部副部長理查德•莫德和日本國際協 力銀行執行董事前田匡史都參與了“藍點網絡”的討論。澳大利亞外交貿易部管理著 40億澳元的援助計劃以及澳大利亞太平洋基礎設施融資基金，而國際協力銀行是日 本政府對外實施開發援助的主要執行機構，前田匡史表示日本國際協力銀行在世界各 地的基礎設施融資方面有著悠久的歷史，日本將和合作伙伴分享相關經驗，并為“藍 點網絡”的進一步發展做出貢獻。i美日澳三國將通過“藍點網絡”這一平臺，凝聚三國 力量，他們的顧問群將散布在印太地區的各個國家，處理私人部門投資計劃案，提供 貸款保證、政治風險保險和經濟與社會影響評估，確保合約透明化、資金永續，保證 項目對地方社區的貢獻度，即社會效益。
美國和日本、澳大利亞的合作范圍主要在印太地區，為了使“藍點網絡”倡議更具 全球性，美國也邀請經濟合作組織成立了非正式執行咨詢小組，小組成員包括150 多名來自私營部門、學術界和民間的社會人士。咨詢小組對基礎設施建設中的專業人 士及相關利益者做了大量的采訪和調查，為“藍點網絡”構建全球認證框架建言獻策o 經合組織作為領先的全球標準制定者，尤其是在商業行為、可持續基礎設施融資和良 好的基礎設施治理方面，致力于通過促進應用健全的國際標準、最佳實踐和開放市場 原則來幫助各國進行高質量的基礎設施投資。美國利用這一點，事半功倍地提升了“藍 點網絡”的專業性、可靠性和普及性。
除了依托“藍點網絡”，美國也直接和不同的國家或國際組織建立合作伙伴關系。 日本在海外基礎設施建設上經驗豐富，早在2012年就提出了“基礎設施投資出口戰 略”，安倍政府也非常重視在亞洲地區的高質量基礎設施建設，適逢特朗普政府的戰 略重心轉移到印太地區，兩國在基礎設施合作上一拍即合。2017年，美國和日本在 國家經濟對話的框架下建立了戰略能源伙伴關系（JUSEP）,設立2017年至2018年 兩國合作的優先事項是在發展中國家完善能源基礎設施，在過程中堅持良好的治理原 則，尊重所有利益相關者的利益，以及保證招標和融資的透明度。22019年，兩國建 立了日美湄公河電力伙伴關系（JUMPP）,支持湄公河地區優質能源基礎設施發展， 幫助區域內國家獲得安全可靠并負擔得起的電力。2018年12月，美國加入了太平洋 地區基礎設施集團（PRIF）,成為繼澳大利亞、新西蘭、歐盟、日本等國的又一成員， 集團內各成員圍繞太平洋地區的戰略性基礎設施開發建設展開密切合作，共享經驗和
1"The Launch of Multi-Stakeholder Blue Dot Network", November 4, 2019, DFC, https://www.dfc.gov/media/opic-press-releases/launch-multi-stakeholder-blue-dot-network,訪問時間：2022 年 3 月 4 日。
2^Japan-United States Strategic Energy Partnership （JUSEP）", 2017, https://www.meti.go.jp/english/press/2017/pdf71107_001 a.pdC 訪問時間：2022 年 3 月 4 日。 知識，優勢互補，幫助太平洋島嶼國家改善各類基礎設施。PRIF為基建提供全面的、 專業的技術支持，而其成員或是美國的傳統盟友，或是盟友主導的開發銀行，因此加 入PRIF不僅能發揮美國在技術領域的優勢，同時也能更好地協調向太平洋島國提供 的援助。
除了這些能和自己分擔基建壓力的盟友之外，美國的盟友體系中還有一批處于 “跟隨者”地位的國家。這些國家需要基建支持，美國支持它們主要是為了讓它們認可 自己的標準，優先選擇美國作為合作伙伴。2020年，美國直接和湄公河流域伙伴國 家建立了伙伴關系，向對方提供600萬美元的資金，在經濟互聯互通方面支持湄公河 國家的高質量基礎設施和數字基礎設施建設。|美國與東盟國家也增進了合作關系， 和新加坡、越南、印度尼西亞都有基礎設施上的合作。2018年7月，美國的基礎設 施交易和援助網絡成立了交易咨詢基金，為東盟國家評估基礎設施工程提供法律咨詢 服務和技術援助。
三、制定標準和規則
21世紀的基礎設施建設相較于過去已經發生了許多變化，20世紀40年代以來的 基礎設施建設是一個簡單的“從無到有”的過程，戰后地區需要重建，落后地區一無所 有，大國進行海外基建主要是物質資源的轉移過程，雖然也會有援助國先進技術或經 驗的傳播，但沒有得到額外的重視。誠然如今的欠發達地區依然缺乏許多基礎設施， 資金依然也是最大的困境，但是這一領域“從有到精”的趨勢卻已無法忽視，基礎設施 已經不僅僅是道路、港口、機場和普通的通信設施，它和涌現的新技術、社會的新追 求息息相關，非物質資源正在變得越來越重要，知識、技術、規則、制度甚至價值觀， 正在借由全球基礎設施這張巨網向外傳播。
