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卡多佐政府以來巴西參與全球衛生治理能力研究
發布時間：2022-08-22 10:43
目錄
北京外國語大學學位論文原創性聲明和使用授權說明 I
致謝 II
摘要 Ill
Abstract V
緒論 1
一、 選題背景 1
二、 研究意義 1
(一)現實意義 1
(~)理論意義 2
三、 國內外研究現狀 3
(-)國內研究文獻綜述 3
(-)國外研究文獻綜述 4
四、 研究方法 5
五、 研究難點及創新之處 5
六、 文章框架 6
第一章全球衛生治理能力建設理論分析 7
1.1全球治理理論 7
1.2公共衛生與全球治理 8
1.2.1衛生問題的全球性 8
1.2.2全球公共衛生問題的主要治理方式 9
1.2.2. 1全球治理機制 9
1.2.2. 2多邊合作機制 10
1.2.2. 3衛生援助 10
1.2.3有待提升的全球公共衛生治理 10
1.2.4全球衛生治理能力內涵 11
1.2.4.1 硬能力 11
1.2.4. 2 軟能力 12
第二章巴西參與全球衛生治理進程概述 14
2.1卡多佐政府時期(1995-2003):初露頭角 14
2.2盧拉政府時期(2003-2010):大有作為 15
2.3羅塞夫政府以來(2011至今)：疏于投入、逆潮流而行 17
第三章巴西參與全球衛生治理的硬能力評析 20
3.1巴西對全球治理的總體外交戰略 20
3.1. 1發展驅動 20
3.1.2選擇性參與 21
3.1.3多邊主義 22
3.2國內政治經濟穩定性 23
3.2. 1巴西政治經濟穩定性分析 23
3.2. 2政治經濟穩定性的影響 24
3.2. 2. 1結構性政治腐敗阻礙衛生公共產品供給 24
3.2. 2. 2政策落實缺乏連續性 25
3.3衛生科技力量分析一以克魯茲基金會為核心 26
3.3. 1機構設置合理 26
3. 3. 2研究成果豐富 27
3.3.3支持國內外衛生治理政策 28
第四章巴西參與全球衛生治理軟能力評析 30
4.1倡導價值觀念及規范-以《多哈宣言》的簽署為例 30
4.1.1《多哈宣言》簽署背景 30
4.1.2《多哈宣言》簽署進程 31
4.1.3《多哈宣言》影響 32
4.2衛生治理參與主體密切合作 33
4.2. 1巴西合作局(ABC) 33
4.2.2國際衛生事務咨詢處(AISA) 34
4.2. 3克魯茲基金會(FI0CRUZ) 35
4.3國內公共衛生治理的示范效應 37
4.3. 1統一公共衛生體系(SUS)的示范效應 37
4.3.2對艾滋病、瘧疾、吸煙等困擾發展中國家衛生問題的治理成效形成國際
吸引力 38
總結 41
參考文獻 43
緒論
一、 選題背景
從新冠疫情爆發至今已經三年有余，全球衛生問題的重要性再次吸引國際社會的 關注。但是在此次新冠疫情的全球對抗疫戰中，世界各國表現參差不齊，既有中國等 秉持“人類命運共同體”理念的積極作為，也有諸如美國“退群主義”的不作為、不 理睬，全球衛生治理狀況發展不良。巴西作為重要的新興大國，政府抗疫表現不佳， 總統再三發表反人權言論，引國際社會不滿。但是巴西一直以來在全球公共衛生治理 議題上表現良好，不能因為本屆政府的反常表現而忽視巴西此前在該領域的突出貢獻。
“全球治理”覆蓋領域議題繁多，且往往呈現較強相關性，和各國人民的生活狀況息 息相關。當前國際政治經濟結構發生明顯變化，挑戰與機遇并存，如何從過往全球治 理進程中吸取經驗，靈活運用到現實以及未來，引發人們思考。
疫情的爆發再次證明了衛生問題的無邊界性，保障全球衛生問題的有效治理是世 界各國需共同努力解決的難題。除此之外，發達國家和發展中國家在面對衛生治理方 面的境況是不公平的，全球治理國際議程的設置、國際機制的構建以及資金的投入等 決策大多都來自發達國家，而發展中國家卻相對于發達國家更為受到疾病的困擾。全 球衛生治理的現實情況需要發展中國家相互學習、借鑒經驗、抱團取暖，在國際社會 中爭取自身利益。巴西所處的地理位置、國內的氣候環境等情況導致巴西在衛生治理 和提高人民生命健康領域困難重重，為此巴西在這方面的治理經驗也較為豐富，希望 彰顯大國身份的巴西也希望將治理經驗共享給全球治理舞臺。巴西在全球衛生治理進 程中是如何構建自身能力的，其他發展中國家又可以從哪些方面進行學習是本文所要 研究的主要議題。
二、 研究意義
（一）現實意義
自從全球衛生治理進程開展以來，西方國發達國家憑借其雄厚的資金優勢以及在 國際政治舞臺的話語權優勢對全球衛生治理施加不可忽視的影響，其參與進程誠然為 改善全球衛生狀況產生積極作用，但當衛生治理與本國利益產生沖突矛盾時又會置發 展中國家利益不顧。在新近的新冠病毒肺炎疫情中，甚至出現了將衛生治理議題“政
治化”“安全化”的趨勢，顯然不利于全球衛生治理。巴西作為重要的發展中大國， 其在國內公共衛生治理方面積累了豐富經驗，在與發達國家的博弈中表現突出，選取 巴西作為研究對象可以窺見全球衛生治理的發展態勢、洞察全球治理格局變化。
由于新中國成立之初美國等西方國家的封鎖和抵制，中國參與全球衛生治理進程 起點較晚，且主要貢獻在于對外醫療隊的派遣、醫療物資的援助以及醫院等相關基礎 設施的建設，缺乏對具體衛生治理議題的領導，在全球衛生技術培訓方面也仍然有所 欠缺，但是巴西在基于國內的衛生治理體系基礎上對全球衛生治理議題的領導作用獲 得世界普遍性認可，同作為新興大國，巴西的經驗值得中國參考與借鑒。
全球衛生治理作為全球治理的重要議題。在世界緊密聯系的今天，健康發展對人 類生命健康至關重要，通過對巴西參與全球衛生治理的行為主體、治理機制、影響效 果的評估可以進一步了解全球衛生治理的運作規律，探索公共衛生健康的發展路徑。 在不平衡的全球衛生治理體系中，發展中國家需要相互借鑒經驗，強化自身能力建設。 巴西國內復雜的公共衛生問題以及參與全球衛生治理進程的豐富經驗是很好的參考 范例。
（二）理論意義
90年代“全球治理”理念提出以來仍然飽受爭論。“全球治理與國家政治是否沖 突？ ”“哪個層面的治理可以稱為全球治理？ ” “全球治理進程中的精英與民主？ ” 總而言之，全球治理的理論框架仍需進一步梳理和完善。全球衛生治理作為全球治理 的重要分支議題，對相關案例的調查研究可以從治理主體、治理對象、作用機制、互 動關系等各方面豐富全球治理的理論內涵
全球衛生治理政策協調主要以各國的衛生外交政策為依托，學術界從非傳統安全 理論、新功能主義理論、公共產品理論等視角分別對衛生與外交的互動關系進行探討， 本文選取新的研究對象、研究案例可以進一步加深對衛生議題與外交政策關系的理解.
新冠疫情爆發、急劇變化的國際環境使衛生外交呈現出新的特點。有學者將哥本 哈根學派的“安全化”理論與衛生外交議題相聯系，得出美國等國的衛生外交呈現“政 治化”甚至是“安全化”的趨勢；但與此同時，中國作為重要的新興經濟體以及在此 次全球抗疫行動中做出重要貢獻的一員始終強調“人類命運共同體”精神。本文的研 究將為理論的對沖和探討注入新的活力.
