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山東省財政支農支出效率評價及提升研究
發布時間：2022-10-03 14:51
目錄
摘要 I
Abstract II
第一章 緒論 1
第一節 研究背景 1
第二節 研究意義 2
一、理論意義 2
二、現實意義 2
第三節 國內外研究現狀 2
一、國外研究現狀 3
二、國內研究現狀 4
三、文獻述評 6
第四節 研究內容與創新點 6
一、研究內容 6
二、創新與不足 7
第五節 研究方法與技術路線 8
一、研究方法 8
二、技術路線 8
第二章 山東省財政支農支出效率理論基礎 10
第一節 相關概念的界定 10
一、財政支農支出 10
二、財政支農支出效率 10
第二節 山東省財政支農支出相關理論 11
一、投入產出理論 11
IV
二、 效率評價理論 12
三、 農業生產效率理論 13
第三節 影響財政支農支出效率的因素研究 13
一、 人口密度與財政支農支出效率 13
二、 農業機械水平與財政支農支出效率 13
三、 支出結構與財政支農支出效率 15
第三章 山東省財政支農支出現狀分析 17
第一節 山東省財政支農支出規模分析 17
一、 山東省財政支農支出絕對規模分析 17
二、 山東省財政支農支出相對規模分析 20
第二節 山東省財政支農支出結構分析 23
一、 山東省財政支農支出整體結構分析 23
二、 山東省財政支農支出局部結構分析 25
第四章 山東省財政支農支出效率評價分析 27
第一節 模型介紹 27
第二節 指標體系構建與數據選取 27
一、指標體系構建 28
二、數據來源與處理 30
第三節 基于超效率DEA模型的靜態效率評價分析 30
一、 山東省財政支農支出效率評價分析 30
二、 山東省16 地市財政支農支出效率評價分析 32
三、 小結 38
第四節 基于Malmquist指數的動態效率評價分析 38
一、 山東省財政支農支出效率評價分析 38
二、 山東省16 地市財政支農支出效率評價分析 40
三、 小結 41
第五章 山東省財政支農支出效率影響因素實證分析 42
V
第一節 變量選取和說明 42
第二節 Tobit 模型構建與選擇 43
一、模型構建 43
二、模型選擇 43
第三節 實證結果分析與檢驗 44
一、實證結果分析 44
二、穩健性檢驗 45
三、小結 46
第六章 提升山東省財政支農支出效率的政策建議 47
第一節 提升農業生產條件，促進現代化農業發展 47
第二節 調整支農支出結構，優化財政支農支出規模 48
一、著力調整財政支農支出結構 48
二、合理規劃財政支農支出規模 48
第三節 加強支農資金管理，強化綜合績效評價 49
參考文獻 51
致謝 56
在讀期間研究成果 57
VI
第一章 緒論
第一節 研究背景
農業作為支持我國經濟發展的基礎性產業，一直受到國家的高度關注，截 至到 2021 年末，中共中央連續 18 次發布以“三農”為主題的一號文件。隨著 農村全面脫貧工作的結束，當前階段，實現鄉村振興成為我國重點關注的問題； “十四五”規劃也指出農村農業要優先發展，助力鄉村振興。農業作為一個弱 質性產業，發展的先天條件不足，具有易受自然環境約束、生產周期長和投資 收益低等特點。農業又有著重要的外部性特征，對發展經濟、繁榮社會和保護 生態環境具有重要意義。基于以上的特點，決定了財政政策更多向“三農”傾 斜，其中財政支農就是最直接、常用、有效的方式之一。
習近平總書記在中央農村工作會議上多次強調振興鄉村，做好新時代“三 農”工作。農業是經濟發展的基礎，農業發展水平制約著國民經濟其他部門的 發展，農業經濟發展需要引導和支持，特別是財政資金保障。隨著國家對“三 農”問題的重視程度不斷提高，財政支農支出規模也不斷擴大，地方政府財政 壓力巨大，資金使用監督不到位和規模不足等問題都在不同程度上影響財政資 金發揮作用。面對日益突出的財政收支矛盾，財政支農支出不可能無限擴大。 如何提高支農資金的效率，讓支農資金切實推動農業的發展成為當前研究的熱 點問題。
2021 年山東省一號文件強調，現階段要全面聚焦鄉村振興建設，實現農業 農村現代化。基于此，山東省針對農業領域制定了明確的發展目標，越來越多 的資金向農村農業傾斜。為更好優化配置資金，提高山東省支農支出效率，發 揮財政支農巨大基礎性作用，本文合理構建了支農支出效率評價體系，對山東 省及其地市的財政支農支出效率進行評價，并進一步分析了影響其效率的外部 因素。最后，根據相關結論和分析，提出縮小各地市支出效率差距，提高山東 省財政支農支出效率，推動山東省農村經濟發展的對策建議。
第二節 研究意義
一、理論意義
在經濟新常態下，我國進入中高速發展階段，財政支出增長壓力巨大，防 范財政風險，實現可持續發展，需要進行科學的財政宏觀調控，提高財政支出 的精確性和有效性，更好適應當前資源配置。農業最為我國基礎性產業，其發 揮的作用巨大，山東省作為我國典型農業大省，針對其財政支農支支出進行分 析顯得十分有必要。一方面能夠完善山東省在財政支農支出的效率評價理論， 豐富相關文獻；另一方面通過對財政支農支出效率合理評價，為山東省財政支 農政策制定和調整提供科學依據，更好促進山東省農業生產發展、農民增產增 收和農村現代化建設。
二、現實意義
山東省政府積極響應號召，展示推進鄉村振興戰略，強調到“十四五”末， 鄉村“五個振興”同步推進并取得重大進展。而確保鄉村振興目標的實現，需 拓寬鄉村振興籌資渠道，解決“錢從哪里來”的問題，同時聚焦推動農業高質 量發展，解決“錢往哪里投”的問題。財政支農是推進農村脫貧的重要舉措， 也是實現鄉村振興的基礎性工作。財政在持續加大支農投入力度的同時，財政 支農資金的使用效率普遍不高問題也日益顯露，在收入渠道緊縮而支出力度加 大的局面下，更應注重提高財政支出效率，加快農業發展方式轉變和農業轉型 升級，促進實現農業農村現代化，將鄉村振興落到實處，現代農業強省建設實 現重大突破。
第三節 國內外研究現狀
本節對財政支農相關的國內外文獻進行梳理，通過研究發現當前國外學者 較為關注財政支農支出重要性研究、規模和效率研究這三個層面；國內學者則 在關注財政支農支出效率的同時，也對財政支農支出與農民收入和農業經濟發 展關系進行研究。
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一、國外研究現狀
本小節在分析國外學者研究的基礎上，選取以下三個重要角度進行財政支 農支出的文獻梳理，主要包括規模、效率和重要性這三個層面。
（一）財政支農支出重要性研究
國外學者對財政支農支出重要性的研究起源于Francois Quesnay,他在其著 作《谷物論》中提出農業是社會發展的根基，管理者應給予農業行業更多的資 金支持［1］。后續學者的研究從農業對發展中國家和發達國家的影響展開。弗農•拉 坦（1985）以發展中國家為研究對象,結合跨國面板數據分析農業水平對國家 經濟發展的影響,認為發展中國家應從完善農業基礎設施入手,培養專業技術 人才，提高農業生產力［2］。蓋爾•約翰遜（1994）分析了農業、農村、農民在經 濟發展存在的問題,指出提高農業發展水平需要政府主導加快農業基礎設施建 設并建立完善的農村教育體系[]。對于發達國家財政支農支出重要性的研究， SandorFazekas （2010）分析了歐盟各成員國之間的農業政策，認為各國應給予 農業一定的資金傾斜以推動歐洲農業一體化建設，從而保障糧食平穩供應［4］。
WilfridLegg （2017）以經合組織38個成員國為樣本，通過對比農業發展水平得 出，農業的發展需要國家進行持續的資金投入［5］。
（二）財政支農支出規模研究
對于財政支農支出規模的研究，國外學者的研究不盡相同。 Matsuyama（1992） 等分析了相同政府財政投入水平下農業領域和工業領域所獲收益的差異，認為 政府應制定合理的財政投入水平以充分發揮農業領域的競爭優勢［6］。Chang （2001） 認為實現農業持續快速發展，政府部門應增加財政支農支出〔I Tullok（1989）探 究了財政支出規模與國民生產總值的關系，認為兩者呈負相關關系，政府應控 制財政支出規模以協調經濟發展［8］。Ramakumar（2013）分析了 2005年至2011 年印度農業領域資金投入規模變化趨勢，認為持續的財政投入推動了農業領域 的技術進步I9】。Bala（2020）分析了財政支農支出規模對城鎮化進程和農村發展 的影響，指出政府需要合理配置支農資金在促進農業經濟發展的基礎上推動城 鎮化進程［10］。Chisanga（2018）等通過分析糧食支出和農民收入的關系，強調政 府應提高農民收入，縮小城鄉差距，財政支農應重點應傾向糧食領域［11］。
(三)財政支農支出效率研究 對于財政支農支出效率研究，學者們主要集中在實證研究方面，研究方法
以DEA模型和隨機前沿生產函數法為主。Berman (2000)等認為識別影響農業 生產效率的因素，應統籌分析支農資金與農業增長水平間的關系［12］。對于 DEA 模型的使用，Shale (1997)等將DEA模型引入到財政支出效率評價中，奠定了 后續的研究基礎［13］。Dobre(2012)等改進了傳統DEA模型，將兩階段DEA模 型運用到農業生產效率計算中，認為農業生產效率的提升需要政府進行持續的 資金支持［14］。Liu(2019)等結合超效率模型進行分析，認為提高農業生產效率 的關鍵在于農業資源配置效率和專項資金使用效率［15］。對于隨機前沿生產函數 法的使用，Jin(2010)等通過分析計算中國1990年至2004年間農業領域全要 素生產率變化趨勢，認為提高中國農業發展水平要更加關注資金投入水平［16］。
二、國內研究現狀
本小節在梳理國內學者有關財政支農文獻的基礎上，主要進行分析財政支 農支出與農民收入關系、農業經濟發展兩者關系的文獻研究；其次研究了財政 支農支出效率的方法、評價體系等內容。
(一)財政支農支出與農民收入研究
對于該層面的研究，劉明(2016)、黃壽峰(2016)兩者分別從省級和國 家層面展開分析，認為財政支農對于促進農民增收具有明顯的促進作用［17、18］。 潘世磊(2018)分析了財政支農政策對我國農業供給側改革的促進作用，認為 不同省份間的財政支農支出政策在提高農民收入水平會相互影響［19］。朱青(2020) 構建收入流動性矩陣，運用面板分位數回歸法分析了我國 2009 至 2015 年間全 國固定觀察點數據，認為財政支農政策對中低收入水平的農戶具有正向的促進 作用，對提高農戶整體收入流動水平沒有顯著影響［20］。蔣團標(2021)等分析 了財政支農對農業消費的影響，認為政府在制定支農政策時應因地制宜，引導 農村居民消費升級［21］。
(二)財政支農支出與農業經濟發展關系研究 對于該層面的研究，國內學者分別從不同的角度深入研究。辛沖沖(2017)
運用 LMDI 方法分析了財政支農支出與農業 GDP 的關系，認為在分解模型中對
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農業GDP影響最顯著的是支農支出活動效應［22］。鄒文杰(2019)等以2007年 至 2017年的脫貧數據為樣本，分析了財政支農支出對農村居民脫貧的促進作用 ［23］。李磊(2019)認為政府對農業的資金支持能夠推動農業科技研發能力的進 步，促進農村經濟發展［24］。劉天琦(2020)提出現階段為更好促進財政支農政策發 揮作用，財政支農政策應重點支持現代農業經營體系建設、農業支持保護制度、 農村綜合改革和現代農業產業體系建設等［25］。梁偉森(2021)等認為財政支農 能夠顯著提升糧食生產效率，促進農業經濟發展［26］。
(三)財政支農支出效率研究
關于財政支農支出效率的研究，吳慶田(2021)等基于省際面板數據，分 析財政支農減貧效率，認為單獨財政支農效率低于財政金融支農協同減貧效率 ［27］。王丹亞(2021)等以農業技術效率為切入點，分析了財政支農對農業技術 效率影響的地區性差異，詳細分析了我國東部、西部以及中部地區的農業技術 效率［28］。李屹然(2021)等分析了中國式分權對財政支農效率的影響，認為中 央政府應加強宏觀調控、平衡各地方政府轉移支付進而提高支農效率［29］。石磊 (2021)等結合鄉村振興背景，針對我國不同區域財政支農效率提升所面臨的 問題提出了建議［30］。蘇尚操(2018)認為財政支農支出績效評價應該兼顧經濟、 社會和生態三個維度并以此來構建評價體系［31］。徐合帆(2019)認為技術退步 是導致湖北省財政支農效率較低的主要原因［32］。趙健(2021)分析了我國中部 六省財政支農與減貧的協同效率［33］。
隨著對其研究不斷深入，國內大多數學者采用的效率評價方法逐漸豐富， 對財政支農支出效率評價的方法主要是包括兩種：一是運用層次分析法、模糊 綜合評判法等方法對財政支農支出績效進行評價，如宋志華［34］(2011)、孫穎 鹿［35］(2020)。二是運用DEA模型進行實證分析，周紅梅(2016)等運用DEA 模型對湖南省的財政支農效率進行了準確評價，針對湖南省內不同經濟發展水 平的各地市提出不同的提升策略［36］。李燕凌［37］(2008)、李洪俠［38］(2021)運 用Tobit模型優化了 DEA模型中參數估計存在偏差的問題。毛暉等［39］(2018) 等、郭崇龍［40］(2020)運用三階段DEA模型探究了我國財政支農支出績效存在 的區域性差異。
此外，國內學者也十分關注財政支農支出效率的影響因素方面，梳理已有