美國面臨的國際環境也不同往日，美國長期以來都是世界上對外經濟援助最多的 國家，除了前蘇聯，幾乎沒有國家能與之競爭。蘇聯解體后更是如此，無論是基礎設 施領域還是其他援助領域，不管美國投入多或是少，它都極少有激烈競爭的危機感。 但是隨著新興經濟體不斷崛起，其他國家加大了對外援助的力度，不僅比美國有更強 的經濟能力，而且更早介入全球基礎設施建設。反觀美國，除了“馬歇爾計劃”在基建 上投入相當大的資金，其余時期對這方面都相對冷淡。因此，特朗普政府的海外基礎 設施建設政策格外重視在新型基礎設施和高質量基礎設施上搶占先機，另辟賽道爭取 優勢。
一是適應技術發展的新型基礎設施，其中具有代表性的是5G通信基礎設施。若
1 ltMekong-U.S. Partnership Joint Statement", September 15, 2020, https://mekonguspartnership.org/2020/09/15/mekong-u-s-partnership-joint-statement/,訪問時間：2022 年 3 月 4 日。 要在海外的5G基建中占據優勢，自身在5G領域的創新能力是基礎。特朗普政府加 大研發投入，投資尖端核心技術，決心引領主導未來產業的基礎設施發展。2018年, 美國政府推出《美國重建基礎設施立法綱要》，表示5G競賽已經開始，強調要加大 5G基站建設力度，聯邦通信委員會將加強美國5G的技術優勢。政府簽署《美國保 護5G安全國家戰略》，闡述了“美國要與最緊密的合作伙伴和盟友共同領導全球各 地安全可靠的5G通信基礎設施的開發、部署和管理的愿景。不僅要在國內加快5G 發展，管理5G設施以減少國家安全風險，還要在全球范圍內開發和部署5G設施。 美國在發展自身的同時也在打壓對手,不僅渲染外國設備對5G關鍵基礎設施的威脅, 部署外國5G基礎設施會對國家安全造成損害，在本國移除外國的5G設施，還要求 盟友一起抵制，試圖在5G基建領域建立一個排他性的“朋友圈”。
二是可持續、財務透明、善治和尊重人權的高質量基礎設施，以綠色基礎設施為 例。綠色基礎設施的概念契合當下全球氣候變暖和環境保護的議題，是兼顧經濟和環 境兩大全球性挑戰的建設。綠色基礎設施核心在于“綠色”，和它相對的概念是灰色基 礎設施。灰色基礎設施是以單一功能的市政工程為主導，確保工業化經濟正常運作所 必需的公共設施網絡，如道路、橋梁、鐵路、管道等。建設這些設施往往會改變周圍 的生態和污染環境，為了減輕對生態環境的負面影響，通常采用污染物的排放、轉移 和治理的方法，并不能從根本上解決污染，而且建設成本高昂。在“碳中和”背景下， 綠色基礎設施成為全球經濟轉型、能源結構轉型和產業變革創新的戰略工具，是可持 續發展的必由之路，它既包括綠色化的灰色基礎設施，也包括帶動產業綠色升級的基 礎設施。特朗普政府雖然一改前任民主黨政府對于氣候議題的積極態度，并且質疑全 球變暖，甚至退出“巴黎協定”，但這并不影響他用環境標準排擠競爭對手。特朗普政 府頻繁批評部分國家開展的基礎設施建設不符合現行的環境標準，容易引發“逐底競 爭”，不利于基礎設施行業的長遠發展。而美國的“替代方案”則是環境友好的，能減 少排放，保護生物多樣性。除了環境標準之外，特朗普政府常見的抨擊他國基建的理 由還包括勞工標準、工程標準，透明性，腐敗、政治控制等。
僅僅依靠經濟實力很難在當下的全球基礎設施市場中拔得頭籌，這一領域的新變 化對參與國在技術和標準上都有了更高的要求，而特朗普政府意識到這些和美國的優 勢相符合，在創新能力上，美國有深厚的基礎科學積累和寬松的發展環境，在標準規 則上，美國則具有專業性和科學性，因而海外基建政策格外重視這兩方面。
1《美國保護5G安全國家戰略》，https://www.secrss.com/articles/18206,訪問時間：2022年3月23日。
第三節海外基礎設施建設政策中的變化
特朗普時期的海外基礎設施建設政策一定程度上沿襲了歷屆美國政府的政策，比 如仍和對外經濟援助相關。但獨立性大大增強，它不再僅為經濟發展、軍事安全或人 道主義的單一目標服務，而是服務于美國獲取大國競爭的整體勝利。
一、 基建政策成為戰略競爭的階段性指導方針
特朗普時期，美國海外基建政策地位的變化最明顯，它不再只是對外經濟援助的 一部分，而是美國開展全面戰略競爭的階段性指導方針，與美國的海外投資和貿易活 動、國家安全、國際地位都息息相關。
國會通過《更好地利用投資引導開發法案》和成立國際開發金融公司體現了這一 點。過去海外基建只是對外經濟援助的手段之一，由國際開發署，國務院或財政部等 行政部門撥款建設，美國政府并未專門設立機構負責。但從美國對外經濟援助的歷史 來看，出臺專項法案，為具有戰略意義的援助項目增設管理機構或制定專門的計劃是 慣例。例如1954年，艾森豪威爾總統簽署“糧食換和平”法案，國際開發署成立“糧食 換和平”辦公室，負責通過糧食援助減少地區動亂。1989年通過《東歐民主支持法案》， 由國際開發署管理東歐民主化和經濟自由化的援助項目。2004年，美國國會又創立 了一個獨立的對外援助機構——千年挑戰公司（MCC）,致力于援助善治、經濟自 由和投資于人民的國家，對受援國遵照美國的援助條件提出了嚴格的要求，有效維護 了美國的利益。因此，當特朗普政府簽署BUILD法案，把發展信貸局和海外私人投 資公司合并為國際開發金融公司負責海外基建時，說明海外基建已經成為美國政府進 行全面戰略競爭的重要途徑，該領域之后的工作開展將會更加系統化和規范化。
