論教育救助制度優化的法治路徑

發布時間：2022-10-12 10:04

中文摘要 I

Abstract II

緒論 1

第一章教育救助理論與制度概述 10

1.1 教育救助的理論基礎 10

1.1.1 教育救助相關概念 10

1.1.2 教育救助法理基礎 12

1.2 教育救助法律制度現狀 13

1.2.1 教育救助制度演變的歷史脈絡 14

1.2.2 教育救助干預制度的主要類型 15

第二章教育救助制度運行現狀與原因分析 25

2.1教育救助制度運行面臨的困境 25

2.1.1 共同責任理念實質闕如 25

2.1.2 受救助者義務條款缺失 26

2.1.3 管理部門職責設置缺陷 28

2.2教育救助制度運行困境的原因剖析 31

2.2.1 制度回應經濟變革過遲緩 31

2.2.2 政府理解執行制度的偏差 32

2.2.3 制度蘊含的文化價值失范 33

2.2.4 法律制度的立法理念滯后 35

第三章優化我國教育救助制度的法律路徑 37

3.1 重構教育救助法治新理念 37

3.2 創設教育救助規則新內容 38

3.3 完善教育救助組織新職能 41

結語 45

參考文獻 46

附錄 49

致謝 52

緒論

1. 選題背景

2021 年中央一號文件《中共中央、國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》明確指出，新時代脫貧攻堅目標如期完成，現行標準下農村貧困人口全部脫貧，中國消除了絕對貧困和區域性整體貧困，創造了人類減貧史上的偉大奇跡。[《中共中央、國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》載新華網2021年2月21日h ttp://www.gov.cn/xinwen/2021-02/21/content_5588098.htm，2022 年 3 月 30 日最后訪問。]絕對貧困的黯晦消沉，意味著我國進入到多因素交橫綢繆的相對貧困和次生貧困時代。在該情境之下，如何通過更為有效的收入分配，增加貧困群體的內生發展動力，實現永久性脫貧是我們需要著重思考的問題。對此，習近平總書記高度重視教育救助在消除相對貧困中的戰略地位，并多次發表“治貧先治愚”、“扶貧先扶志”以及“家貧子讀書”等重要論述。我國的教育救助制度經過多年發展也卓有成效。截至 2020 年底，全國建檔立卡貧困家庭輟學學生實現動態清零，“義務教育有保障”的教育脫貧底線目標全面實現。[《建檔立卡貧困家庭輟學學生清零——我國義務教育有保障的目標基本實現》載光明日報2020年9月2

4 日，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5147/202009/t20200924_490274.html, 2022 年 3 月 30 日最后訪問。

1]然而，我國現如今對于教育救助的制度設置仍停留于救濟的理念桎梏之中，鼓勵受救助者全面發展的激勵理念并未成為制度運行的主旨要義。在新時代語境下，教育救助制度救濟導向的法理內涵往往讓受救助者缺少內援式的發展動力，同時，救濟的法理設計與教育救助制度有效消除相對貧困之定位相比，不免具有北轅適楚、救經引足之嫌疑。故而，借助對教育救助制度的改革，實現教育救助的戰略目標轉型，將激勵理念融會貫通于制度運行之中，發揮其修復社會結構裂痕，彌合貧富分化差距，突破貧困代際傳遞的重要作用，顯得尤為重要。基于此，以科學的法治戰略機制引領我國教育救助發展新格局成為刻不容緩的任務。

2. 研究意義

教育救助在優化社會結構、紓解權利沖突以及均衡資源配置方面具有不可置喙的關鍵作用。特別是在相對貧困時期，為實現長期減貧和包容性均衡發展的政策目標，將教育場域知識的遷移創造與激勵相容的政策勾連交織，通過挖掘受救助者的可行能力，型塑其主體自覺的內生動力進而實現人力資本的積累和轉化，對構建統籌互補、革故鼎新的貧困治理體系，具有無可比擬的效用。然而，本文通過對現有文獻的全面梳理發現，我國對于教育救助的研究質量參差不齊，研究重點陳陳相因，無法契合長效脫貧的時代訴求。此外，本文在現有研究基礎之上，借助大數據循證的研究方法，對現有規則體系進行了深度解構，發現現有規制制度對于受救助者激勵理念的培育亦尚未成為制度運行的核心所在，重規蹈矩的體例設計致使執行層形成僵化的路徑依賴，救助成為目標而非工具。在此現狀之下，受救助者在社會分層和社會流動的重塑中，極易與時代脫節，被社會淘汰，階層向上的流動潛力被深層次限制。這對于我國消解相對貧困的政策目標實現而言亦是事倍功半。因此，本文借助法循證學的研究方法，通過對教育救助制度的現有文獻和制度規則剖毫析芒，以制度建構的三個維度為切入點進行系統地制度改革設計，為教育救助提供目標導向和頂層設計，以期在理論和實踐層面對教育救助制度的運行有所助益。

3. 研究綜述

本文將教育救助制度的 119 篇適格文獻[ 本文以“教育救助”為關鍵詞對知網、萬方、維普三大數據庫進行全文檢索，檢索時間為 2021 年 10 月 1 日。將檢索所得文獻去重后通過閱讀題目和摘要篩選剔除與研究主題無關文獻，最終獲得適格文獻119 篇。] []通過 VOSviewer 軟件進行文獻計量學分析，共獲得主題詞 238個，同時生成如表 1所示的敘事話語主題詞列表、如圖1所示的敘事話語主題詞聚類圖以及如表2所示的敘事話語主題詞連線頻次統計表。

3.1教育救助文獻的主題詞頻度分析

本文借助 VOSviewer 軟件對教育救助適格文獻做主題詞共現分析，共生成主題詞 238個，其中出現次數在 2 次以上的主題詞共計 36 個（如表1 所示），占比 89.92%，而 10.08%的主題詞僅出現一次。出現次數最多的前五名主題詞分別是：教育救助（頻次81）、貧困生（頻次 11）、高校（頻次9）、貧困大學生（頻次8）、對策（頻次6）、社會救助（頻次 6）、教育公平（頻次6）、高校貧困生（頻次 6）、義務教育（頻次 6）。

表1頻次M2的敘事話語主題詞列表

序號關鍵詞頻次序號關鍵詞頻次

1 教育救助 81 19 農村 3

2 貧困生 11 20 弱勢群體子女 3

3 高校 9 21 精神貧困 2

4 貧困大學生 8 22 青少年 2

5 對策 6 23 城市 2

6 社會救助 6 24 社會正義 2

7 教育公平 6 25 農村教育 2

8 高校貧困生 6 26 受教育權 2

9 義務教育 6 27 救助對象 2

10 高等教育 5 28 教育券 2

11 貧困家庭 5 29 貧困 2

12 農民工子女 5 30 反貧困 2

13 救助 5 31 國家助學金 2

14 弱勢群體 5 32 救助機制 2

15 家庭經濟困難學生 3 33 貧困 2

16 助困育人 3 34 社會保障 2

17 救助制度 3 35 教育救助制度 2

18 留守兒童 3 36 農村教育救助 2

主題詞作為敘事學方法指引下實證分析的核心元素，可以有效反映學術研究的敘事話語特征及其內在邏輯脈絡，是對文獻進行可視化分析的關鍵所在。[劉光華.社會法總論思想市場的學術脈絡與敘事演變(1978-2018) [J/OL].蘭州大學學報(社會科學版),2022(02):74-89.] [利用VOSviewer軟件進行主題詞聚類分析需經關鍵詞預處理、主題詞選定、構建共詞相似矩陣、構建圖譜] [以及聚類分析五個步驟。其中，聚類圖譜構建的核心在于使得共詞相似矩陣中所有主題詞的歐幾里德的權重距離之和最小。因此主題詞距離代表其相似性程度，亦即相同顏色的主題詞所代表的研究內容相近。參見劉金花，崔金梅：基于VOSviewer的領域性熱門研究主題挖掘[J].情報探索,2016(02)：13-16.]在教育救助適格文獻的敘事主題詞中，“教育救助”作為檢索之限定詞出現次數最多自是不言而喻，而高校、貧困大學生、高校貧困生以及義務教育的頻繁出現意味著當前學界對于教育救助的研究首先集中于高等教育領域，其次集中于義務教育領域。基于主題詞的分布現狀，本文認為目前學術研究呈現出了忽視學前教育救助和高中教育救助，重視義務教育救助和高等教育救助的失衡形態。學術領域畸重畸輕的研究傾向使得教育救助的頂層設計與實踐運行均出現“跛腳”現象，不利于教育救助制度體系的整體協調與制度的全面優化。

總之，教育救助敘事主題詞的分布現狀及其所揭示的敘事焦點，既反映了目前教育救助學術研究的傾向性特征，也解答了教育救助制度未來優化的方向所在。

3.2教育救助文獻的主題詞聚類分析

根據 VOSviewer 聚類圖譜的生成邏輯，不同顏色的主題詞代表不同的敘事話語。2因此，對教育救助的適格文獻做主題詞聚類分析，共生成 8個關于教育救助的敘事話語聚類圖譜。其中，#7 和#8 均由一個主題詞組成，無法形成有意義的敘事話語，因此不納入本文分析。

圖 1 敘事話語主題詞聚類圖

共現主題詞通過連線予以確認，連線頻次越高，表明其內在相關性越高，外在體系化越強，是研究主題的熱點與核心所在。[吳冬連，李聞戈.基于VOSviewer的國內外自閉癥音樂治療可視化研究[J].中國特殊教育,2021(01)：51-57.

4]本文對教育救助 6 大聚類圖譜進行連線頻次統計后發現，圖譜#1 以28 的連線頻次，高居第一，成為教育救助的核心敘事；圖譜#2、#3、#4、#5 分別以 26、19、18、13 的連線頻次緊隨其后，成為教育救助的中間敘事；圖譜#6以 3 的連線頻次，位居末尾，是教育救助的邊緣敘事。

此外，在聚類圖譜#1所表征的共詞網絡中，主題詞“貧困生”以9 的連線頻次名列第一，成為聚類圖譜#1的樞紐所在，因此#1 所代表的核心敘事是以教育救助對象為敘事主題。由此類推，在聚類圖譜#2、#3、#4以及#5 所表征的共詞網絡中，主題詞“對策”“高等教育”“高校”以及“教育公平”分別以 9、 6、8、6 的連線頻次高居榜首，成為共詞網絡的核心所在。因此聚類圖譜#2所代表的中間敘事以教育救助對策為敘事主題；聚類圖譜#3、#4 所代表的中間敘事均以教育救助對象為敘事主題；聚類圖譜#5 所代表的中間敘事以教育救助理念為敘事主題。而在聚類圖譜#6 所表征的共詞網絡中，“反貧困”“教育救助制度”“弱勢群體子女”這三個主題詞的連線頻次均為 1，說明在該邊緣敘事中主題詞分散，尚未形成核心的有意義的敘事主題。

表 2 敘事話語主題詞連線頻次統計表

聚類圖譜關鍵詞連線頻次總計

紅色#1 貧困生(9)；義務教育(6)；農民工子女(4)；教育券(3)；救助機制(2)；救

助(2)；弱勢群體(2)； 28

藍色#2 對策(9)；青少年(5)；貧困家庭(5)；城市(3)；農村教育(2)；貧困(2)； 26

綠色#3 高等教育(6)；貧困大學生(5)；社會救助(5)；社會正義(3)； 19

青色#4 高校(8)；家庭經濟困難學生(5)；助困育人(3)；國家助學金(2)； 18

紫色#5 教育公平(6)；留守兒童(3)；農村(2)；受教育權(2)； 13

黃色#6 反貧困(1)；教育救助制度(1)；弱勢群體子女(1)； 3

在敘事話語主題詞聚類圖中，其一是由“弱勢群體、農民工子女、教育券、貧困生、義務教育、救助、救助機制”作為敘事主題詞，所形成的以教育救助對象為敘事主題的核心敘事。主題詞將會聚類而成符合結構與邏輯的敘事語句[劉光華.社會法總論思想市場的學術脈絡與敘事演變(1978-2018) [J/OL].蘭州大學學報(社會科學版),2022(02):74-89.]，該共詞網絡所構建的具有意義的教育救助敘事為：教育“救助機制”的優化應當側重于救助對象領域，即教育救助應當著重關注“弱勢群體”特別是“農民工子女”以及“義務教育”階段的“貧困生”“救助”。具體而言：在“義務教育” 階段的“貧困生”這一敘事話語中，有學者以黑龍江省的義務教育為研究切入點，指出目前該省義務教育已達至均衡化基本水平，同時該學者進一步指出義務教育在法律體系、救助方式、救助程序等方面存在的問題，并逐一提出對策建議。[林海鑫.黑龍江省教育救助問題探討[J].經濟研究導刊,2021(08):79-81.]在 “農民工子女”這一敘事話語中，有學者基于對農民工子女教育救助政策文本的編碼分析，指出目前制度框架主要由入學門檻、就讀費用以及就讀方式搭建而成。此外，結合實踐運行，該學者提出以教育需求、救助視角和方法為核心的農民工子女教育救助假設性理論框架。[陳麗梅.農民工子女教育救助個基于政策文本分析的理論框架[J].湖北函授大學學報,2017,30(15):131

-133+150.]與此同時，還有學者認為社會工作者應當介入農民工子女的教育救助之中，將社會工作的核心理念與教育救助的法治思想相契合，通過資源鏈接、政策宣傳、提供服務等方式幫助教育救助領域的農民工子女發現其優勢潛能，提升其自我意識。[徐麗敏.農民工隨遷子女教育救助的需求及社會工作介入[J].學術論壇,2014,37(06):124-129.] []

其二是由“對策、農村教育、貧困家庭、青少年、貧困、城市”作為敘事主題詞，所形成的以教育救助對策為敘述主題的中間敘事。該共詞網絡所構建的具有意義的教育救助敘事為：“教育救助”的優化應當著重關注“農村教育”以及 “城市”“貧困家庭”的“青少年”教育。具體而言：在“農村教育”這一敘事話語中，有學者認為改善農村教育救助的對策為第一，優化法律體系、健全管理機構；第二，明晰主體權責，加大資金籌集；第三，優化資源整合，改革運行機制；第四，有效銜接教育救助與就業救助。[王賢斌.新時期我國農村教育救助面臨的困境與對策J].教育理論與實踐,2014,34(28):32-35.]還有學者認為農村教育救助的優化應當從轉變教育理念、優化政府職能以及提升司法保護三個角度著手進行對策設計。[王行.新時期農村教育扶貧與救助問題研究J]產業與科技論壇,2018,17(12):103-105.]在“貧困家庭”這一敘事話語中，有學者通過對特定困難家庭的入戶調查和個案訪談，提出我國目前教育救助制度的改革對策為第一，明確政府責任、擴大財政投入；第二，完善救助管理，規范評定標準；第三，建立持續發展型的救助機制；第四，搭建長效救助機制；第五，加大宣傳力度。[魏慧靜.困難家庭子女教育救助研究J].中國國情國力,2018(04):40-42.]在“城市”這一敘事話語中，學者認為城市流動人口子女的教育救助應當從完善正規學校、扶持民辦學校、統一戶籍制度以及完善住房管理這四大緯度著手。[王炳銳.城市流動人口子女教育救助影響因素淺析[J].科教文匯(中旬刊),2010(07):6-7.] [張麗，鄭軍.貧困家庭大學生教育救助問題研究綜述J].農村經濟與科技,2017,28(S1):127-128.]

