行政協議單方變更解除權的規制研究

發布時間：2022-08-24 14:20

中文摘要 I

Abstract II

緒論 1

一、行政協議單方變更解除權的理論釋義 7

（一）行政協議優益權的含義 7

（二）行政協議單方變更解除權概述 8

1.行政協議單方變更解除權的概念 8

2.行政協議單方變更解除權的特征 9

3.基于行政優益權與非基于行政優益權的單方變更解除權 10

（三）行政協議單方變更解除權規制的必要性 10

1.契約精神的制約 10

2.防止行政主體權力濫用 11

3.保護行政相對人的合理期待 12

二、行政協議單方變更解除權規制存在的問題 13

（一）公共利益界定不明確 13

（二）與民事合同的變更解除區分不明 14

（三）程序性規制不健全 16

（四）司法審查方面存在的問題 17

1.忽視程序性審查 17

2.合理性審查不到位 18

3.行政補償或者賠償的標準不明確 19

三、完善行政協議單方變更解除權規制的建議 20

（一）科學界定公共利益 20

（二）明確單方變更解除權與民事合同變更解除的界限 21

1.準確界分民事合同法定解除與單方變更解除權 21

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2.準確界分情勢變更與單方變更解除權 22

（三）健全行政協議單方變更解除權的程序性規制 23

1.回避制度 24

2.第三方評估制度 24

3.時效制度 25

（四）完善司法審查機制 25

1.加強程序性審查 25

2.“比例原則”下的合理性審查 26

3.明晰行政補償或賠償標準 27

結語 29

參考文獻 30

致謝 33

獨創性聲明 34

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緒論

一、選題背景及意義

（一）選題背景

社會經濟的蓬勃發展使得公民的民主參與意識日益增強，在這樣的時代背景下，利用行政協議來實施行政管理的公私合作方式越來越成為法治型、服務型政府建設的重要組成部分。行政協議是行政主體與行政相對人在充分溝通協商后達成一致的產物，其內容既具有“行政性”，同時還具有“合同性”。正是因為行政協議產生方式的不同使得它的“強制性”特征與其他的行政行為相比較弱，所以它能有效減少行政主體和行政相對人之間的隔閡，進而方便行政主體實施行政管理。雖然行政協議的強制性不明顯，但它畢竟是行政主體賴以實施行政管理以保障公共利益的手段，所以在公共利益有需要時，必須賦予其一定的行政“特權”，該特權在域外被稱為行政優益權。行政優益權的內容多樣，最重要的當屬單方變更、解除權，它也是行政主體在協議履行過程中使用最廣泛的權力。目前，我國相關法律規范已肯定了行政主體所享有的單方變更、解除權。例如，2015 年實施的《行政訴訟法》第十二條指出因“行政機關違法變更、解除協議”而引起的行政協議糾紛可通過行政訴訟途徑解決。2019 年出臺的《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（以下簡稱行政協議司法解釋）第十六條明確了單方變更、解除權的行使條件以及權力行使后的責任承擔問題。這都為行政主體行使單方變更、解除權提供了法律支撐。但是，由于行政協議制度在我國發展較晚，行政協議單方變更、解除權的運用還不是很成熟，行政主體濫用單方變更、解除權，損害行政相對人利益的現象屢屢頻發。為了促進行政協議單方變更、解除權的正當行使，并在保證社會公共利益不受損害的情況下避免過度損害行政相對人的合法權益，筆者認為有必要對該項權力的規制進行研究。

（二）選題意義

行政協議作為一種現代化管理手段被廣泛應用于行政實踐活動中。隨著實踐的發展，行政協議制度也不斷被完善，但是仍然存在不足，尤其是在單方變更、 -1-

解除權的規制方面。實踐中，因單方變更、解除權的行使而引起的行政協議糾紛不在少數，這不僅達不到維護公共利益的目的，還導致行政相對人對行政機關的信任大打折扣。為改善這種情況，本文通過理清單方變更、解除權的基本理論，查找相關案例，梳理我國現階段行政協議單方變更、解除權規制中存在的問題，最后提出規制行政協議單方變更、解除權行使的相應的建議。這一方面有助于保障相對人的協議利益，避免受到過度損害，另一方面對于行政協議制度的完善以及法治政府、誠信政府的建具有一定的借鑒意義。

二、國內外研究現狀

(一)國內研究現狀

雖然行政協議制度在我國起步較晚，但學術界對它的研究熱度一直不減。行政協議單方變更、解除權制度作為行政協議中的一項重要內容，理論界對它的研究視角呈現出多樣性。

有的學者從單方變更、解除權本身出發，以比較法的視角對該權力的理論基礎進行了分析。比如陳天昊通過對民事合同與行政協議的對比研究，以及在對法國的行政協議制度進行研究后指出“行政協議單方變更、解除權作為一項“公法性制度安排”，其目的是為了恰當協調公權力機關代表的公共利益與私主體代表的個人利益之間的復雜辯證關系。”①黃奕愷在研究了法國、德國的行政協議制度后對單方變更、解除權進行了學理分析，他指出“紛繁復雜的市場經濟結構導致行政協議所維護的公共利益與私主體的個人利益之間發生沖突與碰撞，行政機關被賦予單方變更、解除權是維護公共利益的題中應有之義。”②

有的學者從行政優益權的角度對單方變更、解除權進行了研究，他們把單方變更、解除權視為行政優益權項下的一部分。王名揚是把行政優益權理論引入中國的第一人，他在《法國行政法》一書中將政府所享有的行政優益權稱為行政特權，并對政府所享有的該項特權進行了說明，他提到“行政特權由以下幾類構成：敦促相對方如約履行義務權；合同履行中對相對人的指導權；單方面變更合同標

①陳天昊.行政協議中的平等原則一比較法視角下民法、行政法交叉透視研究J].中外法學,2019,(1):248-279.

②黃奕愷.行政協議中單方面變更或解除權的探究[J].閩南師范大學學報(哲學社會科版),2019,(2):29. 的權；單方面的合同解除權；對過錯相對方的制裁權。”③余凌云在《行政契約論》一書中對行政主體享有的特權進行了列舉說明，她提到“行政主體的特權包括：指導與監督相對人履行契約權；對契約的強制執行權；對不履行契約義務相對人的解除權；行政相對人嚴重違約達到違法程度下的制裁權；當情況發生變化時的單方變更、解除契約權等。”④

有的學者是從單方變更、解除權行使條件的角度對其進行了闡述。比如步兵指出“行政主體單方面變更協議標的時應該受到公共利益需要與比例原則的制約，并且要通過完善行政特權行使的程序性規定與事后權益救濟措施來保證單方變更權的規范行使。”⑤江必新指出“在協議履行的過程中，公共利益將遭受重大損失、發生情勢變更以及協議訂立的基礎喪失的情形下，行政主體可以實施單方變更、解除協議的行為。”⑥張魯萍指出“當協議履行過程中發生了無法歸咎于雙方、不可預料的突發事件或者不可抗力時，考慮到公共利益的保護，行政機關可以單方變更、解除行政協議。”⑦此外，陳俊生在將單方變更、解除權的行使條件限制在公益需求后進一步指出了該權力針對的對象，他提出“與情勢變更原則相同，行政主體的單方變更、解除權應該以合法有效存在、無瑕疵的行政合同為行使對象。” ⑧

與以上幾個研究視角相比，理論界從司法審查的角度切入，對單方變更、解除權進行的研究較多。比如邢鴻飛、朱菲在對案例進行梳理后，指出了我國單方變更、解除權司法審查機制存在的問題并提出了建議，他們指出“法院對行政協議單方變更、解除權的司法審查存在以下弊端：對公共利益認定標準不穩定、缺乏對權力行使程序的合法性審查、行使條件的公私法界限不明、賠償標準不明確導致對行政相對人的損失填補不徹底等問題。”在對司法審查的問題進行分析后，他們進一步指出“為解決上述問題，法院應從突破對實體法的機械應用、將支付

③王名揚.法國行政法[M].北京:北京大學岀版社,2016:152.