當前對于全球衛生治理能力理論的探討仍然不可多得，對巴西的全球衛生治理參 與經驗的探討可以為相關理論的拓展提供更多的實證材料。
三、國內外研究現狀
（一）國內研究文獻綜述
對于全球衛生治理，國內學者主要集中在兩個方面。其一是對全球衛生治理與衛 生外交理論的發展變化的探討。張清敏教授以及晉繼勇教授在理論探索方面頗有洞見, 為國內從事衛生外交全球衛生治理相關議題研究的學者提供了基本的理論框架及思 路。其二是以全球衛生治理或公共外交理論為分析框架，對世界主要大國或歐盟和金 磚國家等政治組織的全球衛生治理參與進程的研究。
張清敏教授對1851年第一次國際衛生大會以來的全球衛生與外交的融合做了細 致的分析，主要從外交的環境和位置、規則與規范、溝通和交流方式、行為體和角色 四個方面分析了衛生外交的發展變化。'提出全球衛生外交的背景逐步變為一個多極 化、多權力中心的世界，面對公共衛生問題，沒有任何國家可以獨善其身。全球衛生 議題涉及領域逐步拓展、全球衛生治理參與行為體不斷增加，全球衛生治理的規范和 價值觀將發生變化。各國在衛生治理進程中的溝通機制也將面臨新的挑戰。晉繼勇教 授、潘明教授等對全球衛生治理的“安全化”提高警惕。該理論視角主要以非傳統安 全理論哥本哈根學派為切入點，將其與全球衛生治理議題相結合，從安全化主體、載 體、受眾以及安全化路徑等維度解釋什么是“衛生治理的安全化”以及個別國家是如 何實施其“安全化”衛生外交政策的。[張清敏：《外交轉型與全球衛生外交》，載《國際政治研究》，2015年第2期.第11-32頁] [潘現肖琴：《人類衛生公共健康共同體與全球公共衛生“安全化”問題-以美國對中國防疫物資“安全化”為 例》，載《國際關系研究》，2021年第3期，第78-93頁] [余康慧：《中國衛牛-外交探析》，華中師范大學碩士論文，2019年] [周航：《適應與互動：全球衛生外交與中國角色分析》，外交學院博士論文，2015年] [李丹陽：《人類命運共同體理念下中國公共衛生外交研究--以新冠疫情防控為例》，載《長江論壇》，2020年 第2期，第12J7頁]與全球衛生治理“安全化”理論相輔相成， 劉長君等人探討了中國以“人類命運共同體”為指導的全球衛生治理理念。
在國別全球衛生治理進程研究中，國內學者主要集中于對中國、美國參與全球衛 生治理進程的探討，尤其對中國的全球衛生治理進程參與的研究成果豐碩。如華中示 范大學余康慧的碩士論文《中國衛生外交探析滬、外交學院的博士論文《適應與互動： 全球衛生外交與中國角色分析》"、李丹陽的《人類命運共同體理念下中國公共衛生外 交研究一以新冠疫情防控為例滬等。國內學者對中國的衛生外交進行了深入的剖析， 總結出中國在全球衛生治理進程中的主要貢獻在于對外援助醫療的輸出，主要優勢在 于國家領導人對全球治理議題的重視以及鼓勵非國家行為體的參與。同時指出機制不 健全、非國家行為體參與不充分等努力方向。對于美國的衛生外交進程，國內學者將
美國的全球衛生治理參與進程主要分為三個階段°:分別是“第四點計劃”以前、冷戰 期間以及后冷戰時代。認為美國的衛生外交進程主要服務于國家外交戰略，在后冷戰 時代呈現“安全化”的趨勢特點。在國際組織的全球衛生治理進程研究中，國內學者 主要對金磚國家的衛生治理進程進行深入挖掘，以晉繼勇教授指導的碩士論文《金磚 國家的全球衛生治理參與研究》為代表，以金磚國家為落腳點，對比發達國家和發展 中國家的全球衛生治理理念差異。[周康：《冷戰后美國全球衛生外交研究-以傳染性疾病的應對為例》，外交學院博士論文，2019年] [賀楷：《金磚國家的全球衛生治理參與研究》，上海外國語大學碩士論文，2019年] [ Lawrence O. Gostin. Global Health Security. Cambrige: Hadvard University Press. 2021.9]
（二）國外研究文獻綜述
國外學者的研究主要從全球衛生治理理論和巴西參與全球衛生治理進程兩方面 彌補了國內學者研究的不充分。對于全球衛生治理理論，國外學者大多采用了一種更 為廣義的全球衛生治理定義，將氣候治理、恐怖襲擊等對公共衛生健康狀況有影響的 因素都考慮其中。國外學者更為深入的探討了為什么全球衛生治理成為一個被廣發關 注和討論的話題，總給了人類在經濟、政治、技術、文化、環境等一系列社會領域互 動性質的變化以及衛生治理在其中的歷史定位，衛生健康的基本決定因素等。從衛生 治理的實踐情況看，各國學者對本國參與全球衛生治理的進程都有所歸納和總結。也 不乏學者對全球衛生治理進程本身進行深入探討，如英國學者Lawrence 0. Gostin 一 陣見血地指出全球衛生治理體系仍然缺乏生命力和創造力，主要行為體之間缺乏合作 與協調J全球衛生治理議題的確定比較片面，主要集中在全球重大的個別傳染病一如 艾滋病的指令，忽視了基本生存的需要和各國衛主系統的強化。像美國這樣的世界大 國的對外援助的主要對象也是仍然集中于能夠提供重要戰略軍事價值的國家和地區， 如伊拉克、以色列和阿富汗等國，全球衛生治理體系需要進一步在成本于效益之間取 舍和平衡。巴西學者對本國的全球衛生治理參與進程的研究對本文的研究大有參考價 值。巴西學者的文獻主要集中在本國公共衛生健康狀況的治理和拉美地區的公共衛生 治理一體化進程。
綜合國內外的研究現狀，筆者認為對于全球公共衛生治理，國內外學者已經有一 定的耕耘，可以為本文的創作提供參考。但是對于巴西的全球衛生參與進程缺乏全球 衛生治理的理論視角和對具體案例的切實分析，對于巴西的全球衛生治理參與能力建 設問題則完全沒有研究成果。本文將專注于這兩個創新點對巴西的全球衛生治理參與 進程和能力建設進行剖析和解讀。
四、研究方法
歷史分析法：全球衛生治理議題涉及到各個國家主體的國際關系互動發展史，只 有從歷史的縱深視角出發，才能厘清全球衛生治理的發展脈絡，以及現階段的全球衛 生治理所處的歷史方位和未來的發展走向。
文獻分析法：本文的研究需要對新興國家尤其是中巴兩國參與全球衛生治理進程 中的相關文獻進行整合梳理，一方面可以從現有文獻中獲取所需信息，發現現有文獻 的不足；另一方面需要對政府的相關政策文件進行深入剖析，為本文研究提供詳實的 論證基礎。
案例分析法：本文將選取新冠疫情下中國參與全球抗疫議程以及巴西在2003年 世界貿易組織多哈會議關于公共衛生健康TRIPS協議的簽署為分析案例。以具體案例 為切入點考察中巴的內部衛生外交決策機制以及對全球衛生治理的具體貢獻。
五、研究難點及創新之處
本文的研究主要有三大難點：（1）對全球衛生治理理論框架的界定。全球衛生 治理理論衍生于全球治理理論，尚未形成較為完善的理論框架，學者們對于相關含義 及概念的探討仍處于爭論之中。全球衛生治理議題覆蓋范圍廣泛，涉及領域眾多，如 何框定本文的研究框架需要較為全面的權衡和比較。（2）對于案例的選擇。巴西參 與全球衛生治理進程由來已久，全球衛生治理議題參與繁多，合適的案例選擇對于本 文的研究至關重要。（3）對信息的整合，各國學者對于巴西參與全球衛生治理進程 的研究尚不深入，信息較為零散，分散于各政府機構、國際衛生組織以及衛生領域學 術期刊當中，尤其是選取案例的相關資料更加具體和深入。為對所研究議題有更深入 的理解需要更深入的挖掘和更加全面細致的分析。（4）如何定義硬能力與軟能力是 本文研究需要重點考慮的問題，從哪些維度去論證能力建設路徑較難取舍。
創新之處：（1）本文對巴西卡多佐政府以來的全球衛生治理進程做了系統性分 析，選取葡萄牙語一手資料，對資料的整合分析及解讀本身就是一項創新。（2）本 文的研究視角深入到巴西參與全球衛生治理的各行為主體，從巴西國內政治視角看全 球衛生治理參與情況。（3）從理論視角看，本文選取能力建設視角觀察巴西的全球 衛生治理進程，整合了巴西的政治、經濟、社會、科技等各方面原因分析，較為全面 了解巴西在全球公共衛生治理中的得與失。
六、文章框架
第一部分 文章開頭部分主要進行理論框架的搭建。首先是對全球治理理論的闡 述，包括全球治理形成的動機、全球治理的特點以及全球治理的效果評析。然后會針 對本文的研究議題，將理論框架聚焦在全球衛生治理，說明公共衛生問題與全球治理 的關系。最后搭建全球衛生治理能力分析框架，主要分為兩個維度:硬能力和軟能力。
第二部分對巴西卡多佐政府以來的全球衛生治理參與進程和主要貢獻進行分析 研究。以卡多佐政府為起點，按照對全球衛生治理參與的積極程度大體分為三個階段, 分析每個階段的對外政策及在公共衛生治理方面的主要表現。
第三部分文章這一部分關注在卡多佐政府以來巴西參與全球衛生治理的硬能力 建設路徑，從對全球治理的整體外交戰略、國內政治經濟穩定性和在衛生治理領域的 科技力量三個視角展開分析
第四部分文章最后將目光聚焦在巴西參與全球衛生治理的軟能力建設路徑，本 文認為其參與全球衛生治理的軟能力主要體現在價值觀念的引導、衛生治理成果的吸 引力以及參與全球衛生治理行為體對政策協調的一致性
第一章全球衛生治理能力建設理論分析
當我們在研究全球衛生治理時，具體是要研究哪些方面的內容？衛生問題與全球 治理的關系如何？全球衛生治理的發展歷程及現狀如何？截至目前，世界各國在全球 衛生治理議題中遇到哪些困難？對這些問題的分析將對此后的巴西參與全球衛生治 理進程研究提供基本的理論框架和思路。
1.1全球治理理論
20世紀90年代以來，全球治理成為國際關注的熱點議題。各國學者對“全球治 理”的概念仍然存在分歧，并用諸如“國際治理” “全球秩序的治理” “世界范圍內 的治理”等進行表述。但“全球治理”是“治理”理論在全球層面的應用和拓展，二 者在基本原則和核心概念上是一致的。聯合國有關機構于1992年成立了全球治理委 員會，委員會認為“治理是各種各樣的個人、團體一公共的或個人的一處理其共同事 務的總和。這是一個持續的過程，通過這一過程，各種相互沖突和不同的利益渴望得 到調和，并采取合作行動。這個過程包括授予公認的團體或權力機關強制執行的權力， 以及達到得到人民或團體同意或者認為符合他們的利益的協定”。“
經濟全球化的發展趨勢、“低級政治”領域全球問題的迸發都催生了全球治理的 興起，同時全球治理機制也可以充當發展中國家和發達國家的協調媒介，削弱不對稱 的全球政治經濟格局的影響。全球治理并不是權力結構金字塔中由上及下的命令下達, 而是遵循上下互動的權力向度。冷戰結束后，非政府行為體迅速崛起，據《國際組織 年鑒》統計，20世紀初，世界有200余個國際組織，1990年約為2. 7萬個，截至2016 年，國際組織有2. 6萬有余。其中非政府間國際組織占總數80%以上。"以非政府組 織為代表的非國家行為體積極參與跨國事務是全球公民意識的覺醒，是巨大的社會變 革，其在信息收集、議程設置、行動監督等方面表現出更強的靈活性，是國際社會官 方治理體系的重要補充力量。全球治理以最終全球公共產品的供給為依托和評判標準。 無論是器物型公共產品、制度型公共產品以及理念型公共產品都是全球治理運轉的必 要條件。