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文獻，可以看到影響財政支農支出的因素涉及到經濟、社會、生態和制度等多 個層面，眾多學者從經濟發展水平、科技發展、農業基礎設施、產業結構、工 業化和城鎮化等方面開展了全面研究。進一步梳理可以將具體影響因素大致歸 納分為以下兩種。第一種是大部分學者都選擇的人均GDP［41-45］、農業機械化總 動力［43-45］、城鎮化水平［41、42、44、46］等影響因素。張維剛等(2021)分析了實現農 業高質量發展的財政支持政策，認為人均 GDP 和城市化率等是影響鄉村振興的 主要因素［41］。另一類是學者根據研究需要和地方發展特點而選取的，以人口密 度［46］、農戶固定資產投資規模［49］、農民受教育程度［41、46-48］和科技創新［50］等為代 表的頻率較低的影響因素。
三、文獻述評
通過對財政支農相關文獻的梳理可以得出，國外學者在此領域的研究熱點 由財政支農支出重要性向研究其規模總量和效率水平過渡；國內學者基于對財 政支農支出效率評價體系和方法等研究，同時還聚焦鄉村振興背景下的財政支 農支出與農民收入、財政支農支出與農業經濟發展的關系研究。國內外學者針 對財政支農均取得了豐富的成果，但當前研究仍存在一些局限性：一是從研究 對象來說，地市級財政支農支出效率較少涉及，國內外研究大量從整體上評估 全國各地方政府的支農支出效率；二是財政支農績效評價的指標體系的構建尚 不成熟，指標選擇缺乏科學性，評價體系的研究仍待完善。本文將選取山東省 為研究對象，通過整理收集財政支農支出相關的數據，具體分析山東省及各地 市的財政支農支出效率，針對存在的問題提出建議。
第四節 研究內容與創新點
一、研究內容
本文對山東省財政支農支出現狀進行分析，再運用超效率 DEA 和 Tobit 模 型進行實證分析，在此基礎上，根據實證結果提出相應政策建議。全文共分為 六章，具體內容如下：
第 1 章：緒論。本章對選題背景和選題意義進行闡述，通過梳理國內外學
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者關于財政支農的相關成果得出當前研究的不足，從中提取出本文的創新點。 同時，敘述了本文的研究思路與采用的研究方法。
第2章：財政支農支出的理論基礎。本章首先對相關概念進行詮釋；然后， 闡述和介紹了支撐本文研究的理論基礎，包括投入產出理論、效率評價理論和 農業生產效率理論；最后，針對影響財政支農支出效率提升的因素進行理論分 析。
第3章：山東省財政支農支出現狀分析。本章主要從規模和結構兩個方面 對山東省財政支農支出現狀進行分析，對比分析了山東省及16地市的財政支農 支出情況。
第4章：山東省財政支農支出效率評價分析。本章在進行山東省財政支農 支出現狀分析的基礎上，運用DEA模型分析山東省2010年至2019年省級層面 和地市層面的財政支農支出效率，為后續章節探究山東省財政支農支出效率影 響因素奠定基礎。
第5章：山東省財政支農效率影響因素分析。本章利用Tobit模型，基于2010 年至2019年的面板數據，研究人均機械總動力、人口密度、城鎮化率和財政支 農支出結構等因素對財政支農支出效率的影響并分析得出相關結論。
第 6 章：政策建議。本章在前述章節分析山東省財政支農支出現狀、山東 省財政支農支出效率評價和影響因素的基礎上，針對山東省及其地市財政支農 支出效率的提升提出建議。
二、創新與不足
本文的創新之處在于從更微觀的角度，測算山東省及其地市財政支農支出 的效率，更有針對性提出意見建議。之前大多數學者主要的研究范圍是全國領 域以及省際分析，本文根據山東省2010年至2019年的相關數據，運用超效率 模型更加精準評價山東省及其地市財政支農支出的效率，再進一步根據Tobit模 型進而根據實證結果提出針對性政策建議。
在本文的研究不足主要是由于各地市經濟發展各有特點，不能全面衡量和 選取產出指標，可能會造成數據不夠全面的問題，不能真實反應各地市農業發 展的真實水平，進而造成測算的數值與實際有所偏差。
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第五節 研究方法與技術路線
一、研究方法
1.文獻研究法。本文以“財政支農”、“財政支農支出”、“財政支農支出 效率”、“DEA模型”和“支出效率影響因素”等為關鍵詞，在CNKI、Web of Science 和 EBSCO 等中英文數據庫上進行文獻搜集，經過篩選最終獲得相關文 獻 60 余篇。通過對文獻進行歸納分析，得出當前研究存在的局限性并從中提取 本文的創新點。
2.實證分析法。在搜集整理山東省統計年鑒 2010 年至 2019 年財政支農支出 相關數據的基礎上，構建了以財政支農支出為投入指標，農林牧漁產值、糧食 產量、道路面積和有效灌溉面積等為產出指標的財政支農支出指標體系，運用 DEA 模型測算山東省及 16 地市的財政支農支出效率，再運用 Tobit 模型測算分 析山東省及各地市的財政支農支出效率的影響因素，基于此，為提升山東省財 政支農支出效率提出政策建議。
3.定性分析與定量分析相結合。本文對山東省財政支農支出現狀的分析、影 響山東省財政支農支出效率因素和相關理論，財政支農支出效率評價指標構建 等體現為定性分析；在此基礎上，利用 DEA-Malmquist 模型測算山東省財政支 農支出效率，探究財政支農支出存在的問題，并通過 Tobit 模型分析得出財政支 農支出的影響因素為定量分析。
二、技術路線
本文研究技術路線如圖 1.1 所示：
圖 1.1 技術路線圖
第二章 山東省財政支農支出效率理論基礎
本章主要研究財政支農支出效率相關理論。首先，對財政支農支出和財政 支農支出效率相關概念進行界定，闡述和分析投入產出理論、效率評價理論和 農業生產效率理論為效率評價提供理論支撐；其次，從理論層面論述影響財政 支農支出效率的主要因素，為提升財政支農支出效率提供方向性的指導。
第一節 相關概念的界定
一、財政支農支出
關于財政支農，可以先從資金配置的視角進行分析，當處于此視角，財政 支農就是強調政府對農業經濟干預的工具和手段。一般而言，廣義的財政支農 可以理解成為實現促進農業可持續發展，完善農村基礎設施，提升農民收入等 目標，財政對涉及“三農”相關領域進行的資金支持、政策傾斜以相關及制度 建設；狹義的財政支農可以直接理解為字面意“財政支持農業”，即對農業提 供資金支持，即財政支農支出。
本文的財政支農支出就是指政府為了更好的支持農業、農村和農民而發生 的財政支出，屬于財政支出的一部分。財政支農支出的口徑一直未完全統一， 有大中小口徑的分類。為方便獲取真實統一數據，從 2007 年起，我國按國際貨 幣基金組織政府財政分類的統計標準對政府收支分類進行改革，將原來的財政 支農支出統一調整為農林水事務支出科目。本文參照陳映廷（2016）等學者的 研究，認為從 2007 年開始，因為收支分類科目調整并沒有改變資金流向，所以 用農林水事務支出表示財政支農具有合理性和科學性［54］。基于對此觀點的認可 和支持，本文財政支農支出數據采用的是山東省 2011-2020 年《山東統計年鑒》 中的農林水事務支出數據。
二、財政支農支出效率
“效率”一詞最早是出現在物理學科上，在第一次工業革命期間，由于蒸
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汽機的大規模的使用導致效率這個概念的產生，后來隨著對效率問題的深入研 究，效率問題被人們引入到經濟生活中。主流經濟學所堅持財政支出的效率標 準是“帕累托效率”標準，而本篇所研究的財政支出效率也是在這個基礎上研 究和討論的。
財政支出效率是指財政支出應該要以最“經濟”的方式來滿足社會成員的 各種公共需求，即財政支出公共符合公眾的“偏好”或“選擇”。我國學者王 寶順（2021）認為財政支出效率至少包括財政支出配置效率和財支出技術效率 兩個方面［55］。財政支出配置效率強調如何在不同部門或領域對財政支出進行配 置，以符合帕累托效率標準，并從最終結果評價支出效率。財支出技術效率強 調更高的投入產出比，它是指以最少的財政投入能得到更多的商品或服務，可 以是在一定的商品或服務下產出量下，所投人的財政支出最小，也可以是在一 定的財政支出下所生產出最多的公共商品或服務。
基于對相關文獻的分析，本文將提高財政支農支出技術效率作為研究重點， 即談論投入和產出之間的關系，與經濟學中所討論的“經濟效率”大同小異。 強調在現有的條件下，生產一定的產出使用最小的投入，便是有效率的。本文 以“三農”出發點，把財政支農支出效率定義為政府用以支持“三農”發展的 資金投入和它所產生效果的比較。這一定義在重視財政支農資金使用效率的同 時還強調了資源配置的重要性。
第二節 山東省財政支農支出相關理論
農業是社會發展的基礎性產業，由于其受自然環境因素影響較大，因此需 要政府對要素資源進行合理的配置，對農業領域給予一定的支持，進行財政支 農投入。但是，當下財政農業投入不可能無限擴大，這就要求提升支出效率。 本節將從投入產出理論、效率評價理論和農業生產效率理論三個方面分析闡述 本文的理論框架。
一、投入產出理論
投入產出理論是以一般均衡論為基礎由美國學者 Leontief 提出的用于進行 經濟生產、政策模擬等活動的理論。投入產出理論的出現為學者們梳理龐大且
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復雜的經濟體系各生產部門間的相互作用關系提供了方法支持。經過后續學者 的不斷優化，投入產出理論也被應用于農業研究領域。
投入產出分析可應用到實際的生產活動，通過投入產出表和投入產出模型， 分析生產活動帶來的經濟效益，優化生產過程中存在的問題。本文將投入產出 分析的方法用于山東省財政農業投入產出中，探究山東省省級層面和地市級層 面的財政支農支出效率。本文選取財政支農支出作為投入指標，選 1-恩格爾系 數、農林牧漁產值、糧食產量、道路面積和有效灌溉面積 5 個變量作為產出指 標，運用投入產出分析法，結合數據包絡模型，對山東省財政支農支出效率投 入產出效率進行分析，以實現資源合理有效利用，提升效率水平。
二、效率評價理論
伴隨著技術進步和效率發展，人們開始關注效率的量化研究，最早的測算 研究是Farrell,在1957年他使用隨機前沿分析方法，對技術效率進行了測算， 并提出的效率評價概念。他在生產理論的基礎上定義了多產出多投入的效率測 度方法，將生產單元的經濟效率分解為兩部分，技術效率和配置效率，二者可 以從投入和產出的角度對經濟效率進行闡釋。技術效率主要測度投入既定時的 最大產出，配置效率測度既定條件下實現投入結構的最優化。Farrell是對效率進 行量化的先行者，其效率測度理論可以較為全面的對生產經濟進行有效性進行 測度。
本文所研究的山東省財政支農支出效率就是 Farrell 所界定的技術效率，即 在投入確定的情況下，對投入最大利用使其產出最大的能力。當前進行效率評 價的方法總體可以分為兩類，包括參數法和非參數法。非參數法是基于線性規 劃的原理和對偶模型，不用事先估計參數效率，主要包括無邊界分析法（FDH） 和數據包絡分析法（DEA）。
基于山東省財政支農支出效率評價需要，本文采取 DEA 模型作為研究的主 要方法。技術效率是純技術效率與規模效率的乘積，可以從純技術效率與規模 效率這兩個方面尋找效率損失來源。運用 DEA 方法測算得出的技術效率從總體 上可以看出對于山東省的財政支農支出是否得到合理利用。從純技術效率值中 可以看出農業部門財政資金的管理水平的高低，在這里也可以看出政府推行的
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農業資金整合的效果如何。規模效率評價主要是從資源的規模配置方面考察資 金安排的合理性，對于某些地區存在的資金超量或者不足，以便及時采取針對 性解決措施。
三、農業生產效率理論
農業生產效率是農業產出與投入比率的術語，包括技術生產效率、配置生 產效率、經濟生產效率等，可以用來衡量農業投入與產出的效果。農業生產效 率理論將基礎農業發展類型通常分為粗放型和集約型。粗放型的農業發展類型 以獲取短期收益為目的，通過簡單的對農業生產活動追加投入實現增收，該模 式下需要較多的生產力，但科技含量較低。相較于集約型農業發展方式來說， 粗放型農業發展方式的生產率低且無法最大化利用已有的資源。集約型農業發 展方式將科學技術結合到農業生產中，通過高新技術的運用來促進農業生產率 的提升。不同于粗放型農業發展方式，該方式下農產品質量和地區市場性是影 響經濟效果提升的關鍵因素。集約型方式突出農業生產的可持續發展，能實現 資源的最大化利用。
第三節 影響財政支農支出效率的因素研究
經過文獻梳理，可以知道影響因素集中包括農村經濟發展水平、農業生產 條件、地方政府財政綜合實力、城鎮化水平等方面。針對山東省財政支農支出 效率提升問題，本節著重選取了三個影響財政支農支出效率的因素，分析人口 密度、農業機械化水平和支出結構的機理對于提升財政支農效率意義重大，可 為下文進行提升財政支農支出效率的研究提供方向性的指引。
一、人口密度與支農支出效率
人口密度是指一個地區的密集程度，一般認為人口密度與財政支農支出效 率有密切關系。參考張權［56］等學者研究，認為政府供給的公共物品存在規模經 濟效應與網絡效應，公共產品供給因為規模效應和網絡效應，受益范圍外溢使 得公共產品供給成本變低，有助于提高財政支出效率，另一方面，當人口密度 增加到一定程度時會造成公共品需求多樣化、組織成本提高，產生的擁擠效應
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會降低財政支出效率。