④余凌云.行政契約論[M].北京:中國人民大學岀版社,2006:213.

⑤步兵.行政契約變更研究[J].東南大學學報(哲學社會科學版),2008,(1):65-70,124.

⑥江必新.行政協議的司法審查[J].人民司法(應用),2016,(34): 8.

⑦張魯萍.行政協議優益權行使的司法審查--基于對部分司法判決書的實證分析[J].西南政法大學報,2018,(5):3-12.

⑧陳俊生.論行政合同中的情勢變更原則[J].東南法學,2018,(1):118-133.

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對價視為變更或解除的先決條件、對公共利益的衡量可采用復合標準以及借鑒法國財務平衡原則來確定賠償范圍等幾個方面入手。”⑨這兩位學者是對行政協議單方變更、解除權的司法審查機制作了整體研究。與他們不同，韓寧從行政協議行為的司法審查規則角度對其進行了研究，他指出“對行政機關單方變更、解除協議的行為進行審查時，法院首先需要考慮的是該行為的作出是否以公共利益為基礎。其次，基于行政協議的特殊性，法院需要在行政法與民法兩個方面對行政機關單方變更、解除行政協議的行為進行司法審查。”⑩沈廣明從單方變更、解除權行使條件的審查標準入手，他在對大量的案例進行研究后指出“在《適用解釋》實施前后，法院對單方變更、解除權行使條件的審查標準出現了變化，即由多元化標準轉變為了二元化標準。所謂二元化標準指的便是公共利益與其他法定事由，并且法院對公共利益的解釋角度也發生了變化，由之前事實上的公共利益需要轉變為法律上的公共利益需要。”[⑨邢鴻飛，朱菲.論行政協議單方變更或解除權行使的司法審查[J].江蘇社會科學,2021,(1):110.

⑩韓寧.行政協議行為司法審查規則研究[J].浙江學刊,2018,(3):23-30.] [沈廣明.行政協議單方變更或解除權行使條件的司法認定[J].行政法學研究,2018,(3):121.]此外，朱圓、方祖鵬提出了雙層次司法審查模式，并對該模式進行了說明，他們指出“所謂雙層次的司法審查模式是指把審查要素與審查標準區分開來。首先從權力行使程序、行使條件以及處理內容方面對單方變更、解除權進行審查，其次確定以上各審查要素的審查標準，主要包括：正當程序原則、價值填充后的公共利益及比例原則。”[朱圓,方祖鵬.行政主體單方變更、解除行政協議的司法審查方法之探析J].合肥工業大學學報(社會科學版),2020,(6):39.]

由此可見，雖然理論界對行政協議單方變更、解除權的研究角度不同，但他們都為行政協議制度的發展貢獻了自己的智慧，隨著實踐的發展，我們的理論研究會越來越豐富，行政協議制度在我國的運用也會越來越成熟。

(二)國外研究現狀

由于周期長的原因，國外的行政特權制度已形成一套成熟的體系。關于行政協議單方變更、解除權，各國存在不同的理論，其中法國、德國是最具代表性的兩個國家。

法國強調行政合同的“行政性”，允許行政主體在國家利益和社會利益需要時行使行政特權。法國行政法把“公共服務論”作為主要的理論基礎，根據該理論，“公共權力”是行政主體提供“公共服務”的一種手段，而行政主體提供“公共服務”的目的是為了實現“公共利益”，這也是法國行政特權的理論基礎。[李穎軼.論法國行政合同優益權的成因［J］.復旦學報（社會科學版）,2015,（6）:158.]法國的古斯塔夫•佩澤爾認為，單方變更權與單方終止權是法國行政契約法上的行政優益權的重要組成部分，這兩項權力均由行政機關單獨享有、不可放棄。單方變更權需要在行政機關提供公共服務時行使，單方終止權的行使條件不同于單方變更權，它以行政相對人存在過錯和公共利益需要作為行使的前提條件，行使方式上既可以由行政機關直接終止契約效力，也可以由法官根據締約方的要求終止契約效力。[ ［法］古斯塔夫•佩澤爾.法國行政法［M］.廖坤明，周潔譯北京:國家行政學院岀版社,2002:91-94.轉引自劉紹明. 行政協議單方變更、解除權之司法審查［D］.華東政法大學碩士學位論文,2019:3.]

雖然法國和德國同屬大陸法系國家，但德國與法國的行政特權理論截然不同，德國強調行政合同的“合意性”，對行政特權的行使多加限制。德國在行政契約領域確立了情勢變更原則以及特殊解除權理論。德國的哈特穆特•毛雷爾認為，行政契約中的情勢變更原則是指在契約履行過程中，在情況發生異常變化的情況下，當事人認為自己無法按照約定履行契約原定的義務時，有權要求對契約內容進行變更，如果無法變更或是變更后對后續問題無法確定走向的，則可以要求解除合同，這也可以稱其為從屬解除，即在變更合同無法取得良好效果時再選擇解除合同。特殊解除指的是單方解除，行使主體限于行政機關，并且只能在防患突發事件發生或者消除對公共利益重大負面影響的情況下才可行使。[ ［德］哈特穆特•毛雷爾.行政法學總論［M］.高家偉譯.北京:法律岀版社,2000:408-409 .轉引自劉紹明.行政協議單方變更、解除權之司法審查［D］.華東政法大學碩士學位論文,2019:3.]漢斯•!•沃爾夫等人認為，特殊解除是因事實狀態發生變化而對合同作出的調整，是對合同平等原則的一種突破，是法律賦予行政機關的某種直接特權。[ ［德］漢斯J•沃爾夫，奧托•巴霍夫,羅爾夫•施托貝爾.行政法（第2卷）［M］.高家偉譯北京:商務印書館,2002:161. 轉引自劉紹明.行政協議單方變更、解除權之司法審查［D］.華東政法大學碩士學位論文,2019:3

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三、研究思路和方法

（一）論文研究思路

本文通過以下思路對單方變更、解除權的規制展開研究：

第一部分是對行政協議單方變更、解除權進行理論闡述。包括對行政協議優益權含義的說明，對行政協議單方變更、解除權的概念、特征的說明以及對行政協議單方變更、解除權規制必要性的說明。在此處，筆者除了對本文研究對象作了理論闡述外，還簡單介紹了一下非基于行政優益權的單方變更、解除權。