其三是由“高等教育、社會正義、社會救助、貧困大學生”作為敘事主題詞，所形成的以教育救助對象為敘事主題的中間敘事。該共詞網絡所構建的具有意義的教育救助敘事為：作為“社會救助”的下位法概念，“教育救助”以實現“社會正義”為價值引領，其制度完善將聚焦于“高等教育”中的“貧困大學生”群體。具體表現為：在“高等教育”“貧困大學生”敘事話語中，有學者通過對貧困家庭大學生教育救助的現有研究進行綜述后指出，學生認定、政策具化、學校執行創新以及多主體參與是高校教育救助制度優化的不二法門。5

其四是由“高校、助困育人、家庭經濟困難學生、國家助學金”作為敘事主題詞，所形成的以教育救助對象為敘事主題的中間敘事。該共詞網絡所構建的具有意義的教育救助敘事為：“教育救助”應當以實現“助困育人”為核心目標，著重關注“高校”中“家庭經濟困難學生”的救助，與此同時應當完善“國家助學金”等多元化的救助方式。具體表現為：在“高校”敘事話語中，學者通過對新疆高校的教育救助現狀進行分析后指出，該地區目前正面臨貧困生認定指標片面、監管越位缺位、工作機制不完善、精神貧困現象嚴重等困境。針對上述困境該學者提出重塑認定體系、調整資金結構、促進監管多元化、健全工作機制與育人體系等建議對策。[版),2020,33(04):97-103.]而在“助困育人”敘事話語中，有學者認為在高校的教育救助中存在重視生存型救助而忽視能力發展型救助的制度漏洞，因而教育救助制度的變革應當將“助困、育人、成才”等發展型教育救助理念融貫其中，從而達成健全受救助者人格品行，促進其全面發展的政策目標。[鐘玉英，塔娜•教勒德.發展型救助視角下高校貧困大學生教育救助問題探析[J].太原城市職業技術學院學報,2014(09):74-75.]

其五是由“受教育權、教育公平、農村、留守兒童”作為敘事主題詞，所形成的以教育救助理念為敘事主題的中間敘事。該共詞網絡所構建的具有意義的教育救助敘事為：“教育救助”應當以“教育公平”為價值取向，致力于實現“農村”“留守兒童”“受教育權”的實現。具體表現為：在“教育公平”敘事話語中，有學者從教育公平的角度出發，以教育權利平等和教育機會均等為切入點，從教育救助政策欠缺、教育救助內容局限、教育救助觀念偏頗、教育救助方式落后以及教育救助資金短缺等層面詳細描繪了農村籍貧困生在教育救助中所面臨的種種不公平，并提出相應解決之策。[束仁龍.高校農村籍貧困生存在的問題及教育救助對策[J].池州學院學報,2012,26(05):147-149.]還有學者認為教育救助制度變遷與代際流動機制存在緊密的互構關系，以代際流動機制為切入點探尋制度變革的邏輯和動力，是優化制度結構，防止階級固化，促進教育公平的關鍵之維。[袁同成.我國教育救助制度的變遷邏輯考察一代際流動與教育干預[J].學術界,2016(09):105-112+325-326.]而在“農村”“留守兒童”“受教育權”敘事話語中，有學者認為農村留守兒童的教育問題對于我國經濟社會的穩定發展以及教育公平的快速實現具有極其關鍵的作用，故而，從兒童、家庭、學校、社會四個緯度入手構建完善留守兒童的教育救助制度當屬適時之舉。[王秀花.完善農村留守兒童教育救助策略研究[J].科教導刊(中旬刊),2020(29):157-158.] [孫立新，趙如欽.基于NVivo的我國弱勢群體教育救助問題的政策分析[J].現代遠距離教育,2017(02):3-9.

其六是由“弱勢群體子女、反貧困、教育救助制度”作為敘事主題詞，所形成的教育救助邊緣敘事。這一共詞網絡所構建的具有意義的教育救助邊緣敘事為：我國應當重視對“弱勢群體子女”的教育救助保障，由此實現“教育救助制度” “反貧困”的基石作用。具體表現為：在“弱勢群體子女”這一敘事話語中，有學者運用NVivo10.0對近十年的弱勢群體教育救助政策文件進行文件屬性和政策話語分析后指出，完善教育救助體系、提升教育救助質量、兼顧經濟救助與心理救助以及建立專門機構統籌管理是弱勢群體教育救助長效機制建立的四大法寶。 5還有學者指出我國教育救助制度正面臨碎片化困境，要想實現教育救助整體性治理，應當從整合政策體系、優化資源配置、健全管理機制以及營造良好社會氛圍四個層面著手，由此教育救助方可真正成為新時代“弱有所扶”的助推器。此外，另有學者通過對美國、英國、奧地利以及英聯邦國家與弱勢青年相關的教育救助模式探析后，指出資源均等化、定向救助以及吸納社會組織參與救助是西方發達國家對于弱勢青年實現教育救助的三大法寶。[盧丹，陸劍.西方國家弱勢青年教育救助模式及對我國的啟示J].中國青年研究,2016(01):107-111.]在“反貧困”這一敘事話語中，有學者在對廣西和云南的8 個人口較少民族聚居地區進行實地調研后指出，實施城鄉一體化發展戰略、建立專門的教育救助資助工作管理中心、實施傾斜性政策以及充分吸納非政府組織的參與是完善人口較少民族聚居地區教育救助制度的適時之舉。[劉蘇榮.人口較少民族聚居地區教育救助的完善策略J].貴州民族研究,2017,38(10):241-244.]還有學者通過對涼山彝區進行實地調研，針對該地區基礎教育所存在的住宿緊張、超班額容納學生、教師缺額等困境，提出加大教育資金投入、提升教育發展水平、落實教師擴容增量等具體詳實的改革對策。[阿烏五各木，羅霞.涼山彝區基礎教育救助面臨的問題及其對策J].紅河學院學報,2021,19(01):58-61.

經由上述教育救助敘事主題詞聚類而成的六大共詞網絡，各自具有其獨特的敘事意義，而如若將這六大共詞網絡放置于更為宏大的教育救助敘事格局之中，不難獲知，我國學者對教育救助的研究主要是借助對救助對象分門別類而展開，不論是在教育救助核心敘事中的農民工子女或是教育救助中間敘事中的農村及城市貧困家庭、高校家庭經濟困難學生，農村留守兒童、亦或是教育救助邊緣敘事中的弱勢群體子女皆反映了教育救助這一研究方向。與此同時，由研究語詞鉤織而成的語篇，其研究重點無一不在于針對制度困境建言獻策，通過上述教育救助文獻分析可見一斑。

通過文獻檢索，不難發現，在長達 20 年的學術研究中，僅有寥寥百十篇相關文獻發表，教育救助研究的薄弱可見一斑。從研究對象來看，目前針對教育救助的研究主要集中于貧困地區或是弱勢群體，從研究內容來看，目前針對教育救助的研究主要是對規則的優化或是運行機制的完善，尚未有學者以系統的法律制度框架為視角展開全面深入的研究，這種片面局限的研究視角會導致教育救助的政策契合度出現極大偏差，政策出臺的針對性降低。現有關教育救助的文獻研究為公共管理、教育、社會工作等多學科薈萃而成，法學學科對于教育救助的研究相對較少。綜上所述，教育救助研究的深度、廣度以及內容結構的系統性仍有待進一步加深。因此，本文以教育救助制度為基點，通過對現有法律文本進行大數據循證分析，從法治理念、規則體系、組織系統三個維度切入探尋教育救助的制度困境與應對策略，具有重要的理論與實踐意義。

4. 研究方法

4.1 法循證學方法[劉光華.法循證學:法學與循證科學的交叉方法和領域J].圖書與情報,2018(03):11-17+49.劉光華，趙幸，楊克虎.循證視角下的大數據法治決策證據轉化研究J].圖書與情報,2018(06):32-38.]

本文嘗試將法循證學方法應用于教育救助制度優化這一法治決策議題，通過將法律文獻和法律文本等循證證據與法治語境、邏輯修辭、社會系統相結合，在篩選、甄別有效證據的基礎之上，嚴格予以評估，形成系統規范的以價值、文本和制度為核心支撐的教育救助制度優化的循證結論。

4.2 分析實證方法[劉光華.經濟法的分析實證基礎[M].北京沖國人民大學出版社,2008,68-70.

本文借助文獻計量學的研究方法，對教育救助制度的現有法律文本進行全面系統的檢索，將現行教育救助制度的指導思想條款、條件條款、效力級別、組織部門構成、學校職責以及監管部門職責等轉變為可量化可統計的客觀數據，并借助對高頻主題詞的統計分析，發現教育救助制度法律文本存在的問題，從而探索教育救助制度優化的實證法治路徑。

4.3 價值分析方法

對教育救助制度背后所蘊含的獨特法律價值——責任倫理理念、激勵理念以及發展主義理念進行分析，進而為完善教育救助制度提供思路和對策。

第一章教育救助理論與制度概述

1.1教育救助的理論基礎

1.1.1 教育救助相關概念

本文對于教育救助相關概念的敘述將從教育救助的內涵、教育救助的特征以及教育救助的分類三個角度展開。

1.1.1.1教育救助的內涵

正確界定教育救助內涵是鋪展本文論述的前提，而厘清其內涵的基礎在于準確把握教育救助與社會救助之間有關法律制度與法理邏輯的關系。

在法律制度層面，社會救助指國家和社會對家庭經濟困難、不能維持基本生活，或者遭受急難事故、自然災害的公民，給予一定物質幫助和服務的制度。[朱勛克著.社會救助法新論[M].北京:中國社會出版社,2015.06:5]2019 年國務院修訂的行政法規《社會救助暫行辦法》（下文簡稱《暫行辦法》），初步搭建起我國以最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、臨時救助、教育救助、住房救助、就業救助及社會力量參與為核心的“8+1”社會救助體系。其中，教育救助作為社會救助的重要組成部分，規定于《暫行辦法》第六章。在我國《社會救助法》征求意見稿中教育救助并未獨立成章，而是被統一劃分到第三章專項救助中。從齊頭并進到群分類聚，體系框架的改變使得教育救助獨特的紓困法理設計得以凸顯，亦即教育救助的目的不僅僅在于簡單幫助受救助者擺脫生存困境，更意欲使該群體在維持基本生活水平的基礎上獲得發展性條件。與此同時，我們不難發現教育救助在承襲社會救助密切織牢社會安全網，夯實兜底保障作用之外，兼顧阻斷弱勢群體貧困代際傳遞，提升受救助群體獲得感與公平感，增強抵抗風險能力等多重作用。

通過對教育救助在法律政策中的準確定位以及教育救助所蘊含的特有法理理念的剖析，本文認為，教育救助是指國家和社會團體為了保障適齡人口能獲得接受教育的機會，從物質上對貧困地區和貧困學生在不同階段提供援助的一種社會救助項目。[鐘仁耀主編.社會救助與社會福利[M].上海:上海財經大學出版社.2018:135

10]

1.1.1.2教育救助的特征

教育救助并非憑空產生，而是遵循維持基本生存——獲得發展條件——提升生活質量這一自然而理性的生成邏輯，應需而生。作為社會救助的重要子系統，教育救助與其他子系統可謂脈脈相通。然而任何事物均有其家族相似性，亦有其鮮明個性，將教育救助置于社會救助甚至于社會福利范疇之內分毫析厘，方能正確把握其獨出機杼的制度設置及理念蘊含，而不至于與其他相似系統等量齊觀，一概而論。正是基于以上考量，本文認為教育救助的特性主要體現于以下三個方面：

其一，教育救助具有內涵雙重性。[袁利平，姜嘉偉.教育扶貧何以可能一基于教育扶貧機制整體性框架的再思考J].教育與經濟,2021,37(01):3-10.]教育救助的第一層內涵在于紓教育之困。社會救助制度按照不同貧困風險等級分門別類，兼具濟貧、紓困、救急難三層目的。教育救助屬于專項救助，不同于最低生活保障制度、特困人員供養等救焚拯溺，亦不同于臨時救助、受災人員救助等雪中送炭，教育救助與醫療救助、住房救助等比肩齊聲，具有錦上添花之意涵。其法理邏輯首先在于幫扶因學致貧群體，這是教育救助的淺層內涵表征，該層含義中教育即為救助之客體。教育救助的第二層內涵在于靠教育救困。在該層次中教育占據主體地位，發揮工具性作用。教育可實現知識的遷移、人力資本的積累和轉換，通過教育進行上游干預和源頭治理，于個人可實現人力資本開發和內在資本轉化；于國家可實現權利均衡分配，階層合理流動；于社會可實現打破貧困文化，優化社會結構。教育之基礎性、先導性、根本性，與相對貧困之復雜性、多維性、長期性遙相呼應，二者可謂針芥之合。

其二，教育救助具有法理創新性。[劉光華.社會救助:理論界定與中國的實踐展開(上)[J].蘭州大學學報(社會科學版),2008(04):99-108.