迄今為止對于全球治理的效果褒貶不一。塔克(Ramesh Tahkur)認為雖然全球
9英瓦爾•卡爾松.什里達特•蘭法爾主編，趙仲強、李正凌譯：《天涯若比鄰一全球治理委員會的報告》，屮國 對外翻譯出版公司，1995年版，第2頁
10詳情參見：“國際組織概況”,2017年10月
http://ico.tju.edu.cn/xwzx/xmxx/gizzsxrzxm/201901/t20190109 311317.html 治理有諸多缺點亟待改進，但是全球治理塑造了當今的世界。"全球治理體系自建立 之初本就有其缺陷，隨著世界格局的大變動、大調整、全球治理又涌現出新的問題, 信任危機、治理赤字、制度弱化、“逆全球化”思潮興起等，全球治理亟需變革。首 先是行為體的參與失衡，在以聯合國為主要代表的全球治理機制中，美歐等西方大國 與發展中國家、最不發達國家的話語權不可同日而語。馬佐爾在《全球治理：支配世 界的思想和權力》聯合國的相關研究中冠以“以美國的方式治理世界”的總標題"， 在著作中，馬佐爾旁征博引，大量舉證華盛頓是如何以最小的代價撬動聯合國、國際 貨幣基金組織等機構為美國國家利益最大化服務。發展中國家尤其是最不發達國家在 全球治理進程中的參與限度就必然導致其自身利益未能得到充分關注.其次是全球治 理機制的僵化，機制的運轉需要圍繞具體議題展開，但各行為體缺乏對全球治理跨國 問題的統一認知，全球公共事務應被劃分在哪些機構的責任范圍內更需要多番博弈與 研究。治理議題之間的相互關聯性導致機制之間管轄權限的交叉、重疊甚至是分裂。 最后是責任赤字、信任不足，這將直接導致全球公共產品的供給不足，弱化全球治理 效能。在全球治理中，只有秉持人類命運共同體的理念，堅持共商、共建、共享的合 作思維，兼容各方利益，才能有效推進開放包容的全球公共產品的產出，促進全球公 共問題的解決。
1. 2公共衛生與全球治理
1.2.1衛生問題的全球性
衛生問題與人類的文明發展如影隨行。即使在科技如此進步的今天，人類也難逃 與病魔做斗爭的命運。公元1世紀以前，致病微生物的人際間傳播還主要集中在一定 的區域范圍，對當地的人類生活造成毀滅性影響，如公元6世紀，瘟疫導致了拜占庭 帝國一半人口的死亡。[ R.Thakur & T.G. Weiss, Framing Global Goverance, Five Gaps, Manfred B.Steger ed., The Global Studies Reader, Oxford University Press, 2015, pp.27-40] [ Mark Mazower, Governing the World: A History of an Idea. [M], New York: Penguin Books, 2013,pp.272] [ MarkW.Zacher.&TaniaJ.Keefe：《因病相連：衛生治理與全球政治》，晉繼勇譯，杭州：浙江大學岀版社, 2011年7月，第7頁]中世紀，歐洲地區受到起源于埃及、伊拉克等中東地區的天 花、瘧疾等疾病的侵擾，這已經體現出衛生問題的區域傳播性。中世紀后期，隨著船 舶工業、海上貿易、大陸貿易的的興起和發展，疾病開始更為廣泛的傳播。15世紀末 16世紀初，殖民主義興起，疾病的全球傳播成為不可逆轉的趨勢。在16世紀和17 世紀，殖民主義導致歐洲和非洲疾病的入侵，拉丁美州當地印第安人90%的人口死亡。
14 19世紀《國際衛生條例》簽署標志著世界各國開始全球公共衛生治理議題的合作。 1918年西班牙大流感以及2019年新近爆發的新冠肺炎疫情都一再表明衛生問題的全 球擴張。衛生問題的全球性不僅體現在傳染病傳播，也體現在全球衛生體系的搭建以 及公共衛生問題對全球經濟發展的影響。如果肆虐非洲的瘧疾、艾滋病等危機生命健 康的衛生問題得不到國際社會的重視、不施以援手，勢必造成對其他地區國家公民生 命健康的威脅，對全球貿易的發展形成阻礙。衛生問題得不到妥善治理和控制也可能 會影響其他全球問題，如恐怖分子可能會利用生物藥劑發動恐怖襲擊，威脅公共安全 等。
1. 2. 2全球公共衛生問題的主要治理方式
1403年，為抑制黑死病的傳播，威尼斯和米蘭頒布政策，對疑似感染者采取隔離 40天的治理措施，同時在各主要港口設立檢疫站或檢疫船，要求行船者出示檢疫證 書等等。隨后，這些防疫政策被歐洲各國紛紛采納，開始了世界各國就公共衛生問題 治理的溝通和交流互動。隨著醫學科學逐步取得進步，各國開始就一些重要衛生問題 簽訂國際協議。1903年達成的《國際公共衛生條例》是第一個主要的全球衛生協定。 ”1907年成立的國際衛生辦公室是第一個主要的全球衛生機構，負責監督和貫徹《國 際公共衛生條例》的實施。經過長時間的溝通交流，全球衛生治理己經形成較為完善 的治理機制，主要的治理方式：
1.2. 2. 1全球治理機制
在以WHO為代表的全球治理機制框架下，遵守共同治理規則和規范，協商應對全 球性或區域性公共衛生問題。全球治理是一種管理機制或者說制度規則。規則、制度 是全球治理得以落地生根的必然前提和內在要求。1948年世界衛生組織成立，以提 高全世界人民的健康水平為宗旨，圍繞公共健康問題設立規則，協調相關行為體的溝 通與合作。在問題聯系愈發緊密的趨勢下，全球公共衛生問題的治理機制已經不僅僅 限于世界衛生組織，諸如開發銀行、聯合國兒童基金會、聯合國人口基金會、國際人 權機構等政府間組織以及紅十字會等全球性非政府組織都積極參與到全球衛生治理 進程中。世界衛生組織等全球性國際機制最主要的功能是可以為各國政府行為體與非 政府行為體提供信息交流的平臺，共享資源，發揮各方優勢解決問題。另一方面各組 [“ MarkW,Zacher&TaniaJKeefe：《因病相連：衛生治理與全球政治》，晉繼勇譯.，杭州：浙江大學出版社. 2011年7月，第38頁] [15 Richard N.Cooper, International Cooperation in Public Health as a Prologue to Macroeconomic Cooperation. International Economic Cooperation. Pp. 183-190] 織之間也可以進行相互援助，共謀發展。如聯合國艾滋病規劃署(UNAIDS),主要負責 全球范圍艾滋病的預防和治療，就是由聯合國開發署、聯合國教科文組織、世界銀行 等6大機構資助成立的。隨后聯合國毒品控制和預防辦公室、國際勞工組織等4大機 構加入。10個機構定期召開會議進行磋商，建立廣泛的全球艾滋病防治體系。
1. 2. 2. 2多邊合作機制
國家間的雙邊及小范圍多邊衛生合作。衛生合作作為“低級政治”領域的議題， 在各國雙邊及多邊的合作框架下常有出現。世界各國尤其是世界大國出于國家戰略利 益的需要，如美國實施對外衛生援助的國家大多集中在資源豐富的非洲國家。或將衛 生外交作為公共外交的基本方式，提升本國在對象國公民心中的地位和形象。或將目 光聚焦在衛生領域，通過國家之間的相互交流、各取所需共同推進衛生問題的治理水 平。雙邊及小范圍多邊衛生合作針對性更強、運轉更高效。合作議題涉及傳染病的防 治、疫苗的研發、藥物的研制、人力資源的輸送等等。
1. 2. 2. 3衛生援助
衛生援助可能發生在國家之間日常的雙多邊合作中，也可能發生在特定的衛生問 題爆發之后。日常的衛生援助議題中中國表現尤為突出。中國的對外援助進程始于 1963年對阿爾及利亞的首批物資援助。：1964年制定對外經濟技術援助八項原則。中 國對外援助的內容包括醫療物資、醫療設備的捐贈，在對象國援建醫院、援建醫療中 心等基礎設施，為對象國培養專業醫務人員上崗，在對象國普及衛生保健知識等。根 據2019年發布的“全球醫療質量和可及性指數”，排名最低的20個國家中有18個 是非洲國家。[鄭宇.楊星月：《對非衛生援助新方向思考》，載《中國投資》，2020年第1期，第82-84頁]所以，各國的衛生援助對象國大多集中在非洲國家。突發性公共衛生 危機中的衛生援助相較于平日的衛生援助項目針對性更強，更具有時效性。如新冠疫 情爆發之初，日本、非洲伙伴等國迅速向中國輸送口罩等應急物資。當國內疫情穩定， 中國又反向向世界各國派遣技術專家、輸送診療試劑等物資幫助世界各國共克時艱。
1. 2. 3有待提升的全球公共衛生治理
全球衛生治理機制亟待改革。在“問題聯系”的趨勢下，全球衛生治理機制呈現 交叉冗余的缺陷。比如艾滋病防治問題，多個衛生組織均及非衛生組織將其設為治理 議題，機制之間缺乏協調性導致治理措施重疊、實行效率低下、資金流向不明朗，最 后治理效果給公眾留下不盡如人意的印象，降低公民社會對全球衛生治理機制的期望。 世界貿易組織以及私人基金會等對全球衛生治理的廣泛參與正嚴重削弱世衛組織的 領導力，導致全球衛生治理體系的逐漸碎片化。"世界衛生組織先天的機構缺陷、財 政危機等同樣需要得到重視。
“安全化”理念及政策成為全球公共衛生治理絆腳石。新冠疫情爆發以來，以美 國為代表的西方大國政治挑釁將本就是非傳統安全領域的衛生合作問題上升至對立 沖突的安全威脅問題。借用病毒來源問題、疫苗研發問題、醫療物資分配問題等通過 媒體的廣泛傳播大搞衛生問題的“政治化”、“安全化”。
國際權力體系變革，傳統大國合作意愿減弱。美國等西方大國在第二次世界大戰 后長久占據全球治理高位。大國對世衛組織的參與以及對小國的領導至關重要。隨著 國際政治經濟格局的深刻變革，美國自身的內憂外患，對全球衛生治理參與意愿有所 減弱。特朗普政府更是在2020年通知聯合國宣布暫停對世衛組織的撥款并將退出該 組織。
全球衛生治理是一個相互依賴的多維體系，然而占據絕對話語權優勢的大國則可 能會因為國內的政治經濟利益或國際戰略的調整而削弱對全球衛生治理的投入，發展 中國家尤其是最不發達國家為減小其在全球衛生治理體系中的脆弱性和敏感性，應逐 步完善全球衛生治理能力，增強面對外界風險的抵抗力。
1.2.4全球衛生治理能力內涵
全球衛生治理能力從語義上可以分為三個維度來理解。“全球治理”“全球公共 衛生問題”以及“治理能力”。前兩者在前文中己經詳盡闡述，這里不再贅述•“全 球治理能力主要指國家為有效解決政治、經濟、社會、安全、生態環境等諸多領域的 全球性問題而主動提供全球公共產品的素質和技能•全球衛生治理能力則主要聚焦在 全球衛生議題的素質和能力，本文從兩個能力視角來論述巴西的全球衛生治理能力建 設路徑
1. 2. 4.1硬能力