第二部分則是從行使條件、程序要件、與民事合同變更或解除的關系、司法審查四個角度入手，對我國行政協議單方變更、解除權規制中的問題進行分析。

第三部分是基于第二部分的分析對我國行政協議單方變更、解除權提出相應的規制建議。

（二）論文研究方法

1.文獻分析法。文獻分析法可謂是論文寫作最常用的一種方法。通過查找、閱讀相關文獻資料，了解行政協議單方變更、解除權的理論知識，為接下來的研究奠定理論基礎。

2.案例分析法。理論要服務于實踐。通過查找相關案例，對行政協議單方變更、解除權規制的必要性進行說明以及對行政協議單方變更、解除權規制中的問題進行分析。

3.規范分析法。通過查找有關行政協議單方變更、解除權的法律條文分析我國行政協議單方變更、解除權在程序規制層面存在的問題。

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一、行政協議單方變更解除權的理論釋義

若要對行政協議單方變更、解除權進行規制研究，我們首先需要從理論上對行政協議單方變更、解除權有個整體把握，此處就以行政協議優益權作為切入點。

(一)行政協議優益權的含義

行政主體依據法律規定享有行政職權。根據權責一致原則，行政主體既然擁有權力，那么就應該履行相應的職責，而依法實施行政管理以維護公共利益便是其職責所在，為了能夠讓行政主體順利、無所顧忌地履行該職責，我們有必要賦予他們一些單方性的特權，那便是行政優益權。莫于川認為“行政優益權是指在職務方面或者物質方面，國家給予行政主體的優先權和受益權，以便于行政主體行使職權和履行職責。”[莫于川.行政職權的行政法解析與建構[J].重慶:重慶社會科學,2004,(1):79.]可見，行政優益權并非指向某一特定的權力，而是優先權和受益權的統稱。所謂的優先權指的是當公共利益與個人利益之間發生碰撞沖突時，根據公益優位原則，個人利益的實現需讓渡于公共利益的保護。而受益權是指為了讓行政機關能夠有效的行使職權，國家為行政機關提供的一些物質上的保障，可以說是公共財政保障行政機關履行職權的重要表現。這便是一般意義上的行政優益權，而行政協議優益權則是體現在特定領域的一種特權。

關于行政協議優益權的含義，我國學者進行了不同探討。余凌云將其稱為“行政機關的主導性權利”，即“行政契約是政府為了行政政策的順利實施、行政服務目標的順利實現而訂立形成的。為了保障行政協議目標的順利完成，需要給予行政主體在契約中應有的主導性權利。”[余凌云.行政契約論(第二版)[M].北京:中國人民大學岀版社,2006:118.]黃賢宏將其稱為“行政主體的合同優先權”，即“行政主體的合同優先權是指在合同履行期間，行政主體基于公共利益需要所享有的各類優先條件的統稱。”[黃賢宏.論行政主體合同優先權[J].法律科學學報,1999,(4):45-78.

-7-]此外，還有人認為“行政協議優益權是指基于公共利益的需要，行政主體依據法律規定而享有的一種強制性權力，它貫穿于行政協議的全過程。”[王寨華.行政合同法律救濟及對優益權的法律規制[J].南京財經大學學報,2014,(5):83.]可見，行政優益權區別于民事合同中的普通權利，它是指在行政協議簽訂至履行完畢的整個過程中，行政主體基于國家利益、社會公共利益需要單獨享有的一種強制性權力。在行政協議中，行政主體雖然是協議中的一方當事人，但同時也是公共利益維護的責任承擔者。行政相對人選擇與行政主體簽訂協議是岀于自身利益的考量，在協議的履行過程中，私人利益的實現與公共利益的維護很有可能形成對立，賦予行政主體行政優益權便是為了順利解決沖突，避免公共利益遭受損害。行政協議優益權是行政協議“行政性”的重要體現，它打破了協議雙方相對平等的地位，使行政相對人處境被動，行政主體必須依法、合理行使。

行政協議優益權的內容多樣，比如：對相對人的選擇權；指導、監督權；強制執行權；單方變更、解除權等等。因為本文要研究的是行政協議單方變更、解除權，所以對于其他權力就不多加贅述了。

(二)行政協議單方變更解除權概述

1.行政協議單方變更解除權的概念

厘清行政協議單方變更、解除權的概念是對其進行規制研究的前提。現在，筆者結合 2019 年岀臺的《行政協議司法解釋》嘗試對行政協議單方變更、解除權的概念進行界定。該司法解釋是我國目前行政協議領域較為系統的一部規定。前文已經提到，該解釋第十六條為行政主體單方變更、解除權的行使提供了法律依據。根據該條規定，在行政協議的履行過程中，可能岀現嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形時，行政機關可以作岀變更、解除協議的行政行為。可見，行政協議單方變更、解除權的行使受到以下限制：一是主體限制即由行政主體一方行使；二是條件限制即在國家利益、社會利益需要時行使；三是時間限制即在協議履行的過程中行使。結合以上限制條件，我們可以對行政協議單方變更、解除權作如下理解：是指在協議締結后未履行完畢前，倘若協議的繼續履行會對國家利益、社會公共利益造成嚴重損害時，行政主體可以單方面變更協議或者提前終止協議效力的權力。行政協議單方變更、解除權是法律賦予行政主體的一種單方性權力，是行政協議公法屬性的重要體現，同時也是劃分行政協議與民事合同的最顯著的標志。

2.行政協議單方變更解除權的特征

行政協議單方變更、解除權作為一項特權，其特征可以概括歸納為以下幾點：第一，行政性。行政性特征一方面表現在其行使方式上與民法中的形成權的行使方式相類似。民法意義上的形成權以民事主體一方的意思表示為基礎，無需雙方當事人合意便可使某一民事法律關系發生變動。行政協議單方變更、解除權之所以具有形成權的特征是因為無需行政相對人的同意，行政機關便可行使該權力。雖然在實踐中一些行政主體在行使該權力時會向相對人發出通知或者催告，但是也無法改變該意思表示在到達相對人時即產生變更、解除效力的結果，若行政相對人對行政主體變更、解除協議的行為不服可向法院提起訴訟，但是行政相對人的訴訟行為針對的是該具體行政行為本身，并不能阻止行政主體的意思表示發生效力。另一方面表現在單方變更、解除權專屬于行政主體一方。有些學者將該條稱為“專屬性”特征單列出去，筆者暫且將其歸為“行政性”特征的一方面。第二，法定性。行政協議單方變更、解除權是行政主體基于法律規定享有的一項特權，是公權力的體現，具有優益性。行政主體擁有的這一特權本身就打破了協議雙方之間的平等狀態，使行政相對人處境被動，只有讓其在嚴格的法律框架范圍內運行，才能避免權力的無限擴張和對行政相對人權益的損害。第三，權責一致性。正如前文所言，行政主體是行政權力的擁有者，同時也是責任的承擔者。正所謂在其位謀其政，行政主體在享有權力的同時也應該承擔起與該權力相對應的責任。行政協議單方變更、解除權不只是法律賦予行政主體的一項權力，同時也是一項義務、一種責任。行政協議在締結后未履行或未完全履行完畢前，若協議繼續履行下去將導致公共利益遭受嚴重損害時，行政主體有義務選擇變更、解除協議，這是其職責所在，不可推卸，否則可能會被視為行政不作為。第四，目的

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單一性。在行政協議中，行政主體雖貴為協議的一方當事人，但其保護公共利益不受損害的職責沒有變，行政協議單方變更、解除權的行使便是其履行職責的具體表現，因此單方變更、解除權的行使目的具有單一性即防止公共利益受損。

3.基于行政優益權與非基于行政優益權的單方變更解除權

筆者在閱讀文獻資料后了解到行政協議單方變更、解除權既可基于行政優益權而產生，也可非基于行政優益權而產生。雖然本文探討的對象是前者，但在此處還是對非基于行政優益權的單方變更、解除權作一個簡單介紹，以便于更好地理解基于行政優益權的單方變更、解除權。

通常情況下，單方變更、解除權被視為行政優益權項下的重要內容，這在理論界已達成共識。關于其含義，前文中已進行了探討，即在行政協議履行過程中，由于情況發生變化導致協議繼續履行下去將對公共利益造成重大不利影響時，在沒有其他更好的選擇的情況下，行政主體單方面變更、解除行政協議的權力。但隨著行政協議實踐的深入發展，非基于行政優益權的單方變更、解除權進入人們的視野。雖然我國相關法律規范中并未規定此類單方變更、解除權，但理論界已經開始對其展開了探討。比如郭雪、楊科熊指岀“因行政相對人的故意（欺詐、脅迫、重大誤解等）致使協議違法或者協議內容存在明顯不公時，行政主體可通過行使非行政優益權的單方變更、解除權來達到維護國家利益、社會公共利益的目的。”[郭雪,楊科熊.行政協議中非基于行政優益權的單方變更權[J].法律適用,2019,（18）:57.