特朗普政府制定的海外基礎設施建設政策將以促進美國的海外經濟利益、維護國 內外安全形勢、維持全球領導者的政治地位和提升美式自由民主價值觀的吸引力為目 標，多維度地增強美國的競爭性優勢，從而贏得大國競爭的勝利。
二、 基礎設施建設資金來源多樣化
特朗普時期的海外基建政策的另一變化在于政策和私人經濟活動進一步融合，通 過鼓勵投資和分擔風險的方式，加強私人資本輸出，促使海外基建的資金來源多樣化。
作為對外經援內容的一部分，在資金支持方面美國通常以贈款或優惠貸款的方式 進行，而特朗普政府則大力鼓勵私人投資。私人投資在美國歷史上并非沒有先例，相 反，它作為美國官方援助的補充一直相當活躍。20世紀80年代里根政府對對外經援 進行改革，其中一項便是發展私營部門和市場力量，令其在發展援助中發揮作用「其 核心思想是自由化，充分發揮市場的作用，削弱政府的權力。奧巴馬也非常重視私人 投資和公私合營在基建領域的作用。事實上，私人投資也是國際社會在基建領域不斷 探索的方式。2011年，G20集團就研究過如何讓各國的大企業在大型基礎設施項目 上投資，從而刺激全球經濟發展。因為僅靠政府支持，無法滿足現有的需求。但這一 方式的實際運作并不理想，基礎設施建設領域因為風險大、周期長，回報率低，難以 獲得私人部門的支持。美國的私人投資基本集中在獲利大、收效快的經濟和貿易領域, 主要流向高收入國家、發達國家和具有商業潛力的市場，這和目前全球基礎設施的缺 口并不相符。
企業存在動力不足的問題，因此難以自發投入基建領域，但全球基礎設施市場不 斷擴大，美國便從政府戰略的角度考慮為美國企業參與海外基建的經濟活動提供支 持。特朗普政府表現出了引導私人資本流向基礎設施部門的野心，國際開發金融公司 的主要組成是發展信貸局和海外私人投資公司，二者都曾負責私營部門海外投資活 動，通過分擔風險、提高貸款額度、鼓勵投資等一系列“組合拳”提高美國企業的競爭 力，提高私人資本對美國海外基建的貢獻。
三、新型海外基礎設施建設體系誕生
特朗普時期的海外基礎設施建設合作由雙邊向多邊過渡，新的海外基建體系初具 雛形。這一體系帶有明顯的競爭意味，規則、標準、價值觀等軟性權力成為主導原則。 除此之外，新體系注重協調美國的國內基礎設施建設與海外基建，嘗試實現海外的基 建網絡反哺國內基建。
在對外經濟援助中，美國便擅長利用多邊援助體系，如經濟合作與發展組織下屬 的發展援助委員會（DAC）。DAC的成立可以追溯到“馬歇爾計劃”，它的前身就是 歐洲經濟合作組織中的發展援助集團。：1961年開始，DAC成為美國開展多邊援助的 主要平臺，而且成員國基本都是和美國在文化、價值觀、意識形態等方面相合的資本 主義國家。美國通過DAC為本國的對外援助減輕負擔，避免援助競爭，與盟友展開 合作，從而更好地實施援助。
特朗普政府推出的“藍點網絡”倡議則類似于在全球基礎設施建設領域搭建了一 個新的多邊體系，與其他國家合力參與基礎設施項目的評估。“藍點網絡”出臺時宣稱， 任何國家或者企業，只要愿意接受該倡議關于高質量和私營資本占主導的投資標準就
王簫軻：《美國對外經濟援助研究》，吉林大學博士學位論文，2014年。 可以加入，它將為各國政府、各個組織和其他利益相關者提供高質量基礎設施的整套 標準。因此，支撐這一新體系運轉的主要原則是標準、規則、制度等基建領域的非物 質要素。和美國通過DAC開展的活動相比，“藍點網絡”具有更強的針對性，在成員 的挑選上更看重西方國家的價值觀和意識形態，帶有一定的“冷戰”思維。
第四章海外基礎設施建設政策轉變動因
特朗普政府的海外基礎設施建設政策轉變有其內在邏輯，一是為了尋求具體的經 濟、政治和安全利益；二是為了維護美國在標準制定權上的權威地位；三是為了重塑 美國全球領導者的形象。
第一節基礎設施建設中的利益驅動
基礎設施是不可或缺的公共產品，是社會經濟發展和居民生活的基礎，全球基礎 設施領域的投資不僅蘊藏經濟利益，還具備政治和安全利益，因此美國必須在這個市 場中占據優勢地位。
一、經濟利益
基礎設施是經濟的支柱，能夠降低成本、提高生產效率，從而促進經濟增長。將 全球GDP的1%投入基礎設施，能夠帶來2%的整體增長，對發展中國家GDP帶動 作用更加明顯，能達到7%。|國家間基礎設施互聯互通能改善投資環境，促進人員、 商品和數據的流動，節省貿易成本，增加貿易往來，互通程度高的國家經濟增長水平 比互通程度低的國家高40%。2因此，海外基建投資具有長遠的經濟利益。與經濟利 益相對的是巨大的市場需求，尤其是廣大發展中國家正處于經濟快速增長時期，迫切 需要建立并完善配套的基礎設施。數據表明，從2015年開始，基建領域的投資需求 開始超過投入，呈現“供不應求”的特點。2020年全球基礎設施投資總額為2.7萬億美 元，而需求則達到3.2萬億美元。預計到2040年，一年的基建投資需求將增長到4.6 萬億美元，而能投入的資金約為3.8萬億美元，彳這意味著需求缺口正在持續擴大，至 少要增加94萬億美元的全球基礎設施投資，才有可能滿足未來人口、環境和經濟的 巨大變化。
