拜登政府的南海政策研究

發布時間：2022-08-24 14:13

摘要 II

ABSTRACT IV

緒論 8

0.1 選題背景和意義 8

0.1.1 選題背景 8

0.1.2 選題意義 9

0.2 研究現狀 10

0.2.1 國外研究現狀 10

0.2.2 國內研究現狀 19

0.3 研究方法 21

0.3.2 比較分析方法 21

0.4 難點和創新點 22

0.4.1 難點 22

0.4.2 創新點 22

1.美國南海政策的歷史發展進程 23

1.121 世紀以前美國的南海政策 23

1.1.1美西戰爭后美國開始在南海實施殖民主義擴張政策 23

1.1.2二戰結束后美國確立主導全球海洋秩序體系的地位 24

1.1.3冷戰結束后美國鞏固海洋制度領導體系 24

1.1.41995 年以來美國逐步加深對南海地區的關注 25

1.2奧巴馬政府的南海政策主要表現 26

1.2.1建立安全聯盟基礎上的秩序 27

1.2.2強調“航行自由”原則維護美國利益 28

1.2.3加強南海地區軍事力量部署 29

1.3特朗普政府的南海政策主要表現 30

1.3.1加大南海“航行自由”力度 30

1.3.2拉攏域外盟友加入南海行動 31

1.3.3質疑中國南海主權合法性 32

2.拜登政府南海政策的新動向 32

2.1注重塑造“競爭為主”的中美地區關系 33

2.1.1強化前任政府對華強硬總體路線 33

2.1.2注重塑造對華“遏制+軍事威懾”體系 34

2.1.3強調所謂對華“無害競爭” 35

2.2注重塑造南海區域規則制定權 35

2.2.1迫使中國遵守美國主導下的“航行自由”規則 36

2.2.2加強地區多邊安全機制的體系化建設 37

2.2.3注重塑造聯盟體系的制度性和系統性 39

2.3加碼南海軍事力量“再平衡” 40

2.3.1持續推動美國軍事力量向南海地區轉移 41

2.3.2針對具體議題“精準建群” 42

2.3.3借助歐洲盟友力量實現南海“再平衡” 43

3.拜登政府南海政策的影響 44

3.1加劇南海地區地緣和信息技術競爭 44

3.1.1加劇南海地區地緣政治競爭緊張局勢 44

3.1.2加劇南海地區軍事和信息技術競爭 46

3.2妨礙南海地區和平安全發展環境的構建 47

3.2.1導致南海地區爭議更加復雜和國際化 47

3.2.2對中國--東盟傳統友好關系造成新沖擊 49

3.3中美戰略競爭關系持續惡化 50

3.3.1中美南海戰略競爭態勢趨于深入和泛化 50

3.3.2阻礙中美全球安全合作發展進程 52

3.3.3影響世界和平安全發展進程 52

結語 54

參考文獻 55

（一）中文參考文獻 55

（二）外文參考文獻 56

致謝 63

VII

緒論

0.1 選題背景和意義

0.1.1 選題背景

進入 21世紀以來，隨著美國“亞太再平衡”和“印太戰略”的實施，東亞地區逐漸成為美國外交政策關注的戰略重點。作為二戰后主導國際秩序的世界霸主，美國在維護全球海洋秩序方面有著根深蒂固的利益。

隨著航海技術的不斷提高和信息技術革命的持續推進，南海地區具有越來越突出的地緣戰略地位。南海地區不僅油氣資源豐富，其海床和附近海岸上還富含各種礦產資源，它還擁有全球16 個海運咽喉點中的4個，是世界上運量排名第二的海上航道。[《南海自然資源》，中國南海網,http://www.thesouthchinasea.org. cn /2016-07 /25 /c_ 53724. htm]在資源有限的國際社會中，南海地區豐富的自然資源儲量和突出的地緣戰略地位使之成為國家間爭相關注的焦點。

在南海地區，隨著中國的崛起，中國的海洋發展戰略及其海上“絲綢之路” 倡議引越來越引起美國戰略界的不安全感。出于維護南海地區主導優勢的戰略目的，美國對中國的崛起存在不斷加深的敵意，“沒有其他的話題能揭示巨大而復雜的美國在亞洲面臨的挑戰。首要的問題是中國不斷發展的軍事、外交和經濟實力，不僅在該地區，而且遍布全世界。中國的發展改變了區域經濟平衡，使中國擴大的政治影響力橫跨東亞大陸。”[ Tarun Chhabra, Rush Doshi, Ryan Hass, Emilie Kimball,Global China: Regional influence and strategy[R],Bro okings,https://www.brookings.edu/research/global-china-regional-influence-and-strategy/,訪問時間：2022 年 4 月 2 日。

8]中國的崛起和美國在南海地區維護既定利益的需要，使南海成為中美結構性矛盾凸顯和戰略競爭的焦點之一。

此外，二戰以來圍繞南海地區領土主權爭端和航行自由爭議等問題一直未得到有效解決，隨著中美在南海地區戰略競爭態勢的加劇，原有爭端成為美國聯合域內外國家遏制中國崛起的戰略抓手。一方面，南海地區國家間的主權爭端因受域外大國的介入而日益復雜化和國際化，一直以來并未得到有效解決。另一方面，中美之間關于“航行自由”理念主張不同，在南海地區存在維護各自理念的航行自由實踐，加劇南海地區緊張局勢。最后，中國對歷史固有主權的合理維護和利用被部分南海周邊和域外國家過度解讀和利用。

2021 年拜登上臺執政以來，面臨國內外新環境。從國際層面看，新冠肺炎疫情加速世界格局轉型和國際秩序變革，中國取得抗擊新冠肺炎疫情的重大勝利為中國經濟恢復與發展爭取到寶貴的戰略機遇期。相比之下，美國經濟實力的相對衰落和國內諸多不穩定因素的牽制給自身帶來戰略焦慮感，它將中國作為美國霸主地位的假想敵進行全面打壓和遏制，美國國內共和黨和民主黨在針對遏制中國這個問題上也逐漸達成共識，南海地區成為拜登政府打壓中國的一個重要組成部分。美國國內對于南海地區形勢日益焦慮，美國流行的看法是“中國正在控制南海”而“美國還沒有找到有效應對的方案”。在此背景下，拜登政府的南海政策成為美國國內外關注的重點領域，在南海問題上，拜登政府對前任的南海政策既有連續性的繼承也有微調。

本文以拜登上臺執政為總體背景，在梳理美國各歷史時期南海政策的基礎上，重點分析拜登政府的南海政策動因、特點以及其對前任政府南海政策的繼承和調整，從而把握拜登政府南海政策的總體趨向，為中國應對和維護南海地區和平穩定局勢做好充分準備。

0.1.2 選題意義

拜登上臺執政以后，南海地區局勢面臨新的不確定性，拜登政府將會在南海地區實施怎樣的政策將會直接影響南海地區發展態勢和走向。作為奧巴馬政府時期的副總統，拜登曾多次就南海問題表態，然而，在國際局勢不斷變幻的大背景下，拜登執政以后是否會繼承奧巴馬政府時期的南海政策，抑或在前任的基礎上做出根本性調整，成為當前研究美國政府南海政策的新的出發點。

通過系統分析拜登政府的南海行動和政策，一方面可以把握拜登政府對南海地區具體政策的繼承點和新特點、新手段，從而揭示其南海政策的本質并有針對性地制定應對策略和做好風險預測，從總體上把握中美關系的穩定和控制潛在風險；另一方面，從全球層面看，拜登政府的南海政策服務于其維護海洋霸主地位的總目標，對拜登政府南海政策的研究也能更好地從歷史的角度梳理美國全球海洋政策的特點和規律；再一方面，從權力轉移的角度看，對拜登政府的南海政策研究可以幫助我們從宏觀層面總結霸權國家在維護全球既定海洋利益時的政策方針和效用；最后，在國際無政府狀態和普遍的核威懾條件下，分析霸權國家對崛起國家的政策選擇強度和烈度等特點，對我們認識新國際環境下的國家間關系

具有重要的研究意義。

0.2 研究現狀

0.2.1 國外研究現狀

對拜登政府的南海政策進行分析和研究離不開對美國的南海政策研究歷史文獻進行梳理和總結，并在總結的基礎上，有針對性地分析拜登政府的南海政策新動向、新特點。因此，根據對國外相關文獻資料的整理分類，國外對美國政府的南海政策研究情況大致如下：

關于南海問題產生的原因，美國學界主要圍繞南海的地緣戰略價值提升，地區國家在南海地區的主權聲索，中國實力的增長與在南海地區的開發，中美在南海地區實力較量與博弈幾個方面論述。帕特里克M.克羅寧(Patrick M. Cronin) 針對美國的利益，指出南海問題有四個根本原因，即南海是中美地緣戰略競爭中心；南海將決定亞太地區國際關系和行為的規范的建立；中美軍事實力較量的試驗場；區域資源的經濟中心和全球航運的重要樞紐。[ Patrick M. Cronin，Power and Order in the South China Sea, Nov.10, 2016.]前美國副助理國務卿斯科特•馬西爾指出以下幾點原因：貫穿東亞的海上航線是世界上主要的貿易動脈之一；中國試圖通過施壓方式來解決國家之間的主權爭端的努力和中國對專屬經濟區法律權威的概念引起美國的擔憂；中國對南海的主張存在歧義。[ S.HRG.111-135, MARITIME DISPUTES AND SOVEREIGNTY ISSUES IN EAST ASIA[EB/OL], Hearings Before the sub-committee on East Asian and Pacific Affairs of the Committee on Foreign Relations United States Senate One Hundred Eleventh Congress, First Session, July 15,2009.]道格拉斯?D •斯溫(Michael D. Swaine)指出，對美國而言，南海是亞太地區的重要區域，原因有三：南海航行自由(FON)；中國可能對其他聲索國無故使用武力; 北京最終可能會利用其在該地區日益增長的影響力來創造一個損害美國利益的勢力范圍。[ Michael D. Swaine, America's Security Role in the South China Sea[J/OL]，https://carnegieendowment.org/2015/07/23/americas-security-role-in-south-china-sea-pub-60826，July 23, 2015.

10]

二戰后形成的美國在南海地區的利益體系。美國學術界一致將二戰后美國在南海地區取得的主導地位當成是國家既定利益，不容他國侵犯。美國學術界的研究文獻顯示，美國在南海地區的利益主要包括三個方面：維護海洋航行自由的利益，經濟和商業利益，捍衛國際規則和規范以維持地區穩定。關于海洋航行自由利益，2020 年美國國防部發布的《海上優勢--以綜合的全域海軍力量占主導地位》從宏觀層面概括了美國總體的全球海洋利益，“美國是一個海洋國家。我們的安全和繁榮取決于海洋。前沿部署并能夠在全球范圍內進行快速反應和持續作戰的海軍部隊仍然是美國最持久和最通用的軍事影響工具。” 表明海洋利益是美國全球利益的核心，隨著南海地緣價值的持續提升，南海地區更成為美國捍衛國家利益的重要區域。杰里•亨德里克斯Jerry Hendrix)認為，美國海軍在南海的行動在任何意義上都是合法的。根據國際法，任何國家都不能在以前沒有主權特征的地區創造主權領土，因此，中國人造建筑周圍的水域不是其領土主權。

1布魯斯•瓊斯(BRUCE JONES)指出，自二戰結束以來，美國對海洋的控制一直是其自身全球地位概念的核心。[ JERRY HENDRIX，The U.S. Navy Must Act to Ensure the Freedom of Navigation in the South China Sea[J/OL], https://www.nationalreview.com/2015/10/south-china-sea-artificial-islands-us-navy/, Oct.28, 2015.] [ BRUCE JONES，A New Era In Indo-Pacific Security[J/OL], https://www.noemamag.com/a-new-era- in-indo -pacific-security/, Sep.21, 2021.]帕特里克?M •克羅寧(Patrick M. Cronin) 較全面地概括了美國在南海地區的利益體現，美國本身不是亞洲任何領土爭端的當事方，但我們對所涉問題有著濃厚的興趣。美國的利益包括地區和平穩定、美國軍艦無害通過權、地區貿易、投資等重要商業利益等最基本的利益。 [ Senate Foreign Relations Committee Hearing, ”Maritime Disputes and Sovereignty Issues in East Asia”， Testimony by Scot Maricel, https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/071509_Trans cript_Maritime%2 0Disputes%20and%20Sovereignty%20Issues%20in%20East%20Asia.pdf,Jul.15,2009.]理查德•克羅寧和奧莉安娜•斯凱拉•馬斯特羅(Oriana Skylar Mastro)也分別從中國“擴張”的角度闡述美國的利益體現，并將中國在南海地區的行動當做影響美國在南海地區利益的主要因素。其他政治家和學者，如彼得•達頓(Peter Dutton)) 斯科特•馬西爾(ScotMarciel)、吉姆•韋伯JimWebb)也持有相同或相似的觀點。

美國學界認為中國在南海地區的活動給美國帶來不安全感。絕大多數美國學者都認為中國在南海地區的一系列行動引起美國高度不安全感。首先是中國在南海地區表現出的強烈自信。奧莉安娜•斯凱拉•馬斯特羅指出，中共領導層的行為一直帶有機會主義傾向，尤其是在習近平的領導下。隨著相對實力差距的擴大，中國可能更有信心推動其議程，強調威懾以確保良好的安全環境更可能解釋中國的自信言行。[ A ChinaFile Conversation，Has COVID-19 Changed How China's Leaders Approach National Securit y?, https://www.chinafile.com/conversation/has-covid-19-changed-how-chinas-leaders-approach-national-security, Jun.3, 2020.