硬能力是國家自我發展的基礎，更是施展外交影響力的前提和保障。硬能力可以 理解為國際關系中的權力o如摩根索所言“權力是人對其他人的思想和行動的控制”； 羅勃特•基歐漢和約瑟夫•奈認為，“權力是一種一個行為主體強迫另一些行為主體
17晉繼勇：《世界衛生組織改革評析》，載《外交評論》，2013年第1期，第139頁 按照自己的意圖去做他們不愿意做的事情的能力”。[“ BM.安年科夫等：《國際關系中的軍事力量》，晉繼勇譯.北京：金城出版社.2013年第1版，第78頁]可見，硬能力強調的是“強制 性”和“主動控制力”。硬能力也可以從兩個視角進行解讀：一方面是國家政治經濟 的基本穩定保障國家獲得全球治理參與的準入門票，其行動在國際舞臺上才具備一定 合法性；另一方面是在參與過程中有能力保障各項治理行動向著既定方向前行。
因此評價國家行為體參與全球治理的硬能力應首先關注其整體的外交戰略，是否 有參與全球治理的主動意愿，即是否需要獲得全球治理舞臺的“準入門票”。其次, 要考察其國內發展的政治經濟穩定性，這關乎到該行為體在國際社會行動中的持久續 航能力。最后，全球衛生治理領域不同于其他議題，對專業性要求較高，疫苗研發、 器械研制、療法的創新等都對科技能力提出較高要求，只有衛生領域治理的核心技術 才能在全球衛生治理平臺掌握話語權。
1. 2. 4. 2軟能力
在當前信息化時代，國際政治互動已經不能完全用軍事力量和經濟力量等硬能力 來衡量。硬能力和軟能力密切相關、相輔相成，都是用來改變其他行為體行動進而達 成自己目標的能力。但二者的區別在于作用方式和所依賴資源的有形程度不同。硬能 力主要是強制力、控制力，可以強迫（“大棒”政策）或利誘（“胡蘿卜”政策）為 手段。而軟能力則主要是一種吸引力，是影響并塑造他人意愿的能力，被影響行為體 內部存在認同心理。國家軟能力主要來自三個方面：外交活動中所秉持的政治價值觀、 較為穩定的政策流程以及自身治理所取得的示范性成果。
價值觀念包括國家的核心價值觀，不因執政黨不同而發生明顯變化，是一種刻在 國家基因里的民族信仰。對于巴西來講，巴西民眾始終堅信巴西自然資源如此豐富、 沒有過外部侵襲，是“上帝之國”，加上每年狂歡節帶給巴西的快樂，巴西民眾包括 政客們都認為巴西是受到上帝眷顧的國家，于是也應秉承包容、冋饋的心態給予世界。 在核心價值觀下是不同派別所秉持的政治價值觀，拉美政治環境下的主要區別是“左” “右”之爭。
在特定價值觀念主導下，各國會進行外交政策的碰撞，在具體政策制定過程中往 往涉及國家內不同政府部門以及非政府部門的利益博弈和協調。政策協調出入往往會 導致集體行動的困境，在國內治理抑或是全球治理過程中都會有停留在不同階段的 “爛尾工程”。如此下來，便會影響國際合作信譽。在對外合作中，如何保持政策的 溝通順暢是軟能力的重要一部分。
在衛生治理領域，本國國民良好的衛生健康指標、高效落實的公共衛生治理政策、 得到有效解決的公共衛生問題等都可以形成對其他國家的示范效應和吸引力，從而得 到更多的全球衛生治理的合作機會，無論是單邊合作、雙邊合作抑或更大范圍的全球 合作框架。在具體的對外衛生合作中，本國治理經驗的輸出、相互之間衛生戰略的溝 通、長期的文化交流等都是軟能力構建的重要途經和方法。對于緊急公共衛生危機的 處理和援助可以幫助本國樹立良好的國家形象，在對象國國民間形成認同感、累積公 信力、建立全球公共衛生治理的參與合法性。對于本國來說，較為強大的軟能力可以 促進本國衛生外交政策的落實，宣傳本土文化。
第二章巴西參與全球衛生治理進程概述
19世紀末20世紀初泛濫的天花病毒入侵到巴西各大城市及港口，給當時掌握國 民經濟命脈的咖啡出口業帶來巨大震動，這引起巴西政府注意，巴西的公共衛生治理 實踐也由此開始。1945年巴西與中國代表團向聯合提出“建立一個嶄新的國際衛生 組織”的動議被大會所接受，1946年國際衛生會議上通過的《世界衛生組織組織法》 標志著世界衛生組織的成立。[旳晉繼勇：《金球公共衛生治理中的國際機制分析》.卜海:上海人民出版H.2019年第1版，第13頁] [ Andre Biemath, A incrivel historia do brasileiro que ajudou a fbndar a OMS, Junho 2020. Accessed at httDS：//saiide.abril.coTn.br/coluna/tunel-do?lemD（）/a?inc「ivel?hisi（）ria?d brasileiro-que-aiudoi卜 a-fUndaea?oms/] Marcolino Candau醫生于1953-1973年間領導世衛 組織20年，“是天花和瘧疾疾病治理的大力推動者；1988年建立統一衛生系統(SUS- Sisterna Unico de Saude),將衛生與健康問題納入政府重要工作議程，SUS所取得 的成果獲得世界各國的認可。國內衛生治理趨于完善的巴西也希望在世界舞臺留下更 多足跡。本章節將對卡多佐政府以來巴西參與全球衛生治理實踐進行分析，為后續能 力研究打下基礎：
2.1卡多佐政府時期(1995-2003):初露頭角
20世紀80年代，巴西經歷了“失去的十年”，人民飽受通貨膨脹之苦，巴西政 府逐步意識到穩定經濟的重要性。1993年時任巴西財政部長卡多佐推出“雷亞爾計 劃”成功遏制了惡性的通貨膨脹。90年代冷戰結束、全球治理興起、地區經濟板塊初 見雛形、資本主義發展不平衡性有所展露。國際局勢風云變幻、巴西國內挑戰機遇并 存，全球治理平臺上非政府行為體迅速發展，環境治理、人權問題、公共健康問題等 非傳統安全問題博得世界關注。卡多佐時期的巴西希望能夠以嶄新的姿態迎接新時代, 但是剛剛擺脫經濟困境的巴西在外交政策上只能堅持實用主義、一切以國內經濟穩定 為發展點。[ Andre Luiz Reis da Silva, "O Brasil diante da globaliza^ao: a politica externa do goemo Fernando Henrique Cardoso （1995-2002）,'' Carta IntemacionaL VbL7 N.I, 2012,pp20-34]在國際事務上，巴西定位自己為中等力量，不應承擔太多國際責任。此 時的巴西相較于科洛爾時期更加的開放，尤其注重豐富和其他國家的雙邊關系，但對 外政策的重點仍在穩定與美、歐等發達國家的關系。“參與型自主”的指導方針讓巴 西在公共衛生治理和全球治理相關議題上僅有有限的參與。1996年，在泛美衛生組 織和衛生部的支持下，卡多佐時期搭建了衛生健康國際信息共享網絡(Ripsa),為 公共衛生事務管理者制定、落實和分析公共衛生健康政策提供資金支持。[ Fiocruz, Rede Intemacional de informa^des para a Saude, 2009. Accessed at https://linhasdotemDO.fitndacaofhc.org.br/saude/]
卡多佐政府時期是巴西由混亂走向穩定的關鍵過渡時期，內部穩定為日后在國際 舞臺上的大顯身手奠定了重要基礎。在公共衛生健康治理方面，雖然卡多佐在國際議 題上參與有限，但該時期SUS公共衛生體系基礎操作標準96號文檔的頒發、ANS國 家補充衛生署、ANVISA國家衛生監督局的建立等都為巴西國內的公共衛生健康體系 的優化做了重大補充，目前巴西任何涉及到健康領域產品的進出口都離不開ANVISA 的監督和審查，已然成為巴西對外衛生外交的重要行為體。在全球衛生治理實踐中， 卡多佐總統從非洲國家入手，比較有代表性的是，2000年同日本簽訂合作協議，旨在 共同促進非洲葡語國家在教育、衛生健康和農業發展方面的治理。衛生方面合作重點 在于人力資源的培訓、專業課程的開展、防疫機制的建立以及衛生實驗室的開辦等。
2. 2盧拉政府時期（2003-2010）:大有作為
卡多佐時期標志性的以遏制通貨膨脹為目標的“新自由主義”經濟政策注定了其 對美、歐國家的依賴傾向，雖然卡多佐政府也采取了增強其獨立地位的相關措施，如 同中國建立“戰略性伙伴關系”等，但在外交政策獨立性發面沒有實質性進展。”2003 年工人階級出身的勞工黨領袖盧拉以“改變”的口號贏得民心當選巴西新一屆總統。 盧拉上臺后，在兩任任期內對巴西外交政策進行大刀闊斧的改革，主要表現在（1） 擺脫嚴重依賴美、歐關系的外交傳統，摒棄意識形態外交，以更加務實的精神，理性 處理同世界大國尤其是美國的關系。既反對發達國家主導的國際政治經濟秩序，又避 免正面、激烈的沖突和裂痕"（2）擴大外交半徑，積極推進同發展中國家的關系。以 發展中國家代表的身份活躍于世界舞臺中央，尤其是強化同非洲國家的關系。（3） 關注南美洲地區事務，助力地區國家解決國內外危機，深化地區一體化機制建設，爭 當南美洲地區事務領導核心。（4）支持多元主義的全球治理，積極推進聯合國安理 會、國際貨幣基金組織等國際組織的建設和改革。
盧拉政府顯然以更加開放、包容的姿態參與到全球治理進程中來。全球公共衛生 治理議題在巴西外交政策中優先級有所提升。2005年7月外交部與衛生部之間簽署 《意向議定書》，雙方商定緊密彼此之間的溝通交流，鞏固國內在對外衛生治理議程 中的制度建設。數據顯示，巴西聯邦政府在公共健康治理方面的投資也由2005年的 278萬雷亞爾增至2009年的1380萬，2005至2009年間的國際投資9%投入到國際衛 生合作中。[23周志偉：《盧拉政府外交政策評析及未來外交政策走向》，載《拉丁美州研究》，2006年12月，第28卷 第6期，第44-51頁] [張育媛：《盧拉政府外交政策淺析》，載《拉丁美州研究》，2005年4月，第27卷第2期，第51-56頁] [ Deisy Ventura, "Saude Politica e Politics Externa Brasileira” Revista Internacional de Direitos Humanos, '5110小.19,2013衛戸992013.。吃衛10.219, P99]盧拉總統在任的兩個任期內，巴西在全球衛生治理舞臺大有作為。
在國際機制建立方面，2007年巴西衛生部提出一項針對2008-2011年名為“健 康-我們的權利”的項目，在其規定的7項核心行動中其中一項為加強同其他國家在 聯合國框架下的衛生合作，尤其要支持在生物科學、技術創新、人員培訓方面的泛美 合作。在衛生部的不懈努力下，此項動議在2007—2009年間落實了 21個母乳銀行在 7個國家的建立。在與衛生治理相關的其他方面，2009年世界知識產權組織在巴西成 立辦公室，"與巴西工業知識產權局、知識產權協會、克魯茲基金會等建立合作關系， 成立聯合實驗室，就衛生領域知識產權議題進行深入討論和政策分析。除此以外，巴 西參與了《世界人權宣言》《經濟、社會、文化權利國際公約》、《消除對婦女一切 形式歧視國際公約》等一系列國際人權公約的簽訂，在促進公民的政治權和公民權同 時，公共衛生健康權也將必然得到保證。
在地區治理方面，碩果累累。2008年，在巴西巴伊亞(Bahia)州舉辦的南聯盟峰 會上，12個成員國決定建立南美州衛生委員會，并提出未來5年計劃的核心目標：
(1)監測和防治南美地區流行病(2)構建地區國家全面的醫療衛生體系(3)提 升藥物及其他醫療物資可及性，構建南美地區復合衛生生產體系(4)推動公共衛生 相關其他社會議題的發展與進步(5)培養公共衛生方面的人力資源2009年，各 成員國決定建立南美洲政府衛生研究所(ISAGS)，總部設在巴西。2011年7月25 日，研究所正式宣告成立。[ Ministerio da Ciencia, Tecnologia e Inova(;des. OMPI oferece curso sobre propriedade intelectual com foco no setor de saude, Janeiro 2022, Available: httDS：〃www.gov.br/cnDa/Di?bi7assumo® nolicias/oDortunidades?externas/omDi?of^wcc? curso-sobre-Dropriedade?inleleclual?com-fbco-no-selor?de?saiide] [ Paulo Marchiori Buss, Jose Roberto Ferreira, “ Coopera(;ao e integra(?ao regional em saude na America do Sul： A contribuipao da Unasul?Sadde「Ciencia & Saude Coletiva, Vol 16,No.6T2016,pp53-67] [ Instituto Sul-Americano de Govemo em Saude. Accessed at: htlps:〃Dt.wikiDedia.org/wiki/lnstiUHo Sul? Americano de Govemo_em_Sa%C3%BAde#0 Conselho_Sul-Americano_de Sa%C3%BAde] [ CPLP, llReuniao Ministral sobre Politica para as mulheres e HIV-SIDA" ,Comunidade dos paises de lingua]研究所根據南美洲特殊的公共衛生狀況，在巴西的領導 下建立了南美洲國家衛生研究所網絡(RINS-Rede dos Instiitutos Nacionais de Saude) > 健康教育及科技網絡(RETS-Rede Tnternacional de Educapao de Tecnicos em Saude)、國家癌癥研究所網絡(RINC-Rede de Institutes e Instituifoes Nacionais do Cancer) 公共衛生學校網絡(RESP-Rede de Escolas de Saude Pu blica) 國際關系與國際衛生合作咨詢處網絡(REDSSUR-ORIS-Rede de Assessorias de Relapdes Internacionais e de Coopcrafao Intcrnacional em Saude)、風險管 理與災害防治網絡(Rede de Gestao de Riscos e Mitigafao de Desastres) 7 大 合作機制，構建了南美國家較為全面的公共衛生治理體系。
非洲是巴西開展全球公共衛生治理第二大核心戰略區域。尤其是官方語言同樣為 葡萄牙語的非洲國家。2008年3月24-25日，在里約熱內盧召開第一屆葡語國家共 同體部長級會議，會后發表《里約聲明》。"此后每年成員國會舉辦部長級會議及特 別會議對共同衛生治理工作進行總結回顧及規劃未來。盧拉政府任期內，非洲國家對 公共衛生治理進程的參與也受到鼓勵，同22個國家簽訂55項雙邊衛生合作行動。" 除此之外，巴西與第三方國家也在非洲地區建立合作機制共同促進非洲公共衛生水平。 比較有代表性的2005年，由法國政府資助，巴西克魯茲基金會、法國開發研究所共 同合作開展的主要針對幾內亞比紹和塞內加爾的艾滋病和瘧疾的聯合行動。
在同其他區域國家關系中，衛生治理合作亦被提上日程。2011年開始，金磚國家 成員國衛生部長每年召開峰會，發布合作宣言，多邊衛生治理機制得到不斷深化。在 處理同中國的衛生合作議題上，盧拉政府態度積極，2011年《衛生共同行動計劃》、 2015年《中華人民共和國政府與巴西聯邦共和國政府2015年至2021年共同行動計 劃》、2017年《中華人民共和國國家衛生和計劃生育委員會與巴西聯邦共和國衛計委 2018-2020年度衛生合作執行計劃》一系列雙邊條約共同構成了雙邊衛生合作機制。 旳巴西向中國傳授國內公共健康治理經驗，中國傳統中醫學在巴西得以傳播。雙方在 藥物進出口、傳染病防治、巴西熱帶病管理以及醫學技術交流等多個議題開展廣泛合 作巴西。在同發達國家的衛生治理合作中，沖突與合作并存，2003年盧拉政府頒布 4830號法令以對抗國際貿易體系下的知識產權保護制度，為同Merk Roche Abbott Gilead等國際制藥巨頭的爭論提供合法性支持。孩2006年，與智利、法國、挪威和英 國一起在聯合國大會上成為UNITAID的創始成員國，旨在提高用于診斷、預防和治療 艾滋病、瘧疾和結核病的資源調度的靈活性
總而言之，盧拉政府時期的巴西期待在國際社會扮演更重要的角色，在全球衛生 治理進程中表現也更為積極，無論在地區治理、國際機制建設以及雙多邊合作中都取 得了優異的成績。
2.3羅塞夫政府以來（2011至今）：疏于投入、逆潮流而行
羅塞夫上任后，巴西內政外交受到一系列挑戰。想盡力在舉辦世界杯、奧運會、 世界軍人運動會、聯合國持續發展大會等諸多國際盛宴時展現一個負責任的國際形象, 但與此同時，從第二任期開始，國際大宗商品價格下跌，巴西深層次的經濟結構、社
portuguesa ,Mar(?o 2008. Accessed at httDS://saude.cDlD.org/infbrmacao/noticias/m)ticia-detalhe/?news=5350&reDQ=5346 30 Adriana Erthal Abdenur, Danilo Marcondes de Souza Neto, ^Coopera^ao brasileira para o desenvolvimento na Africa: Qual o papel da democracia e dos direitos humanos?" Revista Intemacional de direitos humanos. 23,No.2, 2007.pp58-64
31王若瞳：《中國-巴西醫療衛牛•合作歷史、現狀及前景》，載《文化交流》2015年第29期，第142J45頁
32Paulo Marchiori Buss,Jose Roberto Ferreira,"Cooperacao e integracao regional em saude na America do Sul： A contribuicao da Unasul-Saude>,, Ci end a & Saude Coletiva, Voll6,No.6,2011. ppi 876-1988
33Paulo Marchiori Buss,Jose Roberto Ferreira,"Cooperacao e integracao regional em saude na America do Sul： A contribuicao da Unasul-Saude,,5 Ciencia & Saude Coletiva, Vol 16,No.6,2011. pp 1876-1988 會問題暴露出來內政問題的繁重、羅塞夫個人對外交事務的興趣索然以及對衛生事務 財政投入的減少都導致了巴西在全球衛生治理問題上表現的日漸衰微。2008年盧拉 在位時，曾許諾將投資4000萬美金為莫桑比克投資建立抗逆轉錄藥物生產工廠，羅 塞夫接棒后，雖然2012年首個生產實驗室交付給莫桑比克政府，但當莫桑比克政府 以沒有藥物生產為由拒絕7月的落地典禮時，羅塞夫并未給予充分重視，也并未進行 實況調研。2010年，巴西合作局在南南合作中僅僅與非洲的合作預算就有2000萬美 金，兩年后2012年削減一半有余，僅為990萬。同樣因為對公共衛生財政投入的縮 水，2009年巴西-日本-安哥拉攜手的Proforsa,以促進安哥拉衛生體系建設，提升 安哥拉基礎醫療水平的三方合作項目到羅塞夫時期也屢遭擱置，進展緩慢。在與美國 等發達國家在公共衛生議題的辯論中，盧拉政府以堅定的姿態為發展中國家獲取權益, 羅塞夫時期則不如前任政府態度強硬。M巴西同盧拉時期重視的金磚國家的國際衛生 合作項目，尤其時結核病的防治，投入資金也大幅減少。特梅爾時期，巴西更是無暇 顧及全球治理相關事務，廢除了人道主義以及對抗饑餓總協調機構，態度更為消極。
35
2018年巴西右翼政黨“社會自由黨”候選人博爾索納羅上臺后，在全球衛生治理 進程中的表現更是不盡如人意。首先表現在對疫情的輕視、對人權的蔑視。2020年3 月世界衛生組織已經將新冠疫情列為全球大流行病，呼吁各國政府給予應有的關注。 然而，當巴西確診病例超過4000例時，博索納羅仍然稱其為“一場小感冒”而已， 到5月，確診病例超過6000,博索納羅作為國家最高領導人卻表示：“我很遺憾，但 是那又能怎么樣？你們想要我做什么？ ”。"隨著事態的惡化，目前巴西確診病例達 630多萬，巴西總統再次發表驚人言論：“每個人都會死的，面對疫情巴西人民不應 表現的像個娘娘腔”。正因為巴西政府如此輕佻的態度，使巴西本國的疫情治理錯過 了最佳窗口期。二是一改此前對世界衛仝組織等多邊衛生外交平臺的信任態度。其中 最令人唏噓詫異的是在世界衛生組織明確宣布沒有確切證據表明羥氯哇具有治療新 冠的效用之后"，博索納羅仍然跟從特朗普的建議將之奉為靈丹妙藥，下令擴大產量。 同時，博索納羅還效仿美國的“退群主義”，以“世衛組織工作意識形態化”為由， 威脅退出WHO。此外，巴西還缺席了 5月疫情之后世衛組織舉辦的疫苗發展大會以及 聯合國范圍內的疫情之后復蘇經濟穩定發展大會等多項國際會議。三是在病毒命名、
34Silmara Marsui;Controle de epidemia que tomou Brasil referencia mundial sobre declinio, Casa de Oswaldo Cru,Julho 2017.Available:h【tD：//www.coc.flocruz.bi7in(kx-DhD/DSo(hts-as-noticias/1993?controle-(ie-epideniia-Que-ioiTiou?bnisil? refemcia-niundial?vi\e?declinio」itrrd
35Camila Asano,/Xjuda humanitaria como parte de politica externa do Brasil, Ajuda de fontes, Fevereiro, 2014. Available:httDS：//guiadeforHes.msforg*br/aiuda?humanitaria-como-paTte-da-politica?extenia-brasilei『a/
36Vinicius ViJlani Abrantes, '*Brasil e a Diplomacia da SaudeiUm recorte temporal da atua^ao do Estado na pandemia de COV1D-19，“ Boa Vista, Vol.4, No.l 0, 2020
37WHO, Coronavirus Disease. June 2020. Available:https://www.who.int/news-room/(i?a?detail/co『onavirus?disease- covid -19Jrvdroxychloroauine 疫情來源、疫苗實驗等方面制造無端政治沖突。面對全球性公共衛生問題，世界各國 本應守望相助、攜手共度難關,但巴西卻先是參與到了美國等國掀起的“疫情輿論戰” 中，在沒有調查清楚疫情來源地時，將病毒命名與特定地域聯系起來，對疫情惡化情 況視若無睹，大搞污名化政治；后又在疫苗實驗方面不釆取公正客觀的科學態度，對 疫苗冠以國籍屬性，無端滋生是非。四是破壞拉丁美洲地區衛生治理格局。拉丁美洲 一直是巴西衛生外交施展拳腳的重要平臺，南美洲國家聯盟的南美政府衛生研究所這 一政府間組織在科技支持、信息搜集、疾病研究與解決方面都起到了至關重要的作用， 但2019年4月巴西的退出卻宣告了該組織的終結篤這無疑與此前巴西的衛生外交理 念背道而馳。
巴西正在不可避免的失去曾經苦心經營的在國際衛生外交平臺上的主角光環。但 值得慶幸的是，衛生治理作為全球治理的一個重要議題，其行為主體不僅僅是國家政 府，還包括非政府組織、跨國公司、研究機構甚至個人等多個角色的相互作用。在疫 苗試驗與釆用上，巴西的國家衛生監督局（ANVISA）就不懼總統壓力，重啟對中國科 興公司疫苗的臨床實驗；科魯茲基金會（FIOCRUZ）負責國際關系的領導人保羅•布 斯（Paulo. M. Buss）在3月回應世界衛生組織希望巴西援助非洲貧困國家對抗疫情的 請求時也作出積極表態，總而言之，拉美總體政治環境的“右轉”、“新保守主義” 思潮的泛濫、對美國外交政策的全力追隨以及巴西國內政治經濟社會問題相互雜糅， 對當前巴西的全球衛生治理參與進程設置了新的挑戰與障礙。
從巴西參與全球衛生治理總體進程來看，雖然因不同執政聯盟秉持觀念不同而有 些許曲折，但是巴西仍是對全球衛生治理貢獻較大的發展中國家。巴西為何能領導多 項全球衛生治理項目的有效運轉，帶頭簽署多項國際合作協議？其參與全球衛生治理 能力究竟表現在何處，本文主要從硬能力和軟能力兩個維度進行解析。
38Maira Mathias. Era Uma Vez Um Sonho de Integra^ao, Outra Saude, Junho, 2019. Accessed at: https://outraspalavms.net/outi~asaude/era-unia-vez-um-sonhoVe-iiitegracao/
第三章巴西參與全球衛生治理的硬能力評析
從實踐看，硬能力和軟能力相輔相成，并沒有絕對明確的分割界限。本文將硬能 力視為根本，是參與全球衛生治理的前提，有效運行的基本保障。首先分析巴西對于 全球治理的整體外交戰略，外交戰略往往是內外互動的結果，是是否能進入全球治理 舞臺的“準入門票”；其次，分析巴西的國內政治經濟穩定性，是決定巴西能否在全 球衛生治理中有所表現的決定性因素；最后，對巴西衛生領域的專業機構克魯茲基金 會進行分析，看其在巴西參與全球衛生治理中的角色和表現。
3.1巴西對全球治理的總體外交戰略
對于全球治理的整體態度是巴西是否會樂意參與其中的根本影響因素，如朝鮮等 國認為自身在國際體系中受到不平待遇從而抗拒對全球治理進程的融入。從宣布獨立 后到1985年，巴西共經歷了 6次政權交接過程，其中不乏多次軍人政變，但都得到 平穩更迭，代議制民主體制逐步趨于穩定。從經濟體量上看，巴西經濟位于拉美之首， 是西半球最大的發展中國家，農牧業也較為發達，是世界上最大的牛肉和雞肉出口商。 擁有被譽為是“地球之肺”的亞馬遜雨林，礦產資源豐富，可再生資源使用率也較高。 除此之外，巴西足球、巴西烤肉等世界性標簽更賦予了巴西人民強烈的民族自豪感。 種種因素影響下，巴西民眾無論政治傾向如何，無論是來自哪個國家的移民，都一致 認為巴西是“上帝之國”，認為巴西是國際社會中不可缺席的重要角色。從國際形勢 上看，冷戰后國際政治經濟格局發生明顯變化，非傳統安全問題重要性顯著提升，糧 食安全、氣候治理、人權發展等全球治理議題得到關注。“上帝之國”巴西在國際政 治舞臺上逐步重視大國身份的構建。非傳統安全領域的全球治理議題是其發揮自身影 響力的重要舞臺，對于在全球治理領域的能力構建動力十足。在經過較長時間的發展 后，也呈現出鮮明特點。
3. 1. 1發展驅動
經濟發展驅動。巴西外交政策宗旨是捍衛巴西在國際關系中的利益和價值觀，為 巴西人民提供出色的領事服務。加強雙邊和多邊政治對話，以期能夠創造海外經濟、 商業、科學和技術等領域的合作機會。:,9因此，巴西在全球治理中注重內外聯動，注
39Ministerio de Rela^oes Intemacionais Outubro 2021 htms://www,gov.br/mre/Dt?b;r/acessoa-infbnnacao/transDarencia- Drestacao-cornas/obietivos-e?metas-(las-iniciativas-de-DoliticaYXterna 重參與全球治理的對內價值，希望借助全球治理為鞏固國內經濟發展營造良好對外環 境。當巴西認為受到不公平待遇時，會借助全球治理平臺在力所能及的范圍內對不利 于自身的國際規范何規則提出修改意見，以符合自身國家利益。如在國際金融秩序治 理中，著眼于重塑國際金融體系秩序，遂聯合眾多發展中國家敦促IMF就貸款標準、 投票權等問題進行改革，終于在眾多國家的努力下，IMF批準了上述申請。[何露楊：《新興國家參與全球治理：以巴西為例》，中國社會科學院大學碩士學位論文，2020年4月 打何露楊：《新興國家參與全球治理：以巴西為例》，中國社會科學院大學碩士學位論文，2020年4月]巴西期 望在自身實力允許內，爭做“軟性規則的制定者”。“
“大國夢”驅動。特殊的地理位置、發展歷程以及國際環境的變化讓巴西的國際 定位逐漸明晰。一方面積極主動斡旋發展中國家關系，另一方面借助南南合作的關系 紐帶增強巴西對外政策的合法性，提升在南北談判中的國際地位。尤其在調整與美國 的關系中具備更強的靈活性和主動權。巴西持續推進其聯合國安理會常任理事國的成 員資格就足以說明其對大國地位的渴望，巴西希望從全球治理規則的的接收者身份逐 步向規則制定者轉變。巴西戰略學家曾言明，巴西發展最大的挑戰就是外部脆弱性, 為此，巴西必須逐步擴大朋友權，擁有開放包容的心態，減少外部換進變化帶來的沖 擊O
在經濟發展驅動、提升國際影響力訴求驅動下，巴西需要基于國內發展需求向國 際社會提出倡導議題，尋找國際支持，促進內部問題的解決。另一方面也需要在參與 全球治理過程中，建立多樣化的合作伙伴關系和國際合作項目，為國內發展帶來更多 活力。
3. 1. 2選擇性參與
在發展需求驅動下，巴西會評估自身情況，衡量投入產出比來有選擇性地投入資 源。一方面基于外交總體戰略，對拉美地區事務治理格外關注，旨在借助地區治理平 臺增強地區穩定性，提升自身國際影響力。首先是重視對地區一體化機制的參與，如 美州開發銀行、拉美經委會、南方共同市場、安第斯共同體等，在其中主動承擔責任， 強調對公共區域產品的供給能力，愿意犧牲短期利益而強化在地區國家間的號召力和 凝聚力，經常性主動承辦地區性多邊合作會議等，強化拉美地區國家向巴西的靠攏意 愿。另一方面是重視對可以打造巴西品牌形象的示范工程的參與，發揮國內資源優勢， 注重所參與項目的效果轉化。如因為國內的亞馬遜雨林在巴西生物多樣性保護、氣候 調節以及所獲得的國際關注等種種因素，巴西一向對全球氣候治理議題尤為關注。 1992年在里約熱內盧承辦了聯合國環境與發展大會，簽訂《生物多樣性公約》《氣候 變化框架條約》和《森林條約》等。2009年世界氣候大會中更是積極主動，雙管齊下。 一邊積極與發展中國家展開政策溝通，表明不希望因過度重視能源消耗問題而影響經 濟發展，另一邊以本國較為先進的能源結構優勢試圖拓展與發達國家的合作機會，同 時爭當國際節能環保標準的制定者意圖設置在自己能接受范圍內較高的技術壁壘 和國際規則達到限制其他發展中國家發展的目的。
在較為重視的全球治理議題上，巴西不僅僅局限于聯合國機制框架下的多邊合作, 更會在此基礎之上深入挖掘,橫向關聯到不同國家的雙多邊合作中，尋找機會創新點， 從不同角度全方位擴展議題合作效果。如上述舉例氣候治理議題，無論在與美歐國家 的合作機制中，還是南南合作機制中等有嵌入氣候治理合作議題。
3. 1. 3多邊主義
1907年海牙會議和1919年的巴黎會議是多邊主義外交的開創期，巴西也參與了 第一次世界大戰結束后的國家聯盟會議，同時借鑒拉美地區國家的合作經驗，巴西的 多邊主義外交開始萌芽。軍政權結束，巴西再民主化進程開創以來，基于國內外發展 需要，巴西更為重視多邊主義傳統。第一，巴西自身的政治經濟實力不足以獨當一面， 推進全球治理各項所需議題，需要團結其他國家力量共同參與博弈；第二，多邊主義 機制更為契合巴西爭當拉美地區領導以及發展中國家領導的對外政策目標；第三，多 邊主義合作更為多樣化，可以較為有效避免雙邊合作中因對象國政治經濟不穩定因素 而導致的合作中止。
巴西對多邊主義的堅持首先體現在對全球性國際機制的參與，國際機制是為全球 治理提供最終公共產品的中間介質，不同機制圍繞對應“議題”展開，靈活有效的國 際機制可以為全球治理搜集信息、資金融合以及在協調和約束行為體間行動有積極作 用。巴西也可以借用全球性國際機制最大化所推行政策及理念的作用效果。如在全球 衛生治理領域，巴西Marcolino Candau醫生于1953-1973年間領導世衛組織20年， ”大力推動天花和瘧疾疾病的治理，為巴西贏得國際好感度。一些重要國際組織，如 國際紅十字會、國際人權機制、世界知識產權組織等都有巴西的身影。其次，是區域 型治理機制，巴西的多邊主義更注重同發展中國家關系。金磚國家，南美洲國家聯盟、 葡語國家共同體等。最后是三邊及其他小范圍的次區域型治理機制，往往圍繞具體合 作議題展開，更有針對性。 [42賀雙榮：《哥本哈根世界氣候大會：巴曲的談判地位、利益訴求及談判策略》，載《拉丁美洲研究》，2009] [年第31期，第3-7頁] [43 Andre Biemarth, A incrivel historia do brasileiro que ajudou a fundar a OMS, veja Saude , Junho 2020, Availabel: https://saude.abriLcom.bi7colui]a/tunel-(lo-temDo/a?incrivel?historia-do-brasilein)?Que?ajudou-a-fUndar-a-oms/]
總體看來，自身實力限制以及國際格局影響導致巴西對于全球治理進程有根本的 內向需求。巴西需要積極參與到全球治理進程中為國內發展營造良好外部環境。同時, 巴西奉行的多邊主義外交傳統是全球治理的應有之義，既契合巴西的對外交往需求, 減少外部脆弱性對自身的影響又有利于推進全球治理的向前發展。
3.2國內政治經濟穩定性
3. 2.1巴西政治經濟穩定性分析
政治經濟的穩定性是國家治理能力發展的前提。從政治穩定性角度講，巴西在政 權交接的平穩度，政策方針的連貫性以及社會秩序的有序性等方面表現欠佳。1985 年巴西再民主化以來，政權交接流程按照憲法規定采取公民投票選舉方式，在一定程 度上規避了根深蒂固“卡迪羅主義”對政權結構的侵擾。但是1994年以來的5位總 統僅僅有卡多佐順利完成了為期8年的總統生涯。勞工黨盧拉因貪污受賄身陷囹圄， 愛徒羅塞夫因賬目作假被彈劾下臺，繼任特梅爾再次卷入貪污丑聞，博索納羅競選期 間慘遭刺殺。其次，從政策的連續性看，左派的盧拉、右翼的博索納羅，國內外政策 均有所不同。盧拉重視底層人民生活狀況的改善，博索納羅則反對公立學校對貧困人 口和少數族裔的配額政策。"在國際關系中，盧拉重視同發展中國家的關系，強調拉 美地區的領導角色，而博索納羅則唯美國馬首是瞻，強調同發達國家的關系，在全球 治理以及地區一體化議題中態度消極。除此之外，巴西社會發展困難重重。據世界銀 行統計，自2015年開始，巴西基尼系數呈持續上升趨勢，2020年更是在所選取的164 個研究國家范圍內排名第九。"‘社會財富分配不均、就業率低下、社會保障體系不完 善等已經嚴重影響巴西的社會發展活力。2021年1月至3月期間，搶劫、盜竊案件 數目與去年相比同期增長10%。16
衛生治理中藥物、疫苗的研發，醫療保障體系的建設、對外醫療援助等都需要政 府強有力的資金支持。然而從各項經濟指標來看，巴西表現并不穩定。巴西經濟在 2008年金融危機后首次跌落為負值，2009年雖然有爆炸性回升，但此后GDP增長水 平呈顯著下滑趨勢，2015年更是低至-3. 5%0 [周志偉：《博索納羅現象”及巴西內政外交未來走勢》,載《世界知識》2018年第22期，第34-35頁] [ Luisa Filizzola. A quantas anda a desigualdade de rendimentos no Brasil? 2020, Accessed at: hl(D：//observaU)riodesigualdades.fiD.mg.go¥.bi7?n=1413] [ Josivaldo Belarmino. Sao Paulo tern aumento de assaltos e de roubos seguidos de assassinatos. Jomal Nacional, 2022. Accessed at: htlps://gl.giobo.com(iornal-naci(mal/iioticia/2022/05/09/saQ-paulo-tem~aiimerno?de?assaltos?e-de?nwbos? se^uidos-de-assassinatos.ghtml] [ World Bank. GDP Growth (Annual %) - Brazil. 2022. Accessed at: https://data.woHdbank.org/indicator/NYGDP.MKTP.KD.ZG?end=2020& locations二BR&start=1995]通貨膨脹率一直以來都是巴西經濟治 理的一個痛點，最近十年從未低于3%O[ Trading Economics. Brazil Inflation Rate. Accessed at: hllDS：//tradingecoriomics.com/brazil/irdlation?CDi] [ World Bank. Inflation. Consumer Prices (Annua) %) - Brazil. 2022. Accessed at: https://dal&.worldbank”org/indicator/FP.CPLTOTL.ZG?end=2021& locations=BR&s(art=1995] [張勇：《巴西經濟增長及英轉型的結構視角》，載《當代世界》2015年第10期，第54-5頁] [ Andrew Fishman. "WORST OF BRAZIL": COVID-19 VACCINE CORRUPTION IMPLICATES TOP
BOLSONARO ALLIES. The Intercept, 2021. Accessed at: httDs://theimerceDt.com/2021/07/3}/bolsonarobrazil?covid- vaccine-corruDlion/]消費者價格指數也保持在年均5%-6%的水平。 旳在巴西經濟的需求結構中，終端消費占GDP80%左右，"然而在疫情沖擊下，失業率 飆升、就業成為難題，俄烏沖突雪上加霜，消費指數低迷。其中最主要的原因是巴西 產業結構分布比例的失衡，第三產業-服務業占比過高，工業生產對國民經濟貢獻率 較低、在國際市場競爭力較弱。出口仍然以農產品、初級原材料為主，對外依賴程度 較重，經濟脆弱性高。尚未完成完整的工業化進程，就開啟了 “去工業化”，對國內 就業形勢造成不良影響，形成惡性循環。巴西經濟表現欠佳另一方面原因在行政效率 低下。三權分立的聯邦制度、伊比利亞半島的民族性格，造成政治決策速度緩慢，人 民不注重工作效率。盧拉時期搭上大宗商品價格上漲順風車的巴西很難再次實現持久 性的經濟騰飛
衛生治理仍然處于“低級政治”議題，“低級政治”領域的健康發展需要“高級 政治”的保駕護航。巴西政治整體穩定，但政黨制度碎片化、結構性腐敗等原因導致 各界政府間歇性減少對衛生治理的關注。經濟結構脆弱，對衛生治理等低級政治領域 支持不持續。
3. 2. 2政治經濟穩定性的影響
3. 2. 2.1結構性政治腐敗阻礙衛生公共產品供給
巴西政府的結構性腐敗所帶來的后果不僅體現在人民群眾利益的受損也體現在 全球衛生治理進程中對國際合作的阻礙。新冠疫情爆發后，巴西疫情因博索納羅總統 奉行的經濟自由主義而不能得到有效控制，在向印度Bharat Biotech公司采購2000 萬劑疫苗的案例中，舉報人稱，國會下議院領導人、巴西前衛生部長主導了這場采購 騙局，巴西以遠高于市場平均水平的價格購買了這批疫苗。無獨有偶，在向美國采購 疫苗時，前衛生部供應鏈負責人要求供應商提供每劑1美元的回扣在知情人士向 博索那羅報告情況后，博索那羅并未予以追查，及時解決。宣稱要嚴厲打擊貪污腐敗 現象的博索那羅隨即被指控參與“疫苗貪污案”。不幸的是，此次“疫苗貪污案”涉 及政客、軍官、企業家、公務員等四大重要群體，充分說明巴西政壇腐敗問題的結構 性。
全球治理根本上是對全球公共產品的供給。在全球衛生治理中，疫苗、醫療器械 等都是重要的有形公共產品。巴西政客與企業甚至是境外集團的行賄受賄行為首先沖 擊到的是巴西公民的健康利益。在“疫苗貪污案”中，博索那羅首先以緊急情況下需 要放松對疫苗的審査制度為由，允許疫苗的非標準化進口流程。其次，政企之間的暗 黑交易刺激了相關政治經濟行為體的不良博弈，在國內衛生治理狀況堪憂、總統陷入 腐敗丑聞的情況下又怎么可能為國際社會提供良好的公共產品？第三，在疫情之下沒 能保障政治穩定性的巴西政府再次激發公民的不滿，丑聞泄露之后，巴西民眾紛紛上 街游行，表示抗議。疫苗采購本應加強特定時期的治理能力，卻成為了傳染病進一步 傳播的導火索。最后，在全球治理信任赤字的大背景下，全球衛生治理行為體之間更 應該建立信任橋梁，屢次出現的腐敗丑聞以及在衛生治理領域的不當表現違背國際社 會的期許。
3. 2. 2. 2政策落實缺乏連續性
巴西在參與全球衛生治理進程中，提出了一系列的主張及具體政策。如《煙草控 制框架條約》、母乳銀行、建立南美政府衛生研究所等。其中一部分得到了各屆政府 的連續性支持，但仍然存在部分政策號召因各界政府之間的政見差異、特殊因素等而 未得到有效落實、取得預期成果。
勞工黨在位期間，盧拉和羅塞夫將公共衛生健康支出在13年間提升了 78%。" 2019年新冠疫情爆發之后，面對如此嚴重的公共衛生健康危機，博索納羅政府卻反 而降低了在公共衛生系統的支出。僅僅在2019年間，SUS統一公共衛生系統就損失 1 3 5億雷亞爾的資金支持。j對衛生部近五年支出占國民生產總值比重進行分析， 占比在4.5%左右，而2022年截至目前，僅有3. 3%o現在博索那羅看來，己經無需 將更多資源注入SUS統一公共衛生系統。除了財政差異外，博索那羅對已進行多年的 公共衛生項目也持批評態度，如2013年勞工黨領導人羅塞夫提出的“更多醫生計劃”， 該項目旨在促進巴西群眾基礎醫療衛生水平，向所需地區引入更多醫生，加強各地衛 生課程建設。而博索那羅批判說，“該計劃只會招來更多不專業的醫生來破壞巴西的 公共衛生體系建設”總體來看，巴西各界政府都將提高民眾的健康水平放在較為
Bruno Caramori, Brasil Politica.Abril 2020. Accessed at: htrps:〃Dt.org.br/bolsonaro-e-iemer-de$¥iaram_「ecurs0S-da-
2020. Accessed at: httDS:〃Dt,org.br/bolsonaro?e-tcmer~desviaram-rccursos-da? saude/
54Daniela Fernandes. Pandemia evidencia que Brasil gasta pouco e mal em saude publica, diz diretor da OCDE. 2020. Accessed at:httDS://www.bbc.com/Dortugucse/brasil-53521793
55Matheus Schuch e Fabio Murakawa. Bolsonaro critica o Programa Mais Medicos, do PT, ao lan^ar medicos no Brasil- Trabalho Escravo. 2020 Accessed at: https://Yalor.21obo.com/brasil/noticia/2022/04/18/bolsonaro-critica-mais-tnedicos- do-ut-ao-lancar-inedicos-Delo? brasiL ghtml 重要的地位。但是，巴西各執政聯盟之間的政見差異、意識形態差異不能保證衛生治 理政策以及衛生治理資金投入的穩定性。
對全球治理的期待、政治大局的相對穩定性為巴西參與全球衛生治理構建了基 本能力，但是政黨制度、社會秩序以及實際政策的落實情況中的瑕疵為巴西參與全球 衛生治理增添了諸多困難，不穩定的領導力讓巴西難以成為全球衛生治理平臺真正的 領導者。
3. 3衛生科技力量分析一以克魯茲基金會為核心
衛生治理是專業性較強、門檻較高的全球治理領域，在全球衛生治理領域想要獲 得較為優異的表現，專業的衛生科研機構必不可少。對疫苗、藥物的研發，醫療算法 的新發現以及醫療流程的改進等都是重要的科技創新。除自身一流的技術水平，還需 要較為合理的機構設置以提升運轉效率。同時，專業的衛生科研機構最好能夠做到與 高校、醫院、藥品工廠等多方的聯結，真正形成產學研一體化布局。目前，發達國家 和發展中國家所擁有的科研機構數目以及所掌握的核心醫療技術比例嚴重失調。高技 術含量的藥物研發往往需要超長周期，因而需要外界持續的資金支持。世界衛生組織 對近10年間8大主要生物研發資助機構的資助款項進行研究。結果表明，捐贈款項 的95. 7%流入高收入國家，美國、英國、加拿大科研機構獲贈款項93.9%。“在這樣 的大趨勢下，發展中國家高水平衛生科研機構的所取得的成果更顯得難能可貴。
1900年，巴西爆發鼠疫。在里約熱內盧市長的要求下，里約疫苗研究所在Oswaldo Cruz的技術指導下進行鼠疫血清研究，克魯茲基金會也因此成立。30年來，克魯茲 基金會的專業技術獲世界范圍認可無論在國內公共衛生健康治理還是全球衛生治理 進程中都扮演重要角色。其衛生治理能力構建主要體現在以下幾點：
3. 3.1機構設置合理
克魯茲基金會成立以來，根據國內外衛生治理狀況不斷調整自身機構設置。基金 會從多維度對機構安排進行細致劃分。全國性的聯邦綜合科研機構有三個，分別從事 婦女兒童、青少年群體的衛生健康狀況的研究和發展、全國性傳染病的統籌防治以及 進行醫療技術的開發和創新。區域性衛生研究機構有五個，巴拉那州的ICC (Carlos Chagas Institute)主要研究南方地區的漢坦病毒，以及利用現代分子生物科學技術
56World Health Organization. Collaborations (between institutions) that resulted from grants for biomedical researc. 2022. Accessed at: httDS：//www.who.int/observatories/global?observatory?on-health-rcsearch?and- develoDment/monitoriDg/collaborations?between?instinnions-that?resulied ?fi~om?gnmts?fbr?biomedical?research 開展與人類健康相關的病原體研究，同時協助開發生物技術產品如疫苗、抗血清和藥 物以及轉基因認證等等。東北部伯南布格州的衛生部則主要研究該區域的血吸蟲病、 利什曼病，同時與該州的州立大學開展教育和技術合作，產學合一。亞馬遜地區的衛 生研究所則專注研究雨林的生物多樣性和該地區的傳染性疾病。科魯茲基金會根據不 同區域公共衛生問題的特性進行實地調研，深入調查，而后提出專項解決方案，無疑 會進一步提高機構的專業性，也會更有效率地解決當地衛生問題。除了上述針對衛生 健康問題的專業性機構分支，Fiocruz更是針對不同議題的研究設置了專門的健康中 心，主要分為七個，分別是支持SUS系統的人力資源開發與培訓機構，統籌管理健康 專業教育和科研的機構，專注于對基金會對外活動記錄、歷史文獻管理的科研機構、 制定和評估公共衛生政策的政策分析機構、疫苗研發機構、藥物研發機構以及國民公 共衛生健康狀況的監控機構等
為支持巴西參與全球衛生治理進程，基金會特設衛生事務國際關系中心，與全球 性國際衛生治理機構和區域性及次區域性衛生治理機構等保持合作與溝通。在非洲葡 語國家莫桑比克設立辦公室協調與非洲國家間的衛生合作。基金會對機構設置的精細 化管理在保證機構運轉效率的同時也保障了其專業性發展。
3. 3. 2研究成果豐富
在科研成果方面，克魯茲基金會可以說是碩果累累在疫苗研制、器械發明等方面 創新成果共115項。
創新課題 創新項目數量
滅微生物劑 5 項
診斷療法 2 6 項
醫療器械 1 5 項
藥物研發 1 9 項
社會一教育支持 1 3 項
健康、環境服務 1 8 項
衛生信息技術交流 1 1項
疫苗 8 項
注：信息來自克魯茲基金會官方網站https://portal, fiocruz. br/portfolio- de-inovacao,表格作者自制
對于嚴重困擾巴西民眾生命健康的衛生問題，基金會會構建專項研究項目并輸出 研究成果，如登革熱的治理。不僅對疾病本身進行研究，輸出治理手段，還聯合其他 衛生治理機構搭建監控網絡，形成閉環管理。
除了生物技術的創新，對疾病治理的專項研究，克魯茲基金會承辦線上線下的醫 療衛生課程，包括專業碩士和學位碩士課程、博士課程。基金會注重對研究成果的管 理，除了有專門的文獻管理部門外，基金會以不同研究議題為維度擁有20個實體圖 書館以及虛擬圖書館，將寶貴的研究成果妥善保存，供后人參考借鑒。
3. 3.3支持國內外衛生治理政策
本文之所以用“硬能力”而不是用“硬實力”進行分析，主要考慮到“能力”要 將“實力”和行為體的主觀能動性相結合。在巴西參與全球衛生治理進程中，克魯茲 基金會緊密結合巴西現實情況，綜合考量國內、國際衛生政策，與衛生部和外交部等 行為主體保持溝通，真正做到對國內外衛生政策的大力支持。
基金會在各大州首都共設有16個分支機構，針對不同區域的衛生問題特性展開 專項研究，其宗旨就是生產、傳播和分享旨在加強SUS統一公共衛生系統發展所需的 技術和知識。毋庸置疑巴西國內衛生治理的方方面面均離不開基金會的支持。基金會 在全球衛生治理進程中的作用可以從其支持2030可持續發展計劃中可見一斑。基金 會為支持聯合國2 0 3 0可持續發展計劃倡議制定10大戰略，從戰略對接、理論創 新、跨國溝通、文化傳播、國內行為體合作、衛生教學、社會議題研究等維度展開國 內外衛生治理的協調工作。"對基金會的2030戰略進行研究可以發現，基金會在全 球衛生治理進程中的角色已經不僅僅限于科技研發，更是一個綜合的巴西政府制定衛 生戰略、實施衛生戰略的智慧錦囊。在全球衛生治理參與進程中，已經形成了克魯茲 基金會、衛生部的國際衛生事務咨詢處和外交部的巴西合作局三足鼎立，緊密結合的 溝通機制，保障了巴西對外衛生政策的一致性和專業性。
克魯茲基金會的成立源于疫苗研究所。30年來，基金會規模不斷壯大、專業性逐 步增強、朋友圈逐漸擴大。科技創新是其發展根本、合理的機構設置提升運轉效率、 對國內外衛生政策的支持強化其領導力量。
本章小結
分析巴西在參與全球衛生治理進程中的硬能力建設，首先著眼于其對全球治理議 題的總體外交戰略。巴西國內的經濟發展需求以及對“世界大國”身份的渴望注定其
57Andrea Araujo de Vasconcellos. A contribui^ao da FIOCRUZ as politicas publicas de redu^ao do risco de desastres no contexto da mudan(?a climatica no horizonte da Agenda 2030. Funda(?ao Getulio Wrgas. 2017. pp 52 在全球治理平臺上較為積極的態度。在長久的全球治理實踐中，巴西已經形成自己的 行事風格和參與特點。首先表現在對多邊主義行動的重視，一方面自身政治經濟實力 發展有限，難以在推進全球治理議題時獨當一面；另一方面多邊主義的參與方式更加 契合巴西想要增強領導力的總體外交戰略。其次，巴西會綜合自身的資源結構等考量 選擇性、有所側重地參與全球治理議題，希望將行動效果最大化展現出來。總體外交 戰略是國家行為體參與全球治理的基礎，是硬能力中最為根本和重要的一部分。
在全球公共衛生治理實踐中，巴西需要注意的是減少政治經濟發展中不穩定因素 的消極影響。政治制度中結構性的貪污腐敗，各項表現欠佳的經濟指標以及國內財富 分配不均，時有發生的示威游行、官方機構的罷工等都分散了巴西對全球衛生治理等 國際事務的注意力，削弱有效公共產品的供給能力。
巴西在參與全球衛生治理能力建設中表現較好的是克魯茲基金會的專業技術力 量。基金會機構設置合理，在國內公共衛生治理中，從治理區域、疾病特點、機構職 能等多個維度進行機構劃分。為支持巴西政府對全球衛生治理的參與，設置專門外事 追蹤機構，在重點合作區域設立獨立辦公室等。克魯茲基金會科研成果豐碩，同國內 相關行為體密切合作，是巴西參與全球衛生治理硬能力建設的重要組成部分。
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