開展海外基礎設施建設不僅能促進本國產能的有效輸出，還能使援助國和受援國 之間的經濟聯系更加密切，互利共贏，共同增長。特朗普政府上臺后，曾批評往屆政 府在伊拉克和阿富汗進行的反恐援助毫無效益，是對美國資源的浪費。在“美國優先” 的原則下，以商人思維看來，應當把資源集中在能促進美國經濟利益的領域，而基礎 設施建設被認為是能提供回報的投資。一方面，海外基建市場將成為美國供應鏈和產 業鏈的重要一環。未來基礎設施需求最緊迫的區域也是最具經濟增長潛力的區域，尤 其是亞洲和非洲，它們能為美國的承包商、能源生產商和供應商、技術開發商、服務 提供者和投資者創造大量機會，為美國的商品和服務創造新的市場并減少安全威脅， 繼而轉化成美國經濟增長、就業率提高和獲取豐厚投資回報的動力。另一方面，拓展 海外基建有利于實現美國國內基建升級。當下，新興國家在基建領域的崛起使得美國 在客觀上不再是全球基建的“高地”。特朗普政府此舉也有以國外帶動國內，從而解 決國內基建短板問題的意圖。
但是由于美國進入全球基建市場較晚，他國已經捷足先登，全球基建市場中的權 力格局發生變化，美國在其中的實力與地位今非昔比，因此美國不僅加快布局速度， 還以競爭者而非合作者的態度看待主要對手。在亞洲和非洲，中國通過“一帶一路” 倡議達成的基礎設施成就令美國不滿，認為以中國為中心的貿易和投資模式沖擊了美 國主導建立的經濟秩序，中國以政府為主導的投資模式是對美國企業的不公，因此必 須擠壓對手的生存空間。特朗普相信美國企業在公平和開放的基礎設施市場擁有競爭 優勢，但是那些由政府在背后支持和背書的中國企業破壞了市場規則，損害美國公司 的利益。所以只有保證美國在全球基礎設施領域的領導地位才能增加美國企業進入這 些世界上增長最快的市場的機會，而在涉及重大經濟利益的關鍵性基礎設施領域更應 該掌握主導權。
二、政治和安全利益
海外基礎設施建設是大國在國際上實現本國利益的途徑之一，通過影響援助國和 受援國的關系推動地區秩序變化，改善地緣環境，具有重要的戰略意義。“從理論上 來說，大國基礎設施建設能夠通過信號、分化、杠桿和黏性等機制影響地區秩序，發 揮引入地區動力、厘清安全敵友、制造溢出效果以及鞏固秩序架構等功能。’”投資其 他國家的基礎設施建設，能有效影響對象國政府的政策偏好、外交走向和社會輿論方 向，提高投資國的國際影響力。此外，關鍵性基礎設施事關戰略安全，例如能源基礎 設施可以減少對傳統能源運輸以及貿易路徑的依賴，促進能源渠道和運輸路線多樣 化，從而保障國家能源安全；數字基礎設施及通信基礎設施在大數據時代將會高度滲
1毛維準：《大國海外基建與地區秩序變動——以中國一東南亞基建合作為案例》，載《世界經濟與政治》,2020 年第12期。
透社會生活，云計算、人工智能、5G網絡等正在重塑國家安全的內涵。因此，基礎 設施建設不僅是經濟問題，也是政治和安全問題。
一方面，重振美國的全球領導力是特朗普政府的主要戰略目標。以美國戰略重心 印太地區為例，區域內政治權力結構復雜，正在經歷深刻的轉型期。中國崛起，在國 際舞臺上發揮日益重要的作用，已經難以僅靠日本牽制；東盟一體化進程加快，在東 亞一體化中占據主導地位，積極制定區域內規范規則；印度基于高速發展的經濟、人 口紅利和信息技術服務提出“東向政策”，在域內的政治野心變大。其中最大的威脅是 中國憑借“一帶一路”倡議對區域秩序帶來的影響，破壞了美國在全球，特別是在新興 國家中的優勢地位。調查顯示東盟內部80%以上的領導人認為中國是對東南亞影響最 大的國家。|不僅是新興國家受到吸引，中國大規模的基礎設施建設還分化動搖了美 國的盟友陣營，甚至使盟友作出不利于美國利益的行為，美國的外交、軍事及情報工 作都將受到這些基礎設施的影響。這些行為被視為挑戰美國霸權的信號，美國曾表示 “印太地區有很多的帶和路”，他們的投資不以對象國真正的需求為目的，而是為了自 身的戰略野心服務。美國必須做出回應，應為各國提供替代性的投資方案，重新鞏固 自身的政治影響力。
另一方面，特朗普政府已經把應對中國崛起，贏得大國競爭看作最重要的對外政 策目標，而基礎設施建設則是遏制中國影響力的關鍵，對美國的長期戰略利益有不可 忽視的作用。因而特朗普把投資的眼光投向了高質量基礎設施和創新型通信基礎設 施，美國不僅要在質量和技術創新等領域維持既有優勢，和競爭者拉大差距，更要維 護美國主導的國際經濟秩序，建立以美國為首的海外基建體系，增進美國的海外利益, 通過經濟手段改善美國在具有重大戰略意義的地區和國家的地位。如果美國不能解決 基礎設施工具在國家戰略中缺席的情況，將會輸掉和中國的大國競爭。
第二節爭奪標準和規則制定權
標準制定權是國家硬實力和軟實力的綜合表現，代表特定領域內的話語權和權威 性，有利于制定者在領域內發揮主導作用，維護國家利益。長期以來，標準制定權一 直被發達國家壟斷，國際社會的普遍看法是發達國家制定的才是高標準。現今，標準 制定領域發生了新變化。一方面，各國面臨隱私保護、國家安全、氣候變化等新挑戰, 另一方面，發達國家面臨發展中國家的追趕。美國、歐洲、日本等國都更新和強化了 本國的標準化戰略。