-10-]2019 年岀臺的《行政協議司法解釋》中規定了行政相對人認為協議存在脅迫、欺詐、重大誤解等情形的可向法院請求撤銷。但在同樣的情況下，行政機關不能作原告的資格限制使其無法向法院尋求救濟，考慮到此，可以賦予行政主體非基于行政優益權的單方變更、解除權。

（三）行政協議單方變更解除權規制的必要性

1.契約精神的制約

行政協議是公私法交融的產物，它是行政主體與行政相對人在平等交流的基礎上形成的。既然是雙方合意而成的，那么雙方理應嚴格踐行契約精神。一方面，契約精神要求雙方法律地位平等。行政協議區別于一般的民事合同，它帶有“行政性”與“契約性”兩種屬性，且“行政性”是其主要屬性。行政協議的“行政性”本身決定了協議雙方無法完全實現平等，而行政優益權的設立更是深化了雙方之間的這種不平等性。為了維持行政協議雙方的相對平等狀態，不違背契約精神的平等內涵，我們有必要對行政協議單方變更、解除權進行規制，進而弱化行政協議雙方之間的不平等性。另一方面，契約精神要求契約一旦形成，雙方應嚴守契約。行政主體與行政相對人出于各自利益的考量選擇訂立行政協議，雙方只有按照約定全面、及時履行協議，協議的目的才可實現，雙方才能實現共贏局面。可以說，如果想要讓行政協議的制度功能得到充分有效地發揮，關鍵在于行政主體能夠按照市場交易規則和相對人達成協議，并在協議達成以后嚴格履行協議。為了促使行政主體遵循契約嚴守原則，我們需要對行政協議單方變更、解除權進行規制，以防止行政主體隨意變更、解除協議。

2.防止行政主體權力濫用

“古往今來的經驗表明，每一個擁有權力的人都存在濫用權力的可能，而且是不用到極致絕不罷休。”[孟德斯鳩，許明龍譯•論法的精神（上卷）[M],北京:商務印書館,2009:166.

-11-]雖然我國法律規范對行政主體享有的單方變更、解除權作了一些規定，但因為權力行使條件不明確、程序性規定不健全等方面的不足，行政主體對單方變更、解除權的行使具有較大的裁酌空間，裁酌空間越大，行政主體可操作的空間就越大，權力濫用的可能性也越大。實踐中，行政主體濫用單方變更、解除權的例子比比皆是且情形不一。有的是違反“公共利益”的法定目的，比如何某某訴馬場鎮政府案（（2019）黔行終1591 號）、唐仕國訴關嶺縣政府案（（2018）最高法行申 8980 號）等；有的則違反程序要件，比如壽光中石油昆侖燃氣有限公司與壽光市人民政府案（（2017）魯行終191 號）等。

行政主體濫用單方變更、解除權，不僅與該權力設立的初衷背道而馳，而且漸行漸遠，最終會破壞行政協議雙方建立起來的友好合作關系，損害行政相對人的協議利益。通過對單方變更、解除權的規制，促使行政主體規范行使該權力，以便實現與行政協議單方變更、解除權設立初衷的契合。

3.保護行政相對人的合理期待

行政協議是行政主體與行政相對人相互合作的產物，其中蘊含著行政相對人對協議利益實現的合理期待。因此，在行政協議履行的過程中，行政主體在保證 “公益性”的同時要兼顧“私益性”，尤其是在行使單方變更、解除權后，應當對行政相對人的這種期待進行彌補，給予其適當的補償。在行政協議開始締結的時候，行政協議相對人對協議抱著一種期待，他們希望通過完成協議約定的特定義務來獲得預期經濟利益，但行政協議單方變更、解除權的行使無疑會對行政相對人的這種期待造成不利影響，此時行政協議相對人有權獲得合理的經濟救濟，以填補其所受損失。對行政協議單方變更、解除權進行合理規制，明確行政相對人可獲得的救濟范圍，對于保護行政相對人的合理期待具有重要意義，同時也能提高行政相對人與行政主體訂立協議的積極性，充分發揮行政協議的柔性管理作用。

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二、行政協議單方變更解除權規制存在的問題

行政協議制度在我國發展較晚，其中單方變更、解除權在我國的運用更是不成熟，理清該權力在法律規制中存在的問題，是對其進行進一步規制的前提和關鍵。

(一)公共利益界定不明確

《行政協議司法解釋》將單方變更、解除權的行使情形限定在“國家利益” “社會公共利益”需要，一般認為國家利益與社會公共利益兩者之間是緊密聯系的，不能把兩者割裂開來，國家利益可以說是各種社會利益的升華，因此可以直接將行政協議單方變更、解除權的行使條件歸結為“公共利益之需”。這點在理論上已經達成了共識。其實“公共利益”并不是一個陌生的詞匯，不管是憲法還是其他的法律規范均多次提及。那么，何為公共利益？理論界的學者們對公共利益有著不同的解讀。樂巍、許鵬指出“要把公共利益當做一個整體看待，它一般指的是一種社會共同體利益和社會公眾利益的總和。總的來說，它在總量上要大于個體利益。”[許鵬，樂巍.行政協議單方變更權的司法審査[J].人民司法,2016,(22):104.]張莉則主張把“公共”和“利益”分開解讀，整體看待。她指出 “公共是作為一個共同體范疇出現的，該公共體既可以指整個國家、民族，也可以單指一個小集體；而利益是對主體有價值的一種客觀需要，利益在法律上的體現即是權利。”[張莉.公共利益的法理學分析[J].經濟師,2019,(8):50.]此外，有學者指出“對公共利益進行界定時需要將三個方面因素納入考量：一是公權力要素；二是公共管理要素；三是公共資源要素。”[王學輝.行政何以協議:一個概念的檢討與澄清[J].求索,2018,(2):118-128.

-13-]可見，理論界對公共利益的理解各有不同。

筆者通過查看有關行政協議的一些規定，發現多數法律規范對“公共利益” 都是采用籠統說明的方式，只是以“出于、基于或者根據公共利益需要或者可能損害社會公共利益”來表述，例如《政府采購法》第五十條、《城市房地產管理法》第二十條、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十二條。此外，在地方出臺的《行政程序規定》中，行政合同被專設為一節，其中也以“嚴重損害國家利益、社會公共利益”這樣不明確的說法對單方變更、解除權的行使條件作出了規定，并未作出相對明確的說明，比如山東、江蘇、海口、西安等。除了這樣的多數外，有極少數規定對屬于“公共利益”的情形進行了列舉說明，比如《國有土地房屋征收與補償條例》的第八條、《土地管理法》的第四十五條，它們對房屋征收、土地征收的“公共利益”情形進行了解釋，但這也只是針對特定領域。

在行政管理活動中，公共利益的衡量判斷任務是由行政主體承擔的。“公共利益需要”是一個高度抽象的概念，不管是它的內涵還是外延都不那么明確，這也使得行政主體對它的解釋極具開放性，其行政行為是否基于公共利益需要而作出，全由行政主體一方來解釋。行政協議單方變更、解除權是行政主體享有的一種特權，它的存在本身對行政協議的穩定性就是一種挑戰，倘若對其行使條件即 “公共利益”不進行一個合理界定，為行政主體提供一個相對明確的指引，行政主體會隨意行使該權力，最終損害行政相對人的權益。