11]社會救助作為工商業社會陌生人化以及傳統家族體系破產之結果，其制度理念在于通過國家強制再分配實現六合時邕、久安長治的行政目標，避免優勝劣汰的資本主義工商業定律引發經濟社會的動蕩不安，由此實質正義與社會本位實屬社會救助之法理核心。教育救助作為社會救助應對相對貧困的有力武器，上述價值理念亦盡在其中。此外，教育救助亦具有實質自由的法理價值，相較于社會救助其余子系統救貧、補缺等消極的理念設置，教育救助蘊含通過促進個體自由發展，實現階層合理流動的積極理念。

其三，教育救助具有兜底保障性。與社會保險、社會福利等其余社會保障制度關于教育的設置相比，教育救助歸根結底屬于救助之范疇，底線保障是其最具個性的價值理念。作為一種特殊的社會公共產品，這同樣意味著教育救助應當發揮裨補闕漏的關鍵性作用，合理進行資源優化配置。社會救助與社會福利等其余保障項目具有不同的脈絡機理、運行架構以及功能定位，如若教育救助變異為教育福利亦或其它，不僅與救助原則不符，更是與其精準實施的效果價值相悖，基于以上種種，兜底保障成為教育救助題中應有之意。

1.1.1.3 教育救助的分類

多元化的教育救助，可以根據不同分類方式，來對其展開全面認識：按照救助的階段特征，教育救助可分為學前教育救助、義務教育救助、高中教育救助（含中等職業教育救助）以及普通高等教育救助。具體而言：在我國現行教育救助制度中，學前教育救助主要有發放學前教育政府助學金的救助方式；義務教育救助主要包括宋慶齡獎學金、中小學貧困學生助學金、中小學人民助學金等救助方式；高中教育救助（含中等職業教育救助）主要包括國家助學金、免學雜費、普通高中政府助學金等不同的救助方式；普通高等教育救助主要包括本專科生國家勵志獎學金、本專科生國家助學金等救助方式。

按照救助對象的不同，教育救助可分為對特困人員的教育救助，對最低生活保障家庭成員的教育救助，對低收入家庭成員的教育救助以及對不能入學接受義務教育的適齡殘疾未成年人的教育救助。具體而言：對特困人員、最低生活保障家庭成員以及低收入家庭成員的教育救助主要包括助學金、免學費以及安排勤工助學崗位等項目；而針對適齡殘疾未成年人的教育救助，包括殘疾學生助學金等救助方式。

按照救助的方式，教育救助可分為以現金方式進行的教育救助和以非現金方式進行的教育救助。以現金方式進行的教育救助主要包括發放助學金、獎學金以及助學貸款等形式，而以非現金方式進行的教育救助主要包括減免相關費用、安排勤工助學崗位等。

本文所研究教育救助制度主要是按照救助的方式進行分類，將教育救助制度具化為助學金、獎學金、助學貸款、免學費和勤工助學制度，通過對上述制度法律文本的探賾，找到教育救助制度存在的問題并提出相應對策，以期對教育救助制度的完善有所助益。

1.1.2 教育救助法理基礎

1.1.2.1 責任倫理理念

責任倫理理念強調法律主體以高度的責任意識規范自身行為，充分考慮在有限的社會資源中最大限度滿足自身需求并達到最優配置。而在教育救助制度中，首先應當積極塑造行為主體的責任倫理理念，在政府充分發揮其救助角色之余，納入受救助主體的行為角色，使受救助主體在責任倫理框架中能夠通過對自身行為后果的積極預測，進一步規范行為方式。其次，責任倫理理念的深層次內涵為人本主義理念，該理念是對“個人本位”和“形式公平”價值理念之下教育救助制度受救助者愈發工具性的修正。責任倫理理念強調將主體能動性根植于受救助者的精神內核并以此重構受救助者的價值秩序，與此同時，該理念強調通過增強對受救助者的鼓勵和認可，培育受救助者的獨立人格和價值尊嚴，提高其自我效

12 能感。最后，責任倫理理念強調超越“賢能主義”零和博弈之爭中的有限公平[李玲，張馨元,劉一波.2020年后義務教育相對貧困識別與長效治理機制J].教育研究,2021,42(5):12.]，共同塑造以公平秩序為核心理念的價值共識，彌合權利資本和經濟資本造就的階層差距。在教育救助制度中，責任倫理理念可以有效打破利益格局固化與社會排斥定型，型塑不同階層共同認可的教育救助價值秩序。

1.1.2.2激勵理念

激勵理念可以增加受救助主體的參與感，凝聚其行為動力，幫助受救助者清晰定位并準確認知自身條件和資源稟賦，同時改變隨遇而安、抱殘守缺的心理慣習。[袁利平.教育緩解相對貧困的價值意蘊,行動邏輯及制度安排J].教育科學,2021,37⑵:8.]首先，激勵理念的形成關鍵在于生成正確的價值引領。在文化濡化過程中促進激勵的價值潤化是將該理念耕植于受救助者內心的不二法門。質言之，受救助者所處場域應當破除“讀書無用論”的悖謬之言，鼓勵受救助者不斷積累文化知識，進而提高其主體能動性，通過對受救助者價值觀念潛移默化的影響，達至其行為方式重塑的目標。其次，激勵理念以認同感為制度運行的價值基礎。認同感亦即共同的價值追求，只有在共同的價值基礎之下，受救助者方才更容易接受教育救助制度激勵理念的設置，并將外在激勵轉換為內生動力。最后，激勵理念的核心在于“自我激勵”。自我激勵可以增加受救助主體的參與感，進而通過促使被救助者塑造其行為規則，增加內生動力。因此，只有將自我激勵耕植于受救助者內心，方有利于受救助者自我救助意識的覺醒。

1.1.2.3發展主義理念

發展主義理念強調對于受救助者的主體定位不應當是弱者關懷，而應當將受救助者當作擁有無限潛力的個體存在。首先，發展主義理論的基石在于強調受救助者是具有無限可能的發展主體。救助制度的創立初衷在于通過再分配制度實現實質正義，然而對受救助者的傾斜性保護使其成為被恩賜憐憫的對象，而非救助權利的主體，甚至產生受救助者的主體性迷失和主體地位的認同危機。發展主義理念更加重視受救助者的差異性和主體性，避免其成為制度運行的客體。其次，發展主義理念認為制度構建應當秉持社會本位觀，完善受救助者的權利根源機制，創立受救助者義務理論，以此實現受救助者個人責任與社會責任的承擔。[何平.我國受救助者主體地位之反思與重塑一從弱勢群體到權利主體J].東方法學,2012(06):71-78.

13]最后，發展主義理念重視受救助者個人的發展。發展主義理念強調只有將主體能動性根植于受救助者精神內核方可有效重構受救助者的價值秩序，而這正與教育救助制度所意欲型塑的價值理念不謀而合。

1. 2 教育救助法律制度現狀

1.2.1教育救助制度演變的歷史脈絡

本文對教育救助制度變遷圖譜的解讀是基于歷史制度主義的視角展開的[ 歷史制度主義從歷史的視角，整體地、相互聯系地和辯證發展地研究制度的演進與發展，把關注的核心瞄準特定的國家體制、政治制度、經濟政策和社會變遷，認為任何制度的形成和演變軌跡都嵌入在復雜的經濟、政治、社會和文化等環境的關系之中。參見周光禮,吳越:我國高校專業設置政策六十年回顧與反思— —基于歷史制度主義的分析[J].高等工程教育研究,2009(05):62-75.]，即以歷史演進的關鍵節點為劃分依據，將制度變遷的內在邏輯和動力機制與我國的國家體制、政治制度、經濟政策以及社會變遷相結合。據此，教育救助制度的演變大體可分為五個階段[袁同成.我國教育救助制度的變遷邏輯考察一代際流動與教育干預[J].學術界,2016(09):105-112+325-32

14]:

第一階段，教育救助制度的萌芽階段(1949—1965)。建國初期，我國的核心行政目標在于鞏固新生政權，因此，教育救助的指導方針定位于為工農聯盟階層服務。同時，在生產力水平較低的經濟現狀之下，社會貧富差距較低，教育救助兜底保障的制度定位并不明朗。故而，萌芽階段的教育救助呈現出覆蓋范圍廣，水平層次低的時代特征。

第二階段，教育救助制度的衰微時期(1966—1977)。文革亦即“政治資本” 掛帥時期，在該時期，階級斗爭如火如荼，貶低知識靡然成風，在長達數十年的停滯后退中，輕視教育的錯誤思想被群起效尤，教育救助的制度建設亦無從談起。

第三階段，教育救助制度的重建時期(1978—1985)。十一屆三中全會后，國家的行政目標轉變為經濟建設，而人才在經濟發展中具有奠基性的關鍵作用，因而教育救助制度的重建被高度重視。在這一時期，助學金和獎學金制度恢復，教育救助的廣度和深度得以拓展。

第四階段，教育救助制度的補缺型轉向(1986—2011)。經濟市場化的持續推進致使我國階級之間的貧富分化加劇，加之教育救助的“去商品化”程度持續下降，失學和輟學現象愈發嚴重。因此，為契合社會公平的時代訴求，糾正市場供給偏差，在該時期，建立補缺型教育救助屬于適時之舉。

第五階段，發展型教育救助制度的完善(2012 年至今)。黨的十八大以來，教育救助制度快速發展，通過對教育救助法律文本的全面梳理，不難發現，以“獎、貸、助、勤、補、免”為核心的教育救助體系得以建立。

通過對教育救助制度的法律文本進行梳理，發現目前多元化、體系化的教育救助制度雖然得以建立，但是教育救助制度構建的邏輯基礎仍停留于消極的救濟導向，而非聚焦于教育救助人才培育的理性內涵。在新的歷史階段，如何通過對教育救助制度價值蘊含和行動邏輯的革新，賦能受救助者從而實現其全面自由的發展，正是當前教育救助制度改革的重心所在，也是文本研究的核心所在。

圖 2 教育救助制度演變的歷史脈絡

1.2.2教育救助干預制度的主要類型

我國現行教育救助制度主要包括“獎、貸、助、勤、補、免”六種救助形式，但是通過對法律文本的網絡檢索，不難發現現行有效的與學生補助相關的法律文本僅有2 部，無法進行類型化分析。因此本文將聚焦助學金、獎學金、助學貸款、

15 免學費以及勤工助學這五種教育救助制度，通過大數據循證方法，來實證研究教育救助制度的現狀[ 本文分別以“助學金”、“獎學金”、“助學貸款”、“免學費”、“勤工助學”、“學生補助”為關鍵詞，網絡檢索了北大法寶數據庫自1955年至2020年9月1日止的不同效力等級的法律法規文本，以期通過對現有教育救助法律文本法律淵源的實證考察，對相關制度設計有較為詳盡的掌握。本次檢索納入研究的法律文本包括行政法規、部門規章、地方政府規章以及地方規范性文件，而行業規定、地方工作文件、行政許可批復不納入本文研究對象范圍。經初步檢索共獲得助學金法律文本230部，獎學金法律文本273 部，助學貸款法律文本315部，免學費法律文本81部，勤工助學法律文本15部，學生補助法律文本2部。排除重復文本以及失效文本，共獲得教育救助適格法律文本共計596部，其中助學金適格文本184部，獎學金適格文本171部，助學貸款適格文本241部，免學費適格文本71部，勤工助學適格文本11部，學生補助法律文本2部。]，以期為后續的制度完善找到科學的循證決策依據。[劉光華.法循證學:法學與循證科學的交叉方法和領域[J].圖書與情報,2018(03):11-17+49.劉光華，趙幸，楊克

虎.循證視角下的大數據法治決策證據轉化研究[J].圖書與情報,2018(06):32-38.]

1.2.2.1 教育救助制度法治理念的類別呈現[ 對上文納入研究的教育救助制度適格法律文本內容進行研讀分析，抽取其中的指導思想條款抽取并運用

EXCEL表格對提取匯總的詞頻進行統計學分析，經統計，共獲得助學金適格文本123部，獎學金適格文本 34部，助學貸款適格文本147部，免學費適格文本38部，勤工助學適格文本9部。

16]

本文將教育救助制度法律文本中的指導思想條款進行抽取并對提取匯總的詞頻進行統計學分析，得到附錄1所示的教育救助政策文本指導思想高頻關鍵詞統計表，將統計表進一步進行可視化處理得到如圖 3所示的指導思想高頻關鍵詞分布圖。

圖 3 教育救助政策文本指導思想高頻關鍵詞分布圖

教育救助制度的法治理念應當構建共同責任理念，具體而言，應當形成以政府、家庭和個體為責任主體的教育救助多元參與格局。通過對助學金、獎學金、助學貸款、免學費以及勤工儉學制度指導思想的高頻詞對比，不難發現，在助學金、助學貸款和免學費制度中與制度落實相關的高頻詞分別以 52.13%、57.87%、 83.10%的比例高居榜首，這些都是國家作為責任主體的有力表現。在獎學金制度中，與學業完成相關的高頻詞以 53.40%的比例占據鰲頭；而在勤工助學制度中，與人才培育相關的高頻詞以 59.09%的比例位居第一。勤工儉學制度的設計初衷在于鼓勵受救助者通過自身合法勞動取得相應報酬，用以改善學習及生活條件，其價值旨歸在于培育受救助者的創新創業以及自立自強精神。因此在勤工助學制度中，與人才培育相關的高頻詞位居第一。但是，除勤工儉學外，在助學金、獎學金、助學貸款以及免學費制度中，人才培育均非制度的核心價值所在，特別是在助學金、助學貸款以及免學費制度中，人才培育僅僅占比11.37%、3.05%、16.90%。

通過對圖3 所示的教育救助政策文本指導思想高頻關鍵詞的分析，不難看出，目前教育救助制度僅對于國家參與的理念有所規定，對于家庭參與理念的規定則完全付之闕如，個人參與理念雖有規定，但主要表現為完成學業，而非人才培育的價值理念。作為教育救助制度運行的靈魂所在，法治理念的重要性自是不言而喻。然而在教育救助制度的指導思想中，共同責任理念尚未成為核心理念，現行指導思想更多體現為一種救濟導向，而非受救助者內生動力的培養以及實質自由的發展。因此，優化法治理念以使其發揮教育救助的獨特功效成為本文的研究重心所在。

1.2.2.2 教育救助制度規則體系的類別呈現

其一，規則體系的類別呈現表現為條件條款偏重于德行條件與身份條件。[對上文納入研究的教育救助制度適格法律文本內容進行研讀分析，抽取其中的條件條款并運用EXCEL表格對提取匯總的詞頻進行統計學分析，經統計，共獲得助學金適格文本123部，獎學金適格文本34部，助學貸款適格文本147部，免學費適格文本38部，勤工助學適格文本9部。

17]通過對教育救助制度條件條款的深入研讀分析，本文依據詞頻在上下文語境中的釋義，將條件條款的高頻詞歸納為德行條件、成績條件、態度條件、經濟條件、身份條件五大主題，并進行頻次統計，最終形成附錄 2所示的教育救助政策文本條件條款高頻關鍵詞統計表，將統計表中的數據進一步進行可視化處理得到如圖4 所示的條件條款高頻關鍵詞分布圖。值得一提的是，在進行助學貸款制度條件條款高頻詞分類統計時，本文發現助學貸款代償制度與助學貸款制度的條件條款略有不同，因此單獨對其進行條件條款統計。

70.00%

"德行條件E經濟條件川態度條件、身份條件■成績條件發服務年限

圖 4 教育救助政策文本條件條款高頻關鍵詞分布圖

本文的研究重點在于受救助者的相關義務[ 教育救助受救助者義務條款主要包括程序性義務和實體性義務，而實體性義務可進一步分為消極性實體義務和積極性實體義務。所謂消極性實體義務，是指在人口、財產、收入等方面設置一定的限制性標準，如若不滿足這些標準，其權利即應受到相應減損。所謂積極性實體義務是指教育救助給付的獲得需要受救助者積極履行一定的前提性實體義務。參見王健:我國社會救助制度中受救助者義務條款的正當性、體系化及其限度[J].河南財經政法大學學報,2021,36(05):31-41.

18]設定，在教育救助制度中，對于受救助者的義務性規定，特別是對于受救助者實體性義務的規定隱藏于教育救助條件條款之中，而這正是對教育救助制度受救助者條件條款進行統計分析的核心目的所在。通過對獎學金、助學金、助學貸款、助學貸款代償、免學費以及勤工助學制度條件條款高頻詞的對比，不難發現助學貸款條件條款的榜首為身份條件，占據所有條件條款的 43.50%，這主要由助學貸款資金發放與回收的安全性決定；免學費制度主要適用于中等職業學校中的所有農村(含縣鎮)學生、城市涉農專業學生和家庭經濟困難學生，因此身份條件位居第一，占據所有條件條款的66.33%，；勤工助學的制度初衷在于讓貧困家庭學生遵紀守法，通過勞動獲得報酬以完成學業，因此德行條件與經濟條件平分秋色，各占 50.00%。同時，助學金、獎學金、助學貸款以及助學貸款代償制度中德行條件分別占據 42.53%、43.17%、35.18%、 63.51%，均名列前茅。通過對教育救助制度法律文本的梳理，可以看出，身份條件、經濟條件、德行條件以及態度條件其本質屬于教育救助制度的消極性實體義務，成績條件和服務年限屬于積極性實體義務。基于以上對義務設置標準的明晰，我們不難發現，目前我國教育救助中未設置積極性實體義務的教育救助制度包括助學金制度和助學貸款制度，設置積極性實體義務的教育救助制度包括助學貸款代償制度和獎學金制度。

綜上所述，現行教育救助的制度設置更加傾向于受救助者的德行要求，而非具體行為要求。相較于助學金和助學貸款制度，獎學金增加成績條款，而貸款代償制度增設服務期限條款。這說明教育救助制度開始有意識增設對受救助者的行為要求，以此通過行動換取金錢。然而，服務年限的設置更多與向基層輸送人才的行政目標相關，獎學金制度的行為要求則聚焦于成績條款而非受救助者個性化與多元化的潛力挖掘，與相對貧困時代背景之下，培育受救助者內生動力與主體自覺的價值理念格格不入。

其二，規則體系的類別呈現表現為不同效力位階的法律文本數量失衡。通過對教育救助制度不同效力位階的文本數量分布圖分析，不難看出，教育救助制度的法律文本多集中于地方規范性文件，占據全部條款的 83.81%；其次為部門規章，占據 15.11%；而行政法規和地方政府規章的文本規范寥寥可數，僅僅占據全部文本的 0.72%和 0.36%。

■行政法規 ■部門規章 ■地方政府規章 ■地方規范性文件

行政法規0.72%

圖 5 教育救助政策文本效力位階數量比例圖

借助如圖5 所示的教育救助制度不同效力位階的文本數量分布圖，我們發現教育救助制度法律文本的最高效力位階為行政法規，法律這一效力位階的制度文本并未得以創建。制度多集中于地方規范性文件，這主要是因為教育救助具有“在地性”特質，需要低位階法律文本對條款予以細化。然而，高效力位階法律文本的缺失，使得制度零散且不成體系。在缺少上位法的統一規制之時，地方立法因缺少明確的法源依據與裁量基準，而享有極大的自由裁量權，不同地域制度條款

19 的設置大多各行其是。總之，教育救助不同效力位階法律文本數量的不合理設置，對于制度的實質運行所產生的影響值得我們深思。

1.2.2.3 教育救助制度組織系統的類別呈現

其一，組織系統的類別呈現表現為教育救助組織部門整合度分散。[ 對上文納入研究的教育救助制度適格法律文本內容進行研讀分析，抽取其中的教育救助組織部門條款并運用EXCEL表格對提取匯總的詞頻進行統計學分析，經統計，共獲得助學金適格文本152部，獎學金適格文本48部，助學貸款適格文本236部，免學費適格文本71部，勤工助學適格文本9部。]通過對教育救助制度法律文本的研讀分析，本文發現，在助學貸款制度中有 9個部門出現頻次大于 5；在助學金和免學費制度中有 8 個部門出現頻次大于 5；在獎學金制度中，有 6個部門出現頻次大于 5；而在勤工助學制度中有 3個部門出現頻次大于5。這說明教育救助制度的實際運行主要是通過不同部門的聯合協助展開的。其中，教育部門、學校以及財政部門在助學金、獎學金、勤工助學、助學貸款以及免學費制度中均位列前三。

表 3 教育救助政策文本組織部門統計表[ 要特別說明的是全國學生資助管理中心作為教育部的直屬事業單位機構，本應將其劃歸于教育部門，然而，在教育救助制度運行中，全國學生資助管理中心以其特有的機構職責發揮著舉足輕重的關鍵作用，因而將其單列于教育救助組織部門之中。

20]

制戲部1'誠單位名稱頻次占比

助學金教育部門 154 28.88%

127 22.16%

財政部門 122 21.29%

全國學牛•資助管理中心 59 10.30%

人力資源和社會保障部門 48 &38%

審計.紀檢.檢査部門 39 6.81%

民政部門 17 2.97%

國家發展和改革委員會 7 1.22%

獎學金教育部門 37 31.9C%

28 24.14%

財政部門 23 19.83%

審計、紀檢、檢查部門 11 9.48%

全國學牛•資助管理屮心 6 5.17%

人力資源和社會保障部門 6 5.17%

國家民族事務委員會 3 2.59%

便政部門 2 1.72%

勤工助學教ff部門 s 34.78

30.43%

財政部門 7 30.43%

人力資源和社會保障部門 1 4.35%

助學貸款教育部門 225 19.63%

182 15.88%

財政部門 177 15.4^

經辦銀行 167 14.49%

全國學牛資助管理屮£ 147 12.83%

中國人民銀行 113 9.8砒

銀監會 83 7.24%

就業單位 28 2.44%

申計.紀檢、檢査部門 24 2.09%

免學費教育部門 71 26.79%

學校 55 20.75%

財政 54 20.38%

人力資源和社會保障部門「， 20.0C%

審計、紀檢、檢査部門 11 4.1盹

國家發展和改革委員會 10 3.77%

全國學生資助管理中心 6 2.26^

物價部門 5 1.89%

教育部門、學校、財政部門在助學金、獎學金、勤工助學、助學貸款以及免學費制度中均名列前茅，這主要由教育救助的制度性質以及組織系統的部門責任所決定。在教育救助制度中，教育部門發揮整體統籌作用；學校作為基層經辦單位，主要負責政策落實；而財務部門的職責重點在于救助資金的安全發放。除此之外，全國學生資助管理中心、人力資源和社會保障部門、民政部門以及審計、紀檢、檢查部門亦在教育救助組織系統中占據一席之地，這同樣與不同的部門職責緊密相關。

本文認為，教育救助制度組織部門的多元化雖然一方面可以集中不同部門或單位的力量，增加整體聯動效應，但另一方面也同樣面臨著教育救助制度組織部門整合度分散，甚至于部門職責多有重合的漏洞。因此，為保障教育救助制度運

行之通暢，對現有組織部門進行統籌協調，以使其發揮一加一大于二的制度功效，成為本文需要著重思考的問題。

其二，組織系統的類別呈現表現為教育救助中學校側重于行政化管理。[ 對上文納入研究的教育救助制度適格法律文本內容進行研讀分析，抽取其中的學校管理職責條款并運用

EXCEL表格對提取匯總的詞頻進行統計學分析，經統計，共獲得助學金適格文本146部，獎學金適格文本 17部，助學貸款適格文本146部，免學費適格文本44部，勤工助學適格文本6部。

22]通過對教育救助制度中學校職責條款的深入研讀分析，本文依據詞頻在上下文語境中的釋義，將教育救助制度中學校職責條款的高頻詞歸納為程序設置、機制建設、資格核查、資金管理四大主題，進行頻次統計，最終形成附錄 3所示的高頻詞分類統計表，將統計表進一步可視化處理得到圖6 所示學校職責分布圖。

圖 6 教育救助政策文本學校職責分布圖

通過對獎學金、助學金、助學貸款、免學費以及勤工助學制度學校職責條款的高頻詞對比，不難發現，在助學金、助學貸款、免學費以及勤工助學制度的學校職責條款中，程序推進職責分別以 388、204、67、17 的頻次，在所有職責中占比 59.88%，43.50%，41.10%，45.95%，高居第一。在學校的諸多職責中，程序設置職責高居榜首，這主要是因為一系列銜接緊密、嚴絲合縫的程序設置是教育救助制度的四梁八柱，是保障教育救助制度順利運行的核心所在。獎學金制度中學校職責條款的榜首是資金管理，占據所有學校職責條款的 50.00%。此外，在勤工儉學制度中，學校的職責僅僅包括程序設置、機制建設以及資金管理，缺乏對受救助者的資格核查，這主要是因為勤工助學是由學有余力的學生通過自愿申請的方式獲取救助崗位，因此對于受救助者的資格核查并非制度規制的重心所在。在教育救助的學校管理職責中，雖然獎學金、助學金、助學貸款、免學費亦以及勤工助學制度在具體職責設置中略有差異，但是總體來講，都是圍繞程序設置、資格核查、資金管理以及機制建設這四大主題組成。通過對職責高頻詞的分析，本文發現，目前我國教育救助制度中學校管理更多表現為在制度已有價值理念的引領之下，通過對職責的精細化設置，達至行政化管理的目的。譬如，如圖 3 所示，助學金制度的指導思想聚焦于制度的落實，因此，在助學金制度中，無論是程序設置、機制建設、資格核查亦或資金管理，其設置目的均在于通過縝密詳實的機制安排，環環相扣的救助流程，更好地實現制度落實的目標。而勤工助學的指導思想側重于人才培育的價值目標，因此，在程序設置中便有加強思想教育這一具體指標。

本文認為，教育救助制度若想適應新的貧困形式，更為有效地激發受救助者的內生動力，培養其可行能力與主體自覺，僅僅在教育救助制度的指導思想中，增加激勵的法治理念是遠遠不夠的。學校作為受救助者生命經驗的賦予之地，亦是教育救助制度中與受救助者關系最為緊密之場域，日趨完善的行政化管理只會使得經辦人員陷入治理的角色路徑依賴。因此，只有在學校的管理職責中增添對于受救助者獨特潛力挖掘培育的職責，方可使制度真正落于實處，而這正是本文教育救助制度革新的核心所在。

其三，組織系統的類別呈現表現為教育救助的監管職責側重于資金的安全性管理。[ 對上文納入研究的教育救助制度適格法律文本內容進行研讀分析，抽取其中的教育救助監管部門條款并

運用EXCEL表格對提取匯總的詞頻進行統計學分析，經統計，共獲得助學金適格文本130部，獎學金適格文本20部，助學貸款適格文本67部，免學費適格文本53部，勤工助學適格文本3部。

23]在教育救助組織系統監管職責中，資金監管出現224 次，位居榜首，占據監管責任的58%；學籍監管緊隨其后出現72次，占據教育救助監管責任的18%；信息監管出現 43 次，以 11%的比例位居第三；而辦學資質監管、風險監管、救助對象資格監管分別以29、10、10的頻次，占據教育救助監管責任的7%，3%， 3%。

圖 7 教育救助政策文本監管部門職責比例圖

通過分析不難看出，教育救助制度的監管重心在于對資金安全性的監管，主要表現為：首先，在教育救助的整個監管體系中，對于資金的監管占據所有監管職責的 58%，高居第一位；其次，其余監管雖種類繁多，然其最終落腳點亦在于對教育救助資金安全的保障。譬如在學籍監管中法律文本特別強調嚴禁注冊雙重學籍，套取救助資金；信息監管的重心在于通過更新信息系統，確保學生資助真實準確；風險監管其核心在于通過嚴控貸款流程，保障貸款資金以及助學貸款風險補償金的安全；救助對象資格監管亦是通過對受救助者家庭經濟情況和財產情況的詳細核實，確保救助資金物盡其用；而辦學資質監管即上級部門對學校進行年檢，如若年檢不合格，則取消其享受補助資金的資格。

通過考察教育救助制度運行實踐中出現的問題，借助完善監管體系的方式，實現對教育救助制度裨補闕漏、彌縫其闕，是保障制度運行通暢的重要途徑，而這亦是教育救助制度眾多監管責任之由來。然而，目前我國社會結構深度轉型，貧困性質發生根本性改變，教育救助制度的完善不應當禁錮于制度實踐運行之順達，而更應當由上而下變革教育救助之法理理念。具體而言，目前，教育救助制度的監管重心在于保障資金的安全性，而對于經辦人員專業性的監督職責付之闕如，致使教育救助激勵功能的發揮多有阻滯，如何通過監管職責的擴充更好的實現對受救助者個人能力培養和激勵的制度理念是我們需要著重思考的問題。

第二章教育救助制度運行現狀與原因分析

2.1教育救助制度運行面臨的困境

本文以麥考密克和魏因貝格爾關于法律制度的構成要素為分析框架構筑之基礎，[ [英]麥考密克,周葉謙.制度法論[M].中國政法大學出版社,1994.]從法治理念、規則體系、組織系統三個維度著手對教育救助制度所面臨困境進行系統闡述，以期對教育救助制度進行系統化分析。

2.1.1 共同責任理念實質闕如

作為終極法律意識的法理念擁有高度系統化、抽象化的價值支撐[蔣悟真.我國社會救助立法理念及其維度一兼評《社會救助法(征求意見稿)》的完善J].法學家,2013,1(006):33-46.]，這種鮮明的價值導向將會蘊涵強大的慣性力量，為相關制度的內在體系自洽與外在運行完善提供有力的先導支撐。[李磊，李連友.從碎片到整合:中國社會保障治理的進程與走向一基于”理念一主體一路徑”的分析框架J]. 經濟社會體制比較,2021(1):10.]教育救助雖隸屬于社會救助，但因為其獨特的功能定位與理念向度，使得教育救助產生了不同于其余社會救助制度的特有責任主體角色。特別是教育救助制度的立法重心在于打破階層固化，實現社會實質公平，激發受救助者的內生動力，毋庸諱言，多元共治的價值意蘊是教育救助制度實現這一目標的核心要義。

在教育救助制度中，構建以政府、家庭、個人為核心的多元參與格局，融合三者的價值存在，是制度發揮其功效的核心所在。然而，在對圖 3所示的教育救助政策文本指導思想的分析中，不難看出，我國現如今教育救助制度的設計理念著重強調國家的救助給付責任，忽視家庭和個人的救助功能和救助主體地位，以致于陷入只關注國家角色的單行道的創制誤區。因此，我國當前教育救助制度正面臨家庭和個人作為責任主體的理念缺位。

首先，共同責任理念的實質闕如表現為家庭作為責任主體的理念缺失。家庭在教育救助中具有“居無為之事”的非功利性和“行不言之教”的潛移默化[倪洪濤.我國家庭教育國家立法的憲法依據J].湖南師范大學教育科學學報,2021,20(5):8.

25]，其間種種獨特功能及內涵效力不容小覷，折射于教育救助制度，在現金資源分配以及被救助對象行為規制中，家庭責任主體因其獨特的功能結構和價值魅力熠熠生輝。然而，在圖 3所示的教育救助政策文本指導思想中，家庭作為責任主體并未出現，甚至于在全部法律文本中亦未曾有所體現。家庭責任理念在教育救助制

度中的闕如致使家庭貧困的亞文化因得不到法理念和法文本的刻意規制，而在代際之間無限傳遞，減少貧困代際傳遞的功能價值便如同虛設。由此可見，將家庭從教育救助制度的立法中人為抽離，法理念和法文本深度割裂的結構設計，不利于教育救助制度長效機制的建立。立法者“去家庭化”[范旭斌，倪斐.家庭功能重塑視域下我國社會救助立法的完善J].中州學刊,2018(3):4.]的立法導向和責任指引并不能在短期內消除家庭在個人完整生命維度中的獨特作用，反而引發社會救助特別是教育救助中國家父愛主義的過分滋生，甚至于在教育救助體系中引發法律規制和傳統價值觀念之間的博弈。

其次，共同責任理念的實質闕如表現為個體作為責任主體的理念及制度匱乏。通過對表3 的教育救助政策文本指導思想分析，可以看出，人才培育尚未成為教育救助制度運行的核心價值。與此同時，借助對圖 4所示的教育救助政策文本條件條款分析，不難看出獎學金側重于學業成績，助學貸款代償僅僅規定服務年限，而其余教育救助制度未設置相關行為條款。由此可見，教育救助制度促進受救助者內生動力實質培養的制度價值并未落于實處，受救助者作為責任主體亦并未得到立法者的重視。教育救助制度激發貧困主體內生動力的功能定位已在我國學術界和實務界達成共識，但是現如今，在教育救助的制度設計中，學習成績成為救助的隱形前置性條件，[陳成文.教育救助與實現新時代“弱有所扶” J].社會科學家,2019(01):120-127.]規行矩步的制度執行導致教育救助愈發工具化和模版化，制度理念仍偏向于消極的救濟導向，制度結構也大多大同小異，且數十年沒有進行法理念和法文本的創新致使教育救助造血機制的功能建構黯然失色。在教育救助制度這一視閾內，受救助個體的自我實現空間被極度壓縮，救助結果的同質化趨勢愈發嚴重，多元化和個性化的教育救助理念無法充分實現。相關激勵相容的制度設計缺位，將受救助者在某種程度上貶低為國家貧困治理的工具抑或是客體，而非具有內在積極性獨立自主的主體。教育救助制度正面臨著“物化”意識盛行和工具理性擴張的被動局面[詹國旗.我國造血型救助方式的法治化重構[J].學術研究,2020(08):75-78.

26]，在此情景下個人作為責任主體的回歸與重新建構顯得尤為必要。

2.1.2 受救助者義務條款缺失

在現行教育救助制度已具備穩定性和賦能性的基礎上，合理課予受救助者適當義務，增加受救助者改變自身現狀的內在積極性，是教育救助制度規則體系革新的核心所在，然而我國現行教育救助制度對于受救助者義務條款的設置卻存在諸多缺陷。

教育救助制度的義務條款主要包括程序性義務和實體性義務，而實體性義務又可以分為積極性實體義務和消極性實體義務。[王健.我國社會救助制度中受救助者義務條款的正當性、體系化及其限度J].河南財經政法大學學報,2021,3 6(05):31-41.]程序性義務緣于教育救助制度本質屬于依申請而進行的行政給付行為，因此，申請、如實報告以及說明并作證等義務不可或缺。教育救助制度發展至今，受救助者的程序性義務已日臻完善，故而，程序性義務并非本文討論的重點所在。在對法文本的探賾中，不難發現，教育救助制度的實體性義務條款隱藏于條件條款的設置之中，但卻存在規定零散不成體系，偏重消極性實體義務，忽視積極性實體義務等諸多弊端，因此，實體性義務是本文討論的重點。

教育救助制度的積極性實體義務主要包括獎學金制度中的成績條款和貸款代償制度中的服務期限條款。獎學金雖設置了學習成績這一積極性實體義務，然而除了勵志獎學金之外，其余獎學金的適用范圍均已超出了救助獨特的價值理念，即底線保障范疇，而帶有濃郁的教育資助色彩。教育救助制度其實質應當是一種選擇性的福利制度，受救助者初始稟賦稀缺，致使其在同儕競爭中取得優勢地位的可能性甚低，“贏者通吃”的“馬太效應”避無可避，在財政資源稀缺的境遇下，制度拾漏補缺的基礎性和不可替代性便大打折扣。[劉光華.社會救助:理論界定與中國的實踐展開(上)[J].蘭州大學學報(社會科學版),2008(04):99-108.

27]而勵志獎學金雖以受救助者家庭經濟情況作為獲獎前提，然而其名額較少且對學習成績有較高要求，無法對受救助者產生普遍的激勵作用。同時，貸款代償制度中服務年限的設置，更多緣于基層建設的行政目標，而非通過對受救助者行動的干預設計，達到人力資本積累的目的。積極性實體義務的設置對于打破福利依賴，減弱稅務貢獻者的不公正主觀感受，培育受救助者的內生動力與主體自覺具有舉足輕重的關鍵作用。然而，目前積極性實體義務的設置卻尚未滿足這一制度目標。因此，在教育救助制度中增添受救助者的積極性實體義務，用以挖掘其多元化、個性化特有潛力，成為本文討論的重心所在。

教育救助制度的消極性實體義務主要緣于教育救助底線保障的功能定位，質言之，通過消極性義務條款的設置劃定最恰當的救助范圍。如圖 4所示，現行教育救助制度的消極性實體義務主要包括對受救助者的身份、經濟、德行以及態度等方面的要求，然而，這些規定多為原則性設定，可操作性不強，激勵相容的制度設計更是殆無孑遺。此外，教育救助制度義務條款的構建方式甚至于其實現程度如何，立法者可視其立法理念以及財政資源的分配順序而享有極大的形成空間。在此情境下，如若法律沒有事先明確相應的法源依據與裁量基準，將會給地方政府的法規政策帶來過大的自由裁量權。[王健.我國社會救助制度中受救助者義務條款的正當性、體系化及其限度J].河南財經政法大學學報,2021,36(05):31-41.]譬如《甘肅省教育廳、甘肅省財政廳關于建立甘肅省普通高中家庭經濟困難學生助學金制度的通知》(甘教財〔2010〕 27 號)這一地方規范性文件中明文指出購買或者長期租用電腦(特殊專業除外) 以及節假日經常外出旅游的學生不可領取助學金。無獨有偶，《青島市教育局、青島市財政局關于做好青島市學前教育政府助學金評審發放工作的通知》中規定領取助學金的前置條件是具有青島市戶籍。對受救助者的消費限制，其實質為與經濟條件相關的消極性實體義務，而對受救助者的戶籍限制，其實質為與身份條件相關的消極性實體義務。然而，此種地域限制和消費限制欠缺上位法規范，突破了法律保留原則的限制，不言而喻，法律條文邏輯的內涵抵牾和外延不周，將會極大折損法律的權威性和信服力。同時地方性法規關于該消極性義務條款規制的合理性也值得商榷，教育救助制度應當是一種目的性給付而非因果性給付[王健.我國社會救助制度中強制工作措施的法律問題及立法建議[J].西北民族大學學報：哲學社會科學版,2020(2):7.] [王健.我國社會救助制度中受救助者義務條款的正當性、體系化及其限度J].河南財經政法大學學報,2021,36(05):31-41.]，救助的目的應當直指受教育者陷入困境后的幫扶，絕非追問陷入困境的原因所在，戶籍限制更是不應當納入考量。凡此種種，不勝枚舉。

受救助者義務條款除卻程序性義務和實體性義務之外，還應當包含受救助者違反義務之后的法律后果。目前，我國教育救助制度所規定的受救助者違反義務后的法律后果主要為取消救助資金。然而，我們應當清晰地認識到救助本身并非目的，而是階段性措施，取消救助資金的做法并不能達成對受救助者主體自覺和內生動力培育的價值目標。法律后果的合理設置對相關義務條款的實際執行具有無可比擬的關鍵作用，而這正是本文需要探討的重心所在。

以教育救助制度為載體，構建以程序性義務和實體性義務為基礎的二元體系 3，是教育救助制度優化的核心命題，不可謂不重要。而我國在這一領域的規則零散且尚未滿足以上制度目標，所以對相關制度規則體系進行相應變革愈發迫在眉睫。

2.1.3 管理部門職責設置缺陷

明晰教育救助制度組織系統的功能定位與權責邊界是提升制度頂層設計整體性和協調性的重中之重。作為制度運行的重要執行者，組織系統綜合運用高效的治理機制、治理工具與治理技術，努力實現制度目標與路徑策略之間的耦合協調。[ 李磊,李連友.從碎片到整合：中國社會保障治理的進程與走向——基于“理念—主體—路徑”的分析框架 [J].經濟社會體制比較,2021(01):1-10.

28]組織系統作為教育救助制度的執行機構，應當做到上下聯動、整體協調，專業解讀法律文本內涵價值并在實踐中準確踐行。在此之余，組織系統應當通過監管機制朝督暮責以防權利恣意。然而，目前組織系統所面臨的困境正是在于其部門職責尚未得以優化，主要體現于組織系統中管理職責的非整合性、學校個性化培育的職能闕如以及監管機構的職責缺失三個方面。

2.1.3.1 教育救助制度管理職責的非整合性

我國教育救助制度組織系統所面臨的困境首先在于管理體制整合度亟待優化。通過對教育救助制度法律文本中出現的組織部門或單位進行統計，我們不難發現在助學金、獎學金、勤工助學、助學貸款以及免學費教育救助制度運行中，教育部門、學校、財政部門、民政部門、全國學生資助管理中心以及人力資源和社會保障部門等相關政府部門和各種單位頻繁出現。然而，教育救助制度系統謀劃、高效協同的預期結果并未呈現，對象重疊、分工無序等諸多問題卻是屢見不鮮。[陳成文.教育救助與實現新時代“弱有所扶” [J].社會科學家,2019(01):120-127.

29]以學籍注冊為例，教育救助法律文本中對于學籍的監管共出現 72次，占據整個組織系統監管責任的 18%。追根溯源不難發現，學籍問題之所以成為教育救助制度運行的一大阻力，原因之一在于教育部門和人力資源和社會保障部門在學籍注冊層面管理職責邊界重疊，即一些同時具有教育和人力資源和社會保障部門辦學資質的中等職業學校，既可以在教育部的“全國中等職業學校學生管理信息系統”中注冊學籍，也可以在人力資源和社會保障部的“全國技工院校電子注冊與統計信息管理系統”中注冊學籍。由此，在制度運行中不免出現學校利用雙重學籍套取救助資金的現象。雖然其后國家出臺了一系列文件予以規范和監管，但是如若未從管理部門職責分工的根源出發解決問題，即使出臺再多文件予以規范縫合，也不免具有揚湯止沸、治標不治本之嫌疑，教育救助制度組織系統整體聯動的效應自然也大打折扣。

無獨有偶，民政部門與學校在受救助者家庭情況認定層面亦有事權重疊之處。救助對象資格監管占據整個組織系統監管責任的 3%，由此可見，對于救助對象資格的監管同樣引起了決策者的高度重視。目前我國教育救助制度中出具貧困證明的主體并未統一規定，大多采取生源地證明與學校評定相結合的方式，即受助者的申請首先應當由民政部門加蓋公章，以證明其家庭經濟困難狀況，再由學校評議小組根據學生日常消費等情況予以評議打分產生。然而由于我國尚未實現教育救助制度信息共享的系統化建設，學校和民政部門未能達成救助信息的共享共建，學校難以通過民政部門所出具的簡單證明材料有效評估受救助者家庭的經濟狀況、資產狀況等，而其自身制定的評定細則并無上位法相應的法源依據與裁量基準，評價標準并不科學，難以達成精準救助之目的。譬如在《陜西省教育廳關于進一步完善生源地信用助學貸款學生資格認定工作的通知》(陜教貸〔2012〕 2 號)這一地方規范性文件中明文指出在校期間經常出入營業性網吧的，取消受助資格，這一評選標準便過于苛責。因此，雖有民政部門和學校同時進行受救助學生的資格認定，然救助力量的分散使得跨部門管理合作的實際效能大打折扣。

在教育救助制度中“部門負責，垂直推動”的“多龍治水”實際境況使得組織系統之內共生性和互補性異化，分散性和非系統性的運行狀態致使公共資源的使用存在浪費以及低效。本文致力于為教育救助制度完善激勵機制，然而規則體系要想得以順利運行，離不開組織系統的相輔而行，各自為政的組織體系只會令相關變革成為水月鏡花。

2.1.3.2教育救助制度學校個性化培育的職能闕如

除卻管理職責的非整合性，我國教育救助制度組織系統所面臨的困境還在于學校個性化培育職能的闕如。通過對法律文本中出現的組織部門或單位進行統計分析，不難發現，在助學金、獎學金、勤工助學、助學貸款、免學費中，學校以 23.52%、26.67%、30.43%、16.41%、21.65%的占比，在各項制度中均位居第二，其在教育救助制度運行中的關鍵作用不言而喻。然而如圖 6所示，在教育救助制度中，學校的職能主要包括程序設置、機制建設、資格核查以及資金管理，以上職能側重于行政化管理而非對受救助者獨特潛力的專業化識別。這種行政化管理的路徑邏輯致使經辦人員更注重降本增效的行政決策考量，而非教育救助制度的改革發展，行政化管理之下學校經辦人員照本宣科式行動邏輯引致制度實施的路徑依賴愈發嚴重，由此造成規則系統的應然理念與組織系統的實踐認知異質化加深。正因如此，組織系統解弦更張更加荊棘載途，即便頂層設計有意做出激勵機制的改革變化，制度上傳下達機制末端執行效力的弱化仍可能使得其固步自封，蜷縮于舊有舒適圈。[袁利平，李君筱.我國高等教育扶貧政策的演進邏輯與未來展望一基于歷史制度主義的視角J].清華大學教育研究,2021(5):14.

30]特別是本文所探討教育救助激勵機制蘊含學校對受救助者潛能個性化挖掘并培育的職能要求，規則體系背后的深層理念對執行人員的專業性提出更高的要求，然而目前我國教育救助制度學校管理人員專業性配置尚無法回應這一需求。教育救助制度中學校對受救助者個性化培育職能的闕如使得教育救助制度囿于救濟的價值理念，培育受救助者可行能力和內生動力的制度目標無從談起。

2.1.3.3教育救助制度監管機構的職責缺失

最后，組織系統的困境在于監管機構的職責缺失。正如《禮記•中庸》所言: “凡事預則立，不預則廢”，履責監督及救助機制在教育救助制度中發揮著不可或缺的作用。然而，如圖 7所示，對教育救助監管部門進行統計分析后，不難看出，目前對教育救助制度運行情況的監管集中于資金監管，占據組織系統監管責任的 58%，其次為信息監管、學籍監管、救助對象資格監管等，分別占據 18%、 11%、7%。專門監管機構一方面可以克服部分受救助者在救助資格認定之上的弄虛作假，另一方面可以極為有效地保障受救助者救助信息的對稱，防范道德風險的發生，對于教育救助制度的落實不可謂不重要。[詹國旗.我國造血型救助方式的法治化重構[J].學術研究,2020(08):75-78.]然而，以上監管只是整個監管組織功能的靈光片羽。對于受救助者義務條款落實情況的監管亦是制度運行的重中之重，但是現行監管機構卻并未對此有所規定。與此同時，我們應當意識到，精準識別受救助對象的潛力是制度完善的未來走向，弱專業性制度解讀成為變革的一大阻力。在教育救助制度中，經辦人員對受救助對象的潛力研判，主觀經驗不可避免混雜甚至主導研判實施，形成形式中心的認知模式。但是，經辦人員的經驗常識在大多數情況下都不可以證偽，尤其是教育救助制度中，受救助對象個性化特征突出，研判結果準確性變得更加模棱兩可。此外，這種未知風險或多或少將導致權利恣意亦或權利尋租。專門監管機構的存在可以有效減輕這一制度疏漏所帶來的負面影響，遺憾的是，目前教育救助組織系統對于經辦人員專業性的監管卻付之闕如，使得教育救助激勵工作的開展出現諸多運行不暢通的問題。

2.2教育救助制度運行困境的原因剖析

教育救助功能角色的歷史變遷、改轅易轍深嵌于我國社會發展及其結構變遷之中。要言之，教育救助制度功能的嬗變和定位與經濟結構、行政因素、文化環境以及法律體系的發展輔車相依。[蔣悟真，詹國旗.“結構一功能”視角下社會救助法的救濟功能J].社會科學研究,2013(05):99-105.]

2.2.1 制度回應經濟變革過遲緩

對經濟體制改革脈絡與教育救助制度困境的內在關聯探賾索隱，首先應當明晰社會救助特別是教育救助制度，是化解資本主義工商業內生社會風險的產物。以優勝劣汰為價值旨歸的資本主義工商業尊崇個體本位和形式正義的理性建構，在這種價值理性主導之下，自由競爭和商品交易無可避免催生階級貧富分化、社會結構失衡等內生風險，[劉光華.社會救助:理論界定與中國的實踐展開(上)J].蘭州大學學報(社會科學版),2008(04):99-108.

31]社會救助由此誕生。然而時移事變，絕對貧困日漸消弭，相對貧困風靡云蒸，保障生存型社會救助機制業已無法有效填補經濟社會的失衡鴻溝，教育救助制度不再是藏在匣中的寶劍，而早已成為國家必須穿上的枷鎖。

其次，正所謂經濟基礎決定上層建筑。應當指明目前我國教育救助制度所遭遇的種種困境，正是由于與經濟發展相適應的價值理念在教育救助制度設計中無法得到有效回應，教育救助制度的變革又相對遲緩的緣故。經濟發展與教育救助制度同音共律不止于制度之濫觴，更貫穿于制度發展之始終。經濟體制正是通過對法律理念的不斷型塑，從而主導制度走向。從建國到十一屆三中全會前夕(1949 -1977),我國的經濟體制為生產資料公有制，經濟運行憑藉行政命令范式開展，國家發揮宏觀調控之角色功能，與此同時公平優先的價值導向貫穿國家分配的體制機制之中。[ 李磊,李連友.從碎片到整合：中國社會保障治理的進程與走向——基于“理念—主體—路徑”的分析框架

[J].經濟社會體制比較,2021(01):1-10.]這個階段現行有效的法律文本有且僅有1955年教育部、財政部以及國務院人事局聯合發布的部門規范性文件《關于改進調干學生及產業工人學生人民助學金幾個問題的處理辦法的聯合通知》，通過對法律文本內容檢視，我們不難發現與分配體制一脈相承的公平優先價值理念橫從穿貫。當然，在市場經濟尚未建立的客觀國情下，市民社會與政治國家兩廂對立的格局并未達到劍拔弩張之境地，教育救助制度尚處于權輿之態。改革開放與市場轉型初期(1978-2011), 我國基本經濟制度為：公有制為主體,多種所有制經濟共同發展。央地政府分權博弈，中國經濟發展的城鄉二元“分治”和省域差異持續加深。效率優先以及城鄉不平等的價值導向成為市場經濟發展的主旋律。在這種價值理念之下，教育救助新增了獎學金以及助學貸款等不同的制度設計，以期實現教育救助效率最大化，同時教育救助資源也持續向農村貧困地區傾斜。黨的十八大以來(2012年至今) 經濟建設由單一追求國內生產總值，逐步轉型為經濟社會高質量發展建設。教育救助制度也理應從傳統的兜底保障為導向擴展為以阻斷弱勢群體貧困代際傳遞，提升受救助群體獲得感與公平感，充分體現中國特色社會主義制度優勢為目標。然而，該制度設計理念卻仍膠柱鼓瑟、墨守成規，無法與現行經濟發展攜手比肩，而這正是其面臨困境的根源所在。

2.2.2 政府理解執行制度的偏差

在社會結構中，法律系統深受行政系統的影響，統治階級會通過法律命題強制保護自己利益的實現。[ [日]川島武宜.現代化與法[M].申正武等譯沖國政法大學出版社,1994:232.

32]行政系統與法律的關聯性可謂昭然若揭，行政機制正是通過法律規范實現權力關系的重構。對教育救助制度的生成邏輯以及過程機制的建制困境固本浚源，亦應當明晰行政因素在其中秉軸持鈞的關鍵作用。

隨著我國社會結構深度轉型以及貧困性質根本變化，國家的行政目標早已轉換為縮小貧富差距、防止階層固化以及調節社會利益分配，以期最大限度實現社會公平正義。然而，該行政目標在教育救助制度中無法有效映射，規則體系中受救助者義務條款體系化闕如，無法為制度運行提供應有的價值預設正是明證。行政理念與法律規則的深度斷裂是制度面臨困境的根源之一。

此外行政體制涵攝政府不同角色定位和結構功能。在我國的政體下，政府承載著實踐規則運行規制的功能。但是現實中救助政策執行偏差及其閉環邏輯致使該角色功能折戟沉沙。[柳靜虹.基層社會救助的執行偏差及閉環邏輯J].華南農業大學學報(社會科學版),2021(03):129-140.]行政構架視教育救助政策實施為一個相對封閉的條塊管理結構，然而基層執行者卻視其為行動策略互嵌的微權力空間，這種錯位張力使得制度瀕臨左支右絀、進退維谷的尷尬境遇。溯流窮源不難發現，政府權力的自我分化與制度層級解讀的認知異質性是其深層次根本所在。在我國現行政府建構體制中，行政機制運行，依靠法案規則，更倚賴于權力支撐。制度一經問世，權利便下放至執行層，加之省、市、縣、鄉的行政層級劃分，權力分化避無可避免。權力鏈條下游的微權力直面受救助者，其重要性毋庸贅敘。然而微權力層的資源分配博弈使之產生不同于規則體系的理念認知，制度解讀權被篡奪。憑籍經驗形成與權力增強，微觀權力層自圓其說實現行動邏輯的自我強制均衡，達至合理性的自我證成。在教育救助制度中，制度權力經由微觀權力層裹挾而向下交互，執行偏差自此產生。組織系統所面臨困境，其行政根源正在于此。

此外，教育救助制度的執行偏差還表現為科層治理的角色路徑依賴。不同政府管理部門的角色功能自創立之時便具有一定之法的大趨勢，政府組織系統內部自我強化機制產生的鎖定效應使得管理體制生成僵化的路徑邏輯，教育救助制度若想尋求理念創新另辟蹊徑將付出高昂的退出成本，同時這種改變與舊有治理規律碰撞產生的摩擦未知且極具風險。反之，遵循現有路徑的治理成本日益下降，預期收益則日益上升。[袁利平，李君筱.我國高等教育扶貧政策的演進邏輯與未來展望一基于歷史制度主義的視角J].清華大學教育研究,2021(5):14.

33]政府治理機制的僵化均衡致使規則體系的革新在草創未就之時便面收鑼罷鼓之境遇，極大的阻礙了相關制度從書本法律變為實踐法律，組織體系立柱定架的功能定位在這種理念維度和邏輯慣性之下便極具支離破碎的風險。組織系統的經辦機構主動性、效能性和回應性的缺位正是例證，各政府部門和社會組織，其角色定位和主體行動邏輯不在于融會貫通，卻在于足不履影的執行。

正因如此，教育救助制度優化與迭代的阻滯偏差亦接踵而至。構建合乎社會發展現狀的激勵機制，于形式邏輯與實踐邏輯中維系價值一致性的認同，消弭不同科層松散耦合的關系結構，構建組織之間的良性互動與反饋，從行政層面進行體系框架整合融匯勢在必行。

2.2.3 制度蘊含的文化價值失范

制度實施為“嵌入于特定社會文化場景之中的一般性社會行動或社會實踐的一部分”[劉能.邁向證據為基礎的社會政策研究[J].學海,2019(03):19-26.] [高偉.現代性背景下當代教育價值批判J].陜西師范大學學報：哲學社會科學版,2010(2).]，教育救助制度亦復如是。而良好的精神氣質和文化形態是避免教育救助制度因價值秩序失范而形格勢禁，窒礙難行的關鍵之舉。文化環境對教育救助制度困境的影響在于法治理念中個體作為責任主體的理念匱乏。教育救助制度無法成功激發受救助者的內生動力與主體自覺，其根源在于教育救助制度所承載價值秩序的失范。

教育救助制度所承載的價值秩序失范，其一在于文化貧困傳遞。這種凝結于貧困人口內心深處根深蒂固的舊有價值準則與規范和教育救助制度所意圖型塑的激勵理念無法達到協同與耦合，成為制度運行舉步維艱的罪魁禍首。文化貧困傳遞首先源自于家庭場域，即使得到救助資金，家長教導與引領角色的缺失與掣肘也會使得受救助者只關注教育與經濟之間的單向利益關系，漠視制度本身所具有的“造血”機制，缺乏對自我內生動力發展的檢視。麻木的生活習性得以延襲，錯誤的思維定勢無法消弭，受救助者被禁錮于固有家庭文化并引以為常，階層的繼承與固化便由此而來。其次源自于學校場域當中，作為最核心的生命經驗賦予之地，學校負載知識和文化再生產的重大功能。然而學校的教育卻陷入功利性取向的偏頗境遇，成批加工標準化的教育商品，忽視對教育本位價值的傳承與積淀。 2價值理性漠視所誘發的精神匱乏與價值混亂在受救助者體內共生，精神貧困所衍生的危機令教育救助制度徹底淪為救助的工具，無法對受救護者有所激勵與發展。受救助者無法沖破文化貧困的邊界和壁壘，在資源權利有限存在與自我發展無限需求激烈碰撞中久掙不脫，當內在價值無法得到足夠自洽，外在制度即使達到嘆觀止矣的程度，都將成為無源之水、無本之木，受救助者最終只會身陷貧困怪圈的囹圄。貧困與文化所具有的雙重歷史性與持續性、傳遞性與繼承性，使得教育救助制度所承載的激勵價值徘徊于上述亞文化之外，在家校關系維度中，工具價值對內在價值的放逐，現實價值對理性價值的僭越達到巔峰狀態。[袁利平.教育現代化的現代性向度及其超越J].陜西師范大學學報：哲學社會科學版,2020,49(1):10.]

教育救助制度所承載的價值秩序失范，其二在于社會排斥定型。社會排斥即受救助者因能力削弱和機會喪失，進而被邊緣化的社會機制。[銀平均.社會排斥視角下的中國農村貧困[M].北京:知識產權出版社,2008:27-28.]通過對教育救助內在機理叩緣推委，我們不難發現，社會排斥產生之根本在于受救助者所擁有文化資本的匱乏。作為一種隱形權利，文化資本、社會排斥與隱形權利被同條共貫，形成一個不良循環的怪圈，在社會分層和社會流動的重塑中，受救助者無法實現階級跨越。[袁利平，張欣鑫.教育扶貧何以可能一多學科視角下的教育扶貧及其實現J].教育與經濟,2018(05):30-39.

34]

教育救助制度所承載的價值秩序失范，其三在于福利污名化現象嚴重。人們并不認為貧困是社會結構性因素的必然產物，與之相反，權利與付出嚴格等價觀念根深蒂固，執行層弱專業性衍生的對制度的個性化歸因解讀無法規避這一道德風險，反倒使得標簽和分類話語工具更加肆無忌憚，形成一系列區別對待。教育救助制度中的福利污名化現象主要表現為對受救助者尊嚴的羞辱、對受救助者隱私權的侵犯以及對受救助者行為自由的限制。受救助學生將家境情況公之于眾以及減損尊嚴式集體評議正是福利污名化的例證。

2.2.4 法律制度的立法理念滯后

對教育救助制度法治思想的困境叩源推委，不難發現，教育救助制度之所以存在共同責任理念實質闕如的制度困境，其根源在于其立法理念的滯后性。

其一，家庭作為責任主體在教育救助制度中的實質闕如，并非立法者的一時疏忽，而是緣于長久以來社會救助傳送路徑“去家庭化”的立法理念傾向。立法者的原意在于突破農耕時代家父長制對人性的桎梏、清除宗族勢力對個體的長期宰割，將傳統儒家文化所形成的大家庭勢力割據的糟粕在社會救助法律制度中進行有力剔除。而教育救助制度作為社會救助的重要子系統，其立法理念亦遵循“去家庭化”的傾向。但是，“家庭”不僅是具有深刻中國文化特色和基因意涵的符號，而且是中國文化的基本和重要載體之一。[劉光華，牛倩.家庭地位法律重構的依據和意義J].首都師范大學學報(社會科學版),2019(05):49-55.]將“家庭”作為教育救助制度責任主體中不可或缺的一環，以“家庭”為激勵與約束單元，解構西方個人本位的法學范式，奠定其在特色法律治理領域的基石地位，不僅是鏈接古代中國家國“同構共治”儒家文化的內核所在，更是現代社會中國特色法治體系建設的應有之義。 “去家庭化”的立法理念與家庭在中國特色法治治理中的獨特作用相悖，而這正是家庭責任理念缺失引發制度運行困境的根源。因此，在新的發展形勢之下，破除教育救助制度的舊有立法理念，將家庭納入教育救助治理的責任主體范圍，成為制度革新的關鍵所在。

其二，法治理念中個體作為責任主體的理念缺位，其實質在于教育救助的立法理念桎梏于“救濟”的價值樊籬之中，對于其上位法中發展的價值理念尚未深刻領悟。首先，《中華人民共和國憲法》(2018 年版，以下簡稱“《憲法》”) 第 45 條有學者冠之以“物質幫助權條款”稱謂，雖與社會救助最為接近，但是該條款的保護主體限于“年老、疾病或者喪失勞動能力的公民”，與社會救助條款之間多有文義抵牾與外延不周，將其作為社會救助制度的直接憲法依據，不免有削足適履之嫌疑，[黃錯.論社會救助權的本土塑造一以法律與政策的互動為視角J].南通大學學報：社會科學版,2018,34(6):8.

35]將教育救助制度置于第 45條之下，更是方枘圓鑿，格格不入。因此，第 45條所蘊含的救濟理念不應當成為教育救助制度的價值導向。其次，作為教育救助的上位法，《社會救助法(草案征求意見稿)》頗為簡約，僅在立法目的提及“使公民共享改革發展成果”。而共享蘊含共建的價值設計，體現其救助理念從弱者關懷范式轉變為發展主義的人本構建。[曹險峰.人格、人格權與中國民法典[M].科學出版社,2009:125]然而，現行教育救助制度并未將該發展理念與受救助者的個人培育相結合。最后，在憲法體系中，《憲法》第14 條第4 款“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”，為教育救助制度的國家目標條款。作為一項憲法宣誓和政治承諾，該條款蘊含實現公民人格自由發展的法理價值。本文認為《憲法》第38條人格尊嚴條款，可作為教育救助制度的憲法邏輯。在體例結構上，我國人格尊嚴條款具有雙重勾連結構，看似屬于具體的基本權利，與德國基本法第一條第一款中作為最上位價值的人性尊嚴條款判然有別。但憲法作為政治決斷的產物,其規范序列的非邏輯性無法規避， [林來梵.人的尊嚴與人格尊嚴——兼論中國憲法第38條的解釋方案[J].浙江社會科學,2008(03):47-55+126.]我國《憲法》第38條雖具有立法技術缺陷，但將其詮釋為具有最高價值的人性尊嚴并無不可。[李燕林.社會救助權的規范構造[J].河北法學,2021,39(04):157-170.]作為憲法的最高權價，人格尊嚴是對精神底蘊的高度概括，亦被視為基本權妥當性之判斷標準。[賈鋒.論社會救助權國家義務之邏輯證成與體系建構J].西北大學學報(哲學社會科學版),2014,44(01):109-117.

36]因此作為教育救助憲法邏輯基點的人格尊嚴條款，其內涵意蘊不僅在于祛除國家在救助過程中隨意而傲慢的恩賜姿態，更在于激發受救助者主體價值與內生動力，使之雖罹患貧困，卻不降其志，以保有其獨立人格與高尚尊嚴。但是，令人遺憾的是，現行教育救助制度的立法理念仍表現為救濟導向，并未吸納上述立法理念。

綜上所述，教育救助制度若想破除個體作為責任主體理念缺位的制度困境，變革如今滯后的立法理念設計，承襲上位法中昭然著聞的發展理念并在規則設計中一以貫之成為關鍵所在。

第三章優化我國教育救助制度的法律路徑

3.1重構教育救助法治新理念

教育救助本應當形成上下聯動的多元共治理念，即國家“自上而下”進行管理體制機制的有效構建，個體和家庭“自下而上”積極參與，實現三者之間的良性互動。然而，目前我國教育救助制度指導思想中只關注國家責任，家庭責任理念完全缺位，個人責任理念亦尚未觸及受救助者的主體地位與價值存在，制度缺少最為根本的理念遵行，為有效破除以上制度困境，應當從以下兩方面著手：

首先，應當明晰家庭作為責任主體的規則設置。其一，應當樹立家庭在教育救助中的責任理念。以“家庭”為激勵與約束單元，可有效增強家庭的凝聚力和向心力，從根本上消弭家庭貧困的亞文化，打破貧困代際傳遞的惡性鏈條。故此，將家庭作為教育救助制度責任主體中不可或缺的一環，樹立家庭在制度運行中的責任理念，實現家庭價值在教育救助制度中的回歸和重塑，顯得極其重要。其二，應當明確家庭在教育救助中的主體地位。長久以來我國教育救助制度遵循“去家庭化”的立法理念傾向，家庭的主體地位在法律規制中一直處于空缺狀態。因此在法律文本建構中，應當改變受救助者個人努力的單向度內涵界定，增加家庭在教育救助中的主體責任和功能定位。譬如在《中華人民共和國社會救助法(草案征求意見稿)》第三十二條教育救助條款中加入“國家救助之余家庭在教育救助中應當承當相應的主體責任”的規定。抑或在助學金、獎學金、助學貸款、免學費以及勤工助學制度實施細則中加入“通過個人及家庭的共同努力實現學生全面發展”等相關條款。由此可使得國家權力強力介入家事私域不至形成越界侵擾，國家在教育救助中的權利疆域也可得到準確勘定。其三，家庭所應承擔責任在教育救助制度中應當予以明確。以巴西教育救助法律為參酌，該國家庭津貼計劃以家庭為導向，規范性法規 Lei10.836 規定對于教育救助相關義務的遵守，家庭需承擔監督責任，譬如督促子女達到學校出勤率要求等。如若義務未被遵守，家庭將面臨教育救助資金被暫時甚至永久停止發放的嚴重后果。[張浩淼，楊成虎.巴西有條件現金轉移支付救助實踐及其對我國的啟示J].西部經濟管理論壇,2021,32(01):77-86.

37]我國可以之為借鑒，進行立法設計，從而在教育救助這一特殊法域內有所創新，以此避免家庭教育救助游弋于家事化與國家化兩極而難以自處。

其次，應當明晰受救助者本身在教育救助制度中的主體地位和價值存在。正因如此，將受救助者從缺乏內生增長動力的游離狀態轉變為教育救助的基礎自治單元，是制度改革的理論起點亦是邏輯終點。否則教育救助制度打破貧困代際傳遞以及防止階層固化的價值旨歸終將成為空中樓閣。具體而言，助學金、獎學金、助學貸款、免學費以及勤工助學等教育救助制度的指導思想條款應當有所革新：其一，教育救助的價值理念與規則設置應當側重于受救助者可行能力的培養。基于可行能力，受救助者是變革能動的參與者，而非指令或資助配給被動順從的接收者。[ ［印］阿馬蒂亞•森.以自由看待發展［M］.任賾，于真，譯.北京沖國人民大學出版社,2002:62.

38]只有如此，方可提升受救助者的內生增長動力，由內而外打破救濟式與輸血式的制度藩籬，實現教育救助制度理論愿景和現實圖景的統一旨歸。其二，教育救助制度應當以促進人的自由全面發展為最高旨歸。作為激勵型政策工具，教育救助的價值旨歸不在于單純救助，而在于通過對受救助者賦權提能、發蒙解縛，促進其心智自由和思想轉換，激活其主體自覺和自我發展能力，實現個人的實質自由。其三，教育救助應當通過多元化和個性化的激勵規則的設置，著重培養受救助者的自主能力和創造能力，改變受救助者的意向性結構，解除其思想的禁錮與束縛，擴展受救助者的自我實現空間。

3.2創設教育救助規則新內容

我國現有教育救助規則體系桎梏于工具理性泛濫、價值理性不足的樊籬，制度結構受制于受救助者權利本位和政府責任本位的鐐銬，個人角色優先原則的淡化與對國家教育救助的慣性依賴愈發嚴重。有鑒于此，在教育救助制度中設置相關受救助者義務條款，在增強社會認同之余，亦可有效避免基于財政對等實現的公平與社會再分配之間的虛實失度。然而，構建行之有效的義務條款體系雖勢在必行卻也并非信手拈來之事，教育救助制度受救助者義務條款的規定，在法理層面關涉教育救助制度的準確實施。同時作為受救助者權益與社會公共利益博弈的最終產物，義務條款的設置因形格勢制而不得不有所限度。職是之故，為構建合乎憲法意欲型塑的教育救助義務條款體系化框架，相關原則與規則的考量均應沉謀研慮，以達至矩周規值之效果。

3.2.1教育救助制度受救助者義務條款的限度

教育救助給付屬于“目的程式的法條規范”[ 所謂目的程式的法條規范,相對于條件程式的法條規范而言,即只規定法條規范所想要達成的目的,至于目的達成的手段或條件,則任由規范對象決定。在此程式下，決定者乃是基于對于其決定的未來效果之預測，視其對于目的達成效果，立法者有寬廣的形成空間，以決定是否做出該決定。參見［德］齊佩利烏斯:法學方法論［M］.金振豹譯.法律出版社,2010:40.]，以法律形式限定受救助者的相關義務，不可避免會承載一定的社會主流價值觀的控制目標，義務條款的設置應當在個人利益與公共利益的角逐中不失偏頗。此外，雖然在教育救助制度中對受救助者義務條款進行設置，其優勢彰明較著，但正所謂龜厭不告、過猶不及，受救助者義務條款的設置亦應當有所限制。正是基于以上考慮，本文認為教育救助制度的義務條款，無論是積極性實體義務的設置，亦或是消極性實體義務的設置均不得逾越法律保留原則、期待可能性原則以及比例原則的范疇。

首先，教育救助制度義務條款的設置應當遵循法律保留原則。教育救助制度關涉憲法確認的受教育權，同時與國民收入再分配等諸多公共利益事項輔牙相倚。是故，受救助者義務條款的設置應該具備明確的法源依據、給付目的以及裁量基準，由此實現制度之間的體系性銜接和位階性融貫。為實現法律保留性原則的內涵要求，應當做到以下兩點：其一、應當對現有教育救助制度法律條款進行深入的法學檢視，依據法律保留原則的內涵要義，將“欠缺格條款”削株掘根，代之以“只要滿足法律規定的要件，必須予以保護”的規定，以符合無差別平等保護原則。[王健.我國社會救助制度中受救助者義務條款的正當性、體系化及其限度J］.河南財經政法大學學報,2021,3 6(05):31-41.

39]譬如，目前教育救助制度義務條款的設置中，地域限制并未有明確的上位法依據，應當予以剔除。其二、應當在基本法律層級對受救助者義務條款有所規定。如今，教育救助規則體系的效力層級最高為行政法規，其余大多為地方規范性文件。規則體系零散且位階低，不同地域義務條款的設置大多各行其是，毫無章法可循。因此，制定教育救助法亦或在社會救助法教育救助部分對受救助者義務條款有所規定勢在必行。

其次，教育救助制度義務條款的設置應當符合期待可能性原則。雖然義務條款的設置是教育救助制度法治建設的必然邏輯和目標導向，但是條款的設置亦應當遵循期待可能性原則，即給付與被給付雙方當事人應當在可期待的等量范圍內為相應的行為，以此避免立法權利恣意，有效遏制自由裁量權濫用。譬如，在教育救助受救助者財產限制的法律規定中，小額財產變動是否具有財產報告的義務？立法并未明確。本文以為，如若財產沒有明顯超過救助標準，受救助者便沒有義務完整報告其財產狀況。故此，立法者依形成自由考量多方因素時，應當特別考量條款是否滿足期待可能性原則，如果履行義務不能與實現權利相一致，受救助者可以拒絕履行該種義務。

最后，教育救助制度義務條款的設置應當滿足比例原則。將救助的無因性與義務的條件性置于同一法條，從法理與邏輯層面可謂自厝同異。然而，比例原則的居間調節與制衡，可使義務條款對相關主體的受教育權產生實質限制而非剝奪，有效避免了制度的法理矛盾、邏輯沖突以及關系錯亂。因此，比例原則在教育救助義務條款的設置中具有無可比擬的重要作用。而要想實現比例原則的內涵要求，應當做到以下三點：其一，在教育救助制度中，義務條款的規定不得損害受救助者的人性尊嚴，這是比例原則的應有之義。其二，應當明確設置義務條款的法理目的在于激發受救助者的內生動力，而非通過嚴苛控制措施防杜救助，在條款制定中應充分發揮比例原則的制衡機制，以在二者之間尋求均衡。其三，教育救助制度義務條款的具體設置應當采取對受救助者利益損害最小，手段最為溫和的方式。

3.2.2教育救助制度受救助者義務條款的具體設置

我國教育救助制度救助理念大行其道，激勵目的寥寥可數。制度條款的規范邊界矇眬，目的宗旨模糊，致使其體系邏輯缺乏周延性。為改變以上困境，應當從以下三個方面著手：

首先，完善教育救助制度結構。其一，可在明確受救助者義務性質的基礎上，以德國法為鏡鑒，[ 德國《社會法典》在第 1 編總則部分第 60條至第 67 條對各類社會給付關系中當事人的一般義務進行了詳盡的規定。]在總則的權利條款之后，增加“受救助者享有救助權利的同時應當在自己的能力范圍內承擔相應的義務”的規定。其二，我國教育救助的框架大體為包含：總則、申請標準和條件設置、申請和評審、資金管理與監督、附則五大部分。為保障制度的結構完備，應當在資助范圍與標準后加入受救助者的義務條款，從而在權利與義務章節構建以程序性義務和實體性義務為基礎的二元體系結構。其三，為保證制度體系嚴密，應當在資金管理和監督章中規定違反義務的法律后果。至此，教育救助受救助者義務條款的體系化結構方臻于完善。

其次，型塑具有中國特色的教育救助義務條款。其一，消極性實體義務在現有制度中已有規定，譬如地域限制、消費限制等。但不能謂有立法已足，應當對照法律保留原則、期待可能性原則以及比例原則逐一審視并補偏救弊。其二，不同于消極性實體義務旨在備而不用的法治意蘊，積極性實體義務應當蘊含激勵價值理念。以拉丁美洲國家教育救助制度為例，受救助者接受救助之余，還附有入學率、出勤率、在校期間的表現等義務，[ See, Bastagli F,Hagen-Zanker J,Harman L,et al. Cash Transfers:What does the Evidence Say? A Rigorous Review of Programme Impact and of the Role of Design and Implementation Features. 2016:105-121.

40]以此平衡救助權利和社會責任，激發受救助者內生動力。然而，拉丁美洲的救助策略偏向于兒童，他們認為兒童階段是人力資本培育的關鍵期和敏感期，在該階段投資回報率可以達成最高峰。[ See, Heckman,J.J.and C.O.Corbin,2016,“Capabilities and Skills”,Journal of Human Development and Capabilities,17(3):342-359.] [詹國旗.我國造血型救助方式的法治化重構[J].學術研究,2020(08):75-78.]此種理念與社會主義價值相悖離，因此構建我國教育救助義務條款，應當祖述有自、不主故常，警惕資本主義話語陷阱，注重對中國特色社會主義法治理念的考量。 2具體而言，考慮到我國教育救助發展不平衡不充分的客觀事實，積極性實體義務應當分層次分區域構建，邊遠貧困地區和民族地區可設置入學率、出勤率、考試成績等義務條款，而其余地區則應當做到深歷淺揭、因地制宜，充分發揮教育救助制度的在地性特質，挖掘并培養被救助者在不同學科領域的深層潛力，并以此設置義務條款，或者引導受救助者挖掘其興趣與潛力所在，培養一技之長，根除隱形輟學之困境。教育救助制度應當從不同維度多管齊下，形成激勵相容的理想制度圖景。

最后，建構教育救助制度違法義務的法律后果。在教育救助制度中，受救助者違法義務條款的后果不在于懲戒，而在于督促其履行。具體而言，教育救助違法義務的法律后果可從以下路徑構建：第一，若是由于不可抗力而未能遵從，則維持現金發放。第二，若是沒有充足的理由，則向受救助者及其家庭發出第一次通知。第一次通知發出后，如果義務條款仍未得以遵循且無可接受的理由，則在兩個月后再次發出通知，補貼將暫時凍結，只有義務得以實現或提供可接受的理由時才能解除凍結，凍結期間的救助金額在條件得以遵從后會予以補發。第三，如若在第二次通知后的兩個月里條件仍未執行，則津貼會被暫停發放。同時假若這種未滿足情況持續一年，則該補貼將被永久取消，受益資格將轉移給其他受救助者。[張浩淼，楊成虎.巴西有條件現金轉移支付救助實踐及其對我國的啟示J].西部經濟管理論壇,2021,32(01):77-86.]

3.3完善教育救助組織新職能

作為制度運行的重心所在，教育救助制度組織系統是資源分配博弈和規則多樣解讀的行動集成[ See, YANOW D.The Communication of Policy Meanings:Implementation as Interpretation and Text[J].Policy Sciences,1993(1):41-61．]，其本質在于權利關系的重構[姚華.政策執行與權力關系重構以S市2003年市級居委會直選政策的制訂過程為個案[J].社會,2007(06):1 27-153+208-209.

41]。申言之，組織系統的功能定位在于依托其特有的資源稟賦及行為方式，有效實現規則結構與利益緯度之間的協調聯動。然而，教育救助制度中組織系統依賴層級架構對于規則生成不同的行動邏輯與層級解讀，同時弱專業性衍生的認知與交互偏差使得制度囿于一隅，激勵理念黯晦消沉。體制機制的非整合性運行與專門監管機構的缺失致使激勵的制度目標無法充分實現。因此，糾偏張力，統籌考量，破解當前教育救助制度管理體制非協調性的固有藩籬，提升制度的協同整合及均衡治理，應當從整合教育救助制度管理體制機制、增加學校對受救助者個性化培育的職能以及完善教育救助制度履責監管機制三個角度著手，實現管理體制與組織結構的功能重構與互嵌。

3.3.1整合教育救助制度管理體制機制

為有效避免治理主體事權疊加以及越位缺位現象，整合教育救助制度管理體制機制當屬適時之舉。具體而言，應當從厘清管理職責邊界，增強整體聯動效應、打破相關部門溝通壁壘，實現跨部門跨區域協作機制以及發揮技術優勢，規范治理流程三個角度著手：

首先，厘清管理職責邊界，增強整體聯動效應。具體而言：教育部門作為決策部門，應當充分發揮統籌作用；民政部門應當構建全國統一的教育救助信息系統；財政部門主管財政事宜，應當配合其余部門做好救助資金的轉移支付以及合理分配工作；學校應當設計蘊含激勵理念的制度，同時承擔詳盡落實相關制度的責任。同時，為有效規避中等職業學校學籍雙重注冊之亂象，本文認為應當取消人力資源和社會保障部學籍注冊的權限，其所需數據一應從教育部的“全國中等職業學校學生管理信息系統”中提取。

其次，打破相關部門溝通壁壘，優化跨部門跨區域協作機制。在教育救助法律文本中增加由教育部門、財政部門、人力資源和社會保障部門以及民政部門等組成的教育救助部際聯席會議是實現跨部門跨區域協作機制的關鍵之舉，加強部際聯席會議在教育救助領域的決策與協調作用，以該會議為紐帶，為教育救助制度溝通協作立柱定架，同時強化相關部門的協管配合責任，以此提升公共資源配置效率。

最后，發揮信息優勢，構建部門聯動的系統化治理格局。政府應當建立支持制度設計、組織實施和基金監管的統一教育救助智能信息系統。[童星.國家治理現代化進程中的社會保障J].社會保障評論,2017,1(03):17-28.]依托信息網絡健全教育救助治理主體的溝通鏈接機制，可以搭建多元主體共同參與社會保障治理的“缺場”交流平臺，提供各種“在場”表達的途徑與機會。[白維軍.社會保障不平衡不充分的公共服務治理路徑J].中國高校社會科學,2020(01):110-116+158.

42]通過信息的互聯互通與資源的互助共享，規范協作治理流程，撬動部門協作方式實現根本轉變，增加教育救助治理體系的精準化和系統化。尤其應當關注民政部門與學校在受救助者家庭情況認定層面的救助信息共享，學校應當充分利用已有信息制定更加科學合理的受救助者經濟狀況評定細則。

3.3.2增加學校對受救助者個性化培育的職能

教育救助組織系統的功能定位在于實現被救助者內生性發展目標的一致性趨同與行動策略的反思積累，在制度運行中有所創新并踵事增華，為法案規則的革故鼎新提供實踐支撐。然而實踐運行中，由于學校職責的行政化設置，經辦人員對現有規則的執行日程月課，屢常蹈故，更甚至于對制度激勵理念不求甚解，由此制度異質性解讀等弊端因勢初顯。因此，為破除認知梗阻，消弭制度曲行，實現理論框架與實踐理路的同頻共振，應當添加學校對受救助者個性化培育的職能。具體而言，應當從以下三方面著手：

首先，應當對教育救助制度的學校管理條款進行適當革新，在“由學校領導、資助工作人員、教師代表、學生代表組成民主評議小組進行教育救助工作”的條文之上，增加對民主評議小組的專業化背景的要求，以最大限度滿足人才培育的制度目標，專業化的知識背景可進一步對內涵準確解構，消除對固化的偏好以及對流動的限制。

其次，教育救助制度的完善需要政府頂層對學校經辦事務過程進行詳盡的制度設計，以此規范教育救助學校經辦人員的認知程序與行為方式，避免學校經辦人員對制度進行個性化以及異質性解讀。與此同時，詳盡的制度設計亦可改變認知力量結構，融釋貫通規范化的知識體系和行動框架。此外，學校經辦人員對于教育救助制度的解讀，應當做到不遵循靜態邏輯、不錨定單一因果鏈，超越制度解讀的傳統線性視角，立足制度本源，對其核心內涵探賾鉤深、精意覃思，從而挖掘深層次的政策核心意圖，實現制度解讀的內生性轉變。

最后，教育救助法律文本可進一步規定，對于教育救助被救助者個性化潛力挖掘等特殊崗位的經辦人員可以采用市場機制，實行簽訂合同的方式，最大限度吸納專業人士進入社會救助制度運行當中，由此形成科層治理與社會治理之間緊密耦合的關系結構，注重培養二者的高效協作與動態聯系，通過不同的權威以及不同的問責評估標準搭建良性互動與反饋的治理機制。

3.3.3完善教育救助制度履責監管機制

履責監管機制是確保治理主體權責均衡的定心丸，是規范救助程序的壓艙石，是落實義務條款的助推器，更是教育救助制度實現徙薪曲突治理效果的中樞所在。正因如此，為了構建科學高效的監管機制，應當從以下幾個方面著手：

首先，在教育救助法律文本中增添對經辦人員專業性監管的職能。監管人員作為監管機構的靈魂所在，應當耕植教育救助的激勵價值旨趣。在教育救助資源下沉過程中，做到轉變執行人員事后邏輯與行政化管理的思維慣性，祛除其功利價值取向，加深對教育救助制度本質的認識，注重探尋受救助者個性潛力，提升

其抵御風險的能力。

其次，在教育救助法律文本中引入第三方評價機制，與教育救助監管機構協力配合，對被救助者義務條款的制定不斷進行總結、調整和優化，從而實現教育救助激勵的法理設計。同時，第三方評價機制應當對監管機構經辦人員的專業性進行監管，以此預防權利恣意亦或權利尋租的發生。

最后，將信用監管引入教育救助法律文本之中。對受救助者的監管是保障教育救助制度義務條款落實的根本所在。在教育救助制度中，借助信用獎懲機制以及信用修復機制規制受救助者的行為，對于制度的落實可以起到事半功倍的效果。與此同時，應當構建信用社會共治格局，將社會公眾、新聞媒體、行業協會等不同群體納入教育救助的法治化監管，形成層級嚴密的全方位監督網絡。

結語

作為社會平衡的工具和社會地位指標[［美］巴蘭坦.教育社會學:一種系統分析法［M］.朱志勇，譯.南京:江蘇教育出版社,2005:51.

45]，教育憑籍其特有的滲透性和傳承性，可以在破除貧困群體拘俗守常的思想桎梏的同時，有效根除文化貧困的潛伏性和回歸性，徹底斬斷其生成邏輯。亦因如此，作為阻斷貧困代際傳遞的治本之策，教育救助制度在相對貧困治理過程中發揮著舉足輕重的關鍵作用，其以國家強制干預為后盾，通過調控分配教育救助資源促進人力資本積累、實現社會公平正義，從而化解資本社會運行帶來的經濟社會結構失衡。承前所述，教育救助制度目前所面臨困境，其根本原因在于制度“造血式救助”理念以及激勵機制的不健全。一方面法理念決定著制度運行實踐的出發點和落腳點，是治理情景在價值層面的具體化呈現，另一方面法理念將會制約制度發展與變革的方向與目標，法治理念在教育救助制度中所起到的關鍵作用不言而喻。此外，在激勵理念的統籌輻射之下，構建有的放矢、長善救失的教育救助規則體系和組織系統，挖掘受救助者的深層潛力并精準施教成為保障制度效率和運行活力的關鍵，只有三者相輔相成，方可保障制度建設真正畢其功于一役。因此，本文從法治理念、規則體系、組織系統三個維度著手對教育救助制度進行完善，彰顯其價值追求，具有強烈的理論意義與實踐意義。

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