1"Urgent Issues in U.S.-Southeast Asian Relations for 2021", The Asia Foundation, https://asiafbundation.org/wp-content/uploads/2021/01 /Urgent-Issues-in-US-Southeast-Asian?Relation5?fbr?2021 .pd£ 訪 問時間：2021年8月3日。
基礎設施建設已成為全球經濟轉型的重要途徑，但該領域目前還沒有一套國際公 認的標準。標準不同會增加建設的困難，提高溝通成本，增加人力物力投入，并影響 基建的作用。經合組織的報告顯示，國際社會中存在各種關于可持續基礎設施的標準 和工具，不同國家和地區認可的原則不一，阻礙了投資，并導致基礎設施項目規劃、 建設和運營的各個環節難以協調各項可持續發展目標。I因此，建立統一的基礎設施 標準十分重要。統一標準能夠凝聚各國關于基礎設施建設的各項共識，保障基礎設施 計劃在世界各地順暢通行，確保項目的質量，減少因標準分歧而產生的壁壘，促進統 一市場的形成。
國家在國外開展海外基礎設施建設時，通常會要求對象國按照本國的標準體系建 設，又或者是向對方提供相關領域的專家咨詢服務和培訓，在這一過程中，國家的知 識、經驗和標準都會潛移默化地影響對象國，增強本國的影響力。因此由誰主導制定 規則和標準以及建立怎樣的規則標準非常關鍵，也是美國政府積極爭奪的權力。在各 國越來越重視基礎設施建設，基礎設施的經濟政治推動作用凸顯的情況下，基礎設施 建設的標準會影響未來基建的利用規則和技術標準，與之相伴的是國家商業競爭力、 經濟實力、價值觀乃至國家安全。
在當下的基礎設施領域，一是環境標準，二是投資標準，三是技術標準，三者都 十分重要。以環境標準為例，過去全球環境相關的標準制定權一直掌握在西方發達國 家手里，構成了一個無形的規范體系，發展中國家在這一體系中往往處于劣勢。在實 踐中，發達國家認可的環境標準往往和發展中國家的實際情況脫鉤，國際貿易中的“環 境壁壘”正是如此。但是環境標準的確立要以足夠的市場占有率作支撐。標準制定者 在全球基礎設施市場中既要已經形成一定規模，又能持續為全球基礎設施市場投入更 多資源。美國在市場占有率上的表現并不理想，美國上榜企業在250家國際承包商的 營業總額中排名第四，僅占5.2%,而且業務主要集中在加拿大，在亞非地區占有率 低。2相比之下，中國憑借“一帶一路”在基礎設施領域發展的廣度和深度，在基礎設 施建設方面的話語權提升。作為世界上最大的發展中國家，中國參與規則制定意味著 發達國家壟斷規則制定權的局面被打破，在全球分工或合作體系中，發展中國家從“外 圍”逐漸向“中心”靠近，話語權增大。美國要把握基礎設施建設的標準制定權，才能 維護優勢地位。
在這種情況下，美國政府便采取攻擊競爭對手和加強盟友間合作的手段來提高自 身在環境保護上的可信度。一方面，美國頻繁地在環境問題上批評中國參與的項目。
1 "Overview of selected sustainable infrastructure standards and norms”, OECD, https://www.oecd-ilibrary.org/sites/57e5llfl-en/index.html?itemld=/content/component/57e511 fl-en& cf chi captcha _tk_=pmd_5affb95006e0711 bec7c5c7cdc76057333c09291 -1628134339-0-gqNtZGzNAvijcnBszQn6,~^ 而時向：2021 不8月5日。
2數據柴理自ENR。
譴責中方“一帶一路”項目缺乏透明性，不告知相關方施工項目的潛在環境風險；I作 為第一大碳排放國，利用“一帶一路”倡議投資價值數十億美元的高污染化石燃料能源 項目，補貼煤炭出口，在其他國家進行破壞環境的基礎設施建設。2針對“一帶一路” 舉辦多場聽證會，認為中國的海外基建造成負面環境影響。彳另一方面，特朗普政府 執行環境審査程序，要求基礎設施建設必須符合環境標準；和日本、澳大利亞共推高 質量基礎設施的國際標準。在投資標準和技術標準上同樣如此，美國活躍的私人資本 和自由市場經濟一直是其引以為傲的資本，美國的創新能力也一直讓其在新興技術的 發明和應用上走在世界前列。美國代表的這些標準如果在基礎設施建設領域不占優 勢，是對其標準制定權的削弱。