（二）與民事合同的變更解除區分不明

行政協議不同于普通的行政行為，它是一種具有行政與民事雙重屬性的邊界

性法律制度。行政主體訂立行政協議的初衷是為了實現行政管理任務或者公共服

務目標，因此在協議履行的過程中，為了滿足新的公共利益需要，法律準許行政

主體以自己一方的行為突破原本的協議約定，這是行政協議單方變更、解除制度

存在的理論基礎。但行政協議的成立是以合同關系為基礎的，它是雙方當事人合

意下的產物，因此民事合同的有關制度也可被適用于行政協議領域。2019 年通過

的《行政協議司法解釋》中也肯定了人民法院對行政協議案件的審理可參照適用

民事合同的相關規定。這意味著行政主體既可基于行政優益權單方變更、解除合

同，也享有民事合同中的變更、解除權。雖然相關法律規范中均肯定了這點，但

是并未對兩者作具體區分，比如《政府采購法》第五十條，該規定的前一句指出

了合同變動的條件即國家利益和社會公共利益需要，后一句又指出雙方當事人在

此種情形下皆可主張合同的變更、中止或終止。這樣不明確，未作區分的規定為

行政主體單方變更、解除權的行使制造了混亂。如何讓行政法中的單方變更、解

除權與民事合同的變更、解除并行不悖的運行，讓兩者有效銜接依然是個問題。

一般情況下，基于行政優益權的單方變更、解除權與民事合同的變更、解除在兩

種情形下會發生運用上的混亂：

第一，民事合同法定解除。民事合同在“合同目的無法實現”的情況下發生法定解除的效果，導致合同目的不能實現的原因可歸結為兩種即當事人一方根本違約和不可抗力。行政主體之所以選擇與相對人簽訂行政協議是為了達到特定的行政管理目的，而行政管理目的與公共利益的關系可謂是密不可分的。換而言之，該行政管理目的可能蘊含著一定的公共利益。在行政協議履行期間，因行政相對人不按約定履行協議或者不可抗力的發生而導致協議無法繼續履行下去時，既定的行政管理目標便會無法實現。此時，行政主體是行使行政優益權直接變更、解除協議，還是運用民事合同法定解除制度，這點尚不明確。實踐中，兩者區分不明可能會導致類似情況不同處理的問題，進而導致行政協議單方變更、解除權運用的混亂。

第二，情勢變更。情勢變更是民事合同領域的一項重要原則。根據該原則，民事合同的履行過程中發生了非因雙方當事人原因造成的情勢變更（法律政策的調整、客觀環境變化、物價變化等），若合同繼續進行下去將對一方當事人有失公允時，該當事人有權請求變更或解除合同。考慮到行政協議的雙重屬性以及其在行政管理活動中的廣泛應用，情勢變更不再只存在于私法領域，而是被逐漸地引入進了公法領域。情勢變更被引入行政協議領域后，其與行政協議單方變更、解除權的關系是無法跳過的一個問題，因為行政協議的情勢變更與行政協議單方變更、解除權并不是完全獨立的，兩者都可引起行政協議的變更、解除，有時存在交叉重疊。目前，我國現有的法律規范并未對兩者進行相對明確的界分，這樣不僅達不到情勢變更原則設定的目的，還會導致行政機關對單方變更、解除權的濫用。

（三）程序性規制不健全

行政機關是與公民聯系最密切的一個國家公權力機關，其權力的行使涉及公民生活的方方面面，若要讓行政權力一直在法治軌道內運行，嚴格的程序規制是必不可少的。行政機關的單方變更、解除權作為一項特權，法律更需要對其進行程序性規制，以防止權力的不當行使。我國現有的有關行政協議的規定大多肯定了單方變更、解除權的存在，但對于該權力行使的具體程序，規定的卻不那么完善。在行政管理方面，行政處罰、行政許可都有一套比較完善的程序性規定，但關于行政協議單方變更、解除權的行使程序，現有的法律規范大多以“法定程序” 一語概過。這種原則性規定不僅為行政主體行使權力留下了濫用的空間，而且不利于行政相對人的權利保障。筆者從眾多的有關行政協議的規定中篩選出了有關行政協議單方變更、解除權行使的程序性規定，進行了一個簡單梳理。

《土地管理法》第58、66條經批準可提前收回土地使用權

《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》第19條協商變更或解除

《全民所有制小型工業企業租賃經營暫行條例》第21條以書面形式通知對方

《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第37、38條協商變更或解除

《市政公用事業特許經營管理辦法》第 14、25條協商變更合同、取消特許經營應

召開聽證

《西安市行政程序規定》第 19條書面通知并說明事實、理由、依

據等

通過梳理可以看出，我國對行政協議單方變更、解除權的程序規制并不是完全缺乏，只是存在不足，這種不足主要體現在兩個方面。一方面，程序性規范缺乏系統性。民法典的制定與實施引起了理論界關于制定一部系統的行政程序法典或行政法總則的激烈討論。雖然行政程序法的制定被理論界所認可并且為實踐所需要，但是出于其他方面的考慮，該項立法工作還未展開。現階段，我國有關行政協議程序性的規定散見于各種單行法、行政法規、政府規章中，總的來說缺乏系統性。雖然有一些省市出臺了《行政程序規定》，但是法律位階低、適用范圍

有限，僅適用于本行政區域內。另外，在已有的對行政協議單方變更、解除權行使程序的規定中，內容上也不盡相同，程序規定不統一。從上述列表中就可以看出這點弊端，有的法律規范中規定了行政主體單方變更、解除協議應書面通知對方，而有的法律規范中則規定了單方變更、解除協議要與行政相對人進行協商。可見，現有法律規范對單方變更、解除權的程序規定呈現出分散、混亂狀態，缺乏系統性，這也導致對行政協議單方變更、解除權的程序控制效果差強人意。另一方面，程序性規則少且不充分。目前，我國對行政機關單方變更、解除權的規制主要是從實體規則入手，規定了權力行使的實體條件，而對權力行使的具體程序規定涉及較少，只在個別法律規范中規定了事先協商、舉行聽證以及書面告知程序。另外，行政協議單方變更、解除權的行使還涉及多個問題的判斷，比如公共利益的判斷、相對人損失的判斷等，僅依靠協商、聽證等程序不能很充分地解決這些問題。雖然行政協議是雙方當事人通過溝通協商形成的，形式上看似平等，但實質上雙方法律地位是不平等的，權利義務的配置也存在失衡，在這樣的情形下，應該盡可能用一套嚴格完善的程序規則保障處于弱勢一方的權利。實踐中，行政協議單方變更、解除權濫用的現象屢見不鮮，由此引發的行政協議糾紛不斷，現有的程序規定顯然已無法應對，需要在已有程序的基礎上進一步完善。

（四）司法審查方面存在的問題

行政訴訟是行政相對人進行維權的重要手段，它往往又被視為權利救濟的最終手段，理應充分發揮其積極作用。在行政協議單方變更、解除權的程序性規制不健全的情況下，司法審查作為一種事后補救措施，顯得尤為重要。但是，法院目前對單方變更、解除權的審查還不夠全面。

1.忽視程序性審查

在法律運行的過程中，實體法權力需要借助程序法作用的發揮才能達到效能最大化，行政協議目的也需要在實體與程序的共同作用下才能實現。現階段法制環境下的重實體、輕程序的慣常思維導致司法機關對單方變更、解除權的程序性 -17-

審查尚未達到理想狀態。我國是一個成文法國家，司法機關只是法律規范的適用者，而不是制定者，國家機關制定的法律規范是法院進行案件審理時的重要或者說是唯一依據，法院很難去打破這一慣例。由于程序法規定的不健全，在審查行政協議案件時，司法機關把更多的目光放在了實體行使條件的審查上，忽視程序性審查。比如在疆南熱力有限公司與阿克蘇市人民政府行政協議糾紛一案中，[ 參見新疆維吾爾自治區高級人民法院(2017)新行終140號行政裁定書.]法院肯定了阿克蘇市人民政府基于公共利益單方解除行政協議的做法，但是對于其中的程序要件沒有審查，直接通過對實體條件的判斷確定了行為合法。又比如鼎源燃氣有限公司與農安縣住房與建鄉建設局協議糾紛一案中，[ 參見吉林省長春市中級人民法院(2017)吉01行終218號行政判決書.