11]在習近平的領導下，北京采取了更加強硬的政策，大大改善了北京在南海的地位。維克拉姆•〕•辛格(Vikram J. Singh)指出，中國在南海擴張的意圖是否是主導世界，這是不可知的，這也是其他國家希望能制衡中國的原因之一。[ Vikram J. Singh，Vikram Singh on the South China Sea, https://www.usip.org/publications/2018/10 /vikram-singh -south-china-sea,Oct.25,2018.]帕特里克M.克羅寧指出，撇開美國的意圖不談，與南海有關的事件令人眼花繚亂的節奏和紛繁復雜的問題在很大程度上使戰略規劃者和政策實施者都感到不寒而栗。[ Patrick M. Cronin，Power and Order in the South China Sea, https://www.cnas.org/publications/rep orts/power -and -order-in-the-south-china-sea,Nov.10, 2016.]從中國瘋狂的島嶼建設熱潮，到常設仲裁法院對中國索賠和活動的歷史性法律裁決，再到大國海軍演習，再到與美國盟友的雙邊關系，再到大量的漁業、石油在勘探、海上執法活動等方面，南海確實使“亞洲熔爐”的不穩定因素日益加劇。[ This is the phrase coined and judgment made by Robert Kaplan. See Robert D. Kaplan, Asia's Cauldron: The South China Sea and the End of a Stable Pacific (New York: Random House, 2015).]邁克爾?E•奧漢隆(Michael E. O' Hanlon)和詹姆斯•斯坦伯格James Steinberg)認為，許多中國人認為美國的再平衡是不加掩飾的遏制，而美國的許多人則認為中國的軍事現代化和領土自信是北京試圖破壞華盛頓的聯盟并將美國趕出太平洋的有力跡象。[ Michael E. O'Hanlon, James Steinberg，Don't Be a Menace to South (China Sea),https://www.brookings.edu /opinions/dont-be-a-menace-to-south-china-sea/Apr.21,2014.]布魯斯•瓊斯(BRUCE JONES)指出，美國對海洋的控制一直是其自身全球地位概念的核心，中國越來越多地利用其在亞洲的實力地位來向澳大利亞等鄰國和近鄰施壓，而且常常是用相當有力的措辭，中國未來的意圖雖然不可知，但從種種跡象來看都令人擔憂。[ BRUCE JONES, A New Era In Indo-Pacific Security[J/OL],https://www.noemamag.com/a-new-era-in-in do- pacific-security/, Sep.21, 2021.] [ Adam Gallagher，As China Projects Power in the Indo-Pacific, How Should the U.S. Respond?, http s://www.usip.org/publications/2019/06/china-projects-power-indo-pacific-how-should-us-respond, June 25, 2019.]

其次，美國學界認為中國強調對南海“無可爭辯的主權”以及在南海地區擴張勢力范圍，正在影響以規則為基礎的秩序。亞當•加拉格爾(Adam Gallagher) 說，中國正在影響以規則為基礎的秩序，以培育“以中國為基礎的規則秩序”。 6 CMSI 會議出具的一份報告指出，中國人民解放軍正在進行“戰略轉型”，從一支地區海軍轉變為一支也能在世界其他地區有效作戰的部隊。與“近海”努力一樣重要的是，中國在東亞以外“遠海”開展行動的能力對其在更廣闊的世界的影響力更為重要。[ CMSI Conference: Going Global? The People's Navy in a Time of Strategic Transformation，https:/ /usnwc.edu/News-and-Events/Events/CMSI-Conference-Going-Global，訪問時間：2021 年 12 月 10 日。] [https://www.csis.org/analysis/us-asserts-freedom-navigation-south-china-sea,訪問時間：2021 年 12 月 10 日。]邁克爾•格林(Michael Green)和格雷戈里B.波林(Gregory B. Pauline)認為，美國在南沙群島的領土爭端上不持任何立場，但在對這些島嶼周圍水域提出什么樣的主張上確實采取了強硬立場。美國與地區國家一樣擔心，中國故意對大片水域和海床的主張含糊其辭，這是南海緊張局勢的主要推動因素。 8亞洲高級助理艾米•西萊特(Amy Searight)和杰弗里•哈特曼(Geoffrey Hartman) 指出，中國正在為建立對中海的控制而進行持久的、長期的努力。中國對南海的控制意圖可以通過穩步建設能力和基礎設施，人工島上的軍事設施，從而能夠更好控制南海；中國已經暗示其在控制南海時可能采取的行動，騷擾在南海作業的美國海軍軍艦，警告軍機遠離其人工島嶼，表明可能會破壞對美國至關重要的航行和飛越自由；中國已表明愿意為實現其目標而承擔巨大風險，并對菲律賓和越南等較弱鄰國進行徹底的脅迫。[ Amy Searight, Geoffrey Hartman, The South China Sea- Some Fundamental Strategic Principles, https://www.csis. org/analysis/south-china-sea- some-fundamental-strategic-principles, 訪問時間：2021 年 12 月 12 日。]理查德•方丹(Richard Fontaine)認為，中國的島嶼建設帶來了超越海洋自由的另一個挑戰。通過在遠離海岸的地方建設和軍事化前哨基地，中國正在增強其投射能力。中國在南海的設施代表著北京遠離海岸線的兵力投射能力的顯著提高。這應該引起美國和南海國家的關注。[ Richard Fontaine，Projecting Power in theSouth China Sea,https://www.cnas.org/publications/ commentary /projecting-power-in-the-south-china-sea，訪問時間：2021 年 12 月 10 日。]

即美國政治界以及包括亞當•加拉格爾、邁克爾•格林、格雷戈里B.波林、艾米•西萊特、杰弗里•哈特曼、理查德•方丹、克羅寧、馬西爾、斯溫在內的美國學界學者都認為中國在南海的行動和主張正在影響地區安全和削弱美國的地區力量和影響力。哪怕中國的壯大和發展是大勢所趨，其發展力量壓縮了美國在南海地區的發展空間是客觀事實，引起美國的不安全感。

最后，美國學界認為其盟友開始質疑美國在亞太地區存在的決心。理查德•莫德(Richard Maude)指出，東盟也在南海地區面臨三重焦慮一卷入沖突、被迫“選邊站”和被邊緣化。就東盟而言，它必須接受四國對中國崛起做出自己選擇的權利，并對中國強硬的外交政策和大規模軍事現代化的真正擔憂做出回應。[ Richard Maude，Testing Times for ASEAN as Indo-Pacific Leaders Meet, https://asiasociety.org/au stralia /testing -times-asean-indo-pacific-leaders-meet，訪問時間：2021 年 12 月 9 日。]羅伯特?D •威廉姆斯(Robert D. Williams)認為，如果美國不愿意以切實的新措施來支持其對東南亞國家的承諾，就有可能進一步疏遠該地區的官員，使他們擔心美國是一個不可靠的戰略伙伴。[ Robert D. Williams，What did the US accomplish with its South China Sea legal statement?, https:// www.brookings. edu/blog/order-from-chaos/2020/07/22/what-did-the-us-accomplish-with-it s-south-china-sea-legal-statement/, 訪問時間：2021年12月1日。

13]哈德里安• T •薩珀斯坦(Hadrien T. Saperstein) 認為，隨著中國針鋒相對和灰色地帶行動的數量和強度激增，該地區尤其是東南亞的中小國家將開始重新評估其與美國的整體安全關系是否足夠維護自己的安全優先級。作為這種重新評估的結果，其中一些中小國家將采取“雙重政策”，即在美國優先考慮國內問題的同時，公開向美國表明他們仍然致力于長期安全安排，但同時也積極采取行動，私下對沖以更好地與其他國家定位。[ Hadrien T. Saperstein, America's troubles ahead in theAsia-Pacific, the interpreter, Jan.14 2021, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/america-s-troubles-ahead-asia-pacific.]

大部分學者認為，美國對中國南海活動的回應不足以改變中國的行動，也助長了中國正在將美國趕出該地區的說法。反擊中國的努力已經成為對美國對該地區許多人的承諾的關鍵考驗。如果美國不去挑戰中國的脅迫，就會發出關于美國聯盟體系實力的危險信號，并削弱美國作為安全伙伴的吸引力。

邁克爾• D •斯溫(Michael D. Swain)、約瑟夫•普魯赫 Joseph Pruher)、 J •斯臺普頓•羅伊(J. Stapleton Roy),保羅•希爾(Paul Hill),大衛•蘭普頓(David Lampton),埃茲拉•沃格爾(Ezra Vogel)提出，維持美國在東亞的防御安排的可信度，同時專注于經濟發展而不是軍事對抗，最有利于美國的基本安全利益。此外，調整安全態勢、與中國和其他國家合作、保持強大聯盟網絡、輔以與北京及其盟友和其他亞洲大國之間的諒解并使之非軍事化可以實現一個更加一體化和更有活力的經濟區域。[ Michael D. Swain, Joseph Pruher, J.Stapleton Roy, Paul Hill, David Lampton, Ezra Vogel，How the U.S. Leads in Asia，How America Can Lead in Asia, https://carnegieendowment.org/2016/12/12/ how- america-can-lead-in-asia -pub-66428, 訪問時間：2021年12月12日。]理查德•方丹(Richard Fontaine)提出，美國與其亞洲的伙伴應該深化安全合作，不是為了遏制中國，而是為了平衡它的自信，以減少脅迫和沖突的可能性。在平衡中國力量方面，他提出要深化亞太聯盟伙伴關系。[ Richard Fontaine，Projecting Power in the South China Sea, https://www.cnas.org/public cations/ commentary/ projecting-power-in-the-south-china-sea，訪問時間：2021 年 12 月 10 日。]邁克爾• E •奧漢隆認為，中國在該地區崛起的某些方面幾乎是不可避免的，因此我們應該將注意力集中在試圖塑造或改變中國行為中真正令人反感和具有威脅性的那些方面。[ Michael E. O'Hanlon，Don't be provoked: China and the United States in the South China Sea, https://www. brookings.edu/blog/order-from-chaos/2015/09/18/dont-be-provoked-china-and-the-united-states-in-the-south- china-sea/，訪問時間：2021年12月10日。]奧漢隆還和詹姆斯•斯坦伯格James Steinberg) 提出，應當將南海爭端問題看成應對大國崛起戰略的一部分，而不是單獨解決這一地區的問題。[ Michael E. O'Hanlon, James Steinberg，Don't Be a Menace to South (China Sea), https://www. brookings.edu/ opinions/dont-be-a-menace-to-south-china-sea/，訪問時間：2021 年 12 月 10 日。]

帕特里克• M •克羅寧(Patrick M. Cronin)博士指出，南海沖突可以而且應該避免，它可以被避免，因為即使利益沖突是存在的，利益大于分歧點的特點依舊是突出的。[ Patrick M. Cronin，Averting Conflict in the South China Sea,https://www.cnas.org/publicatio ns/commentary /averting-conflict-in-the-south-china-sea，訪問時間：2021 年 12 月 10 日。

14]美國可以通過推進國際法、加強地區機構、增強軍事能力和信心以及扭轉對中國零和關系的看法，幫助該地區走向和平與穩定的潮流。克羅寧和麥樂德哈(Melodie Ha)指出，美國需要緊急考慮一項嚴肅的海上戰略，以對抗灰色地帶的侵略并促進與該地區盟友的機構間合作。首先，美國需要擴大其對在南海及其周邊地區嚴重違反地區規范和法治的行為征收成本的能力。其次，美國需要在國內和與志同道合的國家一起加倍努力，以改善印太地區的共同海洋領域意識。第三，美國應支持建立一個多國聯合海上艦隊，以遏制該地區現狀的單方面改變。最后，是時候否認中國聲稱北京遵守國際海事法而華盛頓蔑視它的空洞說法了。這四個步驟不能替代全面的印太戰略。但總的來說，這些步驟可能是一個更強大的合作伙伴網絡的開始，并提供了防止任何單一國家單方面決定進入 21世紀的世界規則的手段。道格拉斯-D •斯溫提出防止局勢進一步惡化且旨在加強合作的五個步驟：不反對解決領土主權爭端的雙邊談判，要求中國闡明“九段線”的性質，加強聯盟對沖中國崛起壓力，共同合作開發南海資源。斯科特•馬西爾認為，針對南海問題，美國要根據不同的問題做出不同的政策回應，“關于美國軍艦在專屬經濟區的航行自由，我們敦促中國通過對話解決分歧。我們與中國有著廣泛的聯系，其中包含許多對兩國都具有重要戰略意義的問題。我們在一些問題上非常一致；我們的雙邊關系可以包容和尊重這些分歧，并通過對話負責任地解決這些分歧。[ Senate Foreign Relations Committee Hearing, ”Maritime Disputes and Sovereignty Issues in East Asia,” Testimony by Scot Maricel, Deputy Assistant Secretary of State, East Asian and ASEAN Affairs, July 15，2009， Federal Information and News Dispatch,https://www.foreign.senate.gov/i mo/media/doc /071509_ Transcript_Mari ime%20Dispute s%20and%20Sovereignty%20Issues%20in%20Eas t%20Asia.pdf.]阿什利•〕•特利斯(ASHLEY J. TELL IS)指出，應對中國挑戰必須具備三個要素：保持美國在印太地區的全球優勢和地區優勢；重振美國的力量投射；加強聯盟和建設合作伙伴能力。[ ASHLEY J. TELLIS，Protecting American Primacy in the Indo-Pacifice，TESTIMONY: SENATE ARMED SERVICES COMMITTEE,https://carnegieendowment.org/2017/04/25/protecting-american-primacy-in- indo- pacific-pub-68754，訪問時間：2021 年 12 月 11 日。]