關于基礎設施標準制定權的爭奪是標準領域主導權動搖的縮影。美國正努力防止 標準優勢向新興國家轉移，因為在其看來，基礎設施領域如果缺少美國的領導，會導 致激烈競爭和全球公域分裂。標準和規則會進一步增加、分化，進而導致低質量和低 效率的基礎設施，抑制經濟發展。部分大國可能會通過控制關鍵基礎設施實施經濟和 軍事擴張主義，重新劃定勢力范圍，增加不穩定性。“對美國本土而言，其關鍵基礎 設施也會受到外國干擾和監視，威脅國家安全。因此，如果美國沒有掌握基礎設施規 范和標準的領導權，最終產生的結果是美國和世界上絕大多數國家都不愿意看到的。 所以，美國進入全球基礎設施市場時的切入點是高質量，憑借美國的技術創新能力和 科研水平，在制定基礎設施的標準和規則方面發揮關鍵作用。
第三節全球治理領導者和國家形象的內在需要
特朗普出任美國總統以來在國際社會中不負責任的言論和“退群”行為都損害了 美國一直以來的領導者角色和國家形象，不僅引起國內黨派人士的.不滿，還破壞了和 盟友的關系。選擇全球基礎設施領域介入，在一定程度上能挽回美國的國家形象，平 息特朗普政府招致的批評聲音。
基礎設施不完善是制約廣大發展中國家經濟發展的主要因素之一，是聯合國2030 可持續發展議程的目標，是國際社會要攜手解決的全球性挑戰。在全球范圍內，有 8.4億人生活在距離全天候道路2公里以上的地方，有10億人缺電，有40億人無法
1"China and the West competing over infrastructure in Southeast Asia”, Brookings, https://www.brookings.edu/research/china-and-the-west-competing-over-infrastructure-in-southeast-asia/, 訪問時間: 2021年7月24日。
2“Why America Must Lead Again: Rescuing U.S. Foreign Policy After Trump", Foreign Affairs, https://www.fbreignaffairs.com/articles/united-states/2020-01-23/why-america-must-lead-昭ain,訪問時間：2021 年 8 月4日。
3龔婷：《美國對“一帶一路”倡議的認知和行動：演進及現狀》，載《和平與發展》，2019年第5期。
4"The Higher Road: Forging a U.S. Strategy for the Global Infrastructure Challenge", CSIS, 2019.4. 接入互聯網。I美國通過政府政策支持和私營資本積極投資，幫助發展中國家建設基 礎設施，支持包容性和可持續增長，擴大市場，創造就業機會，縮小全球基礎設施差 距，是有利于全球可持續發展的行為，可以維持美國在全球治理上的參與度。
基礎設施作為實現國家戰略的方式之一，大國能否利用它發揮正面作用以及影響 程度能有多深，不僅取決于它對經濟發展的貢獻，更和社會效益、生態效益息息相關。 大國在海外投資基建項目只有兼具經濟效益和社會效益，才能發揮其積極作用，從而 塑造對本國有利的地區秩序。如果一味追求經濟效益，忽視環境效益，不但不能達到 預期的效果，還會遭到當地民眾和在野政黨的強烈抗議和批評，導致政府和企業蒙受 損失。當下全球基礎設施投資在經濟利益和戰略利益的驅動下快速擴張，在這個過程 中出現了許多問題，如環境破壞、腐敗，債務陷阱等。特朗普在高質量基礎設施上高 調表態，展示了對于基礎設施行業長遠發展的負責任態度，有利于維護他任職期間美 國的國家形象。
特朗普政府在海外基建上積極展開和盟友的合作還有利于修復“單邊主義”給盟 友帶來的傷害。在“美國優先”的原則下，特朗普和日本、韓國、澳大利亞、歐洲等眾 多傳統盟友的關系都出現了裂痕。例如向日本增收關稅，破壞兩國的經貿往來；向韓 國索要軍費，損害兩國的軍事聯系；還退出了一系列國際組織或多邊協議。這一時期， 盟友們對特朗普政府的不信任感達到高峰，美國國內的建制派不會任由特朗普將美國 一手建立的盟友體系徹底破壞。國會通過的《更好地利用投資引導開發法案》和印太 戰略下的基建投資體系便向日本、澳大利亞等盟友表現了美國不會放棄領導地位和盟 友體系的決心。
The United Nations, https://www.un.org,訪問時間：2022 年 3 月 24 F1 □
第五章特朗普政府海外基建政策的影響
在特朗普任期內，美國的海外基建政策發生了很大的改變，這必然給全球基礎設 施領域和國際形勢都造成影響。從正面來看，這一定程度上緩解了全球基建的資金壓 力，促進基建高質量發展。但值得注意的是，特朗普政府的海外基建計劃“雷聲大雨 點小”，實際動用的資金于全球基建而言不過“杯水車薪”，因此實際作用有限。從 負面作用來看，特朗普政府的政策加劇了大國競爭，導致中美兩國在基建上合作的可 能性降低，長此以往也會危害基礎設施市場。總體來看，對于全球基建的破壞性強于 建設性。
第一節有限度緩解全球基礎設施建設投資壓力
作為世界上最大的發達國家，美國參與全球基礎設施建設能夠緩解這一領域缺乏 資金的現狀，一定程度上改善供需嚴重失衡的局面。從發展趨勢來看，隨著發展中國 家基礎設施不完善和發達國家基礎設施老化雙重壓力的到來，在未來很長一段時期 內，全球基礎設施投資市場都會處于供不應求的狀態，2019年底爆發的新冠肺炎疫 情則會惡化局面。特朗普政府開始重視對基建的投資，而拜登政府繼續關注這一領域, 對于基建市場而言都是一件好事。