一個地區的公共產品供給人口彈性用y表示，y大于0時存在規模效應，“小 于 0 時存在擁擠效應， N 表示人口， q 為支出效率。如圖所示，當公共產品供給 人口彈性y小于0時，表明人口密度過大，居民需求多樣化導致供給成本上升進 而降低支出效率，如圖2.1所示；而當公共產品供給人口彈性y大于0時，表明 人口密度較小，公共產品在供給的過程中由于規模效應和網絡效應的存在使得 供給成本降低，此時財政支農支出效率與人口密度呈正相關關系，如圖 2.2 所示。
圖2.1人口與財政支農支出效率(y<0, y = 0)
N
圖2.2人口與財政支農支出效率(0 <y<1, y = 1, y > 1)
二、農業機械水平與財政支農支出效率
從各國農業經濟發展來看，財政支農政策已成為世界各國促進農民增收、 農業生產率提高、農業高質量發展的主要工具和手段［57］。一般而言，提高農業 機械化水平的途徑主要包括增加農業科技投入和發放農業機械購置補貼等方式。 根據前文分析，技術效率和技術進步的提升可以帶來財政支農支出效率提高，
14
農業機械化水平的提升主要從農業生產技術進步、有效替代勞動力和規模化、
專業化生產三方面促進財政支農支出效率的提升。
圖 2.3 農業機械化水平提升對提高財政支農支出效率的路徑分析
首先，增加農業科技投入帶來農業生產技術的進步，實現技術進步效率的 提升。農業科技投入使得良種改進，提升了農產品的產量和質量，同時提高了 農業的生產條件和生產工具，確保農業生產的準時和有效，提高農業技術生產 的效率。其次，實施農機購置補貼政策也能帶來農業機械化水平的提升，從而 極大地提高農業生產效率。農業機械地大規模和大范圍的應用，一方面使得農 業發展中農機裝備的占比增加；另一方面也使得大量勞動力被機械替代，這一 定程度上調整了農業生產要素投入結構，實現了資源優化配置。最后，隨著農 業機械的廣泛使用，提升農業綜合發展水平，促進農產業的規模化、標準化以 及專業化發展，有利于形成規模經濟，從而進一步提高農業生產效率，促進我 國農業經濟的可持續發展。
三、支出結構與財政支農支出效率
當前，我國財政支農支出仍然存在支出總量不足、支出結構不合理和績效 低下等問題，財政支出結構能夠反映一個地區的經濟發展需求和政府職能重心。
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財政支農支出結構的優化調整決定著財政支農支出是否可以發揮應有的作用，
是否可以獲得較好的投入產出比，使財政支農支出效率得到提高。各財政支農 支出子項目也影響財政支農支出效率，各項財政支農支出的總量影響著地方政 府的宏觀調控能力，通過不同領域的支出比例變化，確保對重點領域和關鍵環 節的支持力度，實現資源的優化配置，提高財政支農支出效率。不合理的支農 支出結構不但有可能造成財政支農資金的“缺位”與“越位”，也很有可能擠 占農業支出和農業綜合開發支出，影響農業轉型升級，影響財政支農支出效率 發揮。
16
第三章 山東省財政支農支出現狀分析
本章基于山東省最近 10 年的農業領域相關數據，分析山東省財政支農支出 的總量、增速和占比情況，在此基礎上，又從整體和局部兩個角度進行了財政 支農支出結構分析，為后文進行財政支農支出效率分析和評價提供實際參考。
第一節 山東省財政支農支出規模分析
本節主要進行山東省財政支農支出規模分析，重點關注絕對和相對規模兩 個層面，絕對規模方面從財政支農支出的總量和增速兩個角度；相對規模方面 主要是對比分析了各占比數值，以期全面了解現況。
一、山東省財政支農支出絕對規模分析
（一）財政支農支出總量分析 財政支農支出總量反映了當地政府對農業領域的資金投入和重視程度，本 節首先對財政支農支出總量進行分析，如表 3.1 所示。
表 3.1 山東省財政支農支出與地方財政支出數額及增長速度
財政支農支出 地方財政支出 財政支農支出增 地方財政支出增
年份 （億元） （億元） 長率（%） 長率（%）
2010 年 465.98 4145.03 26.16 26.85
2011 年 564.00 5002.07 21.04 20.68
2012 年 673.82 5904.52 19.47 18.04
2013 年 748.14 6688.8 11.03 13.28
2014 年 772.84 7177.31 3.30 7.30
2015 年 964.42 8250.01 24.79 14.95
2016 年 943.44 8755.21 -2.18 6.12
2017 年 953.59 9258.4 1.08 5.75
2018 年 998.50 10100.96 4.71 9.10
2019 年 1075.98 10739.76 7.76 6.32
均值 816.07 7602.21 11.71 12.84
由表3.1可知，山東省財政支農支出金額由2010年的465.98億元增長至2019
17
年的 1075.98 億元，十年時間總額增長近三倍。山東省財政支農支出增長率與山 東省地方財政支出增長率相近，表明山東省在經濟全面發展的同時對農業領域 的投入也逐年增加。再根據表 3.1 可以看出山東省財政支農支出一直是處于上升 趨勢且有階段性的特征，可以明顯劃分為兩大階段。其中， 2010-2015 年間增量 巨大，為 498.44 億元，財政支農支出總量增長迅速，第二階段為 2016-2019 年， 增量僅為 132.45 億元，增長相對緩慢。
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
圖 3.1 山東省16地市財政支農支出總額變化情況（單位：萬元）
進一步分析各市財政支農支出的總量，通過圖 3.1 可以直觀看到各市的財政 支農支出總額基本都處于逐年上升狀態，其中菏澤市的上升幅度最大， 2010-2019 年這十年間上漲了 4 倍，上升幅度最小的地市是東營市，這種變化幅度與兩地 的農業經濟的重要地位的相契合。此外，山東省 16 地市的支農支出總額也存在 明顯差異，青島和煙臺等位于“膠東經濟圈”的經濟較為發達的地級市的財政 支農支支出明顯高于其他地市，可以看到青島市在 16 地市中財政支農支出總量 最多的，棗莊市是財政支農支出總額最少，可以說經濟發展水平市影響財政支 農支出的重要原因之一。
（二）財政支農支出增長速度分析
在前文分析財政支農支出總量的基礎上，通過分析對比山東省財政支農支 出及地方財政收支的增速變化情況，進行財政支農支出增長速度分析。
從表3.2可以看到山東省財政支農支出波動較大，整體趨勢呈較明顯的“ W”, 最高增速與最低增速的差值幾乎達到了 30%，年均增長率為 11.71%。具體來看， 2010 年山東省財政支農支出增速最大，為 26.16%，此后一直呈下降趨勢， 2015
18
年再次達到峰值，然后迅速回落，增速跌至-2.3%。2016-2019 年間山東省的財 政支農支出的增速才開始緩慢上升。
結合地方財政支農支出增速的折線圖可以看到，2010 年至 2019 年這 10 年 間有 4 年山東省財政支農支出的增速超過地方財政總支出的增速。總體而言， 山東省財政支農支出整體是保持良好態勢增長，后續應強化資金保障，更加關 注山東省財政支農支出的穩定性。
圖 3.2 2010-2019 年山東省財政支農支出和地方財政收支增長速度（%）
從各年份山東省 16 地市的財政支農支出增速情況來分析，也進一步印證了 山文的觀點。16 地市的財政支農支出增速放緩，波動較大，且在研究期間多次 出現增速為負值的情況，這說明山東省各地市的財政支農支出缺乏一定的穩定 性。進一步分析，山東省 16地市的年均財政支農支出增速為 14.01%，高于山東 省年均財政支農增速，山東省 16 地市中菏澤市的年均增速最大，增速為 19.2%， 其次為濟南，年均增速為 17.9%，年均增速最低的為東營市和淄博市，兩者的年 均增速分別為 10%和 11%，可以說經濟發展水平和定位、農業經濟發展條件都 是造成這種差異的重要原因。
表 3.2 2010-2019 山東省 16 地市財政支農支出增速（% ）
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
濟南市 25.93 10.13 14.51 6.55 10.27 39.05 -2.57 6.36 75.79 -7.14
青島市 14.41 18.79 4.25 32.47 -6.23 60.42 8.58 -11.7 -9.52 17.67
淄博市 25.68 35.35 21.72 6.25 -4.69 17.71 -4.90 5.24 2.86 5.21
棗莊市 20.33 20.21 25.92 15.64 14.97 37.79 -9.55 -27.7 0.11 27.39
東營市 39.79 36.07 22.49 8.59 4.29 -0.51 -15.3 -5.29 13.04 2.50
煙臺市 66.82 39.78 20.67 11.69 10.02 11.04 0.61 -9.92 -13.43 2.66
濰坊市 19.24 34.89 32.64 16.17 1.72 21.21 -8.47 -2.69 6.08 8.83
濟寧市 47.56 5.79 39.96 12.01 4.55 16.82 0.69 1.49 6.24 3.37
續表 3.2
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
泰安市 20.79 23.17 19.26 11.21 3.56 8.48 14.34 -2.43 10.25 2.85
威海市 48.40 63.33 37.39 -0.47 -4.13 31.39 -6.24 -7.55 -0.35 1.88
日照市 64.91 43.74 5.53 21.01 2.28 2.45 -10.2 0.84 9.16 8.91
臨沂市 19.95 10.11 18.08 24.73 5.64 18.43 9.05 12.77 -2.01 17.30
德州市 64.16 12.43 29.13 4.63 3.38 11.37 6.94 5.06 3.17 16.72
聊城市 36.53 17.47 31.33 10.26 16.12 21.66 -6.91 25.59 -4.16 14.96
濱州市 42.97 24.77 27.52 0.43 19.61 15.39 -10.6 -4.49 1.32 9.91
菏澤市 37.71 7.47 22.92 11.41 3.64 21.70 2.93 30.72 11.72 42.76
二、山東省財政支農支出相對規模分析
基于前文規模總量的分析，為更好分析不同地市具體情況，以因地制宜、 因地施策，本節將從省級層面和地市級層面分析財政支農支出的相對規模。
（一）省級層面分析
本小節主要進行省級層面的分析，為了方便形成對比，在此特地增加了財 政支出占地區生產總值這一指標，以此為基礎，最終形成了圖 3.3 中的三條曲線。
表3.3山東省財政支農支出占地方財政支出和農業GDP的比重（％）
年份 財政支農支出占地方 財政支出比重 財政支農支出占農 業 GDP 的比重 地方財政支農支占地區生 產總值的比重
2010 年 11.24 13.17 12.22
2011 年 11.28 14.43 12.80
2012 年 11.41 16.05 13.75
2013 年 11.18 16.80 14.13
2014 年 10.77 16.57 14.14
2015 年 11.69 19.67 14.92
2016 年 10.78 19.53 14.90
2017 年 10.30 19.73 14.69
2018 年 9.89 20.17 15.16
2019 年 10.02 21.03 15.11
均值 10.86 17.72 14.18
由表 3.3 可以看到， 2010 年以來，山東省財政支農支出占財政總支出的比 重總體相對較小，均值為 10.86%，后續有較大提升空間。但山東省財政支農支 出占財政總支出的比值較為穩定，除 2018 年，其余年份的增速均超過 10%，這 種穩定比重說明了財政支農支支出的地位變化，也有利于鞏固農業基礎性地位。
由表 3.3 可以看出財政支農支出占農業 GDP 的比重的均值為 17.72%，且呈逐年
20 上升態勢，從 2010 年的 13.17 上升到2019 年的 21.03，上升了近 8個百分點。 這說明山東省財政支農支出增長速度高于農業 GDP 的增速，相對于農業經濟增 長而言，財政支農支出力度增大。
圖 3.3 2010-2019 年山東省財政支農支出相對規模三項指標占比（ % ）
如圖 3.3 所示，2010 年至2019 年山東省財政支農支出占地方財政支出的比 重呈波動下降趨勢，2015 年達到最高值為 11.69%后逐年下降，導致它與另外兩 條曲線的距離逐漸增大。到2019 年，財政支農支支出占財政支出的比重比財政 支農支出占農業 GDP 的比重小 11 個百分點，比財政支農支出占地方財政總支出 的比重小 5個百分點。進一步分析這三條曲線，可以看到這三條曲線的變化趨 勢相對一致，財政支農支出占農業GDP的比重與地方財政支出占生產總值的比 重同步變化，表明山東省的財政支農支支出相對規模的變化和地方財政支出的 變化具有一致性，這種一致性有利于保證山東省財政支農支出的穩步增長。
（二）地市層面分析
前述小節分析了山東省省級層面的數據，認為山東省財政支農支出相對規 模的變化和地方財政支出的變化具有一致性。為更細致地研究相對規模的變化 趨勢，本節將從地市層面進行分析。