奧莉安娜•斯凱拉•馬斯特羅指出，貿易戰、COVID-19的影響以及增加的軍事活動增加了美國和中國在南海發生沖突的風險，美國最有效的戰略應該是將外交舉措與該地區更強的威懾態勢結合起來。[ Council on Foreign Relations，“Military Confrontation in the South China Sea”,May 21, 2020, https://www. cfr.org/report/military-confrontation-south-china-sea.訪問時間：2021 -06-19。

15]丹尼爾•布盧門撒爾認為，“我們既不希望看到亞洲發生代價高昂的軍備競賽，也不希望看到由中國主導的亞洲我們的排斥。為了實現這些目標，我們應該加強我們的聯盟外交，以向我們的盟友保證他們不會受到脅迫。我們應該在海上行為的核心原則上為中國劃定明確的紅線。但是，我們必須為我們的軍隊提供適當的資源這一事實是無法回避的。只要每個人都知道我們可以兌現我們的承諾，外交就能取得成功，亞洲也能享有更多的和平與繁榮。需要的是良好的老式美國治國方略——說話輕聲細語，但手里拿著一根大棍子。"[ Senate Foreign Relations Committee Hearing, "Maritime Disputes and Sovereignty Issues in East Asia,"[EB/OL], Testimony by Scot Maricel, Deputy Assistant Secretary ofState, East Asian and ASEAN Affairs, July 15,2009,Federal Information and News Dispatch, https://www.foreign.senate. gov/imo /media/doc /071509_ Transcript_ Maritime%20 Disputes%20and%20Sovereignty%20issues%20in% 20East% 20Asia.pdf.]艾米•西萊特(Amy Searight)和杰弗里•哈特曼(Geoffrey Hartman)指出，為了對抗中國控制南海的努力，美國需要一個可持續的戰略來增強自己的能力，保持美國的軍事優勢是維持美國在亞洲的地位的關鍵；美國也應該期待盟國在應對中國的脅迫方面做出更大貢獻，盟國在該地區支持美國軍隊態勢的努力仍然至關重要，更有效地與有能力的伙伴合作，并加強地區秩序。在新政府著手修改美國在南海的戰略時，應牢記以下準則：威懾與合作并舉，采用一致和可持續的政策和信息，展開政策工具包，重振與盟友和合作伙伴的互動，在爭議中保持原則立場。布萊恩•克拉克(Bryan Clark)和丹•帕特(Dan Patt) 認為，中國威權政府面臨政權崩潰的高風險為威懾創造了機會，美國應該提高解放軍和中共對潛在軍事行動評估失敗的可能性。第一，要了解解放軍或中共領導人可能會期待什么，將美國和盟國情報界信息與監視所取得的數據一起評估，預測反應行為。第二，印太司令部的投資應優先考慮作戰基礎設施，提供更多的部隊裝備選擇；印太司令部領導人和五角大樓官員應該相合作，迅速解決關鍵的作戰問題，這些問題將阻礙臺灣或其他盟友的成功防御。第三，威懾北京還需要增加不確定性，減少侵略的好處，增加商業形式的糾纏，并在臺美之間建立定期的技術交流。第四，通過不斷探索和測試對手的防御，持續交戰可以揭示對手的計劃反應或潛在漏洞。[ Bryan Clark, Dan Patt, The Realistic Path to Deterring China, https://www.hudson.org/research/ 17423-the-realis tic-path-to-deterring-china, 訪問時間：2021 年12月 8日。]杰弗里?A •巴德(Jeffrey A. Bader)認為，中國正在對美國的全球利益構成越來越大的挑戰，我們必須做到的是尋求中國的支持與合作，但我們必須敏銳的意識到，有些問題我們必須堅定不移，思考中美關系的更好方式是徹底脫鉤，但徹底或完全脫鉤也不符合美國的利益，在合作中必須有一些持續的聯系，我們不能擁有一個全球性的“分裂網絡"。[ David Barboza, Jeffrey A.Bader, Obama's past and Biden's future with China,https://www.brookings. edu/on -the-record/obamas-past-and-bidens-future-with-china/, 訪問時間：2021年12月 1 日。

16]

綜上所述，美國學界關于應對中國崛起的事實存在兩種不同的政策主張。這兩種主張本質上都是為了將中國崛起的事實引向有利于雙方發展的軌道，但在具體做法上存在兩種明顯的不同態度，一種是在承認中國崛起客觀事實的基礎上，通過非軍事化、平衡、改變中國行為、強調利益等方式引導中國行為和改變中國關于地區發展的看法，從而實現良性發展。邁克爾• D •斯溫、約瑟夫•普魯赫、J •斯臺普頓•羅伊、保羅•希爾、大衛•蘭普頓、埃茲拉•沃格爾、理查德•方丹、阿什利• J •特利斯、邁克爾• E •奧漢隆、詹姆斯•斯坦伯格、特里克?M •克羅寧、麥樂德哈、道格拉斯• D •斯溫都持有這樣的觀點。第二種是以奧莉安娜•斯凱拉•馬斯特羅、丹尼爾•布盧門撒爾、艾米•西萊特、杰弗里•哈特曼、布萊恩•克拉克、丹•帕特、杰弗里• A •巴德為代表的相對強硬派，他們主張以威懾與合作并舉的方式加強美國在南海地區的力量和削弱中國發展的信心，一方面通過增強盟友合作關系，加強軍事量和地區存在，加強軍事基礎設施建設威懾中國的南海行動，另一方面保持與中國的不完全脫鉤狀態，保持在南海和臺灣問題上的原則立場以爭取合作的余地，從而在“走鋼絲”的策略中實現威懾與合作目的。

關于美國應對中國南海崛起存在的挑戰。塞思•克羅普西(Seth Cropsey) 指出，美國戰略的基本前提仍然是軍事轉型，即相信高科技能力的結合將為美國軍隊提供相對于中國和俄羅斯對手的決定性優勢。[ Seth Cropsey, Harry Halem, China's Growing Aircraft Carrier Force, https://www.hudson.org /research/17406- china-s-growing-aircraft-carrier-force，訪問時間：2021 年 12 月 8 日。]但轉型需要時間，例如，海軍的 DivesttoInvest 計劃將減少大型水面作戰艦隊，為小型軍艦和無人水面艦艇騰出資金。因此，懸而未決的問題仍然存在：如果中國不遵守我們懶散的時間表怎么辦？中美對抗可能比我們想象的更早爆發。[ 同上。] [ Michael D. Swain, Joseph Pruher, J. Stapleton Roy, Paul Hill, David Lampton, Ezra Vogel,How the U.S. Leads in Asia,How America Can Lead in Asia,https://carnegieendowment.org/2016/12/12 /how-america-can-lead-in-asia -pub-66428, 訪問時間：2021年12月12日。

17]邁克爾?D •斯溫、約瑟夫•普魯赫(Joseph Prouch)、J •斯臺普頓•羅伊(J Stapleton Roy)、保羅•希爾(Paul Hill)、大衛•蘭普頓(David Lampton)、埃茲拉•沃格爾(Ezra Vogel)指出，美中經濟的一體化和平衡發展更有利于國際平衡。然而，今天的美國面臨著一個與其數十年來所知的世界截然不同的世界。在國內，美國面臨著一系列的問題和趨勢，進一步挑戰其適應不斷變化的全球環境的能力。高度兩極分化的政治和社會環境正在抑制重振經濟的重要基礎、應對不斷增加的國家債務、日益加劇的收入不平等、侵蝕基礎設施和不斷攀升的權利成本的努力。如果任其繼續，這種美國的政治和經濟困難將限制華盛頓在多極世界中的競爭能力，削弱對美國在朋友和盟友中持久力的信心，并可能加劇美國國防開支的下行壓力。瑞安•哈斯(Ryan Hass)認為，不能讓關于中國的政治話語過熱，它會帶來負面影響，特朗普將中國政策政治化的一個重要教訓是，短期權宜之計不會自動與長期國家利益保持一致，此外，它還會導致種族主義，使種族主義激增和公民自由受到侵蝕；可能使美國與盟友的合作伙伴就中國問題進行協調的能力復雜化。中國挑戰的規模在提醒美國政治機構注意國內復興和重建的重要性方面會越來越有用在世界舞臺上處于領先地位，但該項目最終需要根據自己的條件來證明其合理性。任何依靠中國的外部威脅作為克服國內分歧的基礎的努力都不太可能成功，并可能損害美國在國內外的利益。[ RYAN HASS, Playing The China Card,https：//www.noemamag.com/playing -the-china-card/,訪問時間:2021 年 12 月 2 日。]雅各布•斯托克斯Jacob Stokes）認為，美國決策者在與中國打交道時將面臨六大挑戰：在中國脅迫下維護印太地區和平，建立和維持盟友和合作伙伴的聯盟，制定和實施全政府對華政策，平衡外交與國內更新，尋找與中國在共同利益上合作的現實途徑，為中美關系尋找新的變通方式。[ Jacob Stokes，Six Challenges for the Biden Administration's China Policy, https://www.usip.org /publications/ 2021/02/six-challenges-biden-administrations-china-policy，訪問時間：2021 年 12 月 13 日。

18]

從梳理相關外文文獻中可以發現，當前美國關于南海地區問題研究具有以下特點：首先，美國關于中國南海地區的研究大部分是以問題為導向進行的對策型研究，即其以二戰后形成的既定利益體系為標準，在現有問題和現象的基礎上進行分析，進而提出針對問題的對策并根據利益趨向提出未來發展戰略。其次，將美國在二戰后形成的利益體系看成是法定的不容侵犯的國際體系的一部分。美國將其在二戰后繼承的日本在太平洋地區主導權力體系看成是美國既定利益體系，將他國的不同主張看成是對其國家權力的侵犯和挑戰，并以武力威脅、結盟和外交脅迫等方式捍衛其既定利益，體現了現實主義的權力特點。再次，對于中國在南海地區提出的權力主張，美國政界以及學界展現出罕見的一致性看法，即對中國固有的南海地區領土主張持否定態度，將中國在南海地區的訴求看成是對美國利益的挑戰和對美國主導地位的威脅。最后，關于應對中國崛起的對策，美國學界對于中國的崛起這一客觀事實予以承認，但是對于中國在南海地區的發展持有兩種不同的態度，以奧漢隆和克羅寧為代表的一部分學者認為中國的崛起是國家發展的必然趨勢，其崛起不可避免；另一部分以艾米•西萊特和布萊恩•克拉克為代表的學者則將中國在南海地區的發展看成是對美國地位的挑戰，因此在具體應對中國崛起的主張方面也出現兩種不同主張，一種是在承認中國崛起客觀事實的基礎上，通過非軍事化、平衡、改變中國行為、強調利益等方式引導中國行為和改變中國關于地區發展的看法，從而實現良性發展。另一種是主張以威懾與合作并舉的方式加強美國在南海地區的力量和削弱中國發展的信心，一方面通過增強盟友合作關系，加強軍事量和地區存在，加強軍事基礎設施建設威懾中國的南海行動，另一方面保持與中國的不完全脫鉤狀態，保持在南海和臺灣問題上的原則立場以爭取合作的余地，從而在“走鋼絲”的策略中實現威懾目的。

然而，美國國內現有的南海政策研究文獻缺乏對2008年以來美國南海政策的系統性和連續性梳理以及在梳理基礎上對其政策演變總體特點的分析和總結。當前，美國國內關于2009年以來南海地區政策的研究文獻大多集中在對某一任總統的南海政策研究，缺乏對奧巴馬、特朗普和拜登政府南海政策的總體梳理和分析，以及在此基礎上對美國政府南海政策延續性和創新性特點的研究，這也是本文需要著重分析和研究的重點。

0.2.2 國內研究現狀

國內對美國政府南海政策的研究和分析主要分為：對南海政策的起源及演變研究，美國南海政策演變的原因分析，奧巴馬、特朗普、拜登政府各自主政時的南海政策新動向研究。

關于美國政府南海政策的起源及演變研究。周琪、信強、夏立平和聶正楠都將美國的南海政策理解為美國在南海問題上的立場，并紛紛指出美國在南海問題上經歷了中立—有限介入—全面(直接)介入的演變過程。鞠海龍和張曉明則認為美國的南海政策經歷了起源、發展、調整、定型的階段。但部分學者將美國的態度當做美國的具體政策，忽略了對美國具體南海政策的系統分析和研究。

關于美國政府南海政策演變的原因分析。周琪、夏立平和聶正楠、劉早榮和汪愛平認為美國南海政策演變的原因主要有：南海地區地緣政治重要性日益增長，美國戰略重心向亞太地區轉移。此外，夏立平和聶正楠還認為：美國國內強硬派的作用以及少數東盟國家的拉攏也是美國改變南海政策的兩大動因。[ 夏立平、聶正楠.：《21 世紀美國南海政策與中美南海博弈》社會科學，2016，(10)。

19]綜合而言，國內學者認為美國南海政策演變的原因分析包括以下幾點：南海地區商業和戰略地位的日益增長，美國戰略重心向南海地區的轉變以及對海上航行自由原則的捍衛，中美戰略博弈日益聚焦于南海地區，美國國內強硬派的作用，南海沿岸部分主權爭端國家的拉攏。

關于奧巴馬政府的南海政策新動向研究。奧巴馬執政時期是美國政府大幅調整南海政策的一個時期。通過對國內學者的研究觀點進行總結以后可以發現，這一時期的美國政府南海政策具有相比以往的新動向和新特點，具體而言表現在 “亞太再平衡戰略"的實施；對南海事務的介入深度加強，去“中立化"傾向日益明顯；在政府政策趨于強硬的同時，南海地區“航行自由"頻率和軍事存在加強等方面。倪峰、夏立平、劉早榮、樓春豪、王巧榮、周琪、時永明、蔣琛嫻和鞠海龍等人對奧巴馬政府的南海政策分別做了分析和論述。其中，蔣琛嫻和鞠海龍還指出奧巴馬執政時期在南海及周邊地區培育安全體系、軍事部署、南海國際話語主導權的新特點，[ 蔣琛嫻,鞠海龍：《論美國實施極端南海政策的客觀條件》，和平與發展,2020(05)。]王巧榮則指出，就美國南海政策的出發點而言，它仍是美國傳統南海政策的延續。[ 王巧榮：《奧巴馬執政時期美國的南海政策》，史學月刊,2019(10)。]

關于特朗普政府的南海政策新動向研究。大部分國內學者持有的一種觀點是，特朗普政府的南海政策在前任政府政策的基礎上具有繼承性和延續性、極端化、軍事化色彩。蔣琛嫻、鞠海龍、鐘飛騰、張蕾蕾、朱峰、王巧榮、劉金波、蔣琛嫻和鞠海龍等人都對特朗普政府的南海地區政策分別做出分析或預測，其中張蕾蕾的觀點比較全面地概括和代表了國內現有研究的主流觀點。張蕾蕾在《美國特朗普政府南海政策分析》中提出這樣的觀點，即特朗普政府在南海問題上的政策表現主要包括：南海巡航定期化、頻繁化，其捍衛美國在南海的軍事行動可致信性的決心并不比前任政府弱；將南海微與其他問題相掛鉤，如南海問題與“美國優先"政策相掛鉤，在南海問題、經貿問題、網絡安全問題等方面實行掛鉤政策；在印太戰略背景下，凸顯中國在南海的威脅，強化美國既有的安全同盟關系。并提出美國特朗普政府南海政策的實質在于，以航行自由原則維護美國海上霸權；既有對奧巴馬政府政策內涵的繼承，也打上具有特朗普及其團隊行事風格的政策獨特性，權力炫耀與對美國的霸權護持的觀點。[ 張蕾蕾：《美國特朗普政府南海政策分析》，國際論壇,2019,21(01)。]

關于拜登政府的南海政策新動向研究。由于拜登上臺執政的時間還不滿一年，國內關于拜登政府南海政策研究的文獻相對較少，主要代表有胡波、鐘飛騰、傅崐成等人。現有的國內研究文獻關于拜登政府南海政策的研究更多地側重于在對拜登從政經歷分析的基礎上做宏觀分析和政策預測。其中胡波在《拜登政府的南海政策》中指出，拜登在擔任奧巴馬政府時期的副總統時，曾多次就南海問題表態，在美國國內特別是戰略界人士對于南海形勢日益焦慮的情況下，拜登政府會比其前任在立場上更加強硬。[ 胡波：《拜登政府的南海政策》，世界知識，2021，(01)。

20]總體而言，國內專家和學者對拜登政府的南海政策研究總體上抱持一種冷靜和審慎的態度，呈現出戰略層面回歸美國傳統，戰術層面更加靈活多變，執行層面更加具有遏制性的特點。

綜合而言，國內外現有文獻都在不同程度上對美國政府的南海政策進行了分析和研究。其中，國內的研究文獻對美國政府的南海政策總體演變歷程及其原因和特點進行比較系統和全面的分析，但是在對具體某一任政府南海政策的分析方面過于零散和瑣碎，側重立場態度的說明而缺乏對其南海地區政策的系統性分析，在這一點上，國外現有的研究文獻做的比較好。根據當前的國外研究文獻資料，可以發現，國外現有研究比較注重對某一任政府的政策進行研究，而且更側重現象和對策分析，但是缺乏對歷史以來美國總體南海政策的梳理和歸納性分析。將國內外研究文獻的長處結合起來以后，便能從宏觀和微觀上全面認識美國的南海政策。因此，在接下來對拜登政府的南海政策進行研究分析時，本文將在梳理美國南海政策的基礎上系統分析拜登政府的南海政策措施，努力做到既全面又具體。

0.3 研究方法

本文的寫作過程中主要運用了以下幾種研究方法：

0.3.1 實證分析方法

在總結出拜登政府南海政策繼承點和創新點的基礎上，需要以事實加以佐證和說明，以支持個人觀點和研究成果。本文將運用實證分析的方法支持和證明個人觀點，且該實證分析更注重對拜登政府對華政策項下的南海地區政策的分析和研究，即拜登政府的南海政策是對華總體戰略的一部分，對拜登政府南海政策的分析不離開對華遏制的總體戰略。

0.3.2 比較分析方法

隨著奧巴馬政府執政以來美國南海政策的大幅調整，特朗普政府將南海政策推向軍事化和極端化，面臨新時期的國內外環境，拜登作為一名資深的建制派領導人，在領導美國的南海政策方面必然會采取更加專業和平衡的南海政策。因此，本文將運用比較分析的方法對拜登政府的南海政策進行分析和研究，通過對大調整以來的美國政府南海政策進行對比分析，梳理出美國在南海地區捍衛利益的方式、方法，以便更深入地了解拜登政府的南海政策。

0.4 難點和創新點

0.4.1 難點

關于拜登政府的南海政策研究大多停留在預測性分析階段。因此，關于拜登政府南海政策的研究材料不足是本文研究中存在的主要難點。

拜登上臺執政一年多，其關于南海地區的政策脈絡大致清晰但不具體。根據拜登政府上臺以后在南海地區的實踐行動，可以發現，政府的換屆和領導人風格的變換會對南海地區產生一定的影響，但不太可能改變根本的方向，即拜登政府可能會在南海問題上比前任更加專業和強硬。但拜登自上臺以來還沒有針對南海地區出臺專門的政策方針，因此，在分析拜登政府南海政策方面還需要更多材料的積累。

其次，對奧巴馬政府以來的美國南海政策進行宏觀的梳理和分析也是本文研究中的一個難點。現有的研究分析大多停留在對奧巴馬和特朗普政府具體南海政策的比較分析方面，缺乏對奧巴馬、特朗普和拜登政府的南海政策的系統性梳理和在系統梳理基礎上的具體比較分析。本文的研究建立在對奧巴馬政府執政以來的南海政策總體梳理和比較的基礎上，因此，本文要先對美國總體的南海政策進行宏觀的梳理把握，在此基礎上再進行具體研究。

0.4.2 創新點

在眾多研究美國政府南海政策的文獻中，大多數研究都從南海政策的立場轉變、政策演變、原因分析等視角出發，對奧巴馬和特朗普政府南海政策的分析也停留在具體的政策措施層面，缺乏從美國全球戰略層面對南海政策進行系統性總結和梳理研究。

作為“亞太再平衡”戰略實施以來的第三任政府，拜登政府的南海政策路線在總體方向上必然是服務于美國國家總體戰略利益的，即拜登政府的南海政策與 “亞太再平衡”和“印太戰略”中的南海政策內容一脈相承。但是拜登政府的南海政策具體包括哪些內容，采取怎樣的實施手段，想要達到怎樣的具體目標，尤其是相比大調整以來的總體南海政策措施，拜登政府的南海政策有哪些繼承點和創新點，實施這些創新點的動因和影響是什么，這些創新點對美國國家的南海戰略有哪些調整和揚棄是本文試圖突破的重點。

1.美國南海政策的歷史發展進程

二戰以前，美國在南海地區以關注殖民利益和商業利益為主，并未形成系統明確的南海政策。這期間，美國與南海地區的關系有一個逐步接觸和發展的過程。二戰結束以后，美國取代日本在西太平洋地區的海洋權益，成為這一地區的主導力量，其在西太平洋地區的影響力較二戰前有質的提升。1945 年，美蘇冷戰的開始又使美國通過采取結盟、部署軍事基地、開展軍事合作等方式加強在這一地區的影響力，逐步形成美國主導的西太平洋基本格局。冷戰結束后，“9 • 11” 事件使美國的戰略重心轉移至中東地區，美國在南海地區維持以反恐合作為主的常態化影響。 2009年以后，中國成為世界第二大經濟體，美國開始轉移戰略重心，實施“亞太再平衡”戰略。

1.121 世紀以前美國的南海政策

從美西戰爭至 20世紀末的一百多年時間里，美國的南海政策具有一個階段性的發展過程，其背后的形成動因是美國國家商業特性和海洋性特征。

1.1.1美西戰爭后美國開始在南海實施殖民主義擴張政策

早期中美貿易是促成美國向太平洋沿岸拓殖的唯一因素[李定一，《中美早期外交史》［M］，第30頁。

23]。但從18世紀至20 世紀初的這段時期，美國在西太平洋的主要關注點在于中國的巨大市場，而非南海。直至20世紀30年代日本、法國相繼占領南海的島嶼群之后，美國才開始真正關注南海的地緣戰略價值。

從 1784 年“中國女皇號”抵達中國至 1814 年間，是美國探索和開拓與中國貿易路徑的時期，這一時期，中美之間的貿易往來主要發生在中國南海沿岸的廣州、澳門地區，且具有一定官方背景的特性。自 1814年開始，美國對華乃至東亞地區國家貿易的性質與內容開始發生變化，對華貿易更加規范和系統。15 世紀至19世紀初，美國在殖民與貿易的邊緣游走。1840年鴉片戰爭開始前后，美國在鴉片戰爭中采取“觀望與等待”政策并盡可能利用戰爭情勢，實現美國的利益最大化。此后，美國與中國之間的關系進入殖民與被殖民的發展階段。

美西戰爭和中國的“門戶開放”政策成為美國進入南海的另一個重要戰略支點。美西戰爭結束后，菲律賓成為美國在南海地區的第一個殖民地，開始在南海地區加強存在并產生日益深刻的影響。1900 年，美國取得在中國享有“門戶開放”政策的特權，美國在南海地區的政策開始逐步形成。

綜上所述，美國與南海地區的聯系肇始于與中國的貿易往來，在南海地區的持續存在過程也是美國國家實力和利益不斷積累和發展的過程，反映美國國家發展戰略的明顯變化--是美國由“門羅主義”向“擴張主義”轉變的重要縮影，其利益重點不在南海地區，而是在中國的權益獲取上，這一時期的南海地區只作為正常的海上通道存在。

1.1.2二戰結束后美國確立主導全球海洋秩序體系的地位

二戰結束后，美國全球海洋秩序主導地位的確立經歷了兩輪與其他列強的較量，分別是凡爾賽-華盛頓體系確立時期和雅爾塔體系確立時期。

1921 年8 月21 日，美國組織召開華盛頓會議，調整各國在遠東太平洋地區的利益范圍，但此次會議沒有對日本本土海軍發展力量加以限制，為日后日本擴張留下隱患。

二戰爆發后，美國通過取代日本在西太平洋地區的主導地位最終確立其稱霸全球的海洋體系。美國在太平洋戰場上徹底擊敗日本并取代日本在太平洋上的原有地位使美國意識到海洋通道和島嶼的重要戰略作用，美國成為二戰的最大贏家 --世界最大的債權國，擁有稱霸世界的國家實力和能力，擁有覆蓋全球的海洋體系。美國在經歷了兩次世界大戰之后確立了其全球海洋領導地位，奠定其南海政策的實力基礎。

1.1.3冷戰結束后美國鞏固海洋制度領導體系

二戰結束以來至冷戰結束，西太平洋地區服從于美蘇冷戰格局，是美蘇雙方展開較量的前沿陣地，圍繞遏制蘇聯擴張和反共產主義的一系列美國西太平洋政策共同構成美國早期南海戰略政策的雛形。

二戰結束初期至冷戰結束的美國南海政策發展可以大致分為三個發展階段。第一階段，二戰結束至新中國成立是美國南海地區政策的觀望階段，由于中國走向未定，美國一邊支持中國內戰中的國民黨政府，一邊對共產黨的政策徘徊不定。中華人民共和國的成立使美國失去在亞洲地區的重要地緣戰略依托，美國在東海和南海地區加緊構筑“反華包圍圈”，南海成為冷戰的前沿陣地。第二階段，朝

24 鮮戰爭爆發至 1970年是美國南海戰略布局初步形成的關鍵階段，中華人民共和國的成立和朝鮮戰爭的爆發讓美國措手不及，失去蔣介石領導的中國大陸的事實和在朝鮮戰場上的熱戰使美國積極投入遏制共產主義的行動，在南海地區制造嚴密的反華和反共產主義陣營，美國南海戰略布局初步形成；第三階段，1970 年至冷戰結束是美國南海政策不斷調整的階段，中美建交在很大程度上緩和了南海地區緊張局勢，盡管這期間南海地區圍繞島礁爭端的斗爭時有發生，美國的南海地區政策進入二戰結束以來最為緩和的時期。

1970 年中美建交以后，南海地區局勢在美國的總體遏制下有所緩和。中美關系出現緩和時，美國對中國的態度有所緩和，但針對南海主權問題仍堅持原有立場，表明美國遏制中國的總體戰略方向并未發生改變—美國不會愿意看到中國收復西沙群島，更不會愿意中國在南海地區進一步發展。因此，中美關系改善后的美國南海戰略依舊是遏制為主，但具體應對的方式和策略更加靈活，一方面在南海地區制造“恐慌局勢”，造成東南亞國家的危機感，以此消解地區和平的局面，防止將美國量逐出西太平洋地區；另一方面，矛盾和爭端的存在必然要求美國作為“仲裁者”在南海地區主持“正義”，從而使東南亞地區各國既“恐慌” 又不得不依賴美國，同時保持對中國的警惕。

綜上所述，美國自二戰結束初期至冷戰末期，在南海地區的政策總體上以遏制為主，其目標是保持美國在南海地區的戰略優勢，防止任何一個大國挑戰其主導地位，以維持在南海地區的勢力范圍和影響力，維持航行自由規則。

1.1.41995 年以來美國逐步加深對南海地區的關注

1995 年“美濟礁事件”以后，美國開始調整其亞太戰略，旨在捍衛美國在南海的既定利益，防止中國力量的擴張。

雖然對中國的遏制戰略是新中國成立以來美國一以貫之的戰略重點，但冷戰以后的遏制戰略不再從屬于美蘇兩極對抗體系，反而在更大程度上具備防止中國利益外溢的特點。因此，當中國政府于1996 年公布西沙群島的領海基點基線時，克林頓政府將中國的這一行為視為“中國的崛起”，進而出臺一系列旨在維護亞太安全戰略的文件。[賈慶軍.論克林頓政府的南海政策[J].社會科學動態,2018(05):35-39.

美國捍衛其在南海地區的利益還在于維護其在南海地區的經濟、安全、軍事和航行自由的利益。冷戰結束以來，西太平洋地區經濟持續發展，成為拉動世界經濟增長的重要力量，南海地區的經濟價值和商業價值提升，隨之而來的航運業務也日益增多，馬六甲和印尼等海洋航道的戰略重要性更加凸顯，南海地區周邊國家經濟發展水平相繼提升，對資源的需求和關注也增加，瀕海國家對海洋的天然依賴性，促使處于上升中的國家發展要求更多海洋利益，對海洋資源和島礁資源的利用與爭奪成為國家發展和競爭的題中之意，南海地區國家日益交織的經濟發展要求、政治安全要求、海洋權益要求使南海地區成為地區熱點。伴隨南海地區深度和廣度的拓展，美國在南海地區的利益體系也隨之擴展，美國在南海地區的利益除作為主權國家的經濟利益、軍事利益外，還有安全利益和捍衛航行自由的利益。這里的安全利益是指捍衛其二戰后形成的美國在南海地區的體系利益，即防止和遏制中國對南海地區海洋主權提出超出美國利益范圍的過度要求。

20 世紀末南海戰略地位的提升和領土爭端的加劇使美國開始調整南海地區政策，進入一個頻繁調整南海戰略的時期。克林頓政府調整亞太安全戰略，相繼出臺“21 世紀國家安全戰略”和“軍事部署戰略”，在鞏固美國在亞太地區的核心地位的同時加強在亞太的軍事存在。[賈慶軍.論克林頓政府的南海政策[J].社會科學動態,2018(05):35-39.

26]進入21 世紀，美國對南海問題的關注進一步加強。“9 • 11”事件以后，美國同菲律賓和泰國以及新加坡等國的關系進一步加強，同越南和馬來西亞的關系有所改善。東南亞地區國家及其組織因反恐的合作措施進一步加強。2009年開始，美國遏制中國崛起的傾向明顯加強。

綜上所述，自美西戰爭以來美國對南海地區的關注有一個逐步變化和強化的過程，隨著美國國家商業利益范圍的擴展和海洋利益的擴張而形成和發展，服務于美國總體國家戰略。

1.2奧巴馬政府的南海政策主要表現

2009 年，奧巴馬擔任美國總統以后，“高調介入”南海地區事務，實行以 “接觸+遏制”為主要特點的“亞太再平衡”戰略，南海地區問題成為美國外交決策中的重要組成部分。2011 年 11 月，奧巴馬政府宣布將戰略重心轉向亞太地區，要求美國逐步將在伊拉克和阿富汗的軍事行動轉變為在亞太地區更深層次的戰略參與。這一倡議顯然是試圖維護美國在亞洲的領導地位并旨在制衡中國在該地區無處不在的影響力。

1.2.1建立安全聯盟基礎上的秩序

奧巴馬政府“亞太再平衡”戰略的重點轉向了安全領域，該戰略構成了以美國為主導的亞太安全戰略框架，強調多邊主義，以促進建立在相互安全聯盟基礎上的秩序。

奧巴馬總統于2011年在澳大利亞議會發表演講時提出了他的愿景，向世界傳達的信息很明確--它的目標是通過建立的多邊機構維護全球和平與合作的準則。為了實現這一愿景，奧巴馬政府最顯著的政策決定是強調合作參與和“分擔負擔”。[ Lofflmann, Georg,”The‘Obama Doctrine'-vision for Change?” In The American Grand Strategy under Obama. Edinburgh University Press,2017.]他認識到，美國并非擁有無限的資源和力量，也并不指望美國主宰世界各地事件的結果，這與前任總統的單方戰略截然不同，他相信美國的形象可以通過一個強大的盟友和伙伴關系網絡來恢復。[ 同上。]

奧巴馬政府的安全聯盟秩序建設主要體現在過邊機制合作和聯盟建設方面。在加強美國參與亞洲多邊機構方面，奧巴馬政府也確實取得了一定的成果，例如東盟地區論壇（ASEAN）以及跨太平洋伙伴關系（Trans-Pacific Partnership，簡稱TPP）。奧巴馬政府將積極地參與這些機構視為最優先事項，因為這使美國能夠在有關該地區安全和經濟的討論中保持有影響力的聲音。作為奧巴馬政府遏制戰略的重要一環，TPP貿易協定包括澳大利亞、文萊、日本、馬來西亞、新加坡、越南、墨西哥、加拿大等 12個國家，不包括中國，為簽署國之間28 萬億美元的貿易和投資設定了新的條款，它還將讓美國在制定代表全球 40%貿易的組織規則方面占據主導地位。正如奧巴馬本人所說，“（美國）不能讓中國這樣的國家制定全球經濟的規則”因為“（美國）95%的潛在客戶都生活在（美國）邊境之外”。這些聲明為美國利用TPP作為挑戰中國的手段的指控增添了真實性。

在聯盟建設方面，奧巴馬擔任總統期間，美國與亞太地區盟友之間的關系得到加強，主要表現為美日、美澳、美印同盟關系的加強。美國與日本之間加強同盟關系最典型的例子是2013年美國國務卿和國防部長與日本外交和國防大臣舉行的“2+2”會議結束時達成的《防衛合作聯合聲明》。此外，奧巴馬總統向中國明確表示,尖閣列島（中國東海）在美日安全條約的保護之下。這一聲明使奧巴馬成為首位正式承認這些島嶼的在任美國總統，并為美國對南中國海有爭議島嶼的看法開創了先例。[https://www.cfr.org/expert-brief/abe-and-obama-reconciliation-and-rebalance, 訪問時間：2021 年12月21 日。]在美澳同盟的關系建設方面，美澳關系在奧巴馬政府的領導下恢復了生機。2015 年的部長級會議上，澳大利亞支持美國對中國奪取土地的不滿，并呼吁所有索賠國家停止建設和軍事化。在美印關系方面，奧巴馬政府為美國制定了新的美印關系，奧巴馬主張將印度納入聯合國安理會，這不僅承認了印度獲得大國地位的道路，也承認了印度作為全球頂級參與者的地位。[ Reidel, Bruce,”Obama and South Asia.”In Avoiding Armageddon: America, India, and Pakistan to the Brink and Back . Brookings Institution Press, 2013.]。

此外，奧巴馬還利用中國與主權聲索國之間的矛盾加強與越南、菲律賓等國的關系。同樣，奧巴馬也積極爭取菲律賓以抵抗中國。2014 年，美國和菲律賓簽署了《加強國防合作協議》(Enhanced Defense Cooperation Agreement)，允許美國在菲律賓各地輪換軍隊，并在菲律賓現有的軍事基地上修建設施。[ Lake，Eli.“The Philippines Just Blew up Obama's Asia Pivot.”Text. The Straits Times, October 24, 2016.

總體而言，奧巴馬對南海的態度是非常謹慎的，他的“重返亞洲”戰略以及與中國周邊國家密切合作的選擇，是一項經過深思熟慮的舉措，意在不失去中國的情況下加強該地區的內部聯系。他意識到，沒有聯盟力量的支持，應對中國的崛起是不可能的，甚至可能仍然不足以阻止北京。然而，奧巴馬又擔心他的國家行動可能會被北京解讀為試圖遏制中國，他把他的許多戰略舉措作為合作的副產品。

1.2.2強調“航行自由”原則維護美國利益

自 20 世紀 90 年代以來，美國在其總體南海方針中一直保持一致，即雖然它不對相互競爭的主張采取立場，但它確實對如何推動和最終解決這些主張有自己的看法。這一立場符合維護美國在南海的關鍵利益，其中，維護航行和飛越自由等國際準則是至關重要的利益體現之一。

2010年，美國國務卿希拉里•克林頓在河內發表《河內宣言》，首次向中國發出了限制政策的炮火。她強調了美國在南中國海的航行利益，并提議通過一個合作的多方程序來解決索賠國之間的管轄權。像其他國家一樣，美國的國家利益在于航行自由、亞洲開放通道、海洋公地以及在南中國海遵守國際法。

2008年10月27日，奧巴馬政府經過幾個月的內部辯論最終做出決議，導彈驅逐艦拉森號將在中國南海人工建造的礁石之一渚碧礁12海里范圍內通過，執行所謂的“自由航行行動”。這一行動是確保美國海軍、海岸警衛隊和民用船只以及所有國家的船只保持不受限制的海上權利的一種手段。奧巴馬政府雖然在南沙群島的領土爭端上不持任何立場，但在對這些島嶼周圍水域提出什么樣的主張上確實采取了強硬立場。中美之間在南海地區根本利益上的沖突使中美之間的主張爭端難以調和。

FON 行動是奧巴馬政府南海戰略的重要組成部分，也是美國維持全球海洋利益的重要主張，在南海地區的“航行自由行動”計劃是美國不會加入違反國際法的海事主張的實際證明，通過這種行動方式向中國領導人施壓，迫使北京對反對行動提供法律上的依據。

1.2.3加強南海地區軍事力量部署

奧巴馬政府一直尋求建設東南亞國家的能力，以尋求平衡中國不斷崛起的壓力。奧巴馬政府宣布到 2020 年將面向亞太地區的美國海軍比例從歷史標準的 50%增加到 60%。奧巴馬政府在任期間宣布結束在伊拉克和阿富汗的戰爭，同時，他還一方面平衡與中國的關系，另一方面加強南海地區的軍事壓力，構筑對中國的“接觸+遏制”總體格局。2012 年，奧巴馬在澳大利亞議會宣布，美國參與伊拉克和阿富汗的戰爭即將結束，美國正重新把重點放在快速增長但普遍受中國影響的亞太地區。此外，他還提出強化美菲軍事同盟關系，這顯然是針對菲律賓與中國的領土爭端。[ Renato Cruz De Castro, The Obama Administration's Strategic Pivot to Asia: From a Diplomatic to a Strategic Constrainment of an Emergent China ?, The Korean Journal of Defense Analysis, Vol. 25, No.3, September 2013,331 —349.

29]

2012年6月，在新加坡舉行的香格里拉對話期間,美國前國務卿帕內塔(Leon Panetta)宣布，到2020年，美國海軍將把60%的海上資產轉移到亞太地區。這一行動包括部署6艘航空母艦，美國海軍的大部分巡洋艦，驅逐艦和沿海艦艇，旨在接近近海行動。他補充說，先進的武器系統，如F-22猛禽戰斗機、弗吉尼亞級快速攻擊潛艇、輕裝但快速的但瀕海戰斗艦(LCS)，以及名為DDG-1000 的新型驅逐艦，改進的精確制導武器。

美國將戰略注意力重新聚焦于亞太地區，保證了未來美國在該地區重大和長期參與方面的影響。奧巴馬總統宣布的“重返亞洲戰略”意味著美國全球戰略的重大調整，從“9?1T事件后的反恐戰爭轉向重新平衡美國的注意力、努力和資源，以應對東亞的挑戰和抓住機遇。這也表明，奧巴馬政府在以往外交方式為基礎的遏制政策失敗后，決定在遏制與綏靖之間走一條中間道路。奧巴馬政府發出了一個明確的信息，即美國準備確保亞洲的穩定，保護盟友，保持戰略平衡。歸根結底，奧巴馬總統的亞洲戰略重心是擴大而不是改變美國自 1945 年以來在亞洲的國防政策，即維持前沿部署的部隊，以保證美國參與重大的地區發展。

綜合而言，南海只是美國對亞太地區更大戰略的一部分。奧巴馬政府的再平衡是要在亞太行為體內部實現廣泛的權力平衡，同時推進維護和擴大包容性、基于規則的國際互動架構。[ Marcel Angliviel de la Beaumelle and Patrick M. Cronin，How the Next US President Should Handle the South China Sea，CNAS,Oct.17, 2016.]然而，奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰略在其有限的任期內并沒有得到充分實施，由于國內政治斗爭的掣肘和國際變換不定的局勢，其政策理念并沒有具體政策體系的支持，因此美國學界曾犀利指出，該政策被證明是令人失望的。

1.3特朗普政府的南海政策主要表現

在特朗普擔任總統期間，中國被明確宣布不是美國在亞太和南海的合作伙伴，而是美國的競爭對手，其在南海地區的主要政策表現為：加大南海“航行自由”力度，拉攏域外盟友加入南海行動和質疑中國南海主權合法性。

1.3.1加大南海“航行自由”力度

特朗普政府認為中國嚴重挑戰了美國在南海和亞太地區的軍事主導地位，美國發起的中美戰略對抗進入新水平。[ Hropb MumuH*,nO幾HTHKA CEA B MXHO-K HTA市CKOMMOPE B O BPEM只 nPE3HUEHTCTBA JJ.T PAMnA ,MARITIME CONFLICTS AND SECUR ITY IN EAST ASIA AND EURASIA,2020.No1(58).P.46-62.

30]奧巴馬政府時期，美國在南海地區投射力量的主要工具是保護“航行自由”行動，特朗普政府使這一政策變得更具攻擊性，旨在挑戰北京在南海的主張，遏制中國在該地區的行動。

作為特朗普印太學說的一部分，美國在南海政策中的兩個新趨勢變得明顯。其中之一便是保障南海“航行自由”軍事行動的規模和強度顯著增加。在特朗普上臺之爭半年以后，特朗普政府恢復了在南海的“航行自由”行動，并且強度顯著增加，在其任期內美國海軍在南海爭議水域共進行了28次行動。相比之下，奧巴馬第二屆任期內只進行了四次這樣的行動。美國太平洋艦隊曾在罕見的公開聲明中宣布，將其所有前沿部署的核攻擊潛艇派往西太平洋，以幫助對抗中國在南海的行動。這一事件標志著美國第一次在爭議海域對中國發起強勁的挑戰。這些行動具有雙重性質：一方面，它們被定位為僅旨在保護航行自由的維和行動。另一方面，它們是美國遏制中國軍事活動的主要工具，這導致該地區的緊張局勢

加劇。

特朗普執政期間，美國開始積極拉攏其盟友，包括非區域盟友參與南海的聯合行動，特別注意保護所謂的美國海軍在爭議地區開展的保護“航行自由”行動。特朗普政府試圖讓歐洲和亞洲盟友參與以在南海建立反華聯盟的FONOP的規模和強度有所增加。特朗普政府的航行自由行動本身與其說是“維和”，不如說是破壞穩定和挑釁。

總的來說，近年來，美國一直在系統地增加其在南海的軍事存在，美國國防部長馬蒂斯(J.Mattis)、國家安全助理博爾頓仃.Bolton)和國防部長太平洋安全顧問施萊佛(R.Shriver)都是南海"航行自由"行動的積極支持者，美國"航行自由”行動的強度增加和軍事部署的加強加劇地區不穩定因素，中美海上摩擦和沖突風險加劇。

1.3.2拉攏域外盟友加入南海行動

美國盟友在特朗普政府南海政策中發揮的作用越來越大，成為特朗普政府遏制中國海洋崛起戰略的重要選項之一。

特朗普政府更加注重利用盟友影響力加強南海地區軍事遏制行動。近年來，美國在亞太地區和南海地區的外交政策權威專家的參與下，不斷調整其南海戰略，將更廣泛區域和歐洲盟友行動納入到美國南海政策中。 2018年5月，在香格里拉對話論壇上，法國和英國國防部長宣布兩國武裝部隊將與美國一道，在南海進行演習和行動。 [ Liu Zh. France, Britain to sail warships in contested South China Sea to challenge Beijing, South China Morning Post.04.06.2018.

31]2019年1月，英美兩國軍艦自 2010年以來首次在南海舉行聯合演習。 2019年4月和2019年5月，法國海軍首次在南海發起了自己的海軍襲擊，旨在挑戰北京對西沙群島和南沙群島的主權主張。對于歐洲本身而言，參與此類行動有兩個目標：展示歐洲--大西洋的團結和維護國際還是法律法規的決心以及展示軍事能力。

特朗普還試圖通過在亞太地區的雙邊安全關系積極重啟四邊安全對話機制 (QUAD)，將四邊機制定位為“四個民主國家的聯盟”。該聯盟機制旨在減少中國在太平洋和印度洋的軍事存在，同時增強對中國體制機制的約束作用。特朗普政府在南海地區的聯盟目標很明確，即建立一個包括亞洲和歐洲盟友在內的對抗中國的戰術聯盟，以美國為首的聯盟體系將得到鞏固，并可以實現在解決南海沖突問題上孤立中國的目的。

1.3.3質疑中國南海主權合法性

2020 年 7 月，美國徹底放棄在南海地區的不干涉政策，并開始正式拒絕中國在南海地區的合法海洋主張。此前的幾十年中，美國在南海爭端中一直奉行“謹慎不介入”的南海政策。[ Selig S. Harrison,China, Oil, and Asia: Conflict Ahead? (New York: Columbia University Press, 1977), p.5.

32]

特朗普上任一年后，開始對中國南海采取強硬立場。寸任國防部長詹姆斯馬蒂斯公開警告說，如果中國不限制其在該地區的行為，將會產生“更大的后果”。 2020 年，特朗普政府開始以更直接的方式，即武力干預南海地區活動，美國組建一支由三艘戰艦組成的遠程打擊群，包括一艘搭載 F-35 戰斗機的兩棲攻擊艦和一艘澳大利亞護衛艦，駛往爭議地區并在那里進行了海軍演習。

2020 年，寸任美國國務卿蓬佩奧在華盛頓公開譴責中國的海洋主張“完全非法”，并宣布美國將使其政策與常設仲裁法院 2016年駁回中國主張的決定保持一致。他還表示，中國無權在其人工島嶼周圍建立專屬經濟區；無權騷擾他國的漁業或能源勘探活動；“沒有任何法律依據單方面將其意愿強加于該地區。” 在此之前，美國在南海問題上的政策立場從未如此明確被表述過。

關于九段線，特朗普政府尚未完全了解中國人的活動以及中國政府希望享有的在該線路范圍內執行的權利。但他和奧巴馬政府一樣，繼續強調只要此類主張超出中國的海洋法權利，中國便沒有根據享有線內的“歷史權利”。

從根本上說，特朗普政府的南海政策與上屆政府的政策只是形式和重點的不同，而不是內容上的不同，并且實際的軍事部分存在輕微地增加。總體而言，美國在亞太和南海的政策具有戰略性，很少依賴總統團隊的變動。特朗普執政期間美國海軍在南海的行動最終擴大了，總體緊張程度有所增加。

2.拜登政府南海政策的新動向

拜登政府的南海政策總體上繼承了特朗普政府寸期的強硬路線，與前兩任政府在遏制中國的總體路線上是一致的，在程度上是逐步加強和深化的。但拜登政府的南海政策較前兩任政府而言具有新的特點，具體表現在對華總體關系的更加理性和體系化，對地區規則主導作用的加強和遏制體系的廣度和深度增加，在軍事政策中有強化，在意識形態和價值觀競爭中更加注重塑造所謂美式民主政治。

2.1注重塑造“競爭為主”的中美地區關系

與特朗普政府執政時期奉行“單邊主義"的戰略不同，拜登政府的對華政策更傾向于以競爭為主的戰略，他主張通過強調共同利益和目標的一致性加強競爭合作機制和聯盟體系的力量，形成對華總體的競爭格局。同時在對華接觸方面更加強調“無害競爭"，一方面營造對華友好和諧的表面環境另一方面又實施強硬對華政策，塑造競爭為主的總體對華關系。

2.1.1 強化前任政府對華強硬總體路線

拜登政府將中美戰略競爭關系作為其對外關系中的主軸，聚焦于中美戰略競爭這一中心議題，并強調“內政就是外交，外交也是內政"，這種將外交落腳點放在國內的做法與特朗普政府奉行的“美國優先"政策宗旨如出一轍。

與特朗普政府僅強調經濟領域收益不同，拜登政府在對華總體戰略方面不僅關注短期經濟收益，更著眼于本國長遠發展利益，因此拜登政府在對華戰略中尋求全面且有重點的遏制、有選擇的合作路線，例如：在經貿領域，涉及高新技術和 5G 信息通訊的項目類型實施技術保護和限制，在有利可圖的農產品、疫情防護產品、日用品等領域則睜一只眼閉一只眼，理性處理對華貿易關系；在軍事領域，加強對中國軍事遏制強度，減少南海“航行自由"頻次，加強美國海空軍的前沿存在和投送能力，加強核威懾能力；在政治領域，繼續在國際輿論平臺上炒作“中國威脅"、“中國脅迫"、“中國恐嚇"論，借所謂美式民主政治拉攏盟友敵視中國，借人權打壓中國、干涉中國內政、混淆國際公眾視聽等。

在具體的南海政策方面，拜登政府也表現出很強全面強硬和遏制的特征。主要表現在，第一，繼續實施“南海航行自由"行動和定期軍事演習活動，保持特朗普政府時期的南海軍事存在政策，同時加強軍事演習活動的靈活性和機動性；第二，積極修復并加強與美國盟友的關系，推動與盟友和伙伴更協調地開展軍事和外交聯合行動，盡可能孤立中國在南海地區的存在；第三，加強南海地區美國海軍和空軍的軍事打擊能力，更新軍事基礎設施、升級軍事技術、加強信息建設、增加軍事人員存在，在軍事上對中國強硬起來；第四，繼續炒作和渲染“中國威脅"論，借用國際法和現有國際規則，否定中國合法主權主張，拉攏歐洲等域外國家聲援美國主張向中國施加戰略壓力，在國際輿論中制造“多數人正確"的假

33 象，迫使中國服從美式規則，給中國在國際上制造法律和信譽挑戰，試圖抹黑中國國際形象。這些手段和做法與特朗普政府寸期的極限施壓路線一脈相承，實施方式更加富有戰略性和侵略性特征。

總而言之，拜登政府上臺執政以后在對華關系方面幾乎完全繼承了特朗普政府的總體強硬路線，即在對華戰略方面繼續實施總體遏制，他將特朗普政府寸期的“印太戰略”做了進一步的充實和加強，并表現出系統性、廣泛性和專業理性特征，其政策本質仍然是極限施壓和遏制。

2.1.2注重塑造對華“遏制+軍事威懾”體系

拜登政府的對華“遏制+軍事威懾”體系是指對華總體遏制和南海軍事威懾政策。對華總體遏制是拜登政府對華總方略，即對華遏制是全面的、總體的、多領域的，南海遏制是其中重要一環；軍事威懾體系是指在中國周邊地區保持美國軍事存在能力，加強美軍在南海地區對中國的軍事壓力，威懾中國南海主張和不合乎美國意愿的活動。拜登政府的南海地區遏制體系以軍事聯盟為基礎，以盟友關系為紐帶，形成一個涵蓋安全、政治、經濟、技術、科技、防疫援助等領域的遏制網絡。

在具體的南海地區遏制政策上，拜登政府試圖通過聯盟體系構建一個對中國南海的包圍圈。他主張與盟友進行長期合作，通過聯盟力量、新興伙伴關系和區域組織結成一個以美國為中心的網絡，與中國展開全面競爭，遏制中國南海“擴張”，將中國海上力量發展遏制在目標范圍內，從而捍衛美國在南海地區的既定利益，進而塑造有利于美國發展的戰略環境。

在軍事威懾方面，軍事力量是美國在南海地區存在的實力基礎，也是拜登政府南海戰略的基石。在軍事投入方面，美國 2022財年國防法案進一步加強對“印太司令部”和印太地區的相關軍事預算投入。2022年起開始實施的“印太司令部”軍事預算同比增加了 60 億美元，這意味著印太地區的美軍基地和現有軍事設施將進行進一步的加強和更新。此外，澳大利亞-英國-美國三方核潛艇合作協議（簡稱：AUKUS）的簽署將中國南部海域置于美、英、澳三國的核威懾體系下，盡管該協議發揮實質性作用需要假以寸日，但美國在印太地區的軍事技術投入和威懾影響不得不令南海周邊國家慎重行動。

2.1.3強調所謂對華“無害競爭”

拜登政府在對華戰略競爭中，在對外言論上強調“無害性"，在行動措施上奉行嚴厲遏制策略。拜登政府短期內難以遏制中國崛起的國際現實和中美之間實力對比的接近使美國感到強烈不安全感。拜登政府將其面臨的國家困境歸咎于中國的崛起，美國國內政治階層和社會階層也在輿論渲染下逐漸達成共識，一致敵視中國的崛起，認為中國要取代美國在世界上的領導地位，一旦中國實現對美國經濟總量的超越，美國所謂民主制度的優越性將會受到國際社會質疑，美國的世界影響力必然下降。基于此，拜登政府提出本質上遏制中國崛起的“對華無害" 競爭策略。

拜登政府提出具有“無害"特點的對華政策，主要表現為：第一，拜登政府宣稱“不會尋求試圖改變中國的政治制度"，但在具體政策做法上卻指責中國“經濟專制"、“政治威權主義"、搞“文化輸出"，不尊重人權，期待中國實現更加開放民主政治經濟和社會制度，這種表面尊重實際敵視的兩面派做法實質上是一種麻痹和強制策略。第二，在科技領域高喊與中國“競爭、對抗、合作"的口號，卻在實際對華貿易中奉行“脫鉤"政策。第三，在中國臺灣問題上，拜登政府在與中國的交往中宣稱支持“一中政策"，實際上卻與臺灣地區領導人保持往來并堅持對臺軍售，其表面的尊重和內在的分裂和干涉政策是對中國國家核心利益的嚴重侵犯。

當前，拜登政府領導下的美國國內面臨的科技創新不足，產業空心化，通貨膨脹加劇，失業率提高等問題加劇美國面臨的國內困境，在拜登政府可資利用的政策工具有限，實力有限的條件下，拜登不可能在實質上對中國“無害競爭"。打擊中國經濟發展，遏制中國經濟增長勢頭，為中國崛起制造障礙，保持美國世界領先地位，才是符合拜登政府利益的選擇。

綜上所述，拜登在對華接觸方面的“無害競爭"表態并不能有效緩和中美之間日益加深的結構性矛盾，這種陽奉陰違的政策手段只會加劇中美之間矛盾鴻溝。特朗普政府執政時期將美國面臨的發展現狀與問題歸咎于“中國威脅論"，巧妙將國內矛盾轉嫁到中美競爭上來，進而緩和國內的緊張局勢和矛盾，而當前拜登政府的兩面手法相比其前任是有過之而無不及。

2.2注重塑造南海區域規則制定權

拜登上臺執政以后，制定一系列針對中國南海發展的遏制政策，一面加強美

國南海“航行自由”的協調性，迫使中國遵守美國主導的“航行自由規則體系”；一面塑造聯盟體系的制度性和聯動性機制，增強對抗中國南海不斷崛起的海上力量。其政策目的在于塑造南海區域規則制定權。

2.2.1 迫使中國遵守美國主導下的“航行自由”規則

“海洋自由原則”是二戰以來美國為首的國際秩序體系得以維系的關鍵要素之一，美國一直聲稱維護海洋自由是一項關鍵的國家利益，它擔心中國對海洋法的解釋及其在南海的行動會對海洋自由原則構成重大挑戰，因此拜登政府想方設法遏制中國的海上發展行動，主導地區規則制定權，試圖將中國海洋發展力量關進美國主導下的“航行自由規則體系”的籠子。

拜登政府試圖塑造南海地區“航行自由”規則的努力具體表現為：維護美國武裝部隊在南海地區的“機動自由空間”；重返所謂“多邊主義”，構建針對中國海上行動的包圍圈；拉攏域外國家參加南海“航行自由”行動，為“美國聲音” 炮制“合法性”基礎。

拜登政府執政以后明顯加強了美國海岸警衛隊在南海的常態化活動行動，試圖維護美國武裝部隊在南海地區活動的“自由空間”。中國在南海地區的合法主張和海上行動引起了以美國為首的西方國家對南海航行自由的強烈擔憂，美國主導的在有爭議地區的海軍行動成為拜登政府首選的外交對策。美國海軍艦艇和美國海岸警衛隊的快艇經常駛過臺灣海峽。[ See, for example, Tyler Durden, “China Says US ‘Playing With Fire' After Warship Conducts 11th Taiwan Strait Transit This Year,” Zero Hedge, November 24, 2021; Mallory Shelbourne, “Destroyer USS Milius Performs Taiwa n Strait Transit,” USNI News, November 23, 2021; Agence France-Presse, “US Warship Transits Taiwan Strait after Biden-Xi Summit,” Yahoo News, November 22, 2021; Ben Blanchard, “U.S. Warship Again Transits Sensiti ve Taiwan Strait,” Reuters, November 22, 2021; Teddy Ng, “China Launches Naval and Air Drills as US Warship Transits Taiwan Strait,” South China Morning Post, September 18, 2021; Alex Wilson, “Navy's Monthly Taiwan Strait Transits Continue with Guided-Missile Destroyer USS Barry,” Stars and Stripes, September 18, 2021.]2021 年拜登執政以來至今，共進行了 6 次南海“航行自由”行動[ 參見 U.S. Indo-Pacific Command：https://www.pacom.mil/Media/News/Year/2021/?Page=43.]，以及 3次美國第七艦隊驅逐艦過境臺灣海峽[ 同上。]。進入2022年以來，美國海軍驅逐艦USS Benfold在有爭議的西沙群島附近再次發起 “航行自由行動”，挑戰中國“非法”和“過度”的海洋主張。[ Julie Coleman, US destroyer challenges Chinese South China Sea claims as US Navy warns 'nothing' Beijing says will deter it, https://news.yahoo.com/us-destroyer-challenges-c hinese-south -173604484.html?guccounter =1& guce_referrer=aHR0cHM6Ly93d3 cuZ29vZ2xlLmNvbS5oay8&guce_refe rrer_sig=AAA AKlttaelzmhy txGMv24V4 CSqMKMahxKZmNlk31Z4wXb5ey_j-3DSywb11Go0HQtM7gzGXWXdHiTLR 69LviXYCmTYVNi-B5Olp05M7Ur _ymymDSF93IzVsrl-MIAfIDllnvMmECHOFfAR3UXORkZYJ8KDligBeuU dpvCIXLtI qTrT，訪問時間：2021 年 12月 30 日。

36]

拜登政府以積極的所謂“多邊主義”戰略重返亞洲，在亞太地區，通過修復和加強與盟友的多邊或雙邊關系，從地緣戰略上逐步建構針對中國的海上包圍圈，迫使中國遵守美國主導的規則體系，同時強化規則制定權力和地區影響力。以美國為首的國家試圖遏制中國發展的努力使美國海軍的“航行自由”行動具有強烈的政治化色彩，并逐漸模糊了他們行動的目標。[ Christian Wirth, South China Sea "Lawfare": Fighting over the Freedom of Navigation, GIGA FOCUS ASIA, https://www.giga-hamburg.de/en/publications/giga-focus/south-china-sea-lawfare-fighting-over-the-freedom- of-navigation, 訪問時間：2021 年 2 月 11 日。

37]

拜登政府還聯合部分域外國家，參與南海“航行自由”行動，旨在捍衛美國主導的“航行自由規則”體系。美國拉攏法國、英國、澳大利亞先后派遣軍艦在中國南海及周邊海域航行，旨在表明美國及其利益相關國捍衛海洋航行自由的決心以及對中國的“威懾”。

拜登政府的政策本質與特朗普政府的極限施壓政策一脈相承，不同之處在于，拜登政府的南海“航行自由”行動更加注重聯盟之間的協調性和統一性。然而，拜登政府的執政環境相比特朗普政府已經發生改變，拜登的聯盟政策和拉攏域外盟友的完美理論構想付諸實施還需要克服國際國內的現實困境。

2.2.2加強地區多邊安全機制的體系化建設

拜登就任美國總統以后立即著手修復與盟友之間的關系，建立新的技術聯盟關系，加強在南海地區的多邊安全機制體系化建設，形成一個遏制中國海洋崛起的包圍圈。在具體的戰略涉及層面，拜登政府從加強四邊協調機制，加強雙邊同盟關系，創建新聯盟體系，積極重返多邊機制方面著手加強聯盟體系化建設。

在聯盟關系層面，拜登政府通過加強四邊協調機制，整合四國資源加強區域合作，推進“自由開放的印太地區”合作。在四國峰會上，他們著重討論了在新冠病毒疫苗、氣候變化、新興技術三大領域技術合作，拜登在四邊安全機制首次線上視頻峰會上表示，美方致力于與地區盟友伙伴合作以實現地區穩定。四邊協調機制在合作范圍方面有所擴大，在科技、經濟、安全等領域加強協調，實質上是構成美國在亞太地區與盟友的溝通機制和協調平臺，其目標直指中國。

與此同時，拜登政府還致力于加強美日韓同盟關系，強化美日同盟關系并將臺灣和釣魚島納入聯盟關切范圍，增強美韓關系，捍衛地區和平穩定，影射對中國實力增長的關注。美日同盟關于中國問題、臺灣問題和釣魚島問題的公開聲明表明美日同盟對中國發展和統一問題的遏制傾向明顯。

在創建新聯盟關系層面，美英澳簽署AUKUS潛艇協議，建立軍事合作基礎上的美英澳軍事技術合作聯盟用以威懾中國。AUKUS潛艇協議將讓澳大利亞首次使用美國提供的技術建造核動力潛艇，這也是美國 50年來首次分享核潛艇技術，此前它只與英國共享過該技術，該協議將側重于軍事能力，也將涵蓋人工智能和其他共享網絡以及海底技術。近年來，西方國家一直對中國在太平洋島嶼的基礎設施投資保持警惕，并批評中國對澳大利亞等國家的貿易制裁，由于近幾年的政治緊張局勢，中澳之間的良好經貿關系已經破裂，澳大利亞將成為繼美國、英國、法國、中國、印度和俄羅斯之后世界上第七個擁有核動力潛艇的國家，澳大利亞的核潛艇技術也將對美國在南海地區的影響力產生重要影響力。澳大利亞亞洲協會的蓋伊•博肯斯坦(Guy Boeenstein)說："這確實表明，這三個國家都在劃清界限，以開始和反擊中國在印太地區的侵略行動。”[Aukus: UK,US and Australia launch pact to counter China,BBC News,https://www.bbc.com/news /world-58564837, 訪問時間：2021年2月11日。

38]

拜登政府在印太地區積極重返集團政治小圈子，在聯盟層面上不僅加強原有雙邊或核心同盟間關系，還積極加強和構筑多邊聯盟機制，通過軍事、技術、經濟、安全、抗疫援助、氣候合作等方式構建起符合美國利益的系統性聯動機制。在修復與地區多邊組織的關系方面，重返東盟峰會并參加東亞峰會，布林肯訪問歐洲修復與北約盟友關系，啟動氣候外交活動并派特使前往印度和孟加拉國，派出高級官員訪問東南亞在抗疫和經濟發展方面拉攏泰國、印尼、老撾。拜登政府還在參加東亞峰會時重申美國對印太地區的承諾，聲稱美國“深切關注中國的脅迫行為”并稱“美國對臺灣有承諾”。事實上，拜登政府表示了其在“一中一臺” 問題上做出了具有明顯傾向性的承諾，在國際社會上公然干涉中國內政，在多邊機制場合中表明遏制中國的明顯立場。

拜登政府在南海地區的聯盟體系建設有模仿北約體系建設的跡象，希冀通過體系建設塑造和強化在南海地區規則主導能力。然而，拜登政府的亞洲聯盟政策體系明顯缺乏類似北約的結構來產生更緊密的互操作性，盡管美日同盟關系密切，并被稱為亞洲安全的“基石”，但這種關系缺乏北約所享有的綜合指揮和控制結構。此外，美國的印太聯盟在某些情況下缺乏北約現有的綜合規劃機制類型，這限制了盟國更好地與美國協調學說和部隊結構的能力。

此外，美國盟友與美國在處理與中國關系方面中，很多情況下意見不一，他們也并不與拜登政府在管理中國行為的方式上保持一致，尤其是在新冠病毒疫情影響下，由于各國在對中國關系方面存在不同利益主張，拜登政府協調統一聯盟內部主張，遏制中國合法南海行動的努力將是拜登政府不得不應對的一大挑戰。

綜上所述，盡管拜登政府試圖在南海地區重塑和主導區域規則制定權，但其政府必須認識到，雖然其領導力很重要，但過去四年已經教會其盟友美國可能并不總是可靠的，這是一個不會被遺忘的教訓。

2.2.3注重塑造聯盟體系的制度性和系統性

有效應對“中國挑戰”需要美國及其亞太盟國加強能力和協調，并在歐洲就如何管理中國日益增長的全球存在、影響力和權力達成更大共識，因此聯盟體系的制度化建設在拜登政府的議事日程中顯得格外重要。

在拜登政府的聯盟體系制度化建設議程中，美日同盟、美韓同盟、AUKUS 核潛艇技術合作同盟是美國聯盟體系制度建設的基礎；美印同盟、美菲同盟、四邊合作機制、美日韓機制是該聯盟體系的機制化聯動力量，將印太主要國家通過地區共同議題捆綁在一起；加強與東盟之間的合作機制建設，是對聯盟體系外延力量的加強。由此，美國構建起針對中國的制度化遏制聯盟體系。

在美日同盟的機制化建設方面，日本海外軍事行動的建立和解禁集體自衛權兩項決議的實施基于立法程序上實施這個大前提，因此，美日同盟關系的發展和日本軍事力量的“出籠”都建立在美日之間制度和立法的制度化發展基礎上。此外，日本針對中國的防御措施和步驟均體現出強烈的制度化色彩，從日本的軍事行動策略來看，其防御思路非常清晰，表明在應對臺海問題上，日本已經形成明確的國內立法程序體系，該體系將指導日本的海上行動，也服務于美日同盟共同作用下的印太地區。

拜登政府對聯盟體系機制化建設的努力主要體現在四邊磋商機制的制度化建設方面。拜登上臺以后最重要的一項聯盟措施是四邊安全機制，2022 年美日印澳四邊安全機制首腦會議的聲明指出，要加強“印太地區的軍事介入和防范未來的威脅”并要進一步加深“四邊安全磋商機制”使它變成在整個印太地區和全球范圍內進行產業鏈、供應鏈調整的一個重要手段。四邊安全對話機制已經成為印太地區的關鍵“小邊”機制。美、日、印、澳四國將定期會議安排制度化，并就大流行和氣候變化等重大挑戰制定了強有力的共同議程。新德里馬諾哈爾•帕里卡(Manokhar Parrikar)國防研究與分析研究所的賈格納特•潘德 Jagannath Panda)認為，四方可以成為聯合國內部的強大影響力聯盟，可以對抗中國在國際組織中日益增長的影響力。作為一個小型多邊機制，四方正逐漸成為一個智能

且有針對性的工具，以應對該地區現有多邊平臺和組織由于缺乏共識和執行停滯而未能解決的共同挑戰。[ Jagannath Panda, A COALITION FOR PEACE AND SECURITY: THE POWER OF THE QUAD IN THE UNITED NATIONS,February 17,2022,https://www.asiaglobalonline.hku.hk/coalition-peace-and-security-power-quad-unite d-nations.

40]

四國協調機制內部的各國之間在政治外交協調以及由此產生的國內政治和法律建設也在進一步上升。對于日本這樣的國家來說，它的海外軍事行動的建立以及解禁集體自衛權體現出明顯的日本特色，即首先在法律立法程序上去完成。日本在應對臺海問題方面的相關舉措已經逐步法制化和程序化，這個法制程序也會決定日本對未來臺灣、臺海甚至南海的直接的軍事介入。因此，亞太地區國家應對新的中美戰略競爭背景下的地區熱點問題的機制正在推動各國相關的立法過程。美國四邊機制協調能力的提升以及機制內部各國法制程序的推動在整體上強化了美國的同盟體系效能，即拜登政府上臺以后，美國圍繞“印太戰略”的協調能力實質上在進一步的上升。

拜登政府通過一系列外交政策將對華戰略擴大至針對整個亞洲的精心設計的戰略。拜登政府主導下的太平洋盟國之間的合作包括四方領導人峰會、與日本和韓國的“2+2”會議、國防部長奧斯汀的印度之行、與韓國和日本國家安全顧問的三邊會議，以及拜登總統和日本首相菅義偉之間的面對面白宮峰會。拜登團隊進一步尋求促進亞歐盟友之間的聯系并就中國帶來的挑戰建立制度化共識。

然而，拜登執政時代新的聯盟和伙伴關系建設必須考慮到后阿富汗時代的美國、新技術的出現而導致的世界變革以及日益崛起的中國這些新因素。本質上講，美國在東亞地區的安全與合法化存在仍舊依賴維護以規則為基礎的國際秩序和尋求與中國達成戰略性溝通合作機制。

2.3加碼南海軍事力量“再平衡”

拜登政府為加碼南海軍事力量“再平衡”，其行動包括增加在南海地區的國防軍費開支，對南海地區軍事基地的原有軍事基礎設施和武器裝備更新換代，非法對臺軍售并擴大軍售的規模，與澳大利亞進行核潛艇技術分享與合作，從阿富汗狼狽撤軍，拉攏域外大國參與南海“航行自由”行動達到軍事示威作用等措施，其對南海軍事投入的加強旨在實現南海綜合力量的“再平衡”。

2.3.1持續推動美國軍事力量向南海地區轉移

持續推動美國軍事力量向南海地區轉移是拜登政府任內的重要戰略性任務，是對前任政府戰略繼承的重要舉措。在軍事力量轉移方面主要表現為：國防軍事預算投入增加，加速南海地區軍事設施的更新換代；增加高新技術裝備研發投入；從阿富汗完成撤軍；實現核心技術轉移，加強南海地區核威懾力量。

增加“印太地區”軍事預算投入是拜登政府南海軍事力量轉移的重要表現之一。2022 年美國的國防法案進一步加強了對“印太司令部”和印太地區的相關軍事預算的投入。2020 年美國國防軍事預算指出，未來四年對“印太司令部” 有 200 億美元的設施和相關的武器采購裝備投入；2022 年開始實施的“印太司令部”軍事預算又增加了 60 億美元。美國對整個亞太地區的軍事設施進行了全面加固和進一步更新。美國國防部發布總統2022財年國防預算指出， “與2021 財年頒布的7037億美元相比， 2022財年總統的預算要求為7150億美元，增長了 1.6%。對于海軍和空軍來說，還有額外的投資來應對與中國的戰略競爭”。[ 美國國防部網站：The Department of Defense Releases the President' s Fiscal Year 2022 Defense Budget,

https://www.defense.gov/News/Releases/Release/Article/2638711/the-department-of-defense-releases-the-preside nts-fiscal-year-2022-defense-budg/,訪問時間：2021年 2 月 11 日。

41]表明美國的國防預算相比 2021年有所增加并且在應對中國崛起方面有專門的額外投入預算。因此，在整個亞太地區的基地中，美國現有軍事設施的更新換代和加固將會有更充分的資金預算。

在軍事研發投入方面，增加高新技術裝備研發投入。拜登政府的 2022 財年國防預算分配看，美軍建設具備適應新戰爭方式的特點，其研究、發展和實驗經費高達 1120億美元，在高新技術裝備研發方面投入較多。在軍事部署方面，美國的超高音速陸基導彈實驗取得了一系列實質性進展并有可能在2022年在西太平洋地區進行實質性調整。對于美軍國防開支而言，在圍堵中國方面的投入和現代化改造意圖明顯。

此外，從阿富汗撤軍也體現出拜登政府加強印太軍事力量的決心。盡管從阿富汗匆忙撤軍使美國顏面掃地，但美國的撤軍行動在加強印太力量方面具有實質性影響，美國在“轉向亞太”和圍繞印太的軍事協調方面有進一步的提升。拜登政府對于“印太戰略”定位已經不僅僅局限于印太地區，而是強調美國主導下的國際體系的協調聯動。因此，從全球戰略角度看，美國從阿富汗的撤軍盡管稍顯匆忙，但其戰略意義重大，是美國在“亞太再平衡”戰略上的又一進步。

在技術轉移方面，拜登政府在中國南海地區加強了核威懾力量。2021 年9 月15 日，美國、英國和澳大利亞三國領導人宣布建立三邊伙伴關系AUKUS，旨在“加強各自支持我們的安全和國防的能力”利益。[ Brian Harding; Carla Freeman, Ph.D.; Mirna Galic; Henry Tugendhat; Rachel Vandenbrink, Why the New U.S.- U.K.-Australia Partnership Is So Significant,https://www.usip.org/publications/2021/09/why-new-us-uk-australia -partnership-so-significant.

42]在美國國防軍火庫中，沒有什么比核潛艇的生產過程更隱蔽和寶貴的了，美國在 1958年與英國僅分享過一次這些秘密，現在第二次與澳大利亞分享這些秘密。

拜登政府試圖通過加強軍事遏制阻止中國在南海地區行使合法主權的做法不僅不會緩和中美之間已有緊張關系，反而會加劇雙方之間敵對態度和戰略競爭格局。

2.3.2針對具體議題“精準建群”

針對遏制中國的不同議題“精準建群”也是拜登政府的一大特點。拜登政府在中國沿海周邊地區構建針對中國海洋發展戰略的遏制網絡，利用中國在不同區域的地緣特點精心編織遏制網絡，“精準建群”，試圖將中國海洋發展力量扼殺在美國勢力范圍內。

在軍事技術合作方面，拜登政府主導簽署美英澳 AUKUS 核潛艇協議，美國軍事影響輻射整個中國沿海地區，在實質上對中國海洋發展構成安全威脅。在經貿合作方面，與泰國、印尼、老撾、新西蘭、馬來西亞等國開展抗疫援助、供應鏈、數字經濟、基礎設施建設等合作加強經貿合作力度；同時，提出“B3W”大規模基建援助計劃，意圖與中國在發展基建項目上進行競爭，削弱中國“一帶一路”倡議的影響力，與中國競爭地區發展主導權。在政治方面，加強美日同盟關系，將臺灣問題和釣魚島問題納入2021年美日聯合聲明議題之中，并承諾使用包括核武器在內的手段協防日本，嚴重干涉中國內政，侵犯中國國家主權。在其他方面，加強與韓國關于安全問題，包括與亞太地區其他盟友的伙伴關系，關切地區安全，關注朝鮮動向。美國在以上幾個維度的聯盟部署和安排在中國沿海周邊形成一張相互交織的密集網絡，將中國在海洋方向上的發展勢頭遏制在其構筑的包圍圈內，形成對中國外向型發展的遏制屏障。

拜登政府的“精準建群”策略在理論建構層面近乎完美，然而，拜登政府面臨的國際現實困境--聯盟體系內利益不一致，信任基礎動搖，對美國安保能力的懷疑以及美國國美不得不面臨的經濟和社會問題決定了拜登政府的“精準建群” 策略無法在其任內獲得有效執行。

2.3.3借助歐洲盟友力量實現南海“再平衡”

拜登政府借助歐洲盟友力量實現南海“再平衡”的政策主要表現在兩個方面：繼續拉攏歐洲盟友參加南海“航行自由”行動和亞太地區軍事演習；簽署美國- 澳大利亞-英國核潛艇技術合作協議，即AUKUS核潛艇協議。

拉攏歐洲盟友宣示海洋“航行自由”行動一定程度上是對特朗普政府南海政策的繼承和延續。法國、英國、德國等歐洲資本主義國家受益于既定國際海洋航行規則體系，作為前資本主義大國，捍衛美國主導的“航行自由”規則體系符合其國家利益。這些國家在帝國主義殖民時代在南海地區有不同程度的殖民利益，二戰以后在這些地區仍舊保有形態各異的經濟利益、軍事利益、政治利益、地緣政治利益等，他們的利益與美國的南海地區利益有一定共同基礎，即維護資本主義國家主導的利益體系和維持在南海地區影響力。因此，國家和地區的相對利益優勢決定了他們繼續跟隨拜登政府采取共同措施，以達到不同的利益訴求。

AUKUS 核潛艇技術合作協議不僅加強了美國在亞太地區的威懾能力，同時也通過拉攏英國巧妙地將北約拉進遏制中國的陣營，從而形成美國聯合歐洲力量共同對抗中國崛起的國際戰略格局。對于拜登政府而言，這筆交易實現一舉多得的戰略預期，一方面實現將美國的核威懾力量部署在印太地區的戰略目標，另一方面迫使澳大利亞作出選邊站結果，此外，它將西方的注意力集中在全球海軍軍備競賽的戰略前沿，在拜登有限的遏制措施中，增加了西方力量對中國的威懾，并建立世界上最關鍵先進軍事技術的深度合作伙伴關系。這種戰略性的舉措旨在將美國的亞洲和歐洲盟友聯系起來，在對抗和遏制中國方面形成合力，而涉及國防尖端技術領域的合作決定了這種聯盟機制的緊密性和穩固性。

拜登政府還主張通過建立區域合作并以數字領域為重點，在堅持國際法的基礎上在印太-大西洋乃至全球推動集體合作議程。在拜登政府看來，有效應對“中國挑戰”需要美國及其亞太盟國加強能力和協調，也需要其與歐洲就中國日益增長的全球存在、影響力和權力達成更大共識。

綜上所述，拜登政府通過推動戰略重心轉移、“精準建群”、借力盟友力量等方式試圖實現遏制中國的戰略目標，在中國周邊海域的存在給中國造成軍事上和國際輿論層面的壓力。然而，其理論建構和設想固然完美，不斷變化的國際局勢以及美國國內面臨的日益嚴峻的社會問題，加之該戰略的長期性特征和拜登政府執政時間的有限性，決定了其戰略設想的完美主義設計和執行的現實主義之間有巨大鴻溝。
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