一方面，美國的政策在促使本國政府和企業加大投入的同時，也能引導其他國家 參與。憑借美國的國際影響力，其政策釋放出來的信號可以讓基礎設施議題受到更多 關注度，在全球性挑戰中的權重自然增大。除了“藍點網絡”倡議，美國和盟友、合作 伙伴的雙邊或多邊協定吸引了越來越多有能力的國家參與發展中國家的基礎設施建 設，尤其是對歐洲的影響，使其推出全球性基建法案，這有利于彌合發展中國家和發 達國家的基建發展差距。
另一方面，特朗普政府融資手段的重點是激勵私營部門投資，雖然此前相關努力 成效甚微，但在新一輪的政策扶持和風險分擔機制下，如果能增大私營資本在全球基 礎設施建設領域的參與度，則能改善當前的融資困境。美國私營資本的力量和活躍程 度遠遠超過其他國家的水平，而美國政府和私營資本的合作也較為成熟。早在里根政 府時期，私營部門就已經開始大規模地介入美國國內的基礎設施建設。奧巴馬在任期 間，也曾通過“建設美國投資倡議”，運用PPP模式（政府和社會資本合作）完成國內 的基礎設施融資。特朗普政府的一系列措施將激勵私營部門對基建的興趣，促使融資 方式多樣化。
不過在美國政府重視海外基建的同時，也應注意到美國的政策落實過程中存在重 重阻礙，其投入的資金遠低于口頭承諾，不僅受制于民主黨和共和黨的黨爭，也受限 于美國實際的對外投資能力。加之美國國內的基礎設施老化問題沉瘋難愈，在這種情 況下，真正用于海外基建的精力和資源難免被削弱。2019年1月至2021年3月，DFC 投資總額不足10億美元，用于基礎設施建設的僅1億多美元。由此可見，盡管特朗 普-拜登兩屆政府都想推進海外基礎設施投資，但因為回報周期長、風險高，真正投 入的資金會遠低于口頭承諾。
第二節推動全球基建標準競爭白熱化
美國在全球基礎設施市場中的占有率較低，特朗普政府釆取的策略是搶占基礎設 施高質量發展的領導權。據美國《工程新聞紀錄（ENR）》數據統計，全球最大的 250家國際承包商中占比率最高的是中國，其營業額相當于排名第二和第三的西班牙 和法國的總和，而美國上榜企業在250家國際承包商的營業總額中排名第四，僅占 5.2%。I在這樣懸殊的市場規模下，特朗普聯合日本等盟友積極推動高質量基礎設施 投資標準的制定，并通過“藍點網絡”倡議打造一批旗艦項目，增強對發展中國家的吸 引力，還向發展中國家提供培訓和咨詢服務，普及美國認可的標準。
在標準制定權競爭中，美國善于利用技術和話語權上的固有優勢。特朗普在任期 間的基建標準主要有投資透明度、市場化程度、開放性以及債務可持續性。拜登上臺 后，美國關于高質量基礎設施的標準進一步擴大，在質量評估中增加了對生態環境保 護和新技術應用的關注，這依托于美國的綠色技術實力。美國作為發達國家，經濟轉 型較早，人們環保意識提高，政府對環境的管理更為嚴格，因此在環保方面成果斐然。 根據國際能源署（IEA）的最新數據，2016年在可再生能源、電動汽車、智能電網和 建筑、碳捕獲等技術領域美國擁有2984項專利。2美國在收集和分析能源數據上有強 大的優勢，在天氣管理和水資源方面也處于領先地位，環保技術正向深度化、尖端化 方面發展。
在國際社會中，基礎設施建設走高質量發展之路，標準制定權共享的趨勢已經出 現，而美國對于高質量基礎設施標準的追求卻試圖逆轉形勢，通過排他性競爭將權力 集中于本國。嚴苛的環境友好型投資標準、政府難以介入的私人投資方式，對于基建 領域內最大貢獻者中國的無端攻訐都導致標準領域的競爭白熱化，對全球基建高質量 發展的破壞性大于建設性。
1ENR 2020 Top 250 Global Contractors, ENR, https://www.enr.com/toplists/2020-Top-250-Global-Contractors-Preview, 訪問時間：2022年3月24
2IEA, https://www.iea.org,訪問時間：2022 年 3 月 24 F1。
第三節加劇全球基礎設施領域的大國競爭
特朗普政府的海外基礎設施建設政策具有明顯針對性，將會加劇全球基礎設施領 域的大國競爭。不論是從他任期內發布的《美國國家安全戰略》報告還是美國“印太 戰略”中包含的基礎設施相關內容來看，都指向明確地把基礎設施投資和大國競爭掛 鉤，尤其是中美競爭。美國多次指責中國的海外基礎設施建設存在透明性低、不開放、 市場化程度低、存在債務陷阱等問題，擠壓中國在全球基礎設施市場中的存在，過分 強調競爭，忽視中美合作的可能性。
