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農產品增值稅優惠政策執行問題及對策研究 —以 T 區為例
發布時間：2022-10-03 11:24
目錄
摘 要 I
Abstract II
表目錄 VII
圖目錄 VIII
1 緒論 1
1.1研究背景及意義目標 1
1.1.1研究背景 1
1.1.2研究意義 1
1.1.3研究目標 2
1.2研究方法及內容 2
1.2.1研究方法 2
1.2.2研究內容 2
1.3國內外文獻綜述 3
1.3.1國外相關研究 3
1.3.2國內相關研究 4
1.4創新點與不足之處 5
1.4.1研究創新 5
1.4.2研究不足 5
2 相關概念界定及理論基礎 7
2.1相關概念界定 7
2.1.1農產品概念 7
2.1.2增值稅定義 7
2.1.3稅收優惠政策 7
2.1.4稅收政策執行 7
2.2理論基礎 8
2.2.1最優稅收理論 8
2.2.2稅收遵從理論 8
2.2.3史密斯模型理論 8
3T 區農產品增值稅優惠政策的執行現狀 10
3.1T區農業經濟發展基本情況 10
3.2現行農產品增值稅優惠政策的主要內容 10
3.3T區農產品增值稅優惠政策的執行概況 11
3.3.1優惠政策的執行對象 11
3.3.2T區稅務部門優惠政策執行流程 12
3.3.3優惠政策的減免稅成效 12
4T 區農產品增值稅優惠政策執行情況的實證分析 14
4.1調查方法 14
4.2調查問卷的指標選擇 15
4.3調查問卷數據收集 16
4.3.1調查結果信度檢驗 17
4.3.2調查結果效度檢驗 18
4.4調查結果數據分析 18
4.4.1調查結果基本信息分析 18
442調查結果IPA分析 21
5農產品增值稅優惠政策在執行中存在的問題 24
5.1優惠政策方面 24
5.1.1優惠政策頂層結構不完整 25
5.1.2優惠政策體系不健全 25
5.2稅務機關方面問題 26
5.2.1執行主體配置不足 26
5.2.2稅務人員思想意識不足 26
5.3目標群體存在問題 27
5.3.1納稅人稅收優惠獲得感低 27
5.3.2納稅人稅收遵從度低 27
6農產品增值稅優惠政策執行中存在問題的原因分析 29
6.1政策自身體系方面的原因 29
6.1.1稅收立法和修訂工作滯后 29
6.1.2優惠政策不符合增值稅計稅原理 29
6.1.3優惠政策的惠農效應轉嫁 30
6.2政策執行主體方面的原因 30
6.2.1執行主體工作活力不足 30
6.2.2執行主體自身培訓力度不足 32
6.2.3稅收監管體系不健全 32
6.3政策目標群體方面的原因 33
6.3.1目標群體自身文化及能力不足 33
6.3.2目標群體接受的培訓及宣傳不足 34
6.4政策執行環境方面的原因 35
6.4.1政策執行宏觀環境有待改善 35
6.4.2內部配套措施需進一步優化 35
7完善農產品增值稅優惠政策執行效果的對策 37
7.1優化健全優惠政策體系 37
7.1.1提高增值稅的立法層次 37
7.1.2設計完善優惠政策內容 37
7.1.3改進農產品發票相關政策 37
7.2提高政策執行主體的執行能力 38
7.2.1提高政策執行主體的思想認識 38
7.2.2提高政策執行主體的業務水平 39
7.3加大對目標群體的宣傳及培訓力度 39
7.3.1完善宣傳培訓內容 39
7.3.2增加宣傳和培訓方式 40
7.3.3健全咨詢工作機制 40
7.4營造優惠政策良好執行環境 40
7.4.1政府、稅務、企業多方共進 40
7.4.2利用大數據，結合互聯網+ 41
參考文獻 42
附錄 1： 44
附錄 2： 46
致謝 47
表目錄
表1.1 各個環節農產品增值稅優惠政策內容 10
表 4 .1 利用 IPA 分析法的多個行業的感知度評價 14
表4.2 農產品增值稅優惠政策感知的問卷指標特征 17
表 4 .3 問卷可靠性統計 18
表 4 .4 問卷 KMO 值和 Bartlett 球形檢驗 18
表 5 .1 訪談者的代表性觀點 24
表 6.1 T 區稅務部門年齡段分布表 31
圖目錄
圖 4 .1 象限圖模型 15
圖 4.2 接受調查的納稅人年齡段分布情況 19
圖4.3 接受調查的納稅人學歷狀況 19
圖4.4 接受調查的納稅人身份情況 20
圖4.5 接受調查的納稅人了解優惠政策的方式 20
圖 4 .6 農產品增值稅優惠政策感知的 IPA 模型圖 21
1緒論
1.1研究背景及意義目標
1.1.1研究背景
我國是一個農業大國，農民農業農村是影響國計民生的根本性問題，但一直以來我 國的農業經濟發展較為緩慢，中央連續多年發布以“三農”為主題的中央一號文件。2021 年中央一號文件提出，以農業農村優先發展作為發展總方針，要大力發展農業現代化建 設，構建現代鄉村產業體系。由此看出，農業發展問題是當下國家需要重點關注的問題。
發展三農必須高質量發展鄉村經濟，稅收收入作為財政收入的重要來源，也是我國 主要的財政調節手段之一，通過參與部分國民收入的分配與再分配，在國民經濟運行中 發揮著重要作用，更能夠提供堅實的財力保障。2021 年是十四五開局之年，“三農”工作 將轉入全面推進鄉村振興，加快農業農村現代化新階段。我黨新時期農業工作部署中決 戰決勝脫貧攻堅，保障主要的農產品供給，拓寬農民增收，提升農業經濟發展速度，都 需要科學有效的農業稅收政策的支持。近年來，出臺了一系列“減稅降費”稅收優惠政策， 稅務部門也配套了一些涉農稅收優惠政策，這些政策的制定對促進農村經濟發展，農業 產業化建設，提高農民收入發揮了重要推動作用，尤其是農產品增值稅相關的優惠政策。 但要確保涉農稅收優惠政策的制定目的得到實現，還需要基層稅務部門的有效執行，但 目前在執行中依然存在著政策不完善，執行效率不高，納稅人不支持及執行環境復雜等 問題，因此，需具體對優惠政策執行情況進行分析，提出完善對策，進而提升政策執行 效能，確保政策制定的初衷得到有效保障，三農經濟得以健康發展。
1.1.2研究意義
理論意義：當前我國農業已進入新的發展階段，高效發展農業會大力推動我國社會 主義現代化進程。中國對農業發展給予了強有力的稅收優惠政策支持，制定了國家普惠 性涉農稅收優惠政策特別是農產品增值稅的優惠政策，在帶動和促進農業發展方面起到 了良好的效果。因此，在國家大力倡導促進三農發展，實施鄉村振興的戰略背景下，研 究農產品增值稅優惠政策的實施情況，確保農產品增值稅優惠政策的高效運行和深入實 施，對農產品增值稅優惠政策執行理論的發展具有重要意義。
現實意義：多年來，T市政府一直把農業當做國民經濟的基礎性地位，依托豐富資 源生態優勢和人文特色，大力發展農業農村基礎設施，農民生產條件得到明顯改善，農 業結構不斷優化，按照“一產四化”的農業發展思路大力發展農產品加工企業，基本形成
1
了農產品加工集群，但產業規模較小，發展緩慢。T區稅務部門是稅收政策的執行主體, 研究農產品增值稅優惠政策執行中存在的問題并提出可行的完善方案，可以幫助提高基 層稅務部門優惠政策的有效執行，進而利用農產品增值稅優惠政策降低農業成本、提升 農產品附加值，幫助涉農企業在求精求好發展上發力。對促進農業生態化、科學化、科 技化發展，盡快實現鄉村振興戰略具有十分重要的現實意義。
1.1.3研究目標
本文研究分析T區農產品增值稅優惠政策執行中存在的問題并提出相關對策，以期 為提高區縣級為代表的稅務部門的農產品增值稅優惠政策的有效執行提供方向，并期待 稅收能夠助力三農經濟發展。
1.2研究方法及內容
1.2.1研究方法
（1）文獻分析法
根據本文研究內容的需要，查詢國內外文獻綜述、政府網站、國家稅務局內網等搜 集與農業稅收相關的文獻資料，結合基層稅務部門在日常執行中的情況，對資料進行整 理和提煉，這些研究成果一方面為本文選題和研究內容提供理論基礎，另一方面為本文 整體框架的構建和調查問卷的設計提供了理論支持。
（2）問卷調查法 通過設計關于政策期盼執行效果與實際落實效果差異的問題指標，對涉農納稅人進 行滿意度的問卷調查，對收集的調查數據建立IPA模型圖，逐個象限圖分析問卷指標， 從政策受眾的角度來分析農產品增值稅優惠政策實施的效果及總結實施中存在的問題。
（3）深度訪談法
在以納稅人為調查對象研究執行現狀的基礎上，為全方位的挖掘出執行中存在的問 題和原因，選擇T區稅務部門的業務骨干作為訪談對象，從執行群體的角度收集意見和 建議，以便為下一步的改進提出合理的對策。
1.2.2研究內容
本文通過以調查問卷的方式收集數據對現行農產品增值稅優惠政策執行的感知情 況進行實證分析，發現問題找到原因并進一步提出了完善農產品增值稅優惠政策執行的 對策措施。研究內容主要為：
第一章為緒論。主要介紹本文的研究背景和意義、研究的目標和主要內容、研究方
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法和國內外研究現狀。 第二章為農產品增值稅優惠政策執行的概念界定和理論基礎介紹。
第三章為描述優惠政策的執行現狀。包括T區農業經濟發展的基本情況，優惠政策 的主要內容及相關納稅人對優惠政策的享受情況等。
第四章主要是優惠政策執行情況IPA實證分析。通過給涉農納稅人發放調查問卷， 對調查收集到的數據建立象限圖對比分析，對農產品增值稅優惠政策在T區執行的滿意 情況進行研究。
第五章為結合第四章的實證分析出的結果和對稅務機關業務骨干人員的訪談情況， 對農產品增值稅優惠政策在執行過程中存在問題的梳理歸類和分析。
第六章為原因分析。對上一章歸納的問題結合實際一一進行原因分析。 第七章為政策建議。根據上一章找出的原因，提出相對應的政策建議。
1.3國內外文獻綜述
1.3.1國外相關研究
增值稅發起于第一次世界大戰后的德國和美國，遵循稅收公平的受益原則，是一種 友好的和平稅。由于各個國家的國情，發達程度和稅收制度等都有所不同，歐美等國家 主要很少征收增值稅等間接稅。國外的農產品增值稅優惠政策的研究多側重于研究稅收 理論的可行與完善，并沒有專門的農產品增值稅優惠政策執行情況的此類研究。
NickVink(2004)指出，在農業的發展史上，農業稅收優惠政策扮演了重要角色，對 推動國家的農業經濟進步發揮了舉重若輕的作用。WestendorfML (1995)闡述了發達國 家里涉農增值稅優惠政策的普惠對象大部分是農民和農場主。Tait說，很多國家農業占 GDP 的比重大，吸收了相當一部分的就業人口，因此，在農業方面設立適當的增值稅是 很重要的，但出于一些政治因素及不好管理等問題，給農業征收增值稅存在較大困難。 農業具有與其他產業不同的特性，農產品有較長的生長周期，但收獲的產品少，收益率 不高。農業生產者文化教育水平不高，意識不到自己獲得利潤后需要納稅的問題。他認 為在制定農業相關的優惠政策時必須考慮到這些因素。所以大部分國家將農民排除在增 值稅的征稅范圍之外。 D.Gail Tohnson (2004)提到在西方國家，涉農稅收優惠政策的 最大受益者是農民。因為發達國家的農業現代化發展速度快，從事農業工作的農民能獲 得高并且穩定的收入。但在發展中國家卻不是這樣，大部分的農民收入偏低，僅維持基 本生活，農業收稅反而會加重農民負擔。
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1.3.2國內相關研究
（1） 關于農產品增值稅優惠政策體系的研究
劉煒（2019）認為美歐等西方國家的涉農稅收優惠政策的執行實現了較好的成果。對 于我國來說具有借鑒意義。農業實行稅收優惠，可以保護農業，提高農業生產收益，推 動農村和農業現代化。向增先（2016）提出增值稅是我國的第一大稅種，是稅收收入的重 要組成部分，實行增值稅優惠政策是我國主要的調控方式。劉鵬（2014）概述了我國現行 農產品稅收優惠政策。在稅收立法，稅制設計和稅收征管這三個層面提出了完善措施， 但這些建議并不夠深入解決問題。劉銘茗（2013）從增值稅的征管角度提出調整農產品增 值稅抵扣機制以及規范征管工作的相關建議。王永成（2017）介紹了涉農稅收優惠政策 給農業經濟帶來了極大的帶動作用，促進了新型農業生產經營模式。蘇華明（2011）建 議根據地方實際情況和生產規模大小實行差異化的農產品優惠政策。行偉波（2007）指 出增值稅對農產品某些稅率可能是 0，但優惠稅率對稅制設計提出了提出了挑戰，這給 農產品增值稅優惠政策的發展一定的思考空間。
（2） 關于農產品稅收優惠政策內容的研究
孔秋月（2014）她發現，我國涉農增值稅政策在農產品初加工與深加工環節上不平衡。 在農產品收購與初加工環節是“低征高扣”，而在深加工環節確成了“高征低扣”。王超 （2016）認為，農產品收購企業在收購農產品時故意管理混亂，在此基礎上提出了相關措 施。這些措施從理論上分析是比較可行的，但是現實的可操作性并不強。朱玉純（2020） 的文章主要從抵扣方法多樣的憑票扣除角度分析了農產品進項稅如何抵扣的。張大虎， 吉洪斌（2015）認為農產品進項稅核定扣除法，降低了農產品加工企業的稅負，并且能 夠有效的防范發票虛開行為。在此基礎上建議提高扣除標準，建立農產品信息平臺的措 施。胡玉剛（2020）他以基層稅務部門真實案例分析了農產品收購發票的管控問題，隨 后從政策本身、金稅系統、征管幾方面提出建議，本文可以借鑒其中的對策。蔡念，程 德興（2014）以對某一企業分析案例的方式介紹了農產品進項稅額核定扣除的方法。但 目前核定扣除采取統一的核定執行標準，不利于不同規模企業的發展，并且沒有提出具 體的完善措施。胥旺（2021）依據江西省增值稅管理現狀分析了稅收流失的形式和產生 因素，建議從國際做法上吸取先進經驗。
（3） 關于稅收優惠政策執行的研究
曲金川（2007）對涉農稅收優惠政策執行情況進行了研究，他發現，執行過程中存在 著機構設置不合理、納稅人素質不高、缺乏良好的稅收執法環境等問題。廣西來賓市國
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稅局課題組(2015)分析了本市稅收優惠政策執行采取的具體手段，依據獲得的執行效果， 提出了優惠政策稅制的完善、與納稅人建立良好互動的雙方關系等建議。姜亞南(2016) 指出納稅人的能力不足和稅收環境不成熟導致他們很難精準理解和掌握政策內涵。董光 暉(2018)發現，政策的執行對象越是面對基層群眾，執行過程產生的問題就越多越復雜， 導致政策制定部門很難對政策有一個平衡的標準。張晨等(2018)發現，新政策出臺后， 稅務部門宣傳工作不能及時跟進，并且宣傳目標的覆蓋面的不足，很多納稅人沒有了解 到新政策或理解不透徹。劉劍文(2017)提出有計劃地把現行稅收暫行條例上升為法律， 落實稅收法定原則，在法制基礎上提升政策效力。劉泉圣(2018)提出要加強執行對象對 政策的認同感。胡昌宏(2017)指出要加大政策宣傳力度。廣西壯族自治區稅務局和社會 科學院聯合課題組(2018)研究得出結論，稅務部門應該在營造良好的稅收環境上下功夫， 比如：加大政策宣傳解讀力度、簡化辦稅流程等。劉勁彬( 2020)借助史密斯政策執行 模型運用多種研究方法分析了減稅降費執行不到位 的原因，提出要借鑒浙江省和美國 執行的先進經驗，從政策執行的四大因素方面提出了對策。劉旸(2020)以改革前后的 納稅服務狀況作了對比，提出要遵循稅收遵從理論和政府流程再造理論來優化納稅服務。
以往的研究中，國內對于政策執行，稅收優惠政策以及農產品增值稅政策有較多的 分析，然而這些都是分別單獨研究的，而將三者關聯結合起來，針對農產品增值稅優惠 政策執行的實際情況來分析問題還是比較少的。
1.4創新點與不足之處
1.4.1研究創新
研究視角的創新：已有的研究多是對于農業稅收優惠政策體系的籠統的理論上的研 究，極少有研究針對具體的一項稅種的優惠政策的基層實際執行情況研究。因此，本文 立足于基層稅務機關，選擇T區農產品增值稅優惠政策執行情況為特定研究對象，具有 一定的創新性。
研究方法的創新：本文先設計納稅人對優惠政策執行的滿意情況的調查問卷，對問 卷收回的數據整理建立IPA模型，隨后四個象限圖一一分析每個特征指標，分類總結優 惠政策執行中存在的問題。同時從政策執行者的角度，對稅務機關骨干人員進行了訪談， 全面充分的分析政策執行過程中的問題和原因。
1.4.2研究不足
作者是一名基層稅務機關的政策執行者，有一定的的工作經歷。運用研究生期間的
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知識收獲，將實踐與理論融合，研究分析優惠政策執行中的問題。但也存在不足之處： 一是T區作為一個市區，農業規模較小，信息采集有一定局限性，導致一些數據分析的 結果可能存在偏差，一定程度上影響了對本文觀點的支撐；二是由于農產品自身的復雜 性和作者認知水平的有限，對現有理論的理解可能不夠透徹。
2相關概念界定及理論基礎
2.1相關概念界定
2.1.1農產品概念
在本文中提到的農產品是指初級農產品，指種植業，養殖業，林牧業等生產的各種 動植物的初級產品。具體征稅范圍按照“注釋”［1］執行。日程生活中常見的，經過精挑 細選烘焙后的精茶，鮮奶加工成的奶制品不適用初級農產品的優惠政策。
2.1.2增值稅定義
稅收是國家層面操控運行的一種經濟活動。國家以政治權力參與部分的社會產品或 國民收入的活動，然后對其進行分配與再分配的。增值稅是社會化大生產的產物，為了 國家財政的需要而產生的適應市場經濟條件下社會生產力的發展的一種收入手段，始于 1954年的法國，是在對傳統的商品勞務稅改革的基礎上創立的，此后相繼在世界上100 多個國家得到推行。我國自1979年開始試行增值稅，經過1984年的工商稅制全面改革 以及1994年的稅制改革，增值稅逐步發展為我國的第一大稅種。
增值稅以銷售貨物和提供勞務過程中每個環節新增加的價值為征稅對象，采用間接 計算辦法，逐環節扣稅，價外計稅。我國的納稅人包括自然人、法人和個體工商戶。在 此基礎上，增值稅的納稅人可以分為一般納稅人和小規模納稅人。
2.1.3稅收優惠政策
稅收政策是政府為了實現宏觀調控目標，依據一定時期經濟和社會發展的要求，確 立稅收法令制度和開展稅收工作的基本方針和準則。稅收優惠政策是為了鼓勵和照顧部 分納稅人設定的一種特殊規定。比如，免除他們的應繳的全部或部分稅款或者按照繳納 稅款的一定比例給予返還。農產品增值稅優惠政策就是根據我國現階段發展需要以及將 來社會發展的目標，對農業這一特定行業，在農產品方面，包括納稅人對農產品的生產、 加工、銷售、出口等環節設立的照顧政策，來扶持或促進農民、涉農企業或某些地區的 農業經濟發展。
2.1.4稅收政策執行
稅收政策是一種實踐活動，屬于政策目標的實現過程。同時，這個過程也可以檢驗 與建設稅收行政能力。艾利森指出，政策目標的實現百分之九十依靠于政策的有效執行。 稅收政策執行是檢驗稅收政策方案是否完善的一種手段，為稅收政策評估與稅收政策終
［1］《財政部、國家稅務總局關于印發〈農業產品征稅范圍注釋〉的通知》，［EB/OL］，財稅字［1995］52號
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結提供現實依據。假如執行的效果較好，應該繼續執行；假如執行的效果很差，產生的 問題很多或民眾對其意見較大，應該進行修訂或終止執行。
2.2理論基礎
2.2.1最優稅收理論
最優稅制理論研究在信息不對稱條件下怎樣保證效率與公平的統一。該理論以信息 不對稱為基礎，即政府無法充分掌握納稅人的納稅能力和習慣偏好，這樣的研究會產生 更多的現實意義。信息不對稱使政府在稅收征管中失去信息優勢，在博弈中處于不利地 位。在自然秩序的作用下，它無法達到帕累托最優狀態。我們只有通過制度調整才能接 近這種狀態。最優的稅收制度應該是一種兼顧效率和公平原則的稅收制度。稅收效率原 則要求稅收不干預資源配置，保持中立，避免干涉納稅人的行為。在收入效應中，物質 資源只會從私人身上轉移到政府的手中。在替代效應中，當人的行為發生扭曲時，會而 產生效率的損失。
2.2.2稅收遵從理論
稅收遵從，是指納稅人依照稅收法律法規以及規范性文件，按照稅務機關以及稅務 執法人員管理指令，正確足額的按時繳納各項稅款，履行納稅義務的行為。西方國家很 重視對稅收遵從度的研究，我國在這方面的研究是運用經濟模型和博弈理論，整合阿林 哈姆和桑德莫創建的 A-S 模型，再結合心理學理論內容，針對性地采取征管措施和手 段。
2.2.3史密斯模型理論
“史密斯模型”是一個分析政策執行因素的理論模型。該模型分析認為，政策執行涉 及很多因素，主要包括以下四個因素：（1）理想化政策，包括政策的形式、類型、起 源和范圍，以及社會對政策的理解（2）行政機關，通常指政府中負責政策執行的機構。 包括執行機構的權力結構、人員配備及其工作態度、領導方式和技能，以及執行人員的 情況（3） 目標群體，即政策對象。通常指因特定政策決策而必須調整其行為的群體， 包括他們的組織或制度化，他們的領導意識和以前的政策經驗（4） 環境因素，即與政 策生存空間相關的因素，包括政治環境、經濟環境、文化環境、歷史環境等。[2]這是政 策執行的路線選擇和影響因素。政策制定者想要打造交叉共享形式的理想化政策，目標 群體是直接受政策影響的群體，需要對政策做出合理響應回復；執行機構是組織政策執
[2] T?B?Smith, The Policy Implementation Process[J], Policy Sciences,1973,4（2）:203-205
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行的部門；環境因素是指影響政策執行反過來也受其影響的方面。這四個變量決定了政 策執行的力度，因為有許多不同的因素，而這四個變量在政策執行過程中是難以脫離的。 在政策執行過程中，變量之間是相輔相成的，政策執行的發展過程與政策執行的最終結 果密切相關。
在農產品增值稅優惠政策執行的研究過程里，對于政策執行過程中產生影響的有執 行主體包括執行者和執行機構的職能架構、執行環境和目標群體等。本文的研究方法包 括問卷調查和深度訪談，這兩種研究方法的對象是農產品增值稅優惠政策、稅務部門、 政策實施環境和涉農納稅人。這與史密斯政策分析模型中的四個分析因素相吻合。通過 史密斯模型研究農產品增值稅優惠政策實施的互動關系及相關因素，有助于從政策整體 運行上把握農產品增值稅優惠政策的核心概念，客觀判斷我國農產品增值稅優惠政策實 施中存在的不足。
3T 區農產品增值稅優惠政策的執行現狀
3.1T 區農業經濟發展基本情況
T 區是市中區，位于 S 省 T 市中部，地勢北高南低，北部為風景名勝區，中部為山 前沖積平原，西南部為丘陵，東南部為河沖積平原氣候,地理位置優勢明顯。T區是全市 中心轄區，共轄5個街道辦事處、2個鎮。南北28公里，東西24公里，有著336.86 平 方公里的總面積，農業主要分布在東部和北部山區，農村面積小，現隨著區域規劃建設 的推進，大量耕地被征用。原先的農業發展主要是種植業，現在是擴大種植業的基礎上， 發展農產品貿易包括銷售和進出口、物流運輸和推進旅游區域建設的農業現代化經營。 截至2021年底，T區農業生產發展穩定，農業總產值實現20.56億元，其中農業產值增 長13.5%，實現12.98億元；林業、畜牧業產值和漁業產值依次為0.30億元、1.53億元 和0.12億元，下降20.26%、41.4%和17.4%,新六產融合發展穩健。T區轄區內農產品 經營企業規模小，大部分為生產、加工、銷售相結合的企業，大型龍頭企業少，要帶動 農民增收致富，必須打造特色精品農業，大力發展優質農產品，實現農業經濟高效發展。
3.2現行農產品增值稅優惠政策的主要內容
我國目前的農產品增值稅優惠政策體系是：以《中華人民共和國增值稅暫行條例》 以及《中華人民共和國增值稅暫行條例實施細則》、《國家稅務總局增值稅發票管理辦 法》為基礎的，接收財政部、國家稅務總局下發的各種文件通知。以這些具有法律效力 的暫行規定和稅收部門規章為前提，各省市稅務局結合自己發展情況制定一些適合本省 市發展的地方性農產品稅收管理規范性文件。區縣級稅務局一般不具備制定優惠政策的 權力。
農產品增值稅的優惠政策出臺以來，為了不斷適應時代發展，逐步優化政策條例。 體現為： 一是增值稅的稅率一直在下降；二是持續擴大適應低檔稅率以及享受免稅的 農產品的范圍；三是自2012年起制定了農產品進項稅額的定額抵扣方式。具體的優惠 政策主要包括以下幾個方面：
表 1.1 各個環節農產品增值稅優惠政策內容
Table 1.1 Contents of preferential policies of value-added tax on agricultural products in each link
各個環節優惠政策 政策內容
農產品生產環節 1、農業生產者銷售自己生產的農產品免征增值稅。只有從事種植業、養殖業、 林業、牧業、水產業的單位和個人生產的農產品免征增值稅。農產品應當是 列入《農業產品增值稅范圍注釋》（財稅字〔1995〕52 號）的初級農業產品。2、 在農產品生產中，投入的化肥、農膜，種子，農藥農機等相關生產資料，免
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征增值稅。
農產品加工和銷售 環節 1、農民專業合作社銷售本社成員生產的農產品，視同農業生產者銷售自產農 產品免征增值稅。一般納稅人購進免稅產品時不可以抵扣進項稅，但購進農 民專業合作社銷售的免稅農產品時可以抵扣進項稅額。2、對從事農產品批發、 零售的納稅人銷售的部分鮮活肉蛋產品免征增值稅。3、自 2019年1 月1日 起至 2020 年12 月 31 日，對邊銷茶生產企業銷售自產的邊銷茶及經銷企業銷 售的邊銷茶免征增值稅。4、我國以農產品加工程度不同，設置了不同的增值 稅稅率，分為兩檔：進行初級加工的企業，在對外銷售初級農產品時可以適 用 9%低稅率；采取深加工的加工企業，銷售的產品需要適用 13%的高檔增值 稅稅率。
農產品收購環節 1、2019年 4 月1 日起，納稅人購進農產品允許按照農產品收購發票或者銷售 發票上注明的農產品買價的 9%的扣除率抵扣進項稅額。購進農產品再來生產 或加工 13%稅率貨物的農產品，要按照 10%的扣除率抵扣進項稅額。2、從2012 年7 月1日起，對液體乳及乳制品、酒及酒精、植物油等行業試行農產品增 值稅進項稅額核定扣除辦法。
資料來源：國家稅務總局網站等
3.3T 區農產品增值稅優惠政策的執行概況
3.3.1優惠政策的執行對象
農產品增值稅優惠政策執行的對象，即目標群體，一般是農產品的生產、加工和銷 售者，包括三類：農民、農業專業合作社和涉農企業，它們又可以分為一般納稅人和小 規模納稅人。農民是農產品最直接面對的對象，是農業的主要生產者，作為自然人不需 要到稅務機關辦理稅務登記，但依然受到農產品增值稅優惠政策效應的影響，農民個人 生產的農產品是享受免稅優惠政策的。近年來有很多以農民入股成立農業專業合作社這 種新型農業經營模式，農產品增值稅優惠政策執行的對象更具有針對性。據金三系統查 詢統計，截至2019年底在T區稅務登記注冊的農業專業合作社有165余家，到了 2021 年底有 205 家左右，漲幅 24%，這些農業合作社主要是茶葉、苗木花卉及蔬菜生產合作 社等。從T區農業經濟情況看，茶葉和苗木花卉產業是農業經濟重要支柱產業，很多苗 木種植企業分布在S鎮，Q店等地區。這些新型的農業經濟主體構成了農產品增值稅優 惠政策執行的最直接的作用對象和影響群體。涉農企業指參與到農產品的加工銷售等活 動和從事農業生產資料的生產銷售等企業。它們是農產品增值稅優惠政策享受最多的納 稅主體，其中小規模納稅人比例較大，包括個體工商戶等。據金三系統查詢統計，截至 2019年底，T區涉農企業有2500余家，2021年底則為2850余家，增幅14%。涉農企
11 業中的一般納稅人在加工和進口環節享受了較多的稅款上的優惠政策，在進項稅抵扣和 降低企業稅負方面得到了較大扶持。
3.3.2T區稅務部門優惠政策執行流程
T區稅務局轄區主要為T市市區，有2處單獨的辦稅服務廳，在3處政務服務大廳 均設有 10 個以上的前臺服務窗口，所轄納稅人占全市納稅人的 47%，各項稅費收入總 計占全市35%以上。T區稅務局共有職工360余人，其中在職220余人，離退休140余 人，內設了15個股室， 5個派出管理分局，轄區內共登記納稅人4.4萬戶，其中企業2.7 萬戶，個體戶1.6萬戶。