-18-]法院認為該住建局解除特許經營協議的行為屬于行使單方解除權的行為，但是對行政相對人的陳述、申辯權不予承認。依據《市政公用事業特許經營管理辦法》第二十五條的規定，行政機關收回特許經營權應舉行聽證，聽取行政相對人的意見。法院的此種做法明顯具有規避程序審查的嫌疑。依法行政是行政機關行使權力、實施行政行為的根本準則，此處的“法”既包括實體法，更包括程序法。法院在審查單方變更、解除權的行使是否合法時，既要審查是否符合實體法，也要審查是否符合程序法，如此更能促使行政機關依法行政。

2.合理性審查不到位

單方變更、解除權存在的法律漏洞使得行政主體在行使該權力時充滿不確定性，這也意味著行政主體有更大的話語權，法院在審查時，不只要審查合法性，還要注意合理性標準的運用。但在司法實踐中，法院往往將焦點放在某一具體行政行為是否合法的問題上，而忽視對該行政行為的合理性考察。行政協議是一種特殊的行政行為，協議中蘊含了行政相對人對協議利益的合理期待。換而言之，在行政相對人如約履行了義務后，行政機關應該按照協議約定滿足相對人的這種期待。信賴利益保護原則也要求行政行為一經作出，行政主體非因特殊需要并經法定程序不得隨便變更、撤銷以及終止該行為，尤其是授予相對人利益的行為。行政協議單方變更、解除權的行使恰恰會引起行政協議的變動，進而對行政相對人的期待利益造成影響。基于此，法院應該對行政主體單方變更、解除協議的行為進行一定的合理性審查。

3.行政補償或者賠償的標準不明確

如果說行政協議單方變更、解除權行使的直接效果是協議發生變動，那么它的附帶效果便是行政補償、賠償責任的產生。在行政機關依法行使單方變更、解除權，對行政協議相對人的利益造成損失時，行政相對人有權要求補償；反之，倘若行政機關變更、解除協議的行為有違法律規定，致使行政協議相對人的利益蒙受損害時，相對人理應得到賠償。法國的行政特權制度發展較為成熟，行政主體在行使單方解除權后對行政相對人的賠償適用“財務平衡標準”。受該標準的支配，行政主體在行使行政特權后需要對相對人遭受的損失進行金錢上相當程度的賠償，而不論該行為是否合法，賠償的范圍既包括實際損失也包括可期待利益的減少，以達到對相對人損失的充分填補。事實上，我國在單方變更、解除權行使后的救濟方面并沒有確立“財務平衡標準”，對行政相對人的補償、賠償問題還未形成統一標準，補償、賠償的范圍是只包括實際損失，還是說把行政相對人的可期待利益也考慮在內，這一直存有爭議。

行政補償、賠償責任是否落到實處與行政機關單方變更、解除協議的行為是否合法密切相關，它也是法院司法審查的重要內容。但行政補償、賠償標準的不明確最終導致法院對行政主體的補償、賠償責任難以做出合理的判決，在法律文書中往往采用“適當補償”這種模糊性的說法。如此一來，對行政相對人的補償、賠償問題最終又回到了行政機關的手中，這對于行政相對人的權益保障是非常不利的。

三、完善行政協議單方變更解除權規制的建議

行政協議單方變更、解除權作為一種公權力，具有明顯的擴張性，如果不對其加以嚴格規制會造成權力被隨意行使，破壞行政主體與行政相對人之間的合作關系。為了更好地發揮單方變更、解除權維護公共利益的作用，我們有必要對其進一步規制。

（一）科學界定公共利益

行政協議單方變更、解除權的行使依據是公共利益遭受重大損害，此處涉及 “公共利益”的判斷問題。正如前文所說，公共利益本身就是模糊抽象的，它的內涵和外延都不明確，對它的識別和判斷尚存在較大困難，倘若對其進行寬泛理解可能會導致行政協議單方變更、解除權的濫用，進而破壞行政協議的合意基礎。因此，科學界定公共利益是單方變更、解除權行使的關鍵。所謂“科學”即對公共利益的界定要合理恰當，符合一般人的理性，我們可以從以下幾點入手：

第一，在法律規定中借用“概括+正反列舉”的方式使公共利益相對具體化。目前，有不少學者主張可以運用“概括+列舉”的方式對公共利益進行解釋說明，筆者認為這不失為一個好方法。“公共利益”的判斷需要涉及多個方面的問題，不同時間、地點或者主要矛盾的不同都會導致對公共利益有不同的理解。在概括式的解釋說明外，列舉出一些常用的、常見的將公共利益具體化，比如：有關國防和外交、基礎設施建設、公益事業、公共資源等方面的利益。如此一來，行政和司法機關對公共利益的把握會更準確、靈活。此外，在列舉出哪些事項屬于公共利益的范疇后，再運用排除式列舉的方式將一些不屬于公共利益范疇的事項排除出去，尤其是不能簡單粗暴地把財政支出的多少、盈利的多少以及行政成本的增減等同于公共利益。第二，明確公共利益的規范依據。行政協議單方變更、解除權作為一項法定特權，需要有明確的法律依據才可行使，其中對公共利益的解釋更需要有法律依據。法律、法規以及規章均可對單方變更、解除權作出規定，這已經達成了共識，而對于規范性文件能否成為權力行使的依據，還存有爭議。

其實，規范性文件并不需完全被排除在外，但需要對其加以限制。通常認為，對行政規范性文件的限制又可分為兩種情況：第一種情況是當行政協議的簽訂主體與行政規范性文件的發布機關是同一個時，此時該文件不能成為推翻原行政協議內容的依據；第二種情況是當行政協議的簽訂主體與行政規范性文件的發布機關不一致時，此時行政規范性文件若要成為權力行使的依據，則需要滿足“減損權利或者增加義務具有法律法規依據”和“遵循重大行政決策程序”等條件，也就是說實體和程序都要合法。第三，對于一些不在列舉事項范圍，難以把握的事項，考慮到公共利益本身的模糊性、擴大性，我們可以通過完善程序性規定來輔助對公共利益的界定。通過以上方法，實現對行政主體公共利益認定裁量權的有效控制。

（二）明確單方變更解除權與民事合同變更解除的界限

當行政協議單方變更、解除與民事合同的變更、解除發生混合交叉時，明確應該適用哪種制度，能夠緩解行政主體單方變更、解除權運用混亂的困境，減少權力的濫用。

1.準確界分民事合同法定解除與單方變更解除權

雖然行政協議是行政主體與行政相對人通過溝通協商達成的，內容上具有合同性，但行政性才是它的本質屬性。作為行政優益權一部分的單方變更、解除權是協議行政性的重要體現，它與民事合同的法定解除存在以下區別：第一，主體不同。行政協議單方變更、解除權是法律賦予行政主體的一種“特權”，只能由行政主體一方行使，行政相對人無權主張，而在民事合同的履行過程中，當發生法律規定的解除情形時，合同雙方均有權主張解除合同。第二，性質不同。行政協議單方變更、解除權是行政主體所享有的一種公權力，有權必有責，它與責任相對應，而民事合同雙方在特定情形下均享有法定解除的權利，它與民事合同義務相對應。性質上的不同是兩者的本質區別。雖然民事合同法定解除與單方變更、解除權存在本質區別，但正如前文所言，民事合同的法定解除與行政協議單方變 -21-

更、解除權也有重疊交叉的部分。民事合同法定解除的核心是“合同目的不能實現”，導致合同目的不能實現情形包括兩種即合同一方當事人根本違約和不可抗力。行政協議單方變更、解除權需在協議履行過程中，因情況發生變化可能導致公共利益受損的情況下才可行使，而當行政相對人不履行協議或者是發生不可抗力致使協議目的不能實現時也可能會損害公共利益。在兩者發生競合時，筆者認為行政機關可優先采用民事合同法定解除制度即可，而不必直接行使單方變更、解除權。

行政協議中的公共利益可分為兩種情形：協議目的輻射內的公共利益和協議目的輻射外的公共利益。當行政相對人違約不履行協議或者因不可抗力致使協議無法履行可能損害的公共利益通常可以被協議目的所涵蓋，而行政協議單方變更、解除權中的公共利益原則上指的是協議目的之外的其他不特定利益。此外，行政相對人根本違約或不可抗力實際上導致的是協議的履行不能，而單方變更、解除權涉及主觀判斷問題，協議本身是可以履行下去的，只是與更重要的公共利益相比，行政主體選擇單方變更或者解除協議，行政協議單方變更、解除權的行使實際上是利益權衡的結果。在兩者發生混合交叉時，行政主體可參照適用民事合同法定解除制度，抑制行政協議單方變更、解除權的行使，這也符合協議“契約性” 的性質。

2.準確界分情勢變更與單方變更解除權

雖然行政協議單方變更、解除權與情勢變更存在交叉，但是將兩者不加區分是不可取的。總的來說，行政協議上的情勢變更與協議的單方變更、解除存在以下區別：第一，主體不同。行政協議單方變更、解除權的行使主體只能是行政主體一方，而情勢變更可由雙方主張。第二，性質不同。前文已提到行政協議單方變更、解除權是行政主體的一項權力，而情勢變更可由雙方當事人主張，是一種權利。第三，目的不同。賦予行政主體單方變更、解除權是為了避免公共利益遭受損害，“公共利益”是其行使的唯一條件，而情勢變更體現的是公平價值，是為了保持雙方之間的利益平衡。第四，后果不同。行政協議單方變更、解除權的 -22-

行使會引起行政補償或賠償責任的產生，而情勢變更不可歸責于雙方當事人，為了體現公平正義，因情勢變更所造成的損失由雙方進行合理分擔。

通過以上對比，可以看出行政協議單方變更、解除與情勢變更并不能完全等同，但理論上的界限分明并不代表實踐中兩者之間的邊界也那么清晰。事實上，兩者之間存在交叉。在行政協議中，行政主體一方面是公共利益的代表者，另一方面也代表著單位利益、部門利益，兩者之間的界限并不那么分明，當情勢發生變化，行政協議繼續履行下去將會導致單位利益、部門利益失衡的情況下往往會損害公共利益。此時，行政主體如果主張情勢變更，參照《民法典》第 533 條的規定，行政主體可以先與行政相對人協商，協商無果時可請求法院或者仲裁機構變更、解除協議。仔細思考，行政主體這樣做其實是存在困境的，一方面行政協議中約定的仲裁條款原則上是無效的，另一方面，行政主體無法以原告身份向法院主張變更、解除協議。一般認為，如果行政主體主張情勢變更以后，在與行政相對人無法達成一致意見或者無法避免公共利益受損的情況下，則可單方面行使變更、解除權。這表明行政主體行使單方變更、解除權以維護公益需要的情形包含情勢變更。實踐中，行政主體既可直接采用單方變更、解除的方式以維護公共利益，也可通過情勢變更原則與行政相對人進行協商來避免公共利益受損。究竟采取何種措施，需要行政主體進行充分考量，把公共利益保護、私人利益保障以及合同的存續性納入考量因素，然后作出合理的判斷。

(三)健全行政協議單方變更解除權的程序性規制

“程序從來都不是邊緣性的，政府權力的迅速擴張需要依靠程序規制才能夠讓人容忍。”[胡敏.試論行政合同單方解除權J].法學研究,2017,(2):136.

-23-]行政程序法是國家對行政權力進行規制的基本法，也是衡量現代國家法治文明程度的重要標志之一，它的制定不僅是依法治國理念在行政法領域的具體體現，而且對行政相對人的權益保障具有重要意義。我國目前雖然并沒有這樣的一部專門法，但是關于它的制定已經成為了理論界討論的熱點，有的學者還對此進行了嘗試，比如在 2015 年，姜明安教授帶領自己的團隊草擬了《行政程序法》，他將“行政合同”專列為一章。眾所周知，行政程序法的制定并不是一蹴而就的事情，并非朝夕能夠完成的，這是一個長久的過程，其程序制度的構建必然是系統而具體的。行政程序法必須要囊括行政管理的方方面面，不單單限于行政協議單方變更、解除權，它還要對其他行政行為的程序規則進行設置。在行政程序法中，對單方變更、解除權的程序規制必須系統而充分，除了現有的協商、聽證以及書面告知制度外，還需增加以下制度。

1.回避制度

回避是行政程序法中的一項重要制度，它是指在行政管理活動中，當辦案人員與他所辦理的事務存在利害關系時，該辦案人員應當依法停止其活動的一項法律制度，該制度設立的目的在于保障實體結果的公正，增強結果的說服力。在行政協議單方變更、解除權行使的過程中，倘若行政機關及其工作人員與行政協議相對人存在利害關系（比如親屬關系、債權債務關系等），或者與行政協議內容存在利害關系時均應回避。所謂利害關系是指單方變更、解除權的行使結果影響到行政主體及其工作人員金錢、名譽、親情等利益的增減。回避制度應貫穿于行政協議單方、變更解除權行使的整個過程，在舉行聽證過程中、尋求第三方機構的幫助過程中都應貫徹回避制度的要求。關于回避的方式，行政主體及其相關工作人員既可自行申請回避，也可因相關利害關系人員的申請而回避。明確行政協議單方變更、解除權中的回避制度有利于權力的正當行使，保證結果的公正。

2.第三方評估制度

隨著現代化管理手段的發展，第三方評估制度的運用變得越來越頻繁。第三方評估是一種獨立的監督評價機制，它不受任何人的影響，依靠自己的專業性來對有關事務作出合理判斷。在行政管理活動中引入第三方評估機制，并使其常態化，能夠形成對政府監督的一種新模式。行政協議單方變更、解除權因公共利益需要而行使，公共利益是一個模糊不清的概念，引入第三方評估制度，借助于他們的中立性和專業性來對協議繼續履行是否損害公共利益進行評估，既有利于行 -24-

政機關對單方變更、解除權的正確行使，也能增加行政相對人對權力行使的信服力。另外，單方變更、解除權行使后，還涉及對行政相對人的補償、賠償問題，在必要的時候，通過第三方對行政相對人的損失進行評估，有利于充分彌補行政相對人因單方變更、解除權的行使而遭受的金錢利益損害。