特朗普將中國定位為戰略競爭對手，這種立場也并未隨著他的任期結束而結束。 拜登上臺后，盡管處理方式有所變化，但中美競爭關系并未發生改變。美國國務卿布 林肯在首次外交政策演講中把應對中國挑戰列為優先外交事項，認為中國對現存的穩 定開放的國際秩序構成重大挑戰，指出中美關系未來將遵循“競爭-合作-對抗”的邏輯, 在應該競爭的時候競爭，可以合作的時候合作，必要時采取對抗。I具體到基礎設施 領域，2021年初拜登聲稱基礎設施是中國超越美國的支柱，如果美國不能解決基礎 設施工具在國家戰略中缺席的情況，將會輸掉和中國的大國競爭。2美國在全球基礎 設施投資方面和中國競爭的方向逐漸轉向民主價值觀和綠色基礎設施建設。拜登政府 重啟“藍點網絡”計劃，并于2021年6月和經合組織成立的執行咨詢小組召開首次會 議，表明要將“藍點網絡”打造成一個區分高質量基礎設施的認證機制。噺提出的B3W 計劃不僅把民主價值觀導向作為首要指導原則，還明確指出要在環境上采取高標準， 并在會后的公報中點明了 B3W是取代“一帶一路”的更優選擇。由此可見，全球基礎 設施領域成為了美國向中國發起挑戰的新戰場，中美兩國的基建競爭已取代合作，占 據主導地位。
全球基礎設施市場廣闊，本來完全可以容納各方的基礎設施投資方案，即便存在 局部競爭，也應是良性的。但是美國針鋒相對的言論和圍追堵截的行為難免會增加中 美兩國之間的摩擦，而將競爭上升至價值觀、社會制度和意識形態層面則更加惡化大 國競爭的局勢。美國拉攏盟友，試圖形成以美國為主導的基建“朋友圈”，事實上破壞 了各國在基建上合作共贏的可能性，同時也分裂了全球市場，使其以“民主價值觀” 為界限，涇渭分明。這不利于全球基建市場的長期發展，也不利于真正為發展中國家
1 “布林肯首場外交政策演說，將中國挑戰列入八大優先”，VOA, https://www.voachinese.eom/a/secretary-of-state-blinken-fbreign-policy-china-democracy-economy-20210303/5800562. htmb訪問時間：2021年呂月30日。
2毛維準：《美國的印太基建攻勢：演變、邏輯與局限》，載《南開學報（哲學社會科學版）》，2021年第2期。
3"Welcoming the Inaugural Meeting of the Blue Dot Network Executive Consultation Group*', U.S Department of State, https://www.state.gov/welcoming-the-inaugural-meeting-of-the-blue-dot-network-executive-consultation-group/, 訪問時 間：2021 年 7 月 30 Ho
謀福利，彌合全球基礎設施發展差距。
第四節美國未來政策走向及中美合作可能性
從美國海外基建政策的歷史演變來看，它經歷了一個起伏的過程，從二十世紀四 五十年代在對外經濟援助中占據主要地位到后來的邊緣地位，再到特朗普時期成為戰 略競爭的重要手段。根據其變化趨勢和上文對變化原因的分析，美國政府在未來的很 長一段時間內很可能繼續將海外基建政策作為對外戰略的重要部分。此外，從奧巴馬 政府開始，美國在國內基礎設施重建上傾注了更多的精力，內政與外交上的一致性使 基礎設施議題越發重要。受大國競爭動機的驅動，拜登政府可能會繼續采取以標準和 實力為基礎，聯盟為依托，輿論為輔助的策略對抗“一帶一路”，遏制中國在基建市 場中的勢頭。相較于特朗普政府，拜登政府更關注基礎設施與氣候變化、民主人權之 間的關聯，新推出的B3W計劃將“韌性基礎設施及應對氣候變化的技術解決方案”和 清潔綠色增長置于重點關注領域之首，充分發揮美國在綠色技術投資上的優勢。拜登 政府也更善于發揮盟友的作用。《2021戰略競爭法案》中大篇幅提到了美國和盟友 及合作伙伴的關系。未來美國在基礎設施領域可能會進一步完善合作伙伴關系網絡， 以印太、非洲和拉美三大區域為基點，鞏固美國、日本、印度和澳大利亞四國關系。 另外，美國在多個國際組織中占據重要地位，可能會利用這些組織的資源，保證在基 礎設施國際標準制定的機構中保持參與和領導權。
雖然美國的海外基建政策可能加劇中美競爭，但中美之間仍存在合作空間。一方 面，美國國內基礎設施老化嚴重，拜登基建計劃資金又被削減，急需引資。中國近年 積累的資本優勢恰好可以發揮作用。若有中國的資金注入美國國內基礎設施建設，有 利于雙方共贏。另一方面，綠色基礎設施有望成為中美“破冰合作”的理想選擇。拜登 政府上臺后，中美兩國領導人對全球變暖具有高度共識，認可中美在氣候治理上有廣 泛的共同利益和合作空間。綠色基礎設施既是基礎設施發展的新方向，又是氣候治理 的重要內容，中美在這一領域的合作或許更易取得成果。
高校學術論文網提供專業的碩士畢業論文寫作、畢業論文輔導寫作、博士論文寫作發表、碩士論文寫作發表、SCI論文寫作發表、職稱論文寫作發表、英文論文潤色的服務網站，多年來,憑借優秀的服務和聲譽贏得了社會的廣泛認可和好評，為畢業生解決寫論文的煩惱
高校學術論文網提供專業的碩士畢業論文寫作、畢業論文輔導寫作、博士論文寫作發表、碩士論文寫作發表、SCI論文寫作發表、職稱論文寫作發表、英文論文潤色的服務網站，多年來,憑借優秀的服務和聲譽贏得了社會的廣泛認可和好評，為畢業生解決寫論文的煩惱
下一篇：協同治理視角下興化市稅務局 推進稅收共治中存在問題及對策研究
相關標簽:
