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常州市應急信息管理對策研究
發布時間：2023-07-06 09:54
摘要 I
目錄 IV
圖清單 VIII
表清單 VIII
1緒論 1
1.1選題背景與研究意義 1
1.2國內外研究動態與文獻評析 2
1.3研究思路與研究方法 6
1.4研究創新點與難點 8
2應急信息管理相關概念及理論基礎 9
2.1相關概念 9
2.2理論基礎 13
3常州市應急信息管理現狀 15
3.1常州市應急管理組織機構建設現狀 15
3.2常州市應急信息管理機制建設現狀 17
3.3常州市應急信息處置的相關案例 22
4常州市應急信息管理存在的問題和原因分析 26
4.1常州市應急信息管理現狀及優化需求調研分析 26
4.2常州市應急信息管理存在問題 27
4.3常州市應急信息管理問題原因分析 29
5我國部分地區應急信息管理模式及先進經驗借鑒 32
5.1我國部分地區應急信息管理模式 32
5.2先進經驗借鑒 34
6優化常州市應急信息管理的對策建議 35
6.1優化應急信息管理的目標及原則 35
6.2對策建議 36
7結論 40
參考文獻 41
作者簡介 46
論文原創性聲明 47
學位論文數據集
Contents
Abstract II
Contents VI
List of figure VIII
List of Tables VIII
1Introduction 1
1.1Background and significance of the topic 1
1.2Research trends and literature review at home and abroad 2
1.3Research thought s and methods 6
1.4Research Innovations and Difficulties 8
2Relevant concepts and theoretical foundations of emergency information
management 9
2.1Relevant concepts 9
2.2Theoretical foundations 13
3The status quo of emergency information management in Changzhou 15
3.1The status quo of the construction of emergency management organizations in Changzhou 15
3.2The status quo of the construction of emergency information management mechanism in Changzhou 17
3.3Relevant cases of emergency information disposal in Changzhou 22
4Analysis on the existing problems and causes of emergency information
management in Changzhou 26
4.1Investigation and analysis on the status quo of emergency information management and optimization requirements in Changzhou 26
4.2Problems of emergency information management in Changzhou 27
4.3Analysis on the causes of emergency information management problems in
Changzhou 29
5Emergency information management mode and advanced experience reference
in some areas of China 32
5.1Emergency information management mode in some areas of China 32
5.2Advanced experience for reference 34
6Countermeasures and suggestions for optimizing the emergency information
management in Changzhou 35
6.1Optimizing the goals and principles of emergency information management 35
6.2Countermeasures and suggestion 36
7Conclusions 40
References 41
Author's Resume 46
Declaration of Thesis Originality 47
Thesis Data Collection 48
圖清單
圖序號 圖名稱 頁碼
圖1-1 研究思路 7
Figure 1-1 Research thought 7
圖3-1 常州市突發事件信息報告流程圖 21
Figure 3-1 Emergency information report flow chart in Changzhou 21
圖3-2 “8?6”廢酸泄漏事故應急信息管理時間軸圖 24
Figure 3-2 "8?6" Waste Acid Leakage Accident Emergency Information Management Timeline Diagram 24
圖3-3 “4?28 ”液氯鋼瓶泄漏事故應急信息管理時間軸圖 25
Figure 3-3 "4?28" Liquid Chlorine Cylinder Leakage Accident Emergency Information Management Timeline Diagram 25
表清單
表序號 表名稱 頁碼
表2-1 應急信息采集、傳遞渠道的特征對比 12
Table 2-1 Comparison of characteristics of emergency information collection and transmission channels 12
表3-1 有關部門和單位突發事件信息報告主體責任清單 18
Table 3-1 List of responsibilities of relevant departments and units for emergency information reporting subjects 18
1緒論
1Introduction
1.1選題背景與研究意義(Background and significance of the topic)
目前，我國正處于一個經濟和社會轉型的重要發展時期，面臨著日益嚴峻的 各種突發事件的威脅。隨著數字化的生產工具得到廣泛普及和應用特別是互聯網 技術的革新帶動的社會飛速發展，應急信息管理工作正面臨新的局面。由于新媒 體等新興傳播方式的助推，在處置一些重特大突發事件的過程中，應急信息的出 現和獲取有的時候會落后于社會大眾和上級政府，應急信息傳播的范圍越來越廣 泛，不再像以前一樣只存在于政府內部，導致國家政府在面對突發事件時，在應 急處置方面可能會陷入被動局面。為更好的改變這一局面，我們需以傳統業務流 程為基礎，并結合新的技術背景，來進一步優化應急信息管理。
1.1.1選題背景
我國是災害多發頻發的國家，這是一個基本國情。現階段，由于經濟發展速 度越來越快，存在的風險也越來越多，不僅包括傳統的、自然的，同時還包括非 傳統的、社會的，導致我國逐漸成為一個風險大國①。如何全面辨識出各類風險， 實施有效的防范化解和突發事件應急管理已經是各級政府的重要職能和使命。中 共中央總書記習近平在發表與應急管理相關的論述時重點強調，應急管理是國家 治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處 置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的 重要使命。要發揮我國應急管理體系的特色和優勢，借鑒國外應急管理有益做法， 積極推進我國應急管理體系和能力現代化。該論述對我國應急管理工作的開展起 到非常重要的作用，提供了科學指南和根本遵循。
2018 年 3 月，國家應急管理部成立， 2019 年初，常州市應急管理局掛牌成 立，從國家到基層的應急管理機構改革是應急管理發展的重大制度創新。“工欲 善其事，必先利其器”，應急管理的核心機制之一是信息的溝通和共享，應急管 理的效能在很大程度上取決于信息的搜集、傳播和利用，應急信息是否足夠及時 和準確是其是否起到參考支撐作用的關鍵。新時代下應急信息管理工作與傳統信 息管理工作已發生了翻天覆地的變化，從社會外部環境看，互聯網時代隨著 5G 移動通信技術、智能手機、社交媒體的發展和普及，我國移動網民數量達到新高， 突發事件傳播越來越快、影響越來越廣，處置的難度也呈幾何式增長。從我國政 府內部環境看，各級政府都面臨著機構改革的優化重組，從長遠來看，應急管理
①肖文濤.突發事件與應急管理體系建設[M].北京:中國中央黨校岀版社，2015 機構整合可以推動部門統籌，而且還可以優化流程以及統一標準，加快構建形成 健全的公共安全體系，可是根據現階段具體情況來看，想要整合不同管理部門職 責的整合和機制的暢通還需要時間，應急信息管理的工作流程還不夠完善，仍需 通過各種嘗試來進行優化健全，只有這樣才可以更好的應對。
1.1.2研究意義
（1） 理論意義
第一、做好常州市應急信息管理工作，是全力防范化解重特大安全風險，提 高防災減災救災能力，有效應對各類突發事件，最大限度減少人員傷亡和財產損 失的基礎工作，是對習近平總書記提出的應急管理與防災減災救災重要論述的有 效實施。充分體現了以人為本，情系民生的執政理念，是健全公共安全體系、豐 富應急管理理論的重要基礎。
第二、與傳統應急管理不同的是，基于新時代背景下，新公共服務性是現今 政府應急信息管理的一個突出特性，在應急信息管理工作中，主體并非只有政府 部門一個，還可以通過市場化，社會化的創新機制，積極引導第三方機構、社會 民眾參與，有利于提高信息工作的職業化，并制定嚴格的績效標準以及評估方案， 使政府工作需求得到有效的滿足。通過本研究解讀突發公共事件、應急信息管理 的相關概念及問題研究，利用新公共服務理論對現有應急信息管理進行優化升級， 對構建我國現代化政府管理理論提出了創新。
（2） 實踐意義
首先，對我國其他城市在應急信息管理方面的優秀經驗進行參考，并和常州 市具體現狀進行結合，以構建適合常州市現實情況，合理有效的應急信息管理工 作模式，提高對信息渠道的重視，不斷拓寬更多的渠道，提高社會主體參與的積 極性，使傳統應急機制存在的問題得到有效解決，例如信息獲取途徑單一、反應 速度不夠敏捷，處理能力水平較低等，有利于更好的完善政府公共管理。
其次，由于信息使用不當會帶來一系列的負面影響，例如浪費資源、浪費時 間、信息失真等，應盡量避免出現這樣情況，才可以確保應急信息資源得到有效 利用，實現更好的經濟效益以及社會效益，促進常州市應急信息管理工作水平的 提高。
1.2國內外研究動態與文獻評析（Research trends and literature
review at home and abroad）
1.2.1研究動態
突發事件的應急管理是一項涉及多個領域、橫跨多個學科、依靠多個參與主 體力量的管理活動，在突發事件應急管理體系中，應急信息管理是非常關鍵的一 個內容，是近年來國內外應急管理研究領域的熱點話題，為整個突發事件應急處 置流程發揮著重要的預警、研判和支撐作用。
(1)國外文獻綜述 西方發達國家對突發事件應急信息管理機制建設比較早，并且積累了一些經 驗。
應急管理基礎理論及應急信息管理作用方面：R.Heath提出了包含危機減少
(reduction)> 預備(readiness)、反應(response)> 恢復(recovery )的 4R 模型， 之后又提出恢復力(resilience)，形成了 5R 模型①。Z.Zhang(2011)、G.Owen(2012) 等基于信息生命周期理論出發，對備災階段、救災階段、重建階段以及減災階段 中應急信息可以起到的作用進行深入的研究，同時還提出，想要提高國家、地區 以及各組管理員交流的暢通性，應實現跨部門應急信息共享 ②③。
應急信息來源方面： E.J.Sommerfeldt(2015) 對地震后應急信息來源進行深入 研究后發現，人民群眾的信息來源渠道主要有以下兩個：首先是傳統渠道，包括 電視、廣播、教學以及口頭相傳等；其次是新渠道，包括警方通知、預警短信、 廣告牌投放、新媒體以及互聯網等④。C.Yates等(2015)通過分析現階段社交媒 體流行情況后，基于網格化管理的視角出發，提出遇到災害時，人民群眾應以社 區為單位通過社交媒體來對收集信息，能夠促使社交媒體作用得到更好的發揮， 有利于提升社會應對災害的能力 ⑤。
應急信息共享溝通方面： P.Iztok (2016)等人圍繞福島核災難出發，采取定量 分析法，對相關國家的兩大主流報紙共1340篇印刷媒體文章進行分析，包括俄 羅斯、西班牙、挪威、斯洛文尼亞、意大利、比利時等國，分析結果顯示，由于 信息源分散會引發一系列的問題，例如媒體信息和公眾信息不一致、容易陷入溝 通困境等，導致在面對危機的時候無法做到有效順暢的溝通，因此，我們必須通 過一些有效措施來解決這一現象⑥。P.Panagiotopoulos(2016)等把Twitter這一社 交媒體看作危機信息傳遞的工具，有利于提高信息傳遞的效率，即使處于危機之 下，通過社交媒體仍然可以實現信息的溝通，尤其是對利益相關者而言，可以從
①希斯R.危機管理[M].王成，等譯.北京:中信岀版社，2001:18-19.
②Zhang Z, Demsar U, Rantala J, Virrantaus K. A fuzzy multiple-attribute decision-making modelling for vulnerability analysis on the basis of population information for disaster management[J]. International journal of geographical information science, 2014, 28(9):1922-1939.
③Owen G, Mcleod J D, Lolden Z A, et al. Wildfire management and forecasting fire potential: the roles of climate information and social networks in the southwest United States[J]. Weather, climate, and social, 2012, 4(2):90-102.
④Sommerfeldt E J. Disasters and information source repertoires: information seeking and information sufficiency in post-earthquake Haiti[J]. Journal of applied communication research, 2015, 43(1):1-22.
⑤Yates C, Partridge H. Citizens and social media in times of natural disaster: exploring information experience[J].Information research, 2015, 20(1):659-684.
⑥Prezelj I , Perko T , Cantone M C, et al. The limits of public communication coordination in a nuclear emergency: lessons from media reporting on the Fukushima case[J]. Journal of Radiological Protection, 2016, 36(2):S45-S63.
中獲得更多的信息 ①。
應急信息管理系統平臺建設方面：國外政府一直重視突發事件應急信息管理 系統和平臺的建設，并不斷予以優化。“ 9.11”事件之后，美國國土安全部開發并 實施了全國突發事件管理系統(National Incident Management System，NIMS), 包括事故指揮系統(Incident Command System， ICS)、多機構協調系統(Multi agency Coordination System，MCS)和公共信息系統(Public Information System， PIS)②。
突發事件中應急信息案例分析方面：I.Lopatovska等基于桑迪颶風案件來對 危機管理的信息行為模型進行深入的分析，在2012年10月，紐約市發生了颶風 災害，本次分析的數據來源主要以作者個人日記記錄的相關經驗為主，包括災害 之前，災害過程以及災害之后，利用內容分析技術來進一步分析信息需求與行為， 和危機信息學進行結合，進而構建形成危機信息的框架模型，包括信息分類需求、 信息行為以及信息來源，這一模型不僅體現也當下信息基礎設施的優勢之處，同 時還反映出存在的問題，以更好的理解在面對危機時的信息需求、信息交流 ③。 A.Thatcher 等基于福島第一核電站災難事故出發，和福島核事故的四大報告進行 結合，圍繞多個角度來研究信息行為失誤的影響因素，對災難事故中信息行為的 情感負荷理論、“核安全神話”升級思想、面對威脅論等進行了深入的研究，研 究結果顯示，之所以會出現福島第一核電站事故，最重要的影響因素即信息回避 和不重視行為 ④。
( 2 )國內文獻綜述
國內關于應急管理和應急信息管理的研究從2003年SARS事件后進入高速 發展階段。沙勇忠(2008)圍繞信息系統這一視角出發，對應急信息管理實施方 法進行了進一步分析，基于空間流和時間流來對相關信息管理策略進行提出，包 括收集信息、發布信息、存檔信息以及共享信息等，對比分析了以下六個領域， 即技術支持系統、信息管理模式、部門協調、信息交流和披露、區域合作和信息 管理機構，以期能夠更好的促進城市應急信息管理系統獲得可持續發展 ⑤。
針對我國應急信息管理機制方面：田霏(2014)分析我國應急信息管理中存 在缺乏獨立的應急信息管理機構、缺乏高效的應急信息管理機制、缺乏統一的應 急管理信息系統、應急信息管理人才匱乏、缺乏對應急信息管理能力的評估的主
①Panagiotopoulos P, Barnett J, Bigdeli AZ, Sams S.Social media in emergency management: Twitter as a tool for communicating risks to the public[J].Technol Forecast Soc Chang, 2016, 11: 86-96.
②誠然 . 美國國家突發事件應急指揮系統 (ICS) 的發展歷程與影響因素 [J]. 電子政務 ,2015(03):87-94.
③Lopatovska I, Smiley B.Proposed model of information behavior in crisis: the case of Hurricane Sandy[J].Information research:an international electronic journal, 2013, 19(1) : 1-13.
④Thatcher A, Vasconcelos A C, Ellis D. An investigation into the impact of information behaviour on information failure: the Fukushima Daiichi nuclear power disaster[J].International journal of information management, 2015, 35(1) : 57- 63.
⑤沙勇忠,張艷菊•世界典型城市公共危機信息管理系統及其比較[J]•圖書與情報,2008(03):13-17. 要問題①。劉志東(2020)剖析了我國“新冠肺炎疫情”防控工作中所暴露出的 突發事件應急信息管理體系問題，例如缺乏足夠的信息溝通能力；缺乏事前準備、 輿情應對能力不足；缺乏對媒體的有效監管導致大量誤導性信息的擴散帶來恐慌 ②。周曉英(2020)采用政策分析方法，回顧了我國應急管理和應急信息管理制 度建設的基本歷程；采用網絡輿情觀察方法，合新冠肺炎疫情防控過程中出現的 一些信息現象，以應急信息管理制度建設的角度對新冠肺炎疫情發展四個階段暴 露的信息問題進行了闡述分析，并提出了相關建議 ③。
針對應急信息需求和收集方面：應急信息需求分析是應急信息管理的基礎， 也是應急管理的前提和條件。雷志梅(2014)結合生命周期、決策論等理論基礎， 從應急信息需求的影響因素出發，基于多維度來建立形成應急信息分析模型，以 對應急信息需求和信息之間的內在關系進行全方位的分析④。李珍珍(2013)對 政府關于應急信息的獲取進行分析后發現存在很多的不足之處，例如收集渠道比 較少、人員素質水平不夠高、立法不夠健全、收集技術以及監測技術比較落后等， 并針對這些問題提出了一系列改進措施和意見 ⑤。
針對應急信息傳播和突發事件輿情治理方面；鄧云峰(2021)為提升突發事 件預警信息傳播能力，拓寬預警信息傳播渠道，增強預警信息傳播多元化特征， 提出群體內個體傳播影響力評估方法及應急信息傳播模式制定方法，并基于網絡 分析與多智能體建模，研究群體應急信息傳播策略制定方法與有效性分析手段⑥。 于鵬(2019)基于傳播學和公共危機管理理論，在分析全媒體時代公共危機輿情 傳播現狀的基礎上，根據危機演化的四階段理論，構建全媒體時代公共危機輿情 的傳播路徑分析模型，分階段剖析公共危機輿情傳播動態過程中各主體間的相互 作用與演化機理，進而提出全媒體時代完善我國公共危機輿情管理的政策建議 ⑦。 盧丙杰(2020)基于地方政府、公眾和新媒體三方主體的純策略、混合策略博弈 模型的求解、仿真和分析，對突發事件的應急管理提出了建議 ⑧。
應急管理信息技術運用方面，曾宇航(2017)構建了大數據背景下政府應急 管理協同機制，有利于應急信息的跨部門共享和利用、實現跨區域跨部門應急資 源協同、應急決策協同和應急行動協同，為應急管理協同中歷來存在的信息共享
①田霏，陳占民,朱德慧.突發公共事件應急信息管理及完善路徑探析J].西部金融,2014(07):93-96.
②劉志東，高洪瑋,王瑤琪，荊中博.“新冠肺炎疫情”背景下我國突發公共衛生事件應急管理體系的思考J].中 央財經大學學報,2020(04):109-115.
③周曉英.新冠肺炎疫情防控中的應急信息管理問題與對策研究J].圖書與情報,2020(01):51-57.
④雷志梅,王延章，裘江南,王雪華.突發事件應急信息的多維度需求分析J].情報科學,2014,32(12):133-137.
⑤李珍珍.突發事件政府應急信息采集研究[D].湘潭大學,2013.
⑥鄧云峰,王雙燕.突發事件下人群應急信息傳播策略推演方法研究J].中國安全生產科學技術,2021,17(01):36-
42.
⑦于鵬，邱燕妮.全媒體時代公共危機輿情傳播路徑與演化機理研究J].中國行政管理,2019(08):94-98.
⑧盧丙杰,朱立龍.突發公共衛生事件下政府應急管理監管策略研究J].軟科學,2020,34(12):33-40. 等難題的解決提供了思路和方法①。楊宗亮(2017)通過對比國內主要網絡輿情 監測軟件的技術特點，分析出了現有軟件的缺點，并結合應用實際，提出了利用 大數據技術完善網絡輿情監測系統的軟件架構；在該架構下，利用敏感詞識別技 術、熱點數據分析技術、輿情主題深度分析技術，并構建了深層次數據挖掘所需 的方法庫、模型庫，結合空間分析、空間統計、數據挖掘等專業分析工具，實現 了網絡輿情的數據采集及處理、輿情地理空間大數據分析、地理空間專題網絡輿 情的可視化、輿情時空關聯性分析等主要功能。通過結合地理空間數據提高網絡 輿情監測和管理的高效性，有效監測網絡熱點事件，做到科學輔助決策 ②。
1.2.2研究動態評析
對比國內外相關文獻，可以明顯看出，我國在應急管理理論方面的研究起步 時間比較落后，所以會側重于參考國際先進的經驗，主要是借鑒西方國家的經驗 來提出和解決當前應急體系存在的問題。從研究側重方向來說，針對突發事件應 急管理包括整體平臺建設、機制構想以及案例研究等方面成果較多，而專門研究 應急信息采集和來源、應急信息研判和運用的文獻較少。近些年來，我國開始注 重應急管理信息技術的利用并總結了經驗不足和改進方向。目前從政府主體角度 優化應急信息管理途徑的研究較多，而針對媒體、社會公眾、民間團體等非政府 主體參與應急信息管理作用的研究較少。
這些研究對我國應急信息管理體系的建立和完善發揮了一定效用，但國外經 驗和中國國情畢竟不完全適合，不能全部照搬，同時應進一步強化跨學科和多領 域交叉深入研究，加強案例分析和理論模型的構建，理性借鑒先進地區應急信息 的采集、研判、運用、信息化等經驗來解決應急信息管理中存在的具體問題。
1.3研究思路與研究方法(Research thought s and methods)
1.3.1研究思路
突發事件中的應急信息管理機制是政府應急管理體制的一個重要內容，本文 主要分六個部分研究常州市應急信息管理對策，第一部分通過資料收集和文獻綜 述，分析國內外相關研究與評述，探討應急信息管理研究的背景和意義。第二部 分簡要介紹突發事件、應急管理、應急信息等基本概念和理論基礎。第三部分介 紹常州市應急信息管理建設的現狀和近年來常州市應急信息處置的相關案例。第 四部分對常州市應急信息管理現狀及優化需求進行調研，并分析目前常州應急信 息管理工作存在的問題和原因。第五部分研究國內部分地方政府在應急信息管理 機制上的先進模式和經驗分析。第六部分嘗試提出優化完善常州應急信息管理的
①曾宇航大數據背景下的政府應急管理協同機制構建[J].中國行政管理,2017(10):155-157.
②楊宗亮，張玉茜,李建飛.一種基于地理空間大數據的網絡輿情監測軟件架構[J].測繪通報,2017(03):96-100.
對策和路徑。
1.3.2研究方法
( 1 )文獻資料法
通過搜索中國知網等數據庫，查閱相關文獻、法律法規、政府文件、新聞報
道等，整理總結國內外應急管理和信息管理方面的最新研究動態，為本文的撰寫 提供理論依據，并對關鍵知識加以研究運用。
（2）比較研究法
在突發事件應急機制的理論和實踐中，我國近年來一直是在不斷學習、借鑒 中提高的。在本文中，首先簡單闡述應急信息管理相關理論，對國內不同地區政 府應急信息管理的方式進行比較分析，參考先進的經驗，并對常州市的管理模式 進行分享。
（ 3）案例分析法
對近些年時間里常州市發生的應急信息處置案例進行分析，找到其中存在的 不足之處并分析其原因，再和相關理論進行結合，進而提出一些具備針對性的改 進措施和意見。
（ 4）問卷調查法
對參與常州市應急信息工作的各級政府機關工作人員進行問卷調查。針對現 階段應急信息的收集來源、報告質量和時效、溝通渠道、信息化建設等問題以及 下一步機制建設的規范性、合理性、先進性等情況進行調研。
1.4研究創新點與難點（Research innovations and difficulties）
1.4.1創新點
本文主要創新之處一是基于 2018 年后的應急管理體制改革背景下，我國應 急管理同時面臨重大機遇和挑戰，應急管理機制還在不斷調整和完善中，其中便 包括應急信息管理，具有較強的可塑性。但2019年響水“3?21 ”特別重大爆炸 事故和 2020 年新冠肺炎疫情以來，我國對突發事件應急信息管理面臨著更高的 要求和考驗，研究應急信息管理具有較強的現實和實際意義。二是本文探索利用 互聯網、大數據等創新技術手段的發展和倡導政府主導、多主體參與的應急信息 管理構想，為優化應急信息管理提供了更多的選擇。三是本文從常州市應急信息 管理發展現狀、真實案例、存在問題作為切入點分析研究地方政府應急信息管理 的優化對策，由點及面，對其他地方政府提升應急信息管理水平具有一定的借鑒 意義。
1.4.2難點
雖然國外應急信息管理研究起步較早，成果較多，但和國內畢竟國情不同， 因此在對國外研究成果和國內其他地區先進經驗進行學習借鑒時需分析是否能 在常州本市適用。其次，應急信息管理是一門交叉性非常強的研究領域，涉及管 理學、安全科學領域、新聞傳播學、計算機科學等，需對各個相關學科都有一定 的了解研究并進行融合。再次，分析常州市應急信息管理建設中存在的問題和原 因后，如何提出具有可操作性和可行性的優化對策建議，需全面又細致的考慮。
2應急信息管理相關概念及理論基礎
2Relevant concepts and theoretical foundations of emergency information management
2.1相關概念（Relevant concepts）
2.1.1突發事件
（1） 突發事件的界定和分類分級 突發事件又叫做公共突發事件，在我國《突發事件應對法》中提出了對突發
事件的概念定義，即指是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采 取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。 從影響范圍以及危害程度出發，對突發事件等級進行劃分，一共包括特別重大、 重大、較大以及一般四個等級 ①。
在概念使用方面，除了“突發（公共）事件”外，學術界和政府實踐部門還 使用“（公共）危機”、“緊急狀態”、“災害”等名詞來形容性質相近的某類事件 或狀態。
又依據《國家突發公共事件總體應急預案》中對四類突發事件進行的列舉， 自然災害指地震災害、氣象災害、水旱災害、地質災害、森林草原火災等；事故 災難指企業各類安全事故、交通事故等；公共衛生事件包括傳染病疫情、食品安 全等；社會安全事件則包括恐怖襲擊、經濟安全事件等 ②。
（2） 突發事件的基本特征 第一是突發性。無論對是否發生，還是發生的時間、地點、方式和程度等都
是未知，難以準確把握的。突發性主要來自于三個方面：難以控制的客觀因素； 人們的知覺盲區；熟視無睹的細微之處。
第二是復雜性。一方面體現在“一因多果”的不確定性，即在事件剛發生時， 無法用常規方法進行判斷，而且信息存在嚴重不及時和不完整，其后的發展造成 的影響沒有經驗可供指引， 一切看起來都瞬息萬變。另一方面則體現在“一果多 因”的疊加性，即突發事件的出現往往是各種緣由爆發的結果，呈現出彼此聯系 又復雜多變的狀態，處置不當將進一步引發損失的擴大。
第三是破壞性。根據所造成的財產損失以及人員傷亡情況，包括直接損害以 及間接損害兩種，另外，還會使個人心理、社會受到負面影響，從而影響到社會 不同層面。突發事件嚴重時甚至會對社會價值觀和行為準則產生深遠的影響。
①全國人大常委會辦公廳.中華人民共和國突發事件應對法［J］.經濟管理文摘,2007, 28（021）:44-48.
②國務院發布《國家突發公共事件總體應急預案》［J］沖國安全科學學報,2006（02）:108.
第四是緊急性。當突發事件發生，需要政府管理者在高壓態勢下用最短的時 間做出處置決策。因此，作為政府應急管理部門，必須在當時有限的資源條件下 尋求最恰當的解決方案。
2.1.2應急管理
（1） 應急管理的概念
“應急”指的是突然發生并要求立即處理的事件，概念包含兩個要素，一方 面事件是突然發生的，是不可預見的非常規事件；另一方面這種事件需要進行緊 急處理，否則可能會造成損失。
應急管理是指政府及其他公共機構通過建立必要的應急響應機制，科學運用 管理或技術等手段，采取預警、救援、疏散等應對措施，在突發事件的事前預防、 事發應對、事中處置和善后恢復過程中為保障公民生命健康和財產安全，維護社 會穩定所開展的系列活動。應急管理是一個不斷變化的過程中，應具備計劃性以 及組織性，對于已出現的危機，或者是可能會出現的危機，政府應根據不同階段 來制定相應的控制措施，這樣才可以對危機進行有效的防范、應對和控制。
（2） 應急管理的內容和階段
應急管理是個完整的系統工程，我國經過長期實踐形成了具有中國特色的應 急管理體系，也就是所謂的“一案三制”，即國家突發事件應急預案體系、應急 管理法制、應急管理體制以及應急管理機制。其中應急管理體制主要是指建立統 一領導、綜合協調、分級分類管理的管理框架；機制主要是指建立健全監測預警、 應急統籌協調、信息報告公開等程序化方法和措施；法制則主要通過完善應急管 理相關法律法規，依法行政，使突發事件應急管理逐步走上法制化、規范化道路。
突發事件應急管理包括預防、準備、響應和恢復四個階段，充分體現“預防 為主、常備不懈”的應急管理理念。
首先是預防。體現在兩個方面，一方面是采取多重手段阻止事故的發生， 是 最理想的狀態；另一方面則考慮利用前期安全措施在事故發生時，將事故造成的 危害和影響降至最低。從長遠來看，預防有著低成本、高效率的特點，是避免事 故發生、減少事故損失的關鍵點。
其次是準備。是為有效應對突發事件而在前期制定的各種措施的統稱，涉及 組織制度和機制流程的建立、應急預案和演練、救援隊伍建立和訓練、應急資源 物資籌備等各項準備。
再次是響應。是在突發事件發生后開展的各種救援、疏散、搶險等應急處置 工作。響應是否迅速有效是突發事件應急管理成功與否的又一關鍵。
最后是恢復。是為消除突發事件的不良影響，恢復正常狀態而在突發事件發 生后所采取的善后處置工作，包括短期恢復和長期恢復。
2.1.3應急信息管理
（1） 應急信息
應急信息指的是在突發事件發生的前后，政府部門或其他公共組織為處理因 突發事件產生的有關問題并減輕影響，因此而產生搜集和公布的有關事發經過、 已采取措施、目前狀態、下一步打算等方面的信息。應急信息是貫穿應急管理全 過程的中樞神經，一般有兩種表現形式，一是突發事件本身在潛伏期、爆發期的 基本情況，如異常征兆、爆發象征、危害后果等；二是政府部門在突發事件應對 環節的措施情況，如預警提示、應急預案、救援情況、處置措施等。突發事件中 的信息具有海量、分散、多樣和復雜等特性，對突發事件應急信息的管理關系到 應急管理工作的整體效能和長遠發展。
應急信息具有客觀性、時效性、可傳播性等一般信息的傳統特征，還具有以 下幾種特殊特征：
第一是需要收集的數據面廣量大。應急信息與突發事件發生地區的人口數量、 社會經濟水平；公安消防、醫護救助等應急人員；應急救援器材和賑災應急物資 儲備等密切相關，涉及公安、消防、衛健、民政、交通、環保、安監、氣象、地 震、水利等眾多行業部門，具有非常復雜和多樣的特點。在應急處置中，只有全 面的收集相關信息才能做出關于人員疏散、搶險救援、統籌調度等正確決策。
第二是緊迫性強。應急信息需要在極為有限的時間內對突發事件作出快速反 應，第一時間搶險救援、降低危害影響，有著急切的緊迫性。因為信息獲取或傳 遞帶來的時間延誤可能會造成更大的損失，所以應急信息的時效性要求要強于一 般信息。
第三是復雜多變。由于突發事件本身帶來的突發性、不可預期性，處置突發 事件過程中的應急信息也是瞬息萬變的，因此利用智能化、信息化系統保障應急 信息的持續收集、動態更新是保證應急信息及時有效的重要前提。
第四是具有較強的專業性。應急管理及應急信息管理橫跨管理學、安全科學 領域、新聞傳播學、計算機科學等多個學科，針對應急信息面廣量大以及復雜多 變的特點，需要將收集到的各類應急信息歸納分類、趨勢分析，為作出決策提供 依據，這些都需要較強的專業性和技術水平。
（2） 應急信息管理
應急信息管理是應急管理和信息管理的有機結合，是政府公共服務的重要組 成部分。通過來自不同行業部門的人員對應急信息的采集傳遞、接報處置和發布 等工作，為前期預防警示、事發應急處置、事后善后恢復等提供預警提示、決策 支撐等服務，從而預防或降低突發事件的危害和影響。2003 年“非典”事件后， 我國應急管理機制才真正逐步建立，而應急信息管理機制則是與國家應急管理機 制建設同步發展的。2007 年頒布的《中華人民共和國突發事件應對法》，對建立 全國統一及地方各級突發事件信息系統、建立基層專兼職信息員制度和信息逐級 報告制度進行了明確規定，形成了應急信息管理的初步機制。但該法對于應急信 息管理的要求較為籠統，已難以滿足當前應急信息管理的發展需求。隨著國家應 急管理部于 2018 年組建成立，我國應急信息管理機制也同步發展成“中央統一 領導、部門分工負責、分級條塊管理”的工作體系。
①應急信息的收集傳遞
應急信息收集、傳遞的渠道包含政府渠道、媒體渠道和公眾渠道三種。雖然 大部分的應急信息來自政府內部，但在當前移動互聯網時代背景下，公眾、媒體 產生的應急信息也已成為應急信息采集、傳遞渠道的重要組成部分，對突發事件 應急管理具有參考支撐價值。三種渠道的特征如下：
表 2-1 應急信息采集、傳遞渠道的特征對比
Table 2-1 Comparison of characteristics of emergency information collection and transmission
channels
渠道 政府渠道 媒體渠道 公眾渠道
信息采集 渠道窄、被動 渠道廣、主動 渠道廣、主動
獲取速度 層級多、耗時長 時效性要求高、耗時 即時收集、發布
較短
信息有效性（真實 高 一般 低
度）
傳遞媒介 以應急信息報送系統 各類傳統和新媒體 社交媒體、報警舉報
為主 電話
傳遞形式 文字為主，形式較為 文字、圖片、視頻等 文字、圖片、視頻等
單一 多種形式 多種形式
②應急信息接報處置
地方政府通過多種渠道收集應急信息并由應急信息管理機構對信息進行匯 總分類，提取有價值信息并對其進行核實后，進行綜合研判，分析其可能造成的 后果并提出處理意見，以書面、電話或短信的形式，向負責領導報告。
③應急信息的發布
應急信息發布是應急管理工作中政府面向公眾發布災害預警、疏散指揮、輿 論引導等應急信息的重要手段，有的時候甚至是唯一手段。站在信息傳播和輿論 發展的角度，突發事件的應急信息發布，應該同時做到主動公開、準確發布和及 時傳播、適時反饋。通過信息發布及時有效回應社會關切對維護社會穩定、降低 突發事件不良影響有著重要作用。
2.2理論基礎( Theoretical foundations)
2.2.1應急管理理論
應急管理是一門新興學科，對其研究的理論基礎尚不扎實，還未形成一套完 整的理論體系。目前在研究和實踐中有兩個理論較為重要：全面應急管理理論和 應急管理生命周期理論。
(1)全面應急管理理論
全面應急管理是目前廣為學界和實務界所接受的應急管理基礎核心理論，最 早由美國國家管理者協會在其 1979年發布的《全面應急管理：管理者指南》一 書中提出，它為非國防軍事領域的應急管理提供了一套全面具體的方法，其目的 是幫助管理者認識到自然災害及潛在的環境問題對生活和經濟的影響。
作為一個對應急管理的理論探索。全面應急管理將應急管理的核心概念、相 關利益群體和應急管理階段納入整體應急管理體系加以研究。它不但提出了災害 的種類劃分，還首次明確提出了應急管理的準備、響應、恢復和減災的概念，為 生命周期理論的提出提供了理論依據。從全面應急管理理念出發來看，應急管理 指對相關機構的行動進行協調管理，來促使突發事件處置能力得到進一步提高， 其“全面”是指涵蓋了應急管理各階段和各類型，它特別強調應充分發揮社會組 織和個人的積極性和主動性，通過與政府的協作共同應對危機。在這一理論的影 響下，以美國為代表的多國政府開始構建覆蓋國家和地方的全面應急管理組織體 系。
(2)應急管理生命周期理論 應急管理生命周期理論是從時間維度上對應急管理的各個階段進行劃分，以
便針對各階段特點進行有效應對。各國學者和政府實踐者均提出了各自的劃分方 式，來劃分應急管理生命周期的不同階段，其中，美國聯邦應急管理署(FEMA) 的“四階段理論”將應急管理劃分為減災階段、準備階段、響應階段以及恢復階 段；日本政府對應急管理同樣劃分成四階段，即獲取信息階段、快速響應階段、 應對落實階段以及災后恢復階段；我國學者李湖生將應急管理劃分為以下五個階 段，一是預防階段，二是監測階段，三是響應階段，四是恢復階段，五是重建階 段，并專門指出上述“四階段理論”中的“減災階段”和“準備階段”不應該僅 限于事前，而是應該貫穿于應急管理的全過程。
相關研究對應急管理生命周期的認識，雖然在具體的劃分方式上存在差別， 但其本質基本相似，即都是從突發事件或危機的產生到最終問題的解決的整個過 程，以及各個階段的工作重點對應急管理進行描述。其中，美國聯邦應急管理署 (FEMA) 的劃分方式是目前國際應急管理學界比較認可和接受的方式，諸多研究 也是按照這一方式對應急管理階段進行劃分的。
由于移動互聯網技術的蓬勃發展，突發事件的信息可以通過抖音、微博、微 信等社交媒體、網絡新媒體爆炸式傳播，影響范圍越來越廣、處置難度也越來越 大。僅僅依靠政府某一部門的力量，已無法滿足當今及時有效處置突發事件的需 求，因此為了預防和應對各種突發事件，當前應急管理的主流認識認為，可以將 政府、企業和第三方機構的力量有機整合，合作建設，既可以降低成本，又能得 發揮不同主題的各自效用。
2.2.2新公共服務理論
1980 年以來，以美國登哈特教授夫婦為代表的學者在對新公共管理理論進 行批判的同時，建構出一套比較系統和完善的理論體系，即新公共服務理論。登 哈特教授夫婦在民主社會的公民權理論、社區和市民社會的模型、組織人本主義 和組織對話的基礎上，提出了新公共服務的七大原則：1.服務而非掌舵；2.公共 利益是目標而非副產品；3.戰略地思考，民主地行動；4.服務于公民而不是顧客； 5.責任并不是單一的；6.重視人而不止是生產率；7.超越企業家身份，重視公民權 和公共服務 ①。
新公共服務理論強調以人為本、更加注重維護公民權利和公共利益，也重新 定位政府的角色，即政府的職能更多的是服務，在政策制定中是重要的參與者而 非掌舵控制者，實現了政府向服務本質的回歸。新公共服務理論是更加適合現代 社會和公共管理實踐需要的理論選擇，也蘊含了應急管理工作的內在邏輯，即除 了政府，更需要第三方機構、社會民眾在應急管理中發揮作用。近年來我國為提 高信息化建設的技術水平和效率，向社會第三方機構購買服務的情況越來越普遍， 這也同樣適用目前地方政府應急信息管理工作的要求。這也使人們意識到，運用 新公共服務理論對現有應急信息管理模式進行升級完善的現實意義。
登哈特.新公共服務：服務，而不是掌舵：第三版[M].中國人民大學岀版社,2016.
3常州市應急信息管理現狀
3The status quo of emergency information management in Changzhou
3.1常州市應急管理組織機構建設現狀（ The status quo of the construction of emergency management organizations in Changzhou）
應急管理是一項復雜的、涉及諸多領域和行業的系統性工作，是充分調動各 領域各行業應急力量聯動開展突發事件預防和處置的一種運行機制。機構改革以 來，常州市應急管理局作為組織指導協調安全生產類、自然災害類等突發事件應 急救援的職能部門，在應急聯動機制建設方面做了積極的探索和實踐。在應對近 年來發生的社會影響面廣、情況復雜、處置難度大的突發事件中，協調組織各地 各部門第一時間啟動應急響應，加強軍地協同、多部門跨區域應急聯動，密切掌 握事態發展，及時報送相關信息，迅速開展應急救援，積極做好搶救傷員、事故 調查、次生災害防范、輿情引導等工作，最大限度減少人民生命財產損失，維護 了社會和諧穩定。
3.1.1常州市應急管理組織機構建設現狀
就在 2006 年的 4 月，我國國務院辦公廳成立了國務院應急管理辦公室（國 務院總值班室），主要的任務就是國務院負責應對突發狀況管理以及總值班等工 作，不僅很好的起到應急運轉管理樞紐的效果，還能夠有效的履行應急值班、信 息收集以及統籌協調等一系列的職能。各省、市、縣（區）相對應的成立了各自 應急管理辦公室（應急辦）和值班室，這一模式持續運行至2018 年。
隨著 2018 年國務院新一輪機構改革組建成立應急管理部，國務院辦公廳應 急管理職責被劃入應急管理部，并不再保留國務院應急管理辦公室。2019年1月 15 日，由原常州市安全生產監督管理局、應急辦等 5 個部門組建成立常州市應 急管理局，主要是為了能夠將常州市的所有應急管理力量都集中起來，形成一個 具有共同領導、權責相當且高效的應急能力體系。一直到 2019 年的 3 月份，隨 著常州市六個轄市（區）應急管理局陸續完成掛牌組建任務，常州市本級、轄市 （區）兩級應急管理機構改革工作基本完成，除消防、防汛抗旱、森林防火等職 能劃轉還需遵循上級部署推進外，其他職責已順利完成劃轉，機構已開始正常運 轉。
3.1.2常州市應急組織機構設置情況
常州市應急管理局組建后，設立應急指揮中心，主要承擔應急值班值守、信 息匯總、綜合協調等以及擬訂突發事件應對機制，發布預警信息等工作。按照江 蘇省廳應急指揮中心規范化標準化建設要求和市局應急指揮中心建設方案，建設 常州市應急指揮中心，總面積約 370平方米，設有應急指揮廳、視頻會商室、綜 合值班室、辦公室等功能區域，已實現應急值班值守、信息匯總、應急指揮調度、 視頻會議、遠程會商、實時視頻傳輸等功能。目前，全市重大危險源實時監控視 頻和傳感器數據已接入應急指揮信息平臺，可供值班人員在線監控巡查。
新一輪機構改革中，各級組建應急管理部門是貫徹落實習近平新時代中國特 色社會主義思想和關于應急管理、防災減災救災重要論述，有效的推動了國內的 公共安全管理，讓國家治理體系以及治理能力能夠得到更進一步的提高，屬于我 國公共安全和應急管理工作頂層設計的重大變革，常州市應急管理局的工作職能 也發生轉變，從從應對單一災種向綜合減災轉變，從注重災后救助向注重災前預 防轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變，從各個方面提高常州市應急管理 和防災減災救災能力水平，防范化解重大安全風險。同時，為進一步加強應急管 理工作機構和力量，以江蘇省、常州市安全生產專項整治活動為契機，各級應急 管理部門積極爭取黨委政府的關心支持，及時調整充實安全生產委員會成員，并 以黨委編辦文件形式，進一步明確各成員單位安全生產工作職責。市、轄市（區） 兩級安委辦增加編制、落實專門人員，均于 2020 年 1 月底實現實體化運行。同 時，常州市各負有安全生產監督管理職責的部門通過統一更名或增掛牌子的方式， 明確了承擔安全生產監管、應急管理工作職責的內設機構，真正做到應急管理層 層有人抓、事事有人管，為應急信息管理等各項工作的有效開展提供了強有力的 組織保證。
需要說明的是，根據突發事件種類來看，常州市應急管理局的組建只是整合 了自然災害和事故災難兩類突發事件管理的職能，公共衛生和社會安全管理的職 能仍分屬于衛健部門和公安部門。因為應急管理部門職責無法覆蓋所有突發事件 種類，不能直接獲取整合所涉及到的所有相關的應急信息種類，因而無法成為地 方政府唯一的應急信息管理機構。因此在本次機構改革之后，雖然市政府應急辦 不再保留，應急相關職能被劃撥至應急管理部門，但市政府總值班室卻保留下來， 仍然負責對所有種類的應急信息整合和相關部門的綜合協調，直接服務于領導提 供信息和建議。
3.2常州市應急信息管理機制建設現狀（ The status quo of the construction of emergency information management mechanism in Changzhou）
3.2.1應急值班體系建設初見成效
應急值班是各級政府和各行業主管部門為確保政令暢通、常態化工作和緊急 狀態信息能夠及時上報或傳達而安排專業人員進行的全天候值守工作。在整個應 急信息管理過程中， 24 小時的應急值班保證了突發事件發生后政府部門能夠快 速響應，及時接報處置，確保應急管理職責不脫崗、不缺位。2019 年之前，常州 市在長期實踐中已形成了以政府應急辦為核心的縱橫交錯的應急信息管理工作 網絡，常州市應急管理局成立以來，按照“快速、主動、嚴謹、細致、周全”的 原則，結合原應急辦值班體系并按照上級要求進行進一步的完善，強化各級各有 關單位值班機構建設，完善值班條件，充實值班力量，形成了常態值守和應急值 守相結合的值班模式。
（1） 明確值班模式
工作日和雙休日嚴格執行“5 個 1”24 小時常態值班工作制度。每日安排 1 名局領導在崗帶班， 1 名科級干部或業務骨干作為值班長在崗值班， 1 名科級干 部或業務骨干備班， 1名專職值班員、1 名駕駛員在崗值班。
節日期間、重要時期（包含全國“兩會”、國家重大活動等敏感時期）、自然 災害高發期和災害事故處置期，在平時“5 個1”值班的基礎上，每天增派應急 指揮中心 1名加強班人員備勤，自然災害救援等 N 個相關處室每天安排 1名科 級干部或業務骨干在常手機值班，確保電話 24 小時隨時接通，接到通知后能立 即趕赴局機關或應急指揮中心開展相關工作，必要時在崗值班，即執行“5+1+N” 值班工作制度。
（2） 嚴格執行視頻調度和會商研判制度 常州市、轄市區應急指揮中心已建成專用應急指揮網絡的視頻通信指揮系統，
保障設施設備全天候正常運行。建立完善值班會商研判機制，每天由應急指揮中 心主任組織相關工作人員（節假日和雙休日由帶班局領導組織值班人員）召開值 班會商研判會議。根據從安委會成員單位收集獲取的安全防范工作及信息系統平 臺（如非煤礦山安全生產風險監測預警系統，工業企業安全生產風險報告系統， 自然災害災情報送系統，生產安全事故統計信息直報系統等）動態數據情況、網 絡輿情監測預警系統、危化品重大危險源監測預警系統、12350 有獎舉報平臺動 態數據情況等信息，進行會商研判，編制形成《值班日報》并報送局領導。同時 根據會商研判情況，視情形視頻調度各地落實安全風險防范和應急值守情況，確 保全市值班網絡運轉高效、反應迅速。
3.2.2應急信息報送體系基本成型
為確保領導和上級部門能及時掌握突發事件基本情況和發展動態并采取有 效的應對措施，迅速準確的應急信息報送發揮著重要作用。常州市應急管理局認 真學習領會習近平總書記關于加強應急管理、提高應急處置能力的指示批示精神， 全面貫徹落實部、廳和市委市政府關于應急管理工作的決策部署，進一步強化應 急信息首報意識、主動意識，嚴格信息報告程序和質量要素，細化報告時限和核 報要求，應急信息報送體系已經基本成型。
（1）明確信息報送責任主體 常州市以安委辦、減災委名義聯合下發突發事件信息報告的制度文件，明確 各行業主管部門信息報告主體責任清單，建立突發事件信息報告聯動機制。當遇 到某個突發事件以后，不僅要在第一時間給當地黨委、政府以及主管部門進行有 效的報告以外，還應抄送應急管理部門。任何地區、部門和單位不得遲報、漏報、 謊報、瞞報突發事件信息。情況緊急時，可以越級報告但必須及時向被越過的政 府。
表 3-1 有關部門和單位突發事件信息報告主體責任清單
Table 3-1 List of responsibilities of relevant departments and units for emergency information
reporting subjects
單位和部門 信息報告主題責任清單
負責報送民爆物品購買、運輸、爆破作業環節等事故或險情信息，道路交
市公安局 通事故，大型集會和游園等群體性活動中因擁擠、踩踏發生的傷亡事故等
信息
市自然資源局 負責報送山體崩塌、滑坡、地裂縫、地面塌陷、地面沉降等地質災害信 息，以及森林火災等信息
市住房和城鄉 建設局 負責報送房屋建筑和市政工程生產安全事故或險情信息，城鎮燃氣事故、
城鎮供水系統事故、城市內澇等信息
市交通運輸局 負責報送內河通航水域（國家海事部門管轄范圍除外）的水上交通事故、 城市軌道交通運營事故、公路水運工程事故等信息
市水利局 負責報送水情、旱情，以及主要江河湖庫險情信息，會同水文部門報送水 文監測預報等信息
負責報送病、蟲、鼠、草等有害生物暴發流行，對農業造成危害的生物災
市農業農村局 害信息；涉及農業機械的事故或險情信息；涉及漁業船舶突發事件或險情
信息
市文化廣電和 旅游局 負責報送各類文藝演出單位、互聯網上網服務營業場所、博物館、圖書 館、文物保護單位、影劇院、文化館、旅行社等事故或險情信息
市市場監管局 負責報送特種設備事故等信息
負責報送危化品、非煤礦山、煙花爆竹、冶金、工貿等領域的生產安全事
市應急管理局 故信息，以及中央駐常電力企業在發電和輸配電領域、電力建設領域發生 的安全生產事故或險情信息
負責報送易引發災害的臺風、暴雨（雪）、寒潮、大風、低溫、高溫、干旱、
市氣象局 雷電、冰雹、霜凍、冰凍（道路結冰）、霧、霾、龍卷風等氣象災害預報預警 信息。遇有極強災害性天氣過程時應及時報告。
常州海事局 負責報送船舶、設施在長江常州段發生火災、爆炸、擱淺、沉沒,船載油類
物質或危險化學品泄漏等事件信息
市地震局 負責報送我市行政區域內發生的MM3.0級地震信息、有感震動等事件信 息
常州機場 負責報送民用航空器飛行事故信息
市消防支隊 負責報送火災，以及參與救援處置的事故或險情等信息
供電公司 負責報送電網運行生產安全事故，大面積停電事件信息
鐵路常州集團 負責報送鐵路運輸生產安全事故，鐵路網線遭受破壞或因災嚴重損毀造成
的通行中斷等事件信息
（2）嚴格信息報送流程和時限要求 突發事件發生后，要按照相關法律法規所明確的突發事件報告要求，及時、 準確、完整報告信息。如果對突發事件的全面情況尚不清楚，應當先報告已了解 的初步情況，隨后補報詳細信息，但不能以需要了解詳細情況為由拖延上報。
①對于重大及以上級別突發事件，因省級要求市級電話報送時間不超過30 分鐘，書面報告不超過 40 分鐘，為預留處置審批時間，事發地政府和有關部門 應當在事發后 20 分鐘內將初步情況電話報告至市委市政府總值班室和市應急管 理局；本個小時內報送書面報告。但對于可能達到重特大突發事件標準的情況及 敏感突發的特殊事件，應當立即電話報告。
②對于較大突發事件，因省級要求市級書面報送時間不超2小時，事發地政 府和有關部門要在事發后 1 小時內書面報告至市委市政府總值班室和市應急管 理局。
③對于一般亡人事故，事發地政府和有關部門要在事發后2小時內書面報告 至市委市政府總值班室和市應急管理局。
④較大及以上事件在處置結束之前每天續報2次（上午9點前、下午4點 前），領導對突發事件有批示的遵照批示要求及落實情況及時跟蹤續報，特殊情 況隨時續報。
⑤地方政府或行業主管部門在接到市委市政府總值班室和市應急管理局要
求核報的信息后，應當迅速組織核實并及時反饋核實結果。接到需核報信息后， 必須要在不超過 15 分鐘的時間內通過電話的形式將初步情況進行反饋（因省級 要求市級報送時間不超過20 分鐘）；對于明確要求要有書面反饋，反饋時間原則
圖 3-1 常州市突發事件信息報告流程圖
Figure 3-1 Emergency information report flow chart in Changzhou
（3）信息獲取和共享聯動機制已初步建立 首先是政府渠道：主動與常州軍分區及駐常解放軍、武警部隊對接，在全省 率先出臺突發事件軍地應急聯動工作機制，建立軍地預警和災情信息通報、應急 救援聯絡員、險情和災情會商等七項協作機制，提升軍地聯合應對突發事件能力。 與氣象部門、市紅十字會以及在常3 個監獄簽訂合作框架協議，建立健全應急聯 動機制，實現信息互聯互通、資源共享。通過加強與市委網信、消防、公安、交 通、住建、海事以及新聞媒體等部門的溝通協作，強化信息共享聯動機制，拓寬 信息獲取渠道。
其次是網絡、媒體渠道：與聯通公司合作建立事故災害輿情監測預警系統， 通過設定“常州”、“火災”、“爆炸”等敏感詞匯，實現對各大門戶網站、本地網
絡論壇、微博、微信公眾號等互聯網來源進行各類事故災害24小時自動檢索。 常州市已建成危化品重大危險源監測預警系統，并將數據接入應急指揮信息 平臺。值班人員可實時查看重大危險源監控視頻和關鍵傳感器數據，系統也能智 能化評估風險等級， 發現設備離線和監測數據異常時自動報警，值班人員將及時 通知企業處置并要求反饋處理結果。應急指揮中心負責收集登記各類預警核查、 處置情況并定期通報。
最后是公眾渠道：在市12345平臺設立12350安全生產舉報投訴電話專席并 出臺常州市安全生產有獎舉報辦理制度，明確安全生產領域舉報獎勵的獎勵主體、 獎勵對象及范疇、獎勵金額、獎金發放、舉報登記、保密要求以及市安委會成員 單位安全生產舉報事項核查責任清單。鼓勵社會公眾充當安全“吹哨人”，發現 事故隱患和違法行為及時舉報，避免發生安全生產事故和人員傷亡。
（ 4）應急廣播系統全面建成
應急廣播體系建設是國家應急體系建設和國家農村公共文化服務體系建設 的重要組成部分。常州市統籌利用現有廣播電視資源，于2020年11月全面建成 涵蓋市級、轄市區、鄉鎮、行政村四級共842個平臺， 10444個應急廣播音響終 端的應急廣播系統。應急廣播系統具有多種傳輸方式且設置有備用電源，信息播 報高效穩定。全市應急廣播系統投入使用后能滿足各級政府和基層組織開展日常 宣傳、應急信息快速發布等需求，在應對突發事件中發揮重要的信息堡壘作用， 能讓突發事件的預警和疏散等緊急信息第一時間通過應急廣播系統進行播報，打 通農村等基層地區突發事件信息發布的“最后一公里”。
3.3常州市應急信息處置的相關案例（Relevant cases of emergency information disposal in Changzhou）
3.3.1常州市某水處理有限公司“8?6”廢酸泄漏事故
常州市某水處理有限公司在2018年8月6日上午8時左右，發生廠內儲罐 廢酸泄漏事故，事故雖未造成人員傷亡，但是社會影響惡劣。
（ 1）事故發生經過和應急處置情況
8月6日8時18分左右，該公司車間副主任發現儲罐區1號廢酸儲罐有少 量紅色煙霧冒出，立即報告車間主任，該公司立即組織應急處置，封堵穿孔，并 用泵將儲罐圍堰內的廢酸抽到槽罐內。但因泄露出的廢酸腐蝕該儲存罐罐體后， 導致廢酸泄漏量迅速擴大，該公司見無法處置，于 11 時 11 分左右向“119”消 防指揮中心報告求援。接到報告后，市、區領導和消防、環保、公安、安監、衛 生等有關部門及禮嘉鎮政府和有關專家立即趕赴現場處置。市、區兩級到場后迅 速成立了聯合處置小組，采取應急處置措施：一是及時疏散事發地周邊群眾，進 行妥善安置；二是調集多輛消防車和各類運輸車輛，籌集石灰、液堿以及防腐泵 等一系列的應急材料跟裝備，通過酸堿中和以及駁載轉移等一系列措施搶險應對； 三是防止次生危害，第一時間封堵該公司周邊雨污管網并通過專業手段有效處置。 截止當日17時30分左右，市、區環保部門對周邊水質和空氣進行檢測并表明污 染已得到控制。
本起事故未造成人員傷亡，據調查共泄漏約130噸廢酸液。事故發生后，區、 鎮兩級有關部門組成應急處置小組，指導督促該公司將公司周邊管網及公司內部 殘存的廢酸液（部分為消防水稀釋后的酸性廢水）委托有資質的危廢處置和廢水 處理單位進行安全處置。至9月5日，現場全部處置完畢。
（ 2）應急信息管理相關情況 8月6日上午9時左右位于武進區禮嘉鎮工業園某水處理公司廢酸泄露并擴 散后，工業園周邊上空出現黃色氣體。周邊企業員工、居民拍攝了“黃煙彌漫” 的照片和視頻，并在微博、微信、化龍巷論壇等社交媒體平臺流傳，立即成為網 絡熱點話題。另有網民在網絡社交媒體發布帖子稱，“禮嘉工業區一工廠毒氣泄 露，目測嗅測是二氧二乙硫醚（俗稱芥子氣，日本二戰毒氣彈的一種），政府已 經組織附近人員緊急撤離。過往青陽路禮嘉段的車輛盡量繞行”。網傳芥子氣泄 露并配有“黃煙彌漫”照片的謠言消息迅速傳播擴散，造成部分市民恐慌。
8月6日上午11時消防接報后，迅速通知市、區領導和消防、環保、公安、 安監、衛生等有關部門及禮嘉鎮政府和有關專家，立即趕赴現場處置。
8月6日下午 15 時左右，常州市武進區應急辦通過官方微信公眾號、微博、 化龍巷、電視媒體發布第一次情況說明稱：“位于禮嘉鎮的常州某水處理有限公 司發生廢酸儲罐泄漏。事件發生后，市區鎮三級領導及公安、應急、消防、安監、 環保等相關部門立即趕赴現場處理，第一時間疏散企業員工及周邊人群，采取措 施防止廢酸擴散。現場已基本得到控制，未造成人員傷亡。泄漏原因正在調查中。”
8月6日下午15時左右，常州市網安支隊通過官方微信公眾號、微博等平 臺發布網警辟謠稱：網傳芥子氣泄露為謠言，并請廣大網民不要做謠言的二次傳 播者，自覺抵制網絡謠言。
8月6日下午18時左右，常州市武進區應急辦發布第二次情況說明稱：“事 故發生后，市區兩級立即成立聯合處置小組，采取應急處置措施。一是調集10多 輛消防車和運輸車，調取石灰、液堿，采取酸堿中和等措施進行處置，防止廢酸 揮發。二是對事發地周邊雨水管和污水管進行封堵，防止廢水外流，進行專業處 置，防止次生污染發生。三是事發后，迅速疏散事發地周邊群眾，進行妥善安置。 截止到17：30，市區環保部門對周邊水質和空氣檢測，數據表明，污染已得到控 制。針對此次事件，武進區將認真調查事故原因并在全區范圍內進一步開展安全
生產大檢查，舉一反三，消除安全隱患，確保安全生產。”
彊插視頻照片在社交揺仙平臺笊傳，成為ifiim點謚題。昇有 仙民在網上傳襦H芥子行泄漏"的謠言
常州市武進區應急"發怖第二次犧肝說朋。®
報事故処置wmi 40
圖 3-2 “8?6”廢酸泄漏事故應急信息管理時間軸圖
Figure 3-2 "8?6" Waste Acid Leakage Accident Emergency Information Management Timeline
Diagram
3.3.2原自來水廠“4?28”液氯鋼瓶泄漏事故
2021年 4月 28日早上 7時左右，位于常州市經開區橫山橋鎮原自來水廠拆 遷工地，施工人員在拆除廠房施工中不慎破壞一廢棄鋼瓶，致使瓶中殘留液氯泄 漏，引發周邊部分群眾身體不適，無重傷和死亡人員。
（1）事故發生經過和應急處置情況
2021年4 月 28日 6 點 40分，拆除隊施工人員嚴某正駕駛挖掘機拆除自來 水廠地塊的廢棄房屋時，發現一蓋有防雨布的氣瓶，嚴某駕駛挖掘機將氣瓶移位 過程中，挖掘機破碎錘不慎將氣瓶頂部角閥破壞，瓶內黃色刺激性氣體泄漏，導 致周邊群眾身體不適。嚴某隨機挖出地坑并將氣瓶埋入，并安排灑水車對瓶體噴 水，但未能阻止瓶體內剩余氣體泄漏。
常州市和經開區相關領導和有關部門接報后先后派員趕赴事故現場進行勘 查和應急處置。消防部門對泄漏源進行專業處置，環保部門做好空氣質量監測工 作，當地政府也積極將身體不適群眾及時送醫救治觀察。
4月 28日上午 10點 30分，泄漏源基本處置結束，周邊空氣質量恢復正常， 應急處置及時有效。
（2）應急信息管理相關情況
4月 28日上午7時許，警方接到群眾反映，橫山橋鎮一拆遷工地有不明異 味氣體。工地附近一所小學的老師發現空氣異常立即向鎮上分管領導進行了匯報， 隨后緊急通知家長疏散學生。微博、微信、化龍巷論壇等網絡平臺開始流傳氣體 泄漏事故的消息、照片、視頻。由于事發時蘇南地區有大霧，網絡上的視頻、照 片將大霧天氣情況與氣體泄漏混淆，導致部分群眾恐慌。
4月 28日上午9時許，常州市經濟開發區管理委員會發布第一次通報稱： “經初步排查，系橫山橋鎮一廢棄廠區拆遷工地內小型消毒液儲存罐，在拆房施 工中，因施工不慎造成破損，導致殘液泄漏。泄漏點現已查明，專業團隊正采取 緊急修復措施。部分周邊群眾身體不適，已送周邊醫院檢查，目前情況穩定。” 常州經開區管委會、橫山橋鎮人民政府在化龍巷論壇的事件熱帖中進行情況說明 回復。
4月 28日晚，常州經濟技術開發區發布第二次通報稱：“已組織有身體不適 的群眾送醫院檢查治療，目前情況穩定，均無生命危險。對部分留院觀察群眾， 密切關注癥狀，全力組織救治。事發后生態環境部門在泄漏點及周邊 200米范圍 內設立6 個檢測點位啟動應急監測，至下午6 點已進行6 輪監測，空氣質量均為 正常。此外，當地已成立事故聯合調查組，全面展開事故原因調查。”
由干事發時蘇南他區有大霧，nu絡上的視頻，照片晦大畀天氣
圖3-3 “4?28”液氯鋼瓶泄漏事故應急信息管理時間軸圖
Figure 3-3 "4?28" Liquid Chlorine Cylinder Leakage Accident Emergency Information
Management Timeline Diagram
4常州市應急信息管理存在的問題和原因分析
4Analysis on the existing problems and causes of emergency information management in Changzhou 4.1常州市應急信息管理現狀及優化需求調研分析（Investigation and analysis on the status quo of emergency information management and optimization requirements in Changzhou）
4.1.1問卷調查情況
（1）調查對象和數量 常州市本級及溧陽市、金壇區、武進區、新北區、鐘樓區、天寧區、常州經 開區7 個轄市區應急管理局參與值班值守、信息報告的工作人員。
本文作者向上述每家單位發放10 份調查問卷，經過被調查對象的認真填寫， 共回收問卷 80 份，均為有效問卷。
（2）問卷調查目的 第一是了解各級應急管理部門工作人員是否有突發事件應急處置經驗。 第二是了解各級應急管理部門工作人員是否知曉應急信息相關概念以及應 急收集、報告等環節工作要求。
第三是了解各級應急管理部門工作人員對本地區目前應急信息管理總體現 狀的認知和評價。
第四是了解各級應急管理部門工作人員對優化本地區應急信息管理工作的 需求方向。
4.1.2調研結果分析
（1）突發事件應急處置、信息報告經歷 調查對象從事應急值班值守時間為 1 年以下、1-3 年、3 年以上的比例分別
為 12.5% 、52.5%、35% 。83.75% 的調查對象有過突發事件應急處置和信息報告的 經歷。
（2）應急信息相關概念以及工作流程的知曉情況 對應急信息概念的了解上，95%的調查對象知道應急信息的概念。 對應急信息收集渠道的了解上，78.75%的調查對象知道應急信息的收集渠道。 對應急信息報告的時限、內容要素的了解上，仍有 47.5%的調查對象不知道 應急信息報告的時限；12.5%的調查對象不知道應急信息報告的內容要素。
對應急信息系統的操作上，6.25%的調查對象從未操作過應急指揮信息系統，
12.5%的調查對象認為自己可以熟練操作系統，剩余 81.25%的調查對象認為自己 操作系統的程度為“一般”。
（3）對本地區目前應急信息管理總體現狀的認知和評價以及對優化需求方 向
87.5%的調查對象對本地區應急信息管理機制、效果較為滿意，針對應急信 息管理需要優化的方向，大多集中在建立健全應急信息管理機制、拓寬信息收集 渠道、加強上下級和不同部門應急協調機制、加強信息化建設、加強人員配備等 方向。
4.2常州市應急信息管理存在問題（ Problems of emergency information management in Changzhou）
隨著應急管理工作的深入推進，常州市應急信息管理機制建設取得一定成績，
在應對處置近年“8?6”廢酸泄漏事故、“4?28” 一般氣體泄漏事故、第九號臺風 “利奇馬”、“9?28”硫酸二甲酯泄漏事故等社會影響面廣、情況復雜、處置難度 大的突發事件中，各級政府管理部門認真履職，加強協調聯動，密切掌握事態發 展，及時報送相關信息，沒有發生遲報、漏報和不良輿情，為及時應對處置突發 事件發揮了重要作用。但我們也清醒看到，應急信息管理的基礎還比較薄弱，在 時效性、主動性、敏感性等方面與經濟社會發展要求和公共安全面臨的新形勢還 不相適應。結合上一章節常州市應急信息管理的真實案例來看，問題突出表現在 組織機構、管理機制、平臺支持等方面。
4.2.1值班值守工作水平有待提高
目前，各轄市區應急管理部門采取“大輪班”值班模式，安排機關干部輪流 值班，雖然形式上滿足了 7*24 小時值班要求，但由于培訓學習還不到位，部分 值班人員專業能力和業務水平不足，對信息處置流程不熟悉，對應急指揮綜合業 務系統、危險化學品安全生產危險監測預警系統、事故災害輿情監測預警系統操 作不熟練，遇到緊急情況難以應對。值班交接班過程中還存在工作移交內容不全 面、工作連貫性較差，質量上并沒有達到要求，值班值守工作水平有待進一步提 高。
有些地區值班力量薄弱，值班場所、設備等條件落后，沒有配備專職值班員， 未及時將值班調整情況上報；對上級定期視頻調度點名工作不上心、不關注、不 重視，多次請假缺席；個別地區 24 小時在崗值班制度執行不嚴格、不嚴肅、不 認真，出現值班員脫崗，值班電話無人接聽等現象。
4.2.2落實信息報告及時性規范性仍有差距
（1）應急信息傳遞效率有待提升
目前我國應急信息仍實行各級政府逐級收集上報的模式，審批環節多、流程 長，各級政府、各個部門之間溝通機制不健全，溝通效率不高，導致信息在部門 內部流轉速度跑不贏自媒體傳播速度，容易造成信息滯后甚至倒流，且容易出現 地方保護主義傾向，嚴重影響了信息傳遞和決策調度效率。
（2）應急信息報告規范性稍顯不足應急信息要素不夠突出
部分應急信息編制人員業務能力有所欠缺，獲取信息主動性不強，編制事故 災害快報、續報信息要素不嚴謹不全面不規范，對突發事件的重點要素、當前困 難、下一步發展趨勢等關鍵性情況了解不夠。對突發事件的衍生事件，如環境影 響、對周邊居民影響等關注不足。
4.2.3應急信息傳遞失真偶有發生
應急信息傳遞失真的情況多數發生在網絡的應急信息傳遞過程中，一些來自 網民的、非官方自媒體的信息在網絡傳播、轉載過程中容易被傳遞者進行不同程 度的修改與加工，傳播層次越多，失真度越高。
即使是政府部門內部應急信息報告的時效性和準確性也難以平衡，容易出現 “快了不準、準了不快”的現象。另外對一些數據收集、統計缺乏統一的標準口 徑，統計的數據具有不完整性，也會造成信息差異。
4.2.4應急信息平臺一體化建設亟需提速
應急信息平臺設計的主要目標是利用收集到的信息大數據，通過篩選分類、 算法評估、智能預警等功能模塊，從而具有突發事件的預警和預測能力，為政府 應急管理工作提供參考支撐。前期常州市應急指揮中心經過初步建設，已實現應 急指揮調度、突發事件信息接報處置、視頻遠程會商、重大危險源監測預警等功 能，鑒于常州市科技信息化發展的實際情況，城市運行、基礎設施、人口交通、 氣象水利、公共安全等各類應急數據資源的匯聚整合尚在進行。應急平臺之間“三 通”（機制體制暢通、網絡互聯互通、系統連接通暢）和“三快”（信息報送快、 視頻接入快、分析研判快）建設還需進一步加強，還未實現設計中信息大數據收 集、有序整改、融會貫通的作用。
常州市近年來進行應急信息收集的過程中，雖然大多數基層單位已將救援裝 備物資、救援隊伍專家等應急信息數據錄入常州市應急指揮系統平臺，但部分數 據未及時進行更新維護，與實際情況可能不符。當突發事件發生時，錯誤數據可 能影響應急處置措施落實帶來延誤，從而影響整個應急處置的效率。
4.2.5應急指揮通信系統單一落后
非常規的突發事件具有不可預見性、嚴重破壞性以及信息缺失性等特點，這 些特點都給決策者快速、有效的做出應對帶來困難。而此時如果沒有暢通的通信 保障，時間、位置、傷亡人數、求救消息等重要信息不能及時傳遞出去，影響的 是整個突發事件應對工作的順利進行。2021 年 7 月河南水災情期間就是個鮮活 例子，前期通信保障問題凸顯，給應急指揮處置、應急信息發布都收到較大影響。 近幾年來，在財政部門的大力支持下，各有關部門加強通信系統建設，通過演練、 實戰，依托移動指揮車、執法車輛車載移動視頻傳輸系統較好地保障了現場指揮 部和后方總指揮部之間、同一部門內部之間的通信暢通。但由于缺乏高效統一應 急通信系統，直接影響到現場指揮部和應急救援隊伍之間、不同應急救援隊伍之 間的通信暢通。
4.2.6應急信息安全監管有待加強
不管是在日常值守或者突發狀態下，應急信息的保護力度都比較薄弱，特別 是在收集、傳遞環節。一方面原因是由于應急信息采集范圍較廣，種類較多，信 息內容可能涉及隱私，如在進行網絡輿情監測過程中搜集到的社交媒體信息；另 外部分工作人員在還會通過QQ、微信或者電子郵箱等網絡交流工具，來完成信 息收集工作以及上報工作，因為不夠嚴謹導致對信息安全帶來威脅。另一方面原 因則是因為目前尚無有關專門針對應急信息安全的法律法規，應急信息監管的主 體部門、工作職責和權限都沒有明確規定，實踐運用中只能參照其他行業部門信 息安全的相關規定。
4.3常州市應急信息管理問題原因分析(Analysis on the causes of emergency information management problems in Changzhou)
4.3.1基層應急基礎和能力薄弱
突發事件事發突然的特性要求從事應急管理工作人員必須政策把握準、反應 速度快、協調能力強。常州市基層(鎮、街道、省級開發區)專職安全監管人員 由2015年的236人增加到2020年的449人。雖然人數看起來翻了將近一番，但 面對當前繁雜的應急管理工作內容和要求，依舊存在著“人少事多要求高”的局 面。而且不少基層監管人員年齡較大，受限于文化水平和技術能力，對信息化系 統、智能科技化手段不熟悉、不會使用。
雖然省市縣各級都制定了突發事件應急預案，規定了信息收集、報告的流程 和要求，但大部分基層監管人員缺乏實際操作的經驗，信息報告的要求經歷幾番 更新，對值班值守人員的培訓卻未能跟上，作為面對突發事件的第一線，基層應 急基礎的薄弱一定程度上影響了全市應急管理機制的運行和遇到突發事件后的 應急處置。
4.3.2應急信息管理理念落后
常態化值班值守和規范化信息報告是及時知曉、處置各類突發事件的重要前 提，是應急機制隨時運轉的重要保障。部分老安監的同志沒能對部門職能轉變充 分認識，一些地區應急信息管理理念落后，對值班值守、信息報告工作認識不足、 重視不夠，缺乏新形勢下做好值班值守、信息報告工作的政治敏銳性和責任感、 緊迫感，工作制度執行不到位，值班場所的環境、條件有待改善。
在傳統官僚制模式下的突發事件應急信息需要逐級審批、上報，如果涉及到 多個部門交叉，橫向溝通協調會耗費更長時間。雖然現有信息報告機制中有越級 報告的相關規定，但在實際工作中，這種“越級”因為違背了傳統官僚制的行政 倫理關系，往往很難執行，存著著晚報、漏報、瞞報的可能。這樣上下信息不對 稱的局面會讓信息傳遞鏈終端的應急決策者無法及時掌握真實情況而延誤時機 或做出錯誤決策。不同部門、不同地區應急信息管理權責不清，水平層次不齊， 實際工作中出現“信息倒流”、“信息孤島”的情況已不稀奇。
出于傳統的信息管理觀念，部分地方政府出于維護自身形象的目的對負面信 息刻意隱藏或屏蔽，首先壓制消息，再通過私下“和稀泥”的方式來緩解矛盾或 沖突。部分地方政府在處置突發事件時過于保守、生硬，在突發事件全部處理完 畢之前不向社會公開任何信息，以無可奉告回應社會關切，未能更加重視社會公 眾的知情權，更好地履行政府的公共服務管理職能。
4.3.3應急信息獲取渠道及共享聯動機制不夠完善
雖然常州應急管理部門積極探索嘗試與網信、消防、公安、交通、住建、海 事等部門的溝通協作，初步建立了信息共享聯動機制，但目前還停留在定期信息 報送的階段，事實上還存在“等信息”“要信息”的被動局面。共享聯動機制不 夠完善，信息資源分散在各個部門，不能及時、主動共享。各職能機構、各行業、 各區域之間的溝通機制仍然需要進一步健全完善，無法保障溝通協作的順暢性和 有效性。
另外，一些地方政府和部門在獲取應急信息的途徑上，仍然主要依靠基層報 告等低效率的方式，信息獲取的速度、廣度和深度不夠。在一些突發事件爆發成 為社會熱點后，上級政府可能比地方政府更快獲取和知曉這類信息，這樣就形成 了自上而下的信息倒流，使地方政府陷入被動應對的局面。
4.3.4媒體等非政府組織和新技術缺乏利用
隨著移動互聯網時代背景下抖音、微博、微信等各類新媒體的興起，任何人 發布的視頻、圖片、微信朋友圈都可能蘊含應急信息的價值，不受時間和空間的 限制，普通民眾也從傳統的受眾轉變為信息的傳播者。一旦突發事件爆發，事件 信息和輿論會通過網絡新媒體在極短時間內大范圍傳播，因而必須進一步提升對 新媒體信息的監測手段和監測技術。同時由于互聯網傳播的特性，這類數據大多 伴隨著大量的冗余和無序信息，魚龍混雜，真假不一，應急信息管理機構在搜集 信息時對這些信息篩選和甄別的難度較大，需要利用大數據智能分析等新技術提 高效率和準確率。
媒體除了在信息收集、傳播環節發揮重要作用外，還承擔著政府和公眾之間 信息溝通媒介的重要職能。但如何規范引導媒體宣傳報道政府的發布信息、如何 回應民眾通過媒體反饋的關切，并沒有一個健全的管理措施。
4.3.5應急信息平臺建設不平衡，制約聯動能力
由于國內各行業主管部門長期的專業分工，不同行業主管部門之間信息化水 平層次不齊，有著自成體系的信息數據標準、技術規范，容易形成數據孤島，不 能共享利用。所構建形成的應急信息綜合管理協同平臺還不夠健全和完善，還沒 有能夠真正實現數據共享、橫向協同以及縱向聯合，沒有全面打通應急信息管理 的“平行流”，因此，地域、部門層級隔閡問題始終存在，一直到現在仍未能夠 有效解決該問題。
再次，因為科技信息技術發展、儲備方面的原因，大數據的爆炸式增長給數 據收集、存儲以及分析和可視化帶來了挑戰，相關分析、研判技術的研究和建設 的滯后跟不上數據獲取的發展速度，這就無法給新形勢下的應急信息管理提供技 術支撐。
5我國部分地區應急信息管理模式及先進經驗借鑒
5Emergency information management mode and advanced experience reference in some areas of China
5.1我國部分地區應急信息管理模式( Emergency information management mode in some areas of China)
5.1.1杭州市-“應急大腦”長效守護城市的安全
杭州市應急管理局2019 年組建后，就開始積極打造杭州“應急大腦”工程，
建設涵蓋應急指揮大廳、應急值班室、新聞發布室、指揮作戰室等硬件設施，以 及應急聯動指揮平臺、政務大數據決策系統、遠程視頻會商系統等軟件系統，已 接入公安、城管、消防等 22 個部門的指揮系統，匯集氣象、林水、城管、規劃 與自然資源等部門的雨情、水情、天氣、地質災害、防災減災等實時數據，支持 全市重大危險源、重點防護目標上萬條應急數據的查詢分析，實現了應急信息數 據可視化和自動監測預警，可為突發事件處置提供全面直觀的信息支撐。
目前，杭州市應急管理局還在推進電子政務視聯網系統、政務物聯網應急指 揮系統等平臺建設，著力緩解各部門數據“各自為政、煙囪林立、信息孤島”等 現實問題。
5.1.2上海市黃浦區-應對超大城市復雜系統，深化智慧治理，不斷構 筑應急管理防控體系
作為超大城市上海的核心區，黃浦區人流、物流、燃氣電力管網等各類要素 資源集聚，安全形勢復雜。黃浦區應急局建立并推廣區域風險地圖暨公共安全綜 合信息管理系統，加強對燃氣、電力管網的重點監測，建立智能預警、趨勢分析 并與相關管理企業數據共享。推進防臺防汛工作從“老經驗防”向“信息化防” 轉變，深入開展自然災害風險普查，利用數據分析預判可能的積水點，提前做好 應對準備。為應對大客流量，區應急管理局與區公安分局合作創新運用“客流數 字化管控”，以客流眼、電子圍欄、wifi嗅探等一系列先進技術為支撐，開展客流 監測，加強預判，實施動態管控。根據系統研判部署風險隱患點，安排日常巡查 和特殊情況專人核查，制定發現、上報、處置、回訪閉環式全流程機制，有效增 強了社區公共安全風險防控能力。
5.1.3南京市-大數據+網格化賦能，助力推動“智慧應急”建設
南京市應急管理局秉承著用“風險預警用數據感知、執法重點用數據導航、 救援決策用數據支持、責任落實用數據證明”理念，將移動互聯網、大數據等新 興技術運用到應急管理實戰，取得了良好效果。應急通信保障方面，布建城市高 空超清“鷹眼”、建立應急通信保障隊伍并利用大型活動實戰鍛煉。信息化建設 方面，主導開發南京應急研判指揮調度系統和一站式移動終端“金陵應急寶”， 融合公安、消防等各部門數據開展研判，提供預警信息和違法線索。
為應對南京全市小型場所（單位）面廣量大、風險隱患多的難題，南京市應 急管理局創新設立應急網格并配備網格員，開展城市風險源網格化普查辨識建檔 工作，上門走訪、標注風險、及時消除三步走，為全市火警數、事故數、死亡數 下降做出了突出貢獻。
5.1.4開封市-加強基層建設，夯實基層基礎
開封市應急管理局為解決應急管理基層基礎薄弱的突出問題，以蘭考縣為試 點進行應急管理基層基礎建設。經過不斷探索，蘭考縣應急管理局探索出了“蘭 考經驗”，包括成立基層應急管理站，基于“三大員”的應急救援服務隊，即應 急協調員、應急信息員、安全勸導員，主要由村支部書記、村網格員、包村民警 等組成，并重視防控“末捎”站點的設置，例如聯席會商室、微型消除站以及應 急物資儲備室等。“蘭考經驗”具備較強的可操作性，是非常值得其他地區參考 和借鑒的優秀經驗。各縣區參照此模式，結合自身實際，發揮自身優勢，加快推 進全市應急管理建設。截至4 月20 日，根據標準完成建設的縣區共有10 個，鄉 鎮（街道）共有122 個。
在全市應急管理基層基礎建設推進過程中，開封市應急管理局強化資源整合， 出臺了《基層社會治理“一中心四平臺”助力應急管理工作實施方案》，依托“一 中心四平臺”的綜合監管指揮系統，全市形成了市、縣、鄉、村四級安全監管閉 環運作，實現了信息聯網、部門協作、數據共享。借助網格員視頻聯通系統，實 現隱患排查、整改可視化，做到基層信息能夠快速上傳，災情災害能夠及時預警， 突發事件能夠迅速反應。同時為充分發揮網格員工作積極性和能動性，針對網格 員認真履職的情形分別制定激勵措施，若網格員在日常排查中及時發現并報告安 全生產違法行為或重大事故隱患，經有關部門查實后按照舉報獎勵辦法對網格員 進行現金獎勵；網格員及時報告風險隱患線索的，也可根據隱患等級給予相應的 積分獎勵，積分同網格員日常考核和評優評先掛鉤。2020 年，“一中心四平臺” 在全市范圍內共上報安全生產、消防安全、防震減災類事件 275871 條，辦結 274256 條，辦結率 99.4%。
5.1.5北京市-注重制度規范創新，不斷強化應急值守
北京市應急管理局在應急值守規范化建設上注重制度規范創新，一方面建立 完善應急值守工作手冊、突發事件分級響應標準及措施、值班快報編發規范等制 度文件，明確事前事中事后工作機制和信息報告規范要求。第二方面，通過實行 定期考核評價和會議交流機制，督促各區提升突發事件信息報告質量和水平。第 三方面，針對應急信息服務領導的屬性，制定領導批示辦理工作規范，建立完善 領導批示和落實情況2 套清單，確保件件有落實。
5.2 先進經驗借鑒(Advanced experience for reference)
5.2.1重視基層和民間應急力量的作用
基層是應急管理工作的前沿陣地，是應急信息獲取上報的第一現場，也是應 急處置措施是否執行落地的最終考場。政府除了要有完善的制度流程和先進的技 術服務，是應當注重加強基層應急力量的培養，將基層信息員、網格員納入應急 管理隊伍進行統一培訓管理，提升業務素質和職業保障，發揮基層堡壘作用。同 時，通過引導企業、民間團體、普通民眾參與構建全社會參與的應急信息網絡， 有利于降低政府部門應急成本，彌補政府單獨管理的缺陷，發揮更大的社會效益。
5.2.2注重先進技術手段的支撐
除了加強傳統應急信息收集渠道，通過制度創新抓好規范性建設外，這些地 方政府還通過網絡輿情監測、安全風險監測預警、EGIS應急地理信息系統等多 種技術手段提升應急信息收集的廣度、深度和速度，利用統一應急指揮聯動系統、 遠程視頻會商系統等信息化系統提升應急信息整合、跨部門協調溝通、遠程指揮 應急處置的效率。這些技術手段能更好的助力應急信息管理，為常態化預警和突 發事件應急處置提升效能。
5.2.3注重制度流程的執行與優化
應急信息管理工作專業要求高，如何在遇到緊急、復雜、嚴重突發事件的情 況下，不犯錯并高質量、高效率完成工作職責，就需要規范統一、清晰細致、可 操作性強的工作制度流程和操作手冊，這樣不管應急值班值守人員如何變化，通 過簡單的學習培訓就能按照制度化流程進行操作，不僅有利于提高應急信息管理 的專業性，而且還有利于提高其持續性。除此之外，對應急信息管理評價考核機 制進行制定，不斷完善工作機制，提升人員素質，以提升應急信息管理工作的水 平。
6優化常州市應急信息管理的對策建議
6Countermeasures and suggestions for optimizing the emergency information management in Changzhou
6.1優化應急信息管理的目標及原則(Optimizing the goals and principles of emergency information management)
6.1.1優化目標
本輪應急管理大部制改革，從頂層設計上優化了應急管理模式，常州市應當 抓住這次歷史機遇，在應急信息搜集、處理、報告和運用等環節建立完善與頂層 設計相配套的機制，運用各種管理和技術手段，加強基層建設，引導非政府主體 參與，提升常州市應急信息管理工作的水平。
綜合前期問卷調查結果和常州市應急信息管理的案例，研究確定常州市應急 信息管理優化的目標，主要有以下六個方面：
一是加強值班值守工作水平，加強人員配備； 二是切實提高信息報告工作質量和時效，規范內部制度，加強培訓 三是拓寬突發事件信息獲取渠道和應急協調機制，加強技術手段的利用； 四是建強應急管理信息化平臺和應急通信保障； 五是健全應急信息公開和發布機制； 六是完善應急信息管理人才培養和科普宣教。
6.1.2優化原則
一是要積極改變傳統被動接受信息的觀念，拓寬信息收集渠道，利用多種手
段及時、主動掌握信息，確保信息的時效性；
二是確保信息的真實準確性，核實每一環節的信息來源，規范信息報告、 信 息發布環節流程，提高應急信息管理質量；
三是要圍繞實戰、實用、實效、優化原則，利用新興技術和信息化手段助力 應急信息的收集、處理、傳遞、運用各個環節；
四是要強化資源整合和力量協調，打破信息保護壁壘，推動建立應急信息共 享和運用機制，明確各行業部門權責范圍，避免“信息孤島” ;
五是堅持高效方便與經濟節約共行，根據全市實際需求，統籌工作機制與信 息系統建設，避免重復浪費；
6.2對策建議（ Countermeasures and suggestions）
6.2.1 加強值班值守工作水平
持續強化政治意識責任意識，認真貫徹落實省、市《關于加強和改進安全生 產類、自然災害類突發事件信息報告工作的通知》文件精神，切實抓好值班值守 和信息報告工作。高標準、嚴要求執行值班制度。按照《局機關值班值守工作制 度》要求，嚴格執行領導帶班和 24 小時在崗值班制度。統籌安排節假日、國家 重大會議活動期間值班值守工作，嚴格落實領導外部報備制度，部署制定值班計 劃并報上一級指揮中心備案。建立健全應急指揮機構，配置專門值班場所和專職 值班人員，改善值班條件，增強值班力量，確保 24 小時在崗值班。強化崗位責 任制，確保值班人員不斷檔、工作無遺漏。要加強值班人員培訓，特別要及時對 新上崗值班人員進行培訓，提高值班值守和信息處置工作水平。各設區.常州市應 急管理局加強對轄市、區局值班工作的檢查抽查，督促制度落實，確保上下貫通、 左右互聯。
切實強化值班和信息報告考核機制，各轄市、區應急管理局，常州經開區政 法和應急管理局要加強對值班值守工作的監督，嚴格落實值班值守抽查制度，及 時對節假日、重大會議活動期間值班值守、事故災害、信息報告、工作措施等情 況進行總結，并于值班假期最后一天 15 時前上報市局應急指揮中心。市局應急 指揮中心將對全市應急管理系統信息報告、主要負責人外出報備、值班值守、視 頻調度等情況進行季度通報。對信息報告工作不力影響較大的轄市、區局，由有 關市局領導牽頭，對負責人進行約談。將信息報告納入事故調查報告內容，如因 信息遲報、漏報、謊報、瞞報等情形而造成重大損失和惡劣影響的，依法依規嚴 肅追究相關單位和人員的行政責任。將信息報告工作納入對各轄市（區）安全生 產和消防安全年度考核內容，督促各級政府及其有關部門和單位進一步重視和加 強信息報告工作。
6.2.2切實提高信息報告工作質量和時效
認真貫徹落實省、市《關于加強和改進安全生產類、自然災害類突發事件信 息報告工作的通知》文件精神，切實抓好值守和信息報告工作。高標準、嚴要求 執行值班制度。按照《局機關值班值守工作制度》要求，嚴格執行領導帶班和 24 小時在崗值班制度。統籌安排節假日、國家重大會議活動期間值班值守工作，部 署制定值班計劃并報指揮中心備案，配強值守人員，配齊設備設施。強化崗位責 任制，確保值班人員不斷檔、工作無遺漏。常州市應急管理局加強對轄市、區局 值班工作的檢查抽查，督促制度落實，確保上下貫通、左右互聯。
（1）規范應急響應和信息報告制度流程
按照分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的原則，積極探索應急指揮 協調機制規范化建設。制定突發事件分級響應制度，為應對事故災害提供制度保 障。完善預警發布協作機制，及時發布各類事故災害預警信息。建立健全應急指 揮中心內部管理制度，完善安全防范情況（信息、數據）調度內容和分工清單， 建立健全危化品、自然災害等不同領域的《突發事件應對工作手冊》，確保應對 處置有程序、有流程、不出錯。提高值班值守和信息報送工作效率和水平。
（2）明確信息報告的內容
完善值班工作手冊和值班人員培訓，明確突發事件信息報告要做到“主題鮮 明、要素齊全、條理清楚、邏輯嚴密、表述規范、言簡意賅”。信息報告的主要 要素應包括時間、地點、信息來源、基本過程、已造成的后果和影響范圍、發展 態勢、已采取措施情況、下一步措施和計劃、困難需求以及相關聯系方式等。各 地區應急信息管理機構要嚴格信息報告的內容審核，確保質量。
（3）確保信息報告的時效
要切實增強信息報告的主動性，將信息時效性作為信息報告的生命線，強化 首保意識，做到應報盡報，邊核邊報，及時續報。各轄市、區局，主要負責人接 到事故災害信息后，要立即安排信息報告，密切跟蹤事態進展，做到邊處置、邊 核實、邊報告。在首報的基礎上，嚴密跟蹤調度，盡快做好信息續報，完善各類 要素、匯報最新動態。事故災害搶險救援期間，嚴格按照《生產安全事故信息報 告和處置辦法》要求，及時做好信息續報；自然災害信息執行 24 小時零報告制 度，每天上報一次災情和救災工作情況。事故災害搶險救援結束后，要及時進行 信息終報。
要一著不讓提高信息首報時效。各級應急管理部門接報或者獲知事故災害信 息后，要迅速分析研判事故級別，先電話報告、后書面報告，按照分級報告原則 逐級上報。接報一般亡人事故災害信息， 1 小時內書面報告至市局應急指揮中心； 接報較大事故災害或經綜合研判可能達到較大等級的事故災害信息，力爭在 20 分鐘內電話報告、 30 分鐘內書面報告至市局應急指揮中心；接報重特大事故災 害、危險物品火災、爆炸、嚴重泄漏事故及敏感事故災害信息，立即電話報告市 局應急指揮中心；對于要求核實了解相關情況的，要迅速核實，力爭在 15 分鐘 內電話報告、 30 分鐘內書面報告至市局應急指揮中心。
6.2.3拓寬突發事件信息獲取渠道和應急協調機制
各級應急指揮中心橫向要加強公安、消防、衛健、氣象等部門的信息互通共 享機制，縱向要會同有關部門建強各級事故災害信息員隊伍，確保上下左右信息 獲取和報送暢通。
在繼續發揮應急管理系統信息報告主渠道的同時，創新與媒體和通信運營商 的合作方式，重視新媒體對信息傳播的影響力，健全應急信息網絡輿情監測機制， 完善優化網絡輿情監測系統，第一時間獲取特發事件熱點敏感性信息。扭轉“等 信息”“要信息”的被動局面，獲取更多“第一手”信息。同時注重媒體反饋的 社會關切和需求，深挖應急信息的深度和背景，為決策提供更多依據和支持。
加強資源整合和力量協調，發揮各級安委辦、減災辦、森防辦等專項協調機 構辦公室的平臺作用，加強事故災害救援協調的組織領導，建立健全應急救援責 任體系。進一步加強與公安、住房建設、交通運輸、水利、農業、自然資源和規 劃等部門的溝通聯系，明確應急狀態下的責任處室和聯絡人，共同研究建立科學 有效的協調聯動機制和會商通報機制，做好信息匯總和研判分析。進一步加強與 軍警部隊、消防救援、民間救援隊伍、應急專家等搶險救援力量間的溝通聯動， 建立合作機制，提升聯合應對突發事件的能力水平。通過常態化演練，鍛煉磨合 隊伍，發現應急處置流程的不足并加以完善。
6.2.4建強應急管理信息化平臺和應急通信保障
貫徹《全省應急指揮中心規范化標準化建設基本要求（試行）》，按照“全省 統一、互聯互通”的建設要求，充分整合利用現有資源，加快推進上下串聯、左 右互通的應急指揮平臺體系。硬件上推動應急指揮中心標準化、規范化，分級部 署建設移動指揮終端，強化功能區單兵、布控球、無人機、“應急寶”裝備配備； 軟件上推動指揮網、政務網、便攜移動指揮網、衛星通信網聯動，優化現場應急 通信通道。
加快建設應急無線移動通信系統，完善突發事件現場通信指揮功能。搭建現 場資源調度、指揮協調信息平臺，保障突發事件現場與指揮中心通信暢通，實現 對突發事件現場情況進行圖像、視頻實時采集、傳輸。開發應急指揮平臺手機客 戶端應用，實現突發事件現場處置的指令發布、反饋和資源整合、共享等功能。
探索運用政府購買服務等形式，建立應急指揮通信保障分隊，負責指揮中心、 移動指揮車軟硬件專業技術支持，實現指揮中心 7*24 小時不間斷保障，移動指 揮車全程隨行保障。
全要素的科技支撐體系建設重點是安全信息樞紐平臺建設和各重點行業領 域的機械化、信息化、智能化建設，具體為：一是構建覆蓋全要素的靈敏感知、 預報預警、科學決策、統一指揮、聯動協同、精準考核、平戰結合的“公共安全 信息化網格化管理與運行中心”；二是實施“科技興安”，積極應用大數據、物聯 網、人工智能等技術手段，形成智能高效的輔助決策、指揮調度和應急指揮“一 張圖”。三是健全網絡安全綜合治理體系，全面貫徹落實黨委（黨組）網絡安全工作 責任制，優化完善網絡安全統籌協調機制。落實關鍵信息基礎設施安全保護制度， 建立健全重要數據和個人信息保護管理制度及技術防護手段,強化工業互聯網、 工控系統安全等重點防護對象安全防護，促進網絡安全和數據經濟協調發展。
6.2.5健全應急信息公開和發布機制
信息公開不及時、不全面容易造成輿情與恐慌，導致政府公信力喪失和其他 社會問題，使政府在突發事件應急處置過程中陷入被動。為了避免這種情形，應 當建立健全信息公開和發布機制，對突發事件應急信息及時、準確公布。一方面 是為了滿足社會民眾知情權，體現政府公共服務本質，另一方面，主動的信息公 開是為了更好的應急處置，主動引導輿論風向，對維護社會穩定，降低突發事件 不良影響的要求。具體來說，應當加強與市委宣傳部門、市政府辦公室的溝通聯 系，規范預警提示信息發布流程。積極利用“微信、微博、新聞客戶端”和應急 廣播系統等預警信息發布渠道，擴大預警信息的覆蓋面。對于重大突發事件的信 息公開，應由宣傳部門收集匯總各相關主管部門應急處置信息，統一扎口對外發 布，防止多頭發布和負面炒作。
6.2.6完善應急信息管理人才培養和科普宣教
應急信息管理亟需建設一支綜合素質高、專業水平強的人才隊伍，需要構建 完整的應急人才培養體系。各行業主管部門和地方政府要培養熟悉本單位業務、 政治過硬、具有良好溝通協調能力的工作人員作為應急信息員。利用現有綜治網 格、安監網格增加應急信息管理職能，將網格員納入應急信息管理隊伍，跑好應 急信息收集的第一公里和應急信息傳達的最后一公里，建成從上至下、左右貫通 的應急信息管理體系。對從事應急信息管理工作人員開展針對性強、專業性強的 培訓，重點提升信息收集和研判能力、文字表達能力、應急通信保障能力等，開 拓眼界視野，鍛造專業務實的應急信息管理人才隊伍。
另外，應加大網絡、媒體、學校、社區等渠道宣傳科普應急信息知識的力度， 營造積極的公共安全和應急管理的社會文化氛圍，鼓勵企業、民間團體、民眾通 過志愿服務、兼職信息員、后備救援隊等形式參與應急管理事務，創新應急信息 管理方式，共建社會公共安全體系。
7結論
7Conclusions
提升政府應急管理能力是新時期加強政府執政能力和公共服務能力的重要 任務。應急信息管理是貫穿應急管理事前預警、事中處置和善后各個環節的重要 中樞，是輔助應急決策的重要支撐。高效的應急信息管理，有助于減少、消除突 發事件造成的不良影響和社會危害，增強社會民眾對政府的正面評價和信任感， 有利于維護社會穩定和發展。
本文把研究視角聚焦于應急信息管理，針對常州市機構改革后應急信息管理 基礎較為薄弱的現狀，分別從內部原因，如應急信息獲取和報告的全面性、及時 性和規范性；新興技術支撐手段；人才隊伍建設等角度，以及外部原因，如媒體 等非政府組織參與程度不高等情況進行了研究，從應急管理理論和新公共服務理 論的視角，提出結合移動互聯網發展特點，通過拓寬應急信息收集渠道、完善應 急信息協同共享機制、利用科技信息化手段、增強應急信息人才培養宣教等方式 來實現常州市應急信息管理機制優化和能力提升。
可是因為筆者的知識不夠豐富，研究方法和研究內容還是存在一些不足之處， 需要通過未來研究進行不斷改進，同時也希望能夠得到老師和其他研究者的指導 和批評，以不斷補充和完善本研究成果，真正實現地方政府的應急信息管理系統 性優化，增強地方政府應急管理的能力和水平。
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