如表3.4所示，各地市財政支出中支農支出所占比重差異明顯，這與各地市 的經濟發展水平和農業發展水平密切相關。2010年財政支農支出占財政總支出 的比重前三的是德州市、菏澤市和日照市， 2019 年則為菏澤市、聊城市和威海 市。進一步分析其增長趨勢，可以看到2010-2019 年山東省多數地市財政支農支 出占財政總支出的比重處于波動式下降的狀態，但其變動幅度較小，其中日照
21
市、煙臺市、東營市和德州市這4個地市在在2016年以后占比一直處于下降態
勢。山東省16中有9個地市的財政支農支出占財政總支出的比值大于10.86%， 低于山東省財政支農支出占財政總支出的年均比值，說明大部分地市能保持良 好的財政支農資金投入。
表 3.4 山東省 16 財政支農支出占地方財政支出的比重（%）
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
濟南市 6.84 6.39 6.24 5.96 5.97 7.21 6.24 5.89 8.49 6.70
青島市 6.03 5.79 5.19 5.19 4.59 6.48 6.36 5.41 4.40 5.13
淄博市 8.89 9.59 10.16 9.68 8.74 9.20 8.01 7.90 7.64 7.64
棗莊市 8.77 8.48 9.14 9.53 10.48 13.27 11.48 8.36 7.91 9.79
東營市 12.72 13.66 14.44 14.07 14.12 13.16 10.71 9.80 10.04 10.29
煙臺市 11.71 13.01 13.42 13.19 13.68 13.57 12.93 11.18 9.06 9.08
濰坊市 9.88 10.83 12.09 12.10 11.52 12.04 10.58 9.68 9.50 9.74
濟寧市 11.62 10.32 11.97 11.35 10.88 11.52 10.76 10.65 10.40 9.98
泰安市 12.01 12.47 12.76 13.30 12.48 11.84 13.38 12.13 12.49 11.81
威海市 11.18 15.29 17.24 15.89 14.33 15.61 14.63 12.73 12.54 13.55
日照市 14.46 15.85 15.07 15.91 15.35 14.23 11.55 10.28 10.04 10.62
臨沂市 12.08 11.04 10.64 11.42 10.75 10.86 11.01 12.09 10.93 11.53
德州市 14.99 13.65 13.94 13.19 13.25 12.02 13.12 12.66 11.37 12.56
聊城市 12.98 12.71 13.34 12.36 12.96 13.00 11.73 13.85 12.35 13.60
濱州市 13.19 13.24 14.99 13.55 15.12 15.22 13.13 12.17 11.79 11.82
菏澤市 14.73 12.78 12.98 12.65 12.23 12.77 12.28 13.48 13.92 17.72
結合山東省 16地市的人均財政支農支出狀況進一步分析，綜合排名前五的 東營市、威海市、煙臺市、青島市、濱州市，人均財政支農支出最低的三位是 棗莊市、臨沂市和菏澤市。進一步分析，可以發現，人均財政支出較高的地級 市一是經濟水平較好的地區，財政自給率較高的青島市、煙臺市等地市；二是 農業人口較少，人均農業資源較為豐富的地區。如威海市和東營市這兩個地級 市，農業人口逐年減少， 2019 年農業人口分別 88 和 67 萬人，可以認為地區經 濟發展水平和農業經濟發展的人力資源是造成差距的重要因素。
表 3.5 山東省 16 財政支農支出占農業 GDP 的比重（ % ）
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
濟南市 10.70 10.66 11.48 10.87 11.75 15.53 14.57 18.37 31.72 23.39
青島市 11.59 12.44 12.25 14.94 14.12 21.76 23.18 20.58 17.75 19.71
淄博市 17.04 20.80 23.88 22.79 21.36 24.32 22.23 25.19 24.86 25.56
棗莊市 9.62 10.75 12.87 13.21 15.41 20.35 17.50 13.63 13.09 16.47
東營市 20.66 24.76 28.83 27.88 29.40 28.78 23.56 19.69 20.98 21.63
煙臺市 11.34 14.67 16.96 16.98 18.44 19.81 18.79 16.29 13.43 12.78
濰坊市 8.70 10.80 13.18 13.81 13.91 16.17 14.20 13.37 13.62 14.65
續表 3.5
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
濟寧市 9.14 8.83 11.66 11.60 11.78 13.07 12.44 12.74 13.12 13.23
泰安市 10.80 12.08 13.29 13.24 13.71 14.38 15.75 15.72 16.68 16.96
威海市 12.20 17.91 23.39 20.61 19.37 24.33 21.60 17.02 16.22 16.11
日照市 13.68 17.59 17.68 19.15 19.34 17.99 16.11 15.09 15.66 16.92
臨沂市 10.82 11.27 12.75 14.29 14.78 16.73 17.61 20.47 18.89 20.01
德州市 11.03 11.37 13.79 12.89 13.48 14.31 14.66 14.52 14.70 17.62
聊城市 8.47 9.06 11.23 11.12 12.18 14.25 12.42 17.65 16.25 18.29
濱州市 13.73 14.95 17.92 16.16 19.34 21.64 18.12 17.59 17.42 19.44
菏澤市 12.51 12.98 15.09 15.89 16.10 18.93 18.75 24.00 25.52 33.90
在此基礎上，進一步分析財政支農支出占農業 GDP 的比重，如表 3.5 所示。 2010 年至 2019 年山東省各地市財政支農支出占農業 GDP 的比重穩步上升，但 各地市的占比差距略有擴大。以濟寧市為例， 2010 年至 2019 年這一數據一直低 于其他地級市，其比重均值為 11.76%。從 2010 年占比 9.14%上升到 2019 年的 13.21%，對比起始水平相近的棗莊市、聊城市和臨沂市等，濟寧市財政支農支 出發揮的作用略顯遜色。與省級層面這一比重相比，僅有威海市、東營市、淄 博市和菏澤市四個地級市的比重大于省級平均比重 17.72%。針對這一現象，應 著重聚焦各地市的財政支農資金，提高其對農業經濟發展的貢獻度。
第二節 山東省財政支農支出結構分析
本節進行財政支農支出結構分析，選取了整體和局部結構這兩個角度，研 究財政支農支出各項目占總支出的比重。通過分析山東省財政支農支出結構現 狀，探究山東省農業發展重點和要點，以便進一步因地制宜促進農業發展。
一、山東省財政支農支出整體結構分析
本文通過整理收集現行的支農支出政策選取出農業、林業、水利等 11 個項 目研究整體結構，即分析上述項目對應的支出占財政支農總支出的比重。根據 山東省相關公布數據，本文基于數據的連續性和可得性，最終確定了 2013 年至 2019 年 9 個財政支農支出主要項目的數據，分析各個項目的增速情況和各個項 目不同年份占財政支農支出的比重變化，結果如表 3.6、3.7 和圖 3.4 所示。
23
表 3.6 2013-2019年山東省財政支農支出各項目占比（%）
年份 農業 水利 林業 扶貧 南水 農業綜 其他農林 普惠金融 目標價
北調 合開發 水支出 發展支出 格補貼
2013 88.57 1.29 9.92 0.05 0.02 0.08 0.06 — —
2014 84.75 2.00 12.78 0.06 0.02 0.26 0.12 — —
2015 72.16 2.45 10.03 4.40 0.14 0.09 1.67 0.06 9.00
2016 76.92 1.15 8.52 5.01 0.23 0.01 0.13 0.05 7.98
2017 72.40 1.32 11.36 8.85 0.33 0.02 0.15 0.02 5.55
2018 67.95 1.17 13.65 7.39 0.13 0.12 3.57 0.11 5.99
2019 73.02 1.14 14.87 8.27 0.35 0.02 — 0.07 2.25
均值 76.54 1.51 11.59 4.86 0.18 0.09 0.81 0.05 4.40
由表 3.6 可知，農業是山東省財政支農支出中最主要的項目，2013 年至 2019 年，農業支出占比雖呈現下降趨勢，但均超過 65%。其次是林業支出，2013 年 至 2019 年，其所占比例均值為 11.59% 。其余各相關比重均比較小，相加不超過 山東省財政支農支支出的 10%。對比不難發現，占比最大值與占比最低值差距 明顯，2013 年兩者相差 88.55%；2019 年差距縮小，相差 73%，這說明山東省政 府正在逐步優化財政支農支出結構，多方面、多渠道為農業賦能。觀察財政支
農支出各個項目占比的增速，還可以看到農業占比均有所下降，由此，可以認
為造成財政支農支出增長和波動的主要因素農業支出和水利支出的升降，其余
各項對財政支農支出的增長與波動影響十分小。
圖3.4 2013-2019年山東省財政支農支出各項目占比均值
可以看到山東省財政支農支支出范圍不斷拓寬，2014 年以后增加普惠金融 支出和目標價格補貼兩項內容，近兩年又增加農村綜合改革支出項目。這一系 列的變化反映了山東省財政支農支出的廣度加深，是有利于財政支農支支出從 不同角度針對性發揮作用。整體而言，山東省財政支支出各項目波動較大，多
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個項目支出處于“上升”、“下降”的交替出現的態勢。具體來看，普惠金融 發展支出和水利這兩項支出總額整體呈上升態勢，水利支出的增長最為平穩； 農業、林業、南水北調和扶貧支出整體呈“先升后降”的態勢，變動幅度較大， 且這四項支出在 2017-2019年間下降趨勢較為明顯；目標價格補貼和農業綜合開 發呈下降趨勢，前者下降態勢明顯，呈逐年下降趨勢，后者波動下降。就這一 角度而言，組成山東省財政支農支出的各個項目穩定性和持續性不夠，不利于 為農業經濟發展持續帶來動力。
表 3.7 2013-2019 山東省年財政支農支出各項支出增速（% ）
年份 農業 水利 林業 扶貧 南水北 調 農業綜
合開發 其他農 林水支 出 普惠金 融發展 支出 目標價
格補貼
2014 年 -10.18 45.30 21.00 13.14 -5.46 190.62 92.50 — —
2015 年 29.58 85.81 19.47 10839 833.33 -48.43 2034.03 — —
2016 年 -2.95 -57.06 -22.74 3.69 47.52 -89.31 -92.99 -23.66 -19.25
2017 年 -1.36 19.78 39.82 85.20 50.52 101.43 19.84 -60.56 -27.10
2018 年 -6.81 -11.66 19.27 -17.07 -60.00 476.60 2313.13 445.71 7.08
2019 年 -4.74 -13.59 -3.41 -0.85 129.87 -85.36 -99.97 -41.10 -66.73
均值 0.635 11.43 12.26 15.82 40.96 90.93 711.09 53.40 -17.66
通過計算整理，得各個項目的增長速度，由表 3.7 可以看到七個主要項目支 出的增速有正有負，交替出現，這與各個項目支出總額的變化趨勢相對應。其 他農林水支出、水利和林業變化的波動最大，出現了大幅度較的升降現象，農 業、綜合開發農業和扶貧支出增速相對穩定，但整體趨勢略呈下降狀態。總體 來看，生產性用途的資金在逐漸減少，非生產性的資金正在逐步增加，特別是 普惠金融發展支出，這可有效加快當前新農村建設的步伐，有利于山東省適應 當前經濟發展新態勢。
通過上述分析可以發現，上述9 個項目中，農業支出一個項目的比重就可 以 70%，而扶貧、水利、綜合開發等多項支出占比之和還不到 10%，這在一定 程度上存在結構不合理問題。探究農業、林業支出和水利項目相關的二級項目， 進一步對比分析后，對山東省財政支農支出內部結構進一步了解，為發揮好財 政“四兩撥千斤”作用提供基礎。
二、山東省財政支農支出局部結構分析
根據前文分析可以發現，在山東省財政支農支支出的 11 個項目中，農業支
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出一個項目的比重就可以 70%，而扶貧、水利、綜合開發這些項目占比明顯較 低，考慮到內部結構不合理問題，參照茍興朝（2021）學者的研究，進行財政 支農支出的局部結構分析，以便于進一步把握山東省財政支農支出結構［58］。相 關數據來自于 2013-2019 年山東省一般公共預算支出決算明細表計算整理得到。
農業支出結構分析是指各類農業生產支出占農業支出的比重，農業支出在 2013 年主要包括科技轉化和技術推廣、病蟲害控制、農產品質量安全、統計監 測與信息服務、農業組織化與產業化經營、農產品加工與促銷、農業資源保護 與利用、農資綜合補貼和其他農業支出等 18 個小項目，2018 年新增對外交流與 合作項目，最終到 2019 年形成 15 個小項目，具體如表 3.8 所示。
農業生產支持補貼用以促進農業生產的財政資金，主要包括對農機、農資 和良種的補貼，從表 3.8 可以看到，2013-2019 年農業生產支出補貼數額最高， 比重均值為 67%，統計檢測和信息服務占比最低，均值僅為 0.07%，相差較大， 用以農村科技轉化和推廣的財政資金占比也相對較低，占比均值為 1.6%。綜合 來看，用于補貼的資金較多，引用學者張東玲（2019）的觀點，這可能與山東 省農產品大規模種植而用于促進農業經濟高質量發展的資金發揮作用不足密切 相關，進而可能會導致農業科技與農業生產相脫節，關鍵重要技術難以轉化為 現實生產力，影響農業綜合生產能力［59］。
表 3.8 2013-2019 山東省農業支出各分項支出
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
行政運行 7883 9064 11267 13438 13615 13182 8399
一般行政管理事務 902 964 907 859 982 740 11
機關服務 1390 1613 1948 2024 1946 2131 1649
事業運行 23401 27368 32168 44265 44644 41579 47357
科技轉化與推廣服務 16312 16979 14846 13051 17733 16800 3144
病蟲害控制 3030 1457 2025 1439 2918 2505 3063
農產品質量安全 5680 6838 8176 9665 8156 9344 8467
執法監管 8777 8215 7257 4399 3655 978 1016
統計監測與信息服務 787 715 691 511 481 472 857
農業資源保護修復利用 7000 8865 12101 5747 3709 6666 6155
石油價改對漁業的補貼 3337 4262 6441 4637 3025 6000 936
其他農業支出 57606 21002 48027 158643 144815 23783 27986
農業生產支持補貼 763148 703849 914833 776037 774835 774712 774712
對外交流與合作 — — — — — 5 66
農業行業業務管理 — — — — — — 28
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第四章 山東省財政支農支出效率評價分析
本章主要進行實證分析，具體包括兩部分內容。首先，通過超效率DEA模 型測算得出山東省財政支農支出靜態效率，并對效率值進行評價分析。然后， 通過 Malmquist 指數模型對山東省財政支農支出的全要素生產率進行測算，并對 其進行動態分析。
第一節 模型介紹
DEA模型可以具體分為傳統DEA模型和DEA-Malmquist指數模型，傳統 模型容易出現多個效率值為 1 的情況，為避免這種情形而帶來的不便，本章主 要使用超效率DEA模型進行財政支農支出效率測算，公式4.1展示了其模型規 劃式。Malmquist指數模型和超效率DEA模型可以互相補充，可以分析決策單 元動態變化情況。
minO
” n
j=1
j=1
s.t. <
2> 0
i = 1,2,...,m； r = 1,2,...,q； j = 1,2,...,n(j 豐 k)
第二節 指標體系構建與數據選取
本節主要內容為指標體系構建和數據選取。在進行財政支農支出效率測度 時，由于不同的指標體系會評價出不同的結果，因此就需要建立合適的指標體 系，即合理選擇投入產出的指標。
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一、指標體系構建
（一） 指標選取原則
DEA數據分析的方法對指標的選取有其相應的原則，根據測算對象的不同， 所對應的選取原則也略有不同。針對財政支農支出的特點，本文認為測算對象 指標選取的原則應當考慮以下三點：1.數據可獲得性原則。首先要確保數據可獲 得性，并且數據來源準確可靠，這樣才能確保順利進行效率評價。否則，即使 所選取的指標再完美，也都毫無意義。 2.目標性原則。所選取的投入產出評價指 標要依據具體的研究目標，全面反映山東農業經濟發展現狀，以求達到客觀全 面的評價效果。 3.系統和全面性的原則。要基于對研究對象進行系統性分析的目 的，要選擇與研究對象緊密相關的投入產出來構建指標體系，確保各指標間有 著清晰而嚴密的邏輯層次，使得整個指標體系更加完整。
（二） 指標體系構建 基于上文的操作原則，本文選取了幾篇具有代表性的文獻進行梳理，以他
們所選取的投入產出作為本文的參考，對已有研究成果中的投入指標和產出指 標進行統計，得到表 4.1。
表 4.1 財政支農支出效率評價指標選取參考
文獻 投入指標 產出指標
道路面積
化肥施用量 石磊等［30］（2021） 農林水事務支出
農林牧漁增加值
農村居民恩格爾系數
農林牧漁業總產值
糧食產量 王巖［60］（2019） 農林水事務支出 自來水受益村
農作物播種面積
農村居民可支配收入 糧食總產量 農村居民可支配收入 周紅梅［36］（2016） 財政支農支出 農林牧漁業總產值
造林面積
有效灌溉面積
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續表4.1
文獻 投入指標 產出指標
農林牧副漁產值 農村居民家庭純收入 王謙等［52］（2015） 農林水事務支出
糧食總產量
農村消費總支出
土地產出率
財政農業支出占農業 1-農村居民消費恩格爾系數
楊伯堅等［61（］ 2012）
GDP 的比重 農民人均受教育年限
每千農村人口衛生床位數
結合前文的梳理，最終形成的投入產出指標如表4.2所示。本文對山東省財 政支農支支出的效率評價和分析分為兩個層面，一個是山東省層面的效率，另 一個為山東省 16地市的效率分析，前者以2010-2019年這10個年份為決策單元， 后者以山東省 16 地市為決策單元。 DEA 模型采用非參數方法，投入指標和產出 指標選取沒有硬性的要求，結合山東省的實際情況和數據的可得性，根據研究 需要，從不同角度選取代表投入效果或影響的產出指標。本文選取的投入指標 為人均財政支農支出，將產出指標分為農民生活、農業發展、農村建設這三個 二級指標，每個二級指標下再設置相應的三級指標。
表 4.2 山東省財政支農支出效率評價投入產出指標
一級指標 二級指標 三級指標
投入指標 財政資金投入 農林水事務支出
農民生活 1- 恩格爾系數
產出指標 農業發展 農林牧漁產值
糧食產量
農村建設 道路面積 有效灌溉面積
在投入指標的選取上，本篇研究的是財政支農支出效率問題。由于統計口 徑有所變動，原來的財政支農支出現已改為農林水支出。雖然科目名稱發生變 化，但是資金流向和使用并沒發生大方向得變動。因此，本文用《山東省統計 年鑒》中農林水支出代表財政支農支出，選用山東省及其地市的財政農業支出 總額作為投入指標。
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在產出指標的選取上，財政支農支出是指國家用于農業、農村、農民的財 政資金，是國家財政支持農業農村、農民的主要手段。政府加大對農業扶持力 度，對于改善人民生活、發展農業經濟、促進鄉村建設發揮了重要作用。因此 本文的產出指標的選取主要從農村建設狀況、農業經濟發展、農民生活水平這 三個角度進行考慮。具體來看， 1-恩格爾系數反應農民生活條件的改善狀況，使 用 1-恩格爾系數作為衡量財政農業支出對農民生活的影響指標；使用農林牧漁 業產值和糧食面積產量作為衡量財政農業支出對農業經濟發展的影響指標，這 兩個指標可反應農業生產狀況；農村建設方面，因為道路面積可反應農村基礎 設施建設，有效灌溉面積則代表農村水利建設成果，所以，選用道路面積和有 效灌溉面積作為衡量財政農業支出對農村建設狀況的產出指標。
二、數據來源與處理
考慮數據的可得性與可分析性，本文主要采用的是山東省及其16地市 2010-2019 年間的投入產出數據來分析評價山東省財政支農支出效率。本文所有 數據均來自《山東省統計年鑒》和各地市的國民經濟與社會發展統計公報，最 新的統計年鑒數據更新到 2019年，所以選擇 2010-2019 年作為研究期，具有時 效性和針對性。
第三節 基于超效率DEA模型的靜態效率評價分析
運用DEA-SloverPro5.0軟件，利用山東省及其16地市的投入產出數據，采 用產出為導向的超效率DEA模型進行計算，分析得出財政支農支出的技術效率 值、純技術效率值和規模效率值。
一、山東省財政支農支出效率評價分析
總體而言， 2010-2019年山東省財政支農支出技術效率整體處于較低水平， 由表4.2可知，財政支農支出技術效率均值為0.980，未達到有效生產前沿面。 除了 2010、2018和2019這三個年份的技術效率值大于1，剩余多個年份山東省 財政支農支出的技術效率值均小于 1。
具體來看，純技術效率均值為 1.03，處于較高水平， 2019-2019 年十年間只
30
有三年純技術效率值小于 1，分別是 2012 年、2013 年和 2016 年，其余年份均 大于 1，最大值為 2019 年的 1.092。與純技術效率純技術值的情況不同，在 2010-2019 年這 10 年中有 9 年規模效率值小于 1，且多各年份位于規模報酬遞減 的狀態，據此可以得出山東省財政支農支出的規模未達到最佳的狀態，后續需 合理調整支農支出規模，不能一味增加財政支農支出規模。
表 4.3 山東省省級層面財政支農支出效率分析
年份 技術效率 純技術效率 規模效率 規模報酬
2010 1.203 1.002 1.200 irs
2011 0.986 1.036 0.952 drs
2012 0.922 0.991 0.930 drs
2013 0.919 0.990 0.929 drs
2014 0.987 1.068 0.924 drs
2015 0.856 1.036 0.827 drs
2016 0.923 0.996 0.927 drs
2017 0.977 1.015 0.963 drs
2018 1.035 1.081 0.957 drs
2019 1.014 1.092 0.928 drs
均值 0.982 1.031 0.954 -
通過圖 4.1 可以直觀看出山東省財政支農支出三個效率值的趨勢，可以看到， 除 2010 年，山東省財政支農支出的純技術效率都大于技術效率值和規模效率值， 且規模效率變化趨勢與技術效率變化趨勢相一致。山東省財政支農支出技術效 率值存在一定波動，整體呈先下降后上升的趨勢， 2010 年為最高點，效率值為 1.203，最低點為 2015 年；純技術效率值呈波動上升的趨勢，其中 2016-2019 年 上升明顯，從 20116 年的 0.996 上升到 1.10，上升了 9.5%，說明 2016 年以后， 山東省合理利用資源，特別是支農資金管理方面取得一定進步；規模效率值也 呈現出先升后降的趨勢，以 2015 年為拐點， 2016-2019 年規模效率值逐漸提高。 綜合分析可以得出，雖然純技術效率值影響山東省財政支農支出效率，但不是 主要因素，技術效率變化主要是受規模效率的影響。
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二、山東省 16 地市財政支農支出效率評價分析
（一）技術效率分析 技術效率是對決策單元的資源配置、資源使用效率等多方面的綜合衡量和 評價綜合，具體到財政支農支出方面，則綜合性的反映出財政支農支出的整體 利用效率。利用DEA-SloverPro5.0軟件，基于產出導向的超效率DEA模型進行 效率值的測算，得出山東省16地市技術效率值和排名，進一步對16地市的財 政支農支支出效率進行分析。具體結果如表 4.4 所示。
根據測算結果，可以看到2010-2019年山東省16地市財政支農支出技術效 率均值為0.942，小于1，整體還是處于低水平。 20 1 0年棗莊、濰坊、德州和聊 城這 4 個地市的技術效率值超過1，到了2019 年財政支農支出有效的地市數量 有所增加， 2019年則有7個地市的技術效率值超過1，分別為棗莊市、東營市、 煙臺市、濟寧市、德州市、聊城市和濱州市。觀察16地市2010-2019年間技術 效率均值的排名可以發現，十年期間德州市和棗莊市這兩個地市有6年排名位 列第一和第二，剩余年份中，2010和2012年排名最高的兩個地市是棗莊和聊城， 201 1年是棗莊和臨沂， 2015年是德州和日照，進而可以得出這樣一個結論：經 濟發展水平較低，對第一產業依賴性較高的地市財政支農支支出效率較高，這 也與第三章現狀分析得到的結論相一致。
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表 4.4 山東省16地市財政支農支出技術效率分析
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
濟南市 0.786 0.949 1.044 1.059 1.035 0.856 0.866 0.714 0.409 0.593
青島市 0.713 0.718 0.909 0.715 0.847 0.613 0.556 0.633 0.737 0.717
淄博市 0.871 0.844 0.763 0.807 0.972 1.059 0.928 0.751 0.733 0.851
棗莊市 1.320 1.476 1.357 1.916 1.288 1.069 1.285 1.274 1.388 1.263
東營市 0.743 0.661 0.716 0.724 0.795 1.095 1.256 1.222 0.879 1.089
煙臺市 0.711 0.589 0.650 0.630 0.609 0.608 0.645 0.784 0.960 1.047
濰坊市 1.261 0.970 0.975 0.871 0.921 0.827 0.928 0.984 0.970 0.958
濟寧市 0.932 1.111 1.042 1.021 1.029 0.973 1.043 1.007 0.988 1.082
泰安市 0.765 0.854 0.864 0.818 0.920 1.040 0.840 0.838 0.792 0.861
威海市 0.892 0.651 0.591 0.676 0.809 0.749 0.754 0.764 0.779 0.902
日照市 0.871 1.098 0.931 0.817 0.920 1.164 1.136 0.927 0.893 0.965
臨沂市 0.889 1.281 1.195 0.814 0.932 1.015 0.687 0.619 0.678 0.693
德州市 1.094 1.154 1.145 1.218 1.256 1.389 1.255 1.523 1.504 1.518
聊城市 1.357 1.297 1.223 1.127 1.002 0.851 0.993 1.161 0.895 0.903
濱州市 0.757 0.815 0.902 0.890 0.861 0.830 0.938 0.923 1.341 1.009
菏澤市 0.741 0.802 0.887 0.995 1.131 1.020 1.059 0.831 0.780 0.628
整體看山東省 16 地市的財政支農支出效率呈波動中緩慢上升的趨勢，從 2010 年的 0.919 增長到 2019 年的 0.942，增長了 2.5 個百分點，說明山東省財政 支農支出效率有了一定的改善，后續應持續關注山東省農業和經濟的協調發展。 從技術效率排名來看，棗莊市在 2010-2019 年這十年期間技術效率值均大于 1， 均值為 1.364，在 16 地市中排名第一，緊隨其后的是德州市，均值為 1.31，十 年期間的技術效率值也均高于 1，處于 DEA 有效狀態。除棗莊和德州兩市，聊 城市的技術效率均值也高于1 ， 2010-2019年這十年間有6年技術效率值大于1. 16 地市中只有青島、威海和煙臺這三個地市十年期間技術效率均值均未超過 1。整 體來看，各地市間差異明顯，根據各地市技術效率值變化情況可以把山東省 16 地市分四類，具體如下所示：
（1） 高效率型（> 1）:棗莊、濟寧、德州、聊城
（2） 較高效率（0.9 <«< 1）:東營市、濰坊市、日照市、荷澤市
（3） 中效率（0.8 <a< 0.9）:濟南市、淄博市、泰安市、臨沂市、濱州市
（4） 低效率（ < 0.8）:威海、煙臺、青島
33
高效率型地區的效率值幾乎所有年份全部大于1，這說明在一定程度上財政 支農支出最優，說明這些市財政支農支出規模合理，資金投向正確，資金利用 程度高，真正發揮了財政對農業的投入作用。較高效率型地區多處于0.9到1之 間，這說明財政資金能夠受到一定的管理監督，但是仍存在管理和使用不合理 的地方，從而造成效率損失。中效率型地區可能由于存在管理不到位、各部門 之間責任不明確，缺少明確的績效管理機制，進而導致效率值相對小。低效率 型地區多位于“膠東經濟圈”是山東半島沿海地市，這與地市的藍色海洋經濟 的發展定位有較大關系。
（二）純技術效率分析
純技術效率的數值會受到創新和管理水平的等因素影響，是衡量技術和管 理水平的重要指標，利用DEA-SloverPro5.0軟件對2010-2019年山東省16地市 的投入產出數據進行財政支農支出效率分析，整理得到山東省16地市的出技術 效率值，具體結果如表4.5所示。
根據測算結果，可以看出除泰安市的純技術效率均值為0.935，其余15地 市在2010-2019年的財政支農支出純技術效率的均值都超過了1，棗莊、德州、 青島、濰坊、和煙臺這5個地市在研究期間純技術效率數值都大于1，其余地市 中，菏澤、威海和濟寧這三個地市在研究其間只有一年的純技術效率值低于1， 日照和濟南這兩市的純技術效率值只有4年達到了 DEA有效狀態，這說明大多 數地市在財政支農支出的管理和方面取得了一定的成果的。山東省16地市中棗 莊市的純技術效率值最高，十年均值達到了 1.810，且多個年份純技術效率數值 超過了 2，可見棗莊市農業整體發展環境較好，能夠較為充分合理利用資源。
表4.5 山東省16地市財政支農支出純技術效率分析
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
濟南市 0.936 1.068 1.112 1.134 1.101 0.997 0.985 0.946 0.861 0.875
青島市 1.128 1.159 1.170 1.147 1.124 1.103 1.091 1.080 1.082 1.089
淄博市 1.059 1.077 1.033 1.044 1.091 1.103 1.041 0.997 0.996 1.009
棗莊市 1.741 1.821 1.727 2.051 1.773 1.187 1.434 2.095 2.134 2.136
東營市 0.916 0.941 0.961 0.962 0.935 1.116 1.266 1.287 1.127 1.174
煙臺市 1.032 1.030 1.024 1.028 1.036 1.041 1.088 1.117 1.087 1.131
濰坊市 1.382 1.295 1.330 1.261 1.235 1.224 1.143 1.141 1.134 1.150
續表4.5
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
濟寧市 0.950 1.179 1.102 1.129 1.112 1.126 1.293 1.119 1.016 1.084
泰安市 0.864 0.919 0.887 0.897 0.953 1.087 0.947 0.940 0.914 0.943
威海市 1.176 1.066 0.998 1.051 1.045 1.059 1.079 1.092 1.091 1.098
日照市 0.920 1.127 0.971 0.920 0.932 1.112 1.110 0.975 0.989 1.002
臨沂市 0.889 1.372 1.228 1.078 1.210 1.226 0.861 0.834 0.866 0.830
德州市 1.297 1.304 1.235 1.290 1.313 1.597 1.260 1.550 1.519 1.576
聊城市 1.448 1.395 1.276 1.176 1.007 0.913 1.020 1.512 0.948 0.941
濱州市 0.858 0.994 0.992 1.073 1.012 0.964 1.037 0.997 1.404 1.035
荷澤市 0.936 1.068 1.112 1.134 1.101 0.997 0.985 0.946 0.861 0.875
根據測算結果可知，2010-2019 年這十年期間，山東省 16 地市的財政支農 支支出純技術均值為 1.142，處于較高水平，且總體處于上升趨勢，從 2010 年 的 1.099 上升到 2019 年的 1.145，上升了 4.2 百分點。根據各地市的純技術效率 值不同情況，可以把 2010-2019 年山東省 16 地市的純技術效率可以分為三種類 型。第一種類型為純技術效率一直處于有效狀態的省份，分別為青島、棗莊、 濰坊、煙臺、德州和濰坊這五個地市，這些地市的資金管理水平達到最優狀態， 說明財政資金有嚴格的管理和監督，事前、事中、事后財政支農資金都做到了 全面監控，最大程度的發揮了財政資金對農業、農村、農民的扶持作用。淄博、 威海、濟寧、菏澤和聊城為第二種類型，這些地市的純技術效率多個年份處于 有效狀態，說明財政資金能夠受到一定的管理監督，但是可能存在資金管理不 到位、使用不合理，造成了效率損失。剩余省份為第三種類型，即純技術效率 多個年份非有效狀態的省份，后續應持續聚焦資金管理。
山東省 16 地市的財政支農支出純技術效率水平相比技術效率整體有所上升。 觀察純技術效率值的排名，棗莊市的純技術效率均值為 1.810，排名第一，德州 市為 1.400，排名第二，排名最后的地市為泰安，在與綜合技術效率值排名進行 對比分析，可以發現棗莊和德州這兩個地市的技術效率值排名和純技術效率值 排名高度一致。兩個效率值排名差異較大的地市可以分為以下兩種狀況，第一 種情況是像泰安、濱州和日照等地市，這些地市的技術效率值排位在前列，而 其純技術效率值卻較為靠后，這說明這些地市的純技術效率有較大改進空間， 需更多關注財政支農資金管理工作和利用程度等方面；另一種是像青島、威海
35
和煙臺等多個地市，存在技術效率值排名靠后但是純技術效率值位列前位的情 況，這說明這些地市的技術效率排名較低不僅僅是由純技術效率導致的，更重 要的原因在于規模效率水平，應適當調整支農資金投入方向和比例。
（三）規模效率分析 財政支農支出的規模效率可以直觀反映出實際山東省16地市的財政支農支
出規模與最優規模的差距。通過超效率DEA模型，利用DEA-SloverPro5.0軟件, 可以計算得出山東省16地市的財政支農支出的規模效率值，如果規模效率值小 于 1，則處于規模無效狀態，大于 1 則處于規模最優狀態。規模效率可以分為規 模報酬遞減和規模報酬遞增兩種狀態。當決策單元處于規模報酬遞減時，說明 增加單位投入不能得到大于單位投入的產出，此時不能依靠一味增加投入實現 產出最大化；當決策單元處于規模報酬遞增時，說明增加投入是有利的，此時 應增加投入規模以獲得更大的產出值，即擴大規模以達到規模最優的狀態。
根據表4.6可知，2010-2019年山東省16地市財政支農支出規模效率均值為 0.826，處于較低水平，具體來看，出日照市在2015年和2016年規模效率值大 于 1，其余地市在研究期間規模效率值均低于 1，進一步分析可以看到，在研究 期間山東省 16地市財政支農支出規模效率值較為穩定，整體呈現波動中略有下 降的趨勢。綜合山東省16地市的財政支農支出的技術效率值和純技術效率值， 可以發現純技術效率幾乎都大于規模效率值，所以可以再次印證山東省那個16 地市財政支農支出效率值低可能是財政支農支出規模不合理造成的這一結論。
表4.6 山東省16地市財政支農支出規模效率分析
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
濟南市 0.840 0.889 0.939 0.933 0.940 0.858 0.879 0.755 0.475 0.678
drs drs drs drs drs drs drs drs drs drs
青島市 0.632 0.619 0.777 0.623 0.753 0.556 0.510 0.586 0.681 0.658
drs drs drs drs drs drs drs drs drs drs
淄博市 0.823 0.783 0.739 0.773 0.892 0.960 0.892 0.753 0.736 0.844
drs drs drs drs drs drs drs drs drs drs
棗莊市 0.758 0.811 0.786 0.934 0.726 0.901 0.896 0.608 0.651 0.591
irs irs irs irs irs irs irs irs irs irs
東營市 0.811 0.702 0.746 0.752 0.850 0.980 0.992 0.950 0.780 0.928
drs drs drs drs drs irs irs drs drs drs
36
續表4.6
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
煙臺市 0.689 0.572 0.634 0.613 0.588 0.584 0.593 0.701 0.883 0.926
drs drs drs drs drs drs drs drs drs drs
濰坊市 0.913 0.749 0.733 0.691 0.746 0.676 0.811 0.862 0.855 0.833
drs drs drs drs drs drs drs drs drs drs
濟寧市 0.982 0.942 0.945 0.904 0.925 0.864 0.807 0.899 0.972 0.999
drs drs drs drs drs drs drs drs drs irs
泰安市 0.886 0.929 0.975 0.912 0.965 0.956 0.887 0.891 0.867 0.912
drs drs drs drs drs drs drs drs drs drs
威海市 0.758 0.611 0.592 0.643 0.774 0.708 0.699 0.700 0.714 0.822
drs drs drs drs drs drs drs drs drs drs
日照市 0.947 0.975 0.959 0.889 0.987 1.047 1.024 0.951 0.903 0.962
drs irs drs drs drs irs irs drs drs drs
臨沂市 1.000 0.933 0.974 0.755 0.770 0.829 0.799 0.742 0.784 0.835
drs drs drs drs drs drs drs drs drs drs
德州市 0.844 0.885 0.927 0.944 0.956 0.870 0.996 0.983 0.991 0.963
drs drs drs drs irs irs drs irs irs drs
聊城市 0.937 0.929 0.959 0.958 0.996 0.932 0.974 0.768 0.945 0.960
irs irs irs irs drs drs irs drs drs drs
濱州市 0.881 0.820 0.909 0.829 0.851 0.860 0.905 0.926 0.955 0.975
drs drs drs drs drs drs drs drs drs drs
荷澤市 0.749 0.786 0.823 0.792 0.882 0.815 0.850 0.677 0.625 0.505
drs drs drs drs drs drs drs drs drs drs
結合表 4.6 山東省 16 地市財政支農支出所處的規模報酬階段，可以看到棗
莊市在 2010-2019 年這十年間一直處于規模報酬遞增狀態，規模效率排名 12， 技術效率值和純技術效率值排名第一，說明對于棗莊市來說，增加農業資金投 入是有效的，應加大財政支農支出扶持力度。德州、聊城和日照這些地市處于 規模報酬遞增狀態均超過 3 年，農業生產以傳統為主，還存在一定的改進空間。 其余地區的財政支農支出效率水平和規模效率水平都較低，且很多一直處于規 模報酬遞減階段，這些地市要注重財政資金分配問題，對財政資金設置專業化 管理模式，合理投向到農業生產當中，確保每筆資金都能發揮效益。具體來說， 荷澤、臨沂等地市財政支農支出增速較快，但考慮處于農業現代化起步階段，
37
可能存在“提速但尚未提質”的問題。東營市、煙臺市、濰坊市、青島市、濟 南市和濱州市這些地市經濟發展水平和工業化水平比較高，傳統工業比重偏大， 這些地市需要結合地區特色，持續關注農業發展，提高財政資金利用效率。
三、小結
本節通過超效率DEA模型實證測算出效率值，可以看到2010-2019年間山 東省及其地市的財政支農支支出效率水平較低，但出現穩中向好的趨勢，后續 各地政府應持續關注如何合理、高效利用分配資金問題以取得長足進步。具體 到 16 地市，位于山東半島的沿海城市和省會城市濟南的技術效率值較低，這可 能是因為與城市經濟發展重心和定位有所不同。其次，除個別地市長期處于規 模報酬遞增的狀態，可以依靠單純增加財政支農支出帶來更高產出，其他地市 大多處于規模報酬遞減狀態，這一定程度上說明盲目增加財政支農支出絕對量 可能會帶來效率低下的后果，造成財政資金浪費，后續需合理規劃財政支農支 出規模，注重投入方向和比重等資金使用細節。
第四節 基于 Malmquist 指數的動態效率評價分析
前文通過超效率DEA模型測算得出山東省及其地市財政支農支出的靜態效 率，為更好縱向觀察研究其動態變化情況，本節基于山東省及其16地市財政支 農支出的投入產出數據，運用DEAP2.1軟件，通過Malmquist指數模型測算 2010-2019年山東省財政支農支出的全要素生產率。
全要素生產率的提升來自技術效率的改善和技術進步的變化。技術效率的 提高是指在已有技術水平條件下，通過合理配置、協調安排和統籌規劃各種資 源要素，使現有資源得到最大化利用。技術進步的目的是通過改良生產技術， 在獲得同等水平產出的前提下減少投入用量。在財政支農支出效率研究中，技 術進步的提升代表政府給予農業科技支持，促進農業生產技術進步，提升農業 生產效率。
一、山東省財政支農支出效率評價分析
本節計算山東省財政支農支出的動態效率，利用DEAP2.1軟件，計算得出 全要素生產率及其分解，具體結果如表 4.7 所示。
38
表4.7山東省2010-2019年Malmquist指數及其分解
year effch techch pech sech tfpch
2010-2011 0.906 1.368 0.998 0.908 1.239
2011-2012 1.113 1.023 0.999 1.115 1.139
2012-2013 0.83 1.078 0.953 0.871 0.894
2013-2014 1.357 0.692 1.062 1.279 0.939
2014-2015 0.858 1.268 0.968 0.887 1.089
2015-2016 1.135 1.035 0.973 1.167 1.175
2016-2017 0.932 0.811 1.048 0.889 0.755
2017-2018 1.076 1.091 1.002 1.074 1.174
2018-2019 0.936 0.873 1.003 0.933 0.817
mean 1.004 1.006 1.000 1.004 1.010
根據表4.7，可以看到2010年至2019年間，山東省財政支支農支出的全要 素生產率的均值為1.01，說明山東省財政支農支出效率略有上升，年平均上升 1%。圖4-2描述了2010-2019年間山東省全要素生產率變動情況，進一步分析 可以看到， 2010-2019年間有4年間山東省財政支農支出全要要素生產率呈下降 趨勢，2012-2013年山東省財政支出的全要素生產率為0.894，下降幅度為10.6%， 2013-2014年為0.939，下降幅度為6.1%，2016-2017年為0.755，下降幅度為24.5%， 到了2018-2019年全要素生產率則為0.817，下降幅度為18.3%，受這4年全要 素生產率衰退影響，山東省財政支農支出的全要素生產率值增加幅度并不明顯。
圖4.2 山東省全要素生產率變動情況
全要素生產率可以進一步分解為技術進步指數和技術效率指數，觀察
Malmquist指數的各項子指標，2010-2019年技術效率、技術進步、純技術效率 和規模要素值分別為1.004、 1.006、 1.000和1.004，技術進步指數增長幅度為 6%，技術效率增長幅度為 4%。可以看到技術效率變動幅度大于其余各項數值， 可以說技術進步是拉動山東省全要素生產率提升的主要動力，技術效率的促進 作用次之。分年度來，2013-2014年間山東省財政支農支出技術進步指數為0.692，
39
進而造成全要素生產率退步，2016-2017 年和 2018-2019 年間山東省財政支農支 出的全要素生產率也均有所下降，且這兩個年的技術進步值均小于其他各項指 數值，進一步體現了技術進步對山東省財政支農支出的全要素生產率的提升做 了主要貢獻。技術效率指數可以進一步分解為純技術效率指數和規模效率，觀 察 2012-2013 年間山東省財政支農支出全要要素生產率數據，可以看到其下降了 10.6%，技術效率指數為 0.83，純技術效率指數為 0.953，規模效率指數 0.871， 反映出規模效率抑制了技術效率的增長，進一步影響了山東省財政支農支支出 效率的提升。
二、山東省 16 地市財政支農支出效率評價分析
利用 DEAP2.1 軟件，計算出 2010-2019 年間山東省 16 地市的 Malmquist 指 數，具體結果如表 4.8 所示。
表4.8山東省16地市Malmquist指數及其分解
firm effch techch pech sech tfpch
濟南市 0.985 0.911 0.990 0.995 0.897
青島市 0.974 0.943 0.992 0.982 0.918
淄博市 0.997 0.972 1.001 0.996 0.969
棗莊市 0.998 0.996 0.998 0.999 0.993
東營市 1.000 1.022 1.000 1.000 1.022
煙臺市 1.034 1.037 1.007 1.027 1.072
濰坊市 1.024 0.987 1.005 1.019 1.010
濟寧市 1.020 0.994 1.000 1.020 1.014
泰安市 1.062 1.008 1.003 1.059 1.071
威海市 1.046 1.031 1.000 1.046 1.078
日照市 0.997 1.020 1.000 0.997 1.016
臨沂市 0.995 1.018 1.000 0.995 1.012
德州市 0.992 1.022 1.000 0.992 1.013
聊城市 0.995 1.052 1.002 0.993 1.047
濱州市 0.969 1.045 1.000 0.969 1.012
荷澤市 0.986 1.056 1.000 0.986 1.041
從表 4.8 可以看出，在 2010-2019 年期間，濟南市、青島市、淄博市和棗莊 市的全要素生產指數小于 1，其余十二個地市的全要素生產指數大于 1，這說明 山東省大多數地市的發展呈現良好態勢。參考相關學者的研究，根據全要素生 產率變動情況可以 16 地市將其三類，第一類為全要素生產率數值超過 1.025 時， 則表示有明顯的提升的地市，包括煙臺市、泰安市、威海市、聊城市和荷澤市。
40 第二類為全要素生產率數值在 0.975 和1.025之間的地市，可以認為變化相對平 穩，包括棗莊市、東營市、濰坊市、濟寧市、日照市、臨沂市、德州市和濱州市。 剩余4個地市為全要素生產率數值低于 0.975的地市，即可以被認為存在明顯的 下降的地市。
增長動因方面，可以看到除濟南市、青島市、淄博、棗莊市、濰坊和濟寧 這六個地市，其余是各地市的技術進步指數都大于 1，而且這些地市的全要素生 產率數值全都大于 1，這進一步印證了前文的結論，說明技術進步是提升全要素 生產率水平的關鍵因素。觀察各地市的從技術效率指數可以看到，山東省16地 市中除煙臺市、濰坊市、濟寧市、泰安市和威海市這四個地市的技術效率數值 大于1，其余十二個地市的技術效率值均在0.99左右，距離各自最優產出水平 距離較小，后續可實現進一步的提升，進一步分解技術效率值，可以看到大多 數地市的純技術效率值都達到了 1，但是只有煙臺市、濰坊市、濟寧市、泰安市 和威海市這四個地市的規模效率值達到了 1，而這四個地市的技術效率值也超過 了 1，所得結論與上文一致的。
三、小結
基于Malmquist指數及其分解，2010-2019年山東省省財政支農支出生產率 指數均值為1.01，整體呈上升態勢。山東省16地市中，有12個地市的全要素 生產率指數大于1，其余4個地市的全要素生產率指數小于1，且這4個地市中 技術效率指數全部大于技術進步指數，由此可以得出 2012-2019年間推動山東省 財政支農支出的全要素生產率提高的真正動力是技術進步這一結論；進一步分 解技術效率可以發現，多個地市的純技術效率指數大于1，由此進一步驗證了規 模效率下降是影響山東省財政支農支出效率提升的關鍵因素。整體而言，山東 省及其各地市的財政支農支出效率存在不同程度、不同層面的改進空間，應根 據不同制約因素針對性采取有力措施，以不斷提升資金效率水平。
41
第五章 山東省財政支農支出效率影響因素實證分析
本章將DEA模型和受限Tobit模型結合起來，以DEA模型估算出各個決策 單元的技術效率值為被解釋變量，將影響財政支農支出效率的外部客觀因素作 為解釋變量，利用受限Tobit模型得到各影響因素對效率值的影響大小及方向， 根據實證結果提出財政支農支出效率提升的政策建議。
第一節 變量選取和說明
結合前文文獻梳理，發現關于財政支農支出影響因素的研究有很多。王謙 （2017）利用山東17地市的財政支農支出數據，選用了農村經濟發展水平、城 鎮化率、農村機械總動力、肥使用量和財政自給度作為影響因素進行分析［52］。 張馳（2018）在對新疆地區農業支出效率進行研究時，重點選取人口密度、城 鎮化水平、教育水平等影響因素進行剖析［62］。孫穎鹿（2020）研究發現財政收 入、支出結構和經濟發展水平與財政農業支出效率呈顯著正相關，而地區發展 狀況、居民儲蓄能力和地方政府財力水平存在負面影響[]。
綜合以上研究，結合山東省經濟發展狀況和存在的問題，考慮數據的可得 性，選取了人均農業機械總動力（PJX）、支出結構（STR）、人口密度（POP） 和城鎮化率（CZHL）這四個指標作為影響山東省財政支農效率的外部影響因素, 探究他們與財政支農支出效率（TE）的關系。相關數據均來自2011年至2020 年的《山東省統計年鑒》。人均農業機械總動力（PJX）用農業機械總動力與農 業從業人員之比表示；支出結構（STR）用財政支農支出與財政總支出之比表示; 人口密度（POP）用末總人口與轄區面積之比；城鎮化率（CZHL）是用城鎮人 口與總人口之比表示。以下為這5個變量的描述性統計，如表5.1所示。
表 5.1 各影響因素描述性統計
變量 均值 標準值 中間值 最小值 最大值
TE 0.940 0.223 0.906 0.556 1.523
PJX 2.709 1.011 2.585 1.074 5.667
STR 1.103 0.124 0.973 0.440 1.773
POP 617.893 155.042 643.029 249.302 861.744
CZHL 0.512 0.074 0.509 0.367 0.782
第二節 Tobit 模型構建與選擇
一、模型構建
Tobit 模型屬于因變量受到限制的一種模型，本文計算的效率值是離散數據， 取值大于 0，符合受限因變量模型。根據 Tobit 回歸模型，基于 2010-2019 年山 東省 16 地市的面板數據，最終構建如下模型：
yit = a + P1itPJX1it + 02itSTR2it +03i」n(POP)3it + BztCZH 4it +8 it (5.1)
其中 yit 是第 i 個城市第 t 年的技術效率值，解釋變量包括： PJX1it 代表第 i 個城市第 t 年的人均農業機械總動力； STR2it 代表的財政支農支出結構； ln(POP )3it代表各地市人口密度；CZH 4it代表城鎮化水平。
二、模型選擇
模型構建完畢后，還需要確定模型的具體形式，本文采用 2010-2019 年山東 省 16 地市的財政支農支出面板數據，因此還需要判斷 Tobit 模型是否適合建立 混合回歸、固定效應回歸、隨機效應回歸，因此，利用 Hausman 檢驗對面板模 型檢驗，檢驗結果如表 5.2 所示。根據 Hausman 檢驗結果，可以看到統計量的 值為 13.77，P 值為 0.0172，這表明采用固定效應結果較好。基于上面的檢驗和 分析，本文認為面板固定效應的 Tobit 模型為模型的最佳選擇。
表 5.2 Hausman 檢驗結果
統計量值 P值 結果
Hausman 檢驗 13.77 0.0172 拒絕原假設
本文選取了 4 個影響因素，各影響因素之間可能存在多重共線問題，進而 影響回歸結果，因此再進行 Tobit 回歸之前，需要對變量做多重共線性檢驗，基 于Stata軟件，利用方差膨脹因子檢驗，檢驗結果如下表5.3所示。其中，VIF 表示方差膨脹因子， 1/VIF 表示容忍度，單個變量數值小于 10，平均數值小于 5 為好。根據檢驗結果可知，平均 VIF 為 1.57，遠小于 5。因此，可以認定所選變 量之間不存在顯著的多重共線性。
43
表 5.3 多重共線性檢驗結果
變量 VIF 1/VIF
人均機械總動力 1.85 0.541782
支出結構 1.70 0.587256
人口密度 1.45 0.688224
城鎮化率 1.29 0.775083
Mean VIF 1.57 —
第三節 實證結果分析與檢驗
一、實證結果分析
基于上文分析，使用 Stata 軟件對固定效應 Tobit 模型進行計算，回歸結果 如表 5.4 所示。由表 5.4 可知，人均機械總動力、財政支農支出結構、人口密度 和城鎮化這 4 個變量對財政支農支支出效率的影響均十分顯著，人均機械總動 力為 1%的顯著度，人口密度在 10%的水平下顯著，其余 2 個變量在 5%的水平 下顯著，即人均機械總動力、財政支農支出結構、人口密度和城鎮化均為影響 財政支農支出效率的重要外部因素。
表5.4面板固定效應Tobit模型回歸結果
變量 回歸結果
0.189***
人均機械總動力 (2.25)
-0.214**
財政支農支出結構 (2.36)
0.116*
人口密度 (1.93)
0.218**
城鎮化率 (2.14)
注：括號里為 t/z 值， *** p<0.01， ** p<0.05， * p<0.1
農業生產條件系數為 0.189，說明與財政支農支出效率存在顯著正相關關系，
即提高山東省農業生產條件有利于提高財政支農支出效率。一方面由于山東省
近些年深化農村土地改革，綜合整治閑散土地，提高農業生產的集約化和規模
44 化集成程度。另一方面，繼續完善農業機械設備長效管理機制，集成推廣標準 化生產模式，深入實施“農業科技展翅行動”，加強對農民技術培訓，充分發 揮農業機械優勢，多方為農業現代化進程助力，提升農業生產效率，使得財政 支農支出效益可能實現最大化。
財政支出結構系數為-0.214，說明與財政支農支出效率存在顯著負相關關系。 結合山東省實際狀況，認為這可能是財政支農支出的精準性出現了偏差。根據 前文可以看到，能直接促進農業高質量發展，增強農業基礎設施、提高農業綜 合生產能力和農業綜合效益等的農業資金支出比重偏低，弱化了山東農業轉型 升級的力量。
人口密度系數為 0.116，說明與財政支農支出效率存在顯著正相關關系，即 可以認為其他因素不變的前提下，山東省16地市的人口密度越大，財政支農支 出效率水平越高。這可能是因為各地市的較為合理的人口密度提高了政府規模 效應和網絡效應，使得公共產品供給成本降低，對財政支出效率具有推進作用。
城鎮化系數為 0.218，說明與財政支農支出效率存在顯著正相關關系，即城 鎮化水平提升有利于提升財政支農支出效率水平。城鎮化水平越高，國民經濟 發展程度越好，城鄉生產要素的對流能力就越強，農業生產率就越高，更多帶 動城市的資金流向農村。農村人口密度與財政農業支出效率呈現顯著的正相關， 這也印證了 Grossman 的觀點，規模經濟可以解釋這一結論［63］。
二、穩健性檢驗
為驗證模型的穩定性，參考周京奎［64］(2019)、李春濤［65］(2020)等學者 研究，本文采用分位數回歸和替換因變量的方法進行穩健性檢驗。如果回歸結 果系數與上文回歸變量系數方向一致則通過穩健性檢驗。根據回歸結果可以看
到方向相同，確定模型結果穩健，檢驗結果如表5.5所示。
表 5.5 穩健性檢驗結果
分位數回歸 替換變量
人均機械總動力 0.163** 0.288***
(1.44) (4.79)
財政支農支出結構 -0.177 -0.297***
(-1.33) (-3.62)
45
續表 5.5
分位數回歸 替換變量
人口密度 0.143 0.428***
(1.38) (4.14)
城鎮化 0.202 0.251**
(1.48) (2.39)
常數項 1.061*** —
(9.01) —
注：括號里為 t/z 值， *** p<0.01， ** p<0.05， * p<0.1
三、小結
本節通過Tobit模型進一步分析了影響山東省財政支農支出效率的各個因素, 根據面板固定效應的 Tobit 模型得出以下結論：各影響因素對財政支農支出效率 均顯著影響，人口密度、人均機械總動力和城鎮化與財政支農支出效率呈正相 關關系，財政支農支出結構與財政支農支出效率呈負相關關系。這表明后續各 級政府應繼續加強農業機械化水平，加快農業現代化進程，以提高財政支農支 出效率；同時各級政府應針對性合理控制財政支農支出規模，優化財政支農支 出結構和方向，更好發揮支農資金效益。
46
第六章 提升山東省財政支農支出效率的政策建議
通過前述章節的分析，可以看到各地市的情況迥然不同，但總體來看，還 是存在一定的區域特征。對此，本章將根據實證結果對山東省各地市提高財政 支農支出效率提出針對性的政策建議。
第一節 提升農業生產條件，促進現代化農業發展
前文通過Tobit模型實證，可以看到農業機械化水平與財政支農支出顯著正 相關關系，這說明提高農業生產條件可以促進財政支農支出效率的提升。因此， 一方面需要加強與農業生產直接相關的設施建設，根據山東省及其地市的實際 情況，考慮到部分地市屬于黃河流經區域，此類地市應加強重點防洪減災和農 田水利工程建設，擴大高標準農田建設規模。另一方面，還要進一步完善與農 業生產間接相關的農村道路和通信等基礎設施建設，提高農村基礎設施支撐力， 這些農村基礎設施的建設一定程度可以促進農業生產的最優規模，激發農業發 展新動能，長期促進各地市的農業生產發展。
通過前文Malmquist指數模型得到了技術進步是促進財政支農支出效率提 升的關鍵因素這一結論。因此山東省應該大力推動農業技術創新，充分發揮技 術的引領和支撐作，以農業科技驅動發展。一方面，山東省各地方應加強農業 科技資金投入，積極引進現代化農業人才，提高農業資源利用效率，加快建成 農業機械化示范市。另一方面，伴隨著互聯網的發展，各地市應積極開展探索 研究，將農業生產與互聯網技術融合起來，建立有機融合的智慧農業產業技術 體系。最后，強化高校和企業技術創新主體地位，促進科技成果轉化，對培育 農業科技創新型企業給予政策支持，利用農業科技技術的成熟進步，推動山東 省財政支農支出效率提升。
47
第二節 調整支農支出結構，優化財政支農支出規模
一、著力調整財政支農支出結構
前文通過 Tobit 模型實證，可以看到財政支農支出結構與財政支農支出顯著 負相關關系。這說明需要積極調整和優化財政支農支出結構，科學合理配置資 金，避免財政資源的浪費，才能長效提升財政支農支出效率。財政支農資金管 理制度不完善和支出結構不合理會造成我國財政支農支出效率低，出現投入浪 費、效率損失等現象。合理調整財政支農支出結構，首先，要將財政支農支出 更多地向與農業、農村和農民關系較為密切的項目傾斜，提高農業綜合生產能 力，打牢農業產業基礎。多措并舉發展農業，引導優質要素資源流向農村，建 設高標準農田、水利設施等建設工程，使得財政支農資金發揮出最大的效益。 當前鄉村振興最大的瓶頸除了資金，就是人才和技術。為此，需要增加農業科 技投入，為農業科技研發注入更多的資金，提高農業科研水平，培養更多農業 人才。政府職能部門充分發揮作用可與高校或專門的科研機構和開展合作和交 流，著力于研發農業新技術。同時，重點對農民開展農業技術培訓，提高農民 技術水平，提高農村整體素質，由此提高農民對農業機械化設施的利用率。
二、合理規劃財政支農支出規模
根據前文第四章實證分析，可以看到除棗莊市以外，山東省其余地市財政 支農支出處于規模報酬遞減的狀態，分析結果顯示在現在有的產出水平下，繼 續擴大財政支農支出規模反而可能帶來不好的效果，這說明需要確保財政支農 適度規模。首先，各地市應該依據《農業法》的規定合理削減或控制財政農業 支出規模，基于各地市農業生產條件、支出分配和使用、目標規劃等各不相同， 且各地方政府都有自己一套完整的農業政策，需結合本地實際情況靈活調整支 出規模，既要確保地方政府對農業資金到位率，又要使得財政支出規模與自身 農業發展規模形式。然后，根據各地市應當因地制宜，結合自身農業區域條件 以及發展特征，合理規劃地區內的財政支農支出規模和結構，并基于動態思維， 及時比對往年財政支農支出效率評價分析結果，積極調整優化當前支農支出中 所存在的結構性問題，使之與農業發展相適應，提高財政支農資金的使用效率。
48
當下，山東省農業農村發展進入新階段，內外環境發生深刻改變，除了作 好以上兩個方面外，有必要注重運用市場化手段積極撬動金融和社會資本為農 業發展注入“源頭活水”。應結合農村農業實際發展需求，針對性的制定一系 列扶持政策，發揮財政資金引導作用，創新運用PPP、風險補償等多種財政金融 工具，持續優化鄉村金融資源配置，扎實推動政策性農業信貸擔保高質量發展， 有效破解農業融資難題。通過政策集成，打好財政金融協同支農的組合拳，多 渠道籌措財政農業資金，減輕地方政府財政壓力，真正破解農業資金擠占、挪 用問題，在多方合力下穩步推進農村農業發展，提高農業資金使用效率。
第三節 加強支農資金管理，強化綜合績效評價
本文在第四章測算并分析了山東省及其地市的財政支農支支出效率，可以 看到多個地市在多個年份呈現純技術無效狀態。因此，有必要進一步加強績效 管理，對財政支農政策和資金進行跟蹤監控和績效評價，最大限度發揮政策和 資金的效能。
改革傳統資金管理體制，實行“自上而下”的轉變，真正從源頭上破解難 題。改變以職能部門為主體的資金管理體制，實施由主管部門主導管理，多部 門協同參與的管理模式，進而打破資金局部化、部門化格局；對于資金分配， 省財政機構可根據不同需求，進行評價和配置資金，統籌安排合理規劃各級次、 各領域的財政農業資金。參照農田建設補助的做法，將部分中央對地方轉移支 付納入直達資金范圍，縮短分配時限，推動農業資金直達市縣基層，加強資金 管理使用，對直達資金實行預算單獨下達、指標單獨標識、庫款單獨調撥，做 到資金全過程可追溯。
建立健全相關配套制度，完善財政支農資金管理辦法，明確實施細則，增 強政策執行力，引導各級政府共同發力，認真做好相關政策的貫徹落實。既要 嚴格規范資金使用管理，又要增強資金使用的靈活性，保障資金高效運行。完 善相關監督機制，建立事前、事中、事后全過程動態監督管理體系，清晰責任 主體，對各類違法違規行為嚴肅處理。加強信息公開制度，推動各級政府搭建 信息網絡公開平臺，接受社會監督，確保財政資金公開透明運行，提高財政支 農資金效率。
49
強化整合綜合績效評價，圍繞資金安排使用，重點項目完成度，社會滿意 度等多個方面，細化績效指標、評分標準、評分依據，同時實施激勵約束制度， 可將綜合績效評價結果與農業資金分配掛鉤，尤其可以作為未來年度鄉村振興 重大專項資金分配的重要因素。且對評價結果較為優秀的，可考慮增加下一年 度資金分配；對評價結果較差的，應減少下一年度資金分配。同時要及時反饋 綜合績效評價過程中出現的問題，只有這樣，才能在財政支農過程中不斷發現 解決問題，切實提高績效管理水平和財政資金使用效益。
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