3.時效制度

行政協議是行政主體實施行政管理的一種手段，行政機關的行政管理活動需要追求效率。因此從行政協議訂立之初到協議履行完畢的整個過程中，行政主體應該積極履行自己的職責，保證各個階段都在法定期限內完成，避免遲延。在行政管理活動中，行政主體消極不作為不僅會導致當事人的合法權益得不到及時有效的保障，而且還會有損政府的公信力。行政協議單方變更、解除權事關公共利益的維護，也事關行政相對人的權益保障。倘若行政機關不及時行使權力，隨著協議的履行，行政相對人投入的成本會逐漸增加，最后損失也會更多，而公共利益的損害自然也不必說，賦予行政主體單方變更、解除權本身就是為了防止公共利益受損。另外，行政協議單方變更、解除權具有民法上形成權的性質，形成權在過了法定期限后會導致實體權利的喪失，基于此，我們應該對單方變更、解除權設立一個法定期間，促使行政主體及時、規范行使權力。

（四）完善司法審查機制

在行政主體不正當行使單方變更、解除權引起行政協議糾紛后，司法審查作為一種事后救濟途徑，應該加強對權力行使的審查力度，充分發揮其司法監督作用。

1.加強程序性審查

司法機關在審理行政協議案件時，通常只對實體行使條件進行審查，對其中的程序性問題大多不觸及。但是，即使行政協議單方變更、解除權的行使符合法定情形，行政主體在行使時若違反了程序性要求，同樣會給行政相對人造成不利 -25-

影響，行政相對人的知情權可能無法得到保障，同時喪失表達自己意見、為自己申辯的機會。若法律規范中明確規定了權力行使的程序要件，法院理應對其進行審查。若法律規范中沒有明確規定，法院對行政相對人的知情、陳述、申辯權是否得到保障也應負有一份審查義務，畢竟程序要件即包括法定程序也包括正當程序。如果因為沒有法律規定便不審，對行政相對人的權益無疑是另一種侵害。一般來說，法院對單方變更、解除權的程序性審查可以從以下方面入手：是否與行政相對人先行協商；是否將變更或解除的決定以及理由、依據等事項以書面形式通知相對人；是否充分聽取行政相對的意見；是否存在回避情形而未回避等。通過加強程序性審查來對行政主體單方變更、解除協議的行為進行監督，以促使行政機關對權力的規范行使。

2.“比例原則”下的合理性審查

“在行政法領域，比例原則的作用越來越不容小覷，它越來越有成為本領域之“帝王條款”的趨勢。”[姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學岀版社,2019:75.

-26-]比例原則要求行政主體在決定實施某一行政行為時，應在實現行政目標和保障相對人權益之間進行適當的權衡，如果認定該行政行為是必須實施的，而且還會對相對人的權益造成負面影響，行政主體應將該負面影響控制在最小限度內。我國《行政訴訟法》以及《行政協議司法解釋》中均規定了“是否明顯不當”的審查要求，這為司法機關的合理性審查提供了法律依據。法院對單方變更、解除權行使的合理性審查主要包括以下幾個方面：第一，審查單方變更、解除權的行使是否必須，有沒有其他方式可替代，在可以不解除的情況下可否優先選擇變更。第二，審查因該權力行使而保護的公共利益是否大于私人利益，注意只能是大于，不能等于或小于。第三，審查對行政相對人造成的損害是否限制在最小范圍內。司法機關在合法性審查的基礎上輔以合理性審查，能夠對行政主體自由裁量的范圍加以限制，以避免權力的濫用。

3.明晰行政補償或賠償標準

行政協議單方變更、解除權的行使會導致補償、賠償責任的產生，通過對行政相對人的補償、賠償，不僅可以使行政協議雙方當事人的地位維持在平衡狀態，而且可以在維護公共利益的同時兼顧個人利益的保障，從而最大限度地維護權力理性。行政補償、賠償是行政主體實施某一行政行為后應承擔的一種法律后果，是權責一致原則的體現。明晰行政補償、賠償的標準不僅可以優化法院的裁量基準，合理把握補償、賠償問題，避免再援引“適當補償、合理補償”的說法，而且能夠促進法院對行政機關補償、賠償責任的承擔進行準確判斷，進而對行政機關單方變更、解除權的行使起到監督作用。傳統理論上認為，行政協議補償、賠償責任按照以下順序確定：當事人有約定時按照約定，在沒有約定的情況下，適用行政法律規范來確定責任，如果行政法律規范沒有規定或者適用存在不合理之處時，可以適用民事法律規范。具體到行政協議單方變更、解除權制度中，在雙方當事人沒有約定的情況下，行政補償、賠償標準因兩者性質不同呈現出差異。

（1）行政補償標準的確定。行政補償因行政主體的合法行政行為產生。當行政主體為了維護公共利益而變更、解除行政協議時，基于信賴利益保護原則，行政主體應該對相對人的損失予以補償救濟。關于行政補償的標準，有學者主張可以借鑒法國的財務平衡原則，對行政相對人的損失予以全面補償，包括直接損失（行政相對人為履行協議投入的成本）和間接損失（預期利益的減少）。筆者認為單方變更、解除權是行政協議“行政性”的重要體現，其行使的依據是行政法律規范，所以可以適用行政補償標準對行政相對人的的直接損失進行充分填補，過多的補償會使行政主體單方變更、解除權行使的積極性降低。

（2）行政賠償標準的確定。與行政補償不同，行政賠償是因行政主體違法行使單方變更、解除權而引起的，具有懲罰性因素。關于行政賠償的范圍不能只考慮直接損失，還要把預期利益考慮在內。通常認為對行政相對人的賠償可以將行政賠償標準和民事賠償標準結合起來，使行政賠償的標準適當提高一下，但基于行政性的因素考量，對相對人的賠償數額又不能與民事賠償數額完全相同。倘若

按照行政賠償標準，對行政機關無法起到威懾作用，但若完全按照民事賠償標準，對行政機關來說又似乎太過嚴厲，行政機關在日后實踐中可能會考慮到此干脆放棄行使單方變更、解除權，這也是得不償失。因此，將兩種賠償標準結合起來相對來說更加合理，既能保證公平也能促使行政機關對單方變更、解除權的規范行使。結語

行政協議作為一種現代化管理手段，具有其他行政行為不具備的優勢作用。它通過加強行政主體與行政相對人之間的溝通交流來拉近彼此之間的關系，對行政管理目標的實現具有推動作用。行政協議雖是雙方協商一致形成的，但它仍然屬于行政行為，“行政性”依然占據主導地位。行政協議優益權是法律賦予行政主體的一種單方性權力，它貫穿于協議的簽訂、履行、終止以及終止后糾紛解決的整個過程中，其中協議履行過程中的單方變更、解除權是行政優益權的重要表現形式，也是行政主體最常用的一項特權。雖然我國目前的法律規范中已經肯定了單方變更、解除權的存在，但因為行使條件的不明確、相關程序性規定欠缺等原因導致其被濫用的現象頻發，嚴重損害了行政相對人的利益。為了確保行政協議單方變更、解除權的正當行使，本文從規制的角度對其進行研究。

在本篇文章中，筆者從單方變更、解除權的理論知識入手，將重點落在行政協議單方變更、解除權規制的問題分析以及規制建議上。由于筆者研究能力、語言表達等方面的不足，對行政協議單方變更、解除權的規制研究還比較淺顯，仍需要在日后進行更深入的研究。但是，我相信隨著行政協議的廣泛應用，關于行政協議單方變更、解除權規制方面的研究會越來越多。理論是實踐的基礎，隨著理論研究的深入，行政協議單方變更、解除權在我國的運用會更加成熟，進而發揮其作用最大化。
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