2018年機構合并后，T區稅務局承接的主要工作是在管轄區域內貫徹執行稅收、社 會保險費和其他有關非稅收入，組織落實好國家法律、法規和其他規范性文件規定的稅 收優惠政策。T區稅務局的工作職責中，在稅收優惠政策方面的任務就是組織落實，也 就是做好“執行”工作。 T 區稅務局農產品增值稅優惠政策的落實包括如下幾個環節：一、 內部學習：負責解讀增值稅的稅政一股室收到國家稅務總局或其他涉農部門制定發布的 政策文件后，先股室內部研究學習，研究透政策實質后開展全局相關工作人員培訓，對 政策精神進行全面講解。二、范圍分析：征收管理股針對政策適用的范圍，依據金稅三 期系統初步篩選轄區內涉及的涉農納稅人大概戶數，將工作分解至轄區內的五個管理分 局具體實施。三、宣傳輔導：提高目標群體認知的有效手段之一是宣傳輔導，這也是政 策執行過程當的重要環節。納稅服務部門負責宣傳輔導的統籌安排，傳統宣傳方式包括 政策公示、資料發放、組織培訓和輔導等；新型媒體方式主要包括微信群推送、微信公 眾號宣傳、手機直播和拍攝抖音小視頻等。四、執行監控：稅源管理股或者管理分局分 工合作，一般是按季度對目標納稅人享受優惠政策情況進行監控，關注是否有政策執行 不當的情況，或者是否有優惠政策沒有享受到導致繳納多了稅款的情況。如果發現疑點， 向納稅人了解核實，對政策進行再宣傳再輔導。如果發現確實執行錯誤的，立刻聯系納 稅人，提醒改正。五、過程監督：有內部監督和外部審計。內部監督主要是由法制股和 風險管理股等部門負責實施，但是由于農產品優惠政策的復雜性和農產品種類多，核定 扣除標準不同，監督起來有些困難。外部審計方面由于稅務機構中央垂直和地方聯合管 理的特殊性，在基層外的審計開展不多，大部分是以接收投訴信息為主。
3.3.3優惠政策的減免稅成效
根據T區2021年統計公告顯示，2021年全區生產總值499.9億元，同比增長6.1%。 其中，第一產業增加值是8.63億元，增長了4.2%；第二產業增加值是128.81億元，增
12
長了 4%；第三產業增加值336.26億元，增長了 2.7%。全區財政收入34.59億元，稅收 收入32.98 億元，其中增值稅收入23.9億元，但是來自于農業的增值稅收入只有0.76 億元。增值稅是重要的稅源組成部分，在總稅收收入中占比很大，但其中的農產品增值 稅的收入規模確比較小。農產品大部分是免收增值稅的，所以農產品的增值稅收入規模 小。農業生產總值在歷年上漲，而農業的稅收卻沒有增長很多，這可以體現生產銷售和 初加工環節優惠政策的落實效果較好。農產品增值稅的收入大多數來源于農產品的深加 工環節和出口貿易。
13
4T 區農產品增值稅優惠政策執行情況的實證分析
農業經濟特殊復雜，增值稅優惠政策在農產品中應發揮的效應還沒有達到預期目標， 尤其是在深加工環節。農民、涉農企業等主體到底能夠享受多少政策優惠，政策執行上 是否有不到位的地方，還需開展進一步研究。
本文以T區為個案，T區涉農企業、農業需要擴大產業化和規模化發展，T區稅務 局作為稅務系統垂直管理的最基層，是T區各項稅收政策的最直接的執行者，政策執行 的問題大部分都產生于最基層，所以反映的問題也會更客觀，更有代表性。因此下一章 本文圍繞優惠政策執行的感知情況即納稅人對優惠政策執行的滿意度展開調查來具體 了解T區農產品增值稅優惠政策執行的效果及在執行中存在的問題，為原因分析及政策 完善提供有效事實依據。
4.1調查方法
在研究領域里，關于客體滿意度的研究方法包括問卷調查，實地考察，抽樣調查等。
問卷調查是最普遍采用的方法。為了解T區農產品增值稅優惠政策在執行中存在的問題, 本文采用問卷調查的方式，制作相關問卷，隨后運用IPA分析法進行實證研究。IPA分 析法(T mportance Performance Analysis)也就是“重要性及其績效表現”分析法。此項分 析法早在1977年提出，并應用到很多調查中，然后在時代的不斷發展中，IPA分析法已 經應用到各行各業，用以分析感知情況然后不斷提高服務的質量。從收集到的資料看， IPA分析法已廣泛應用于交通行業、旅游行業、酒店住宿、公共服務和教育培訓等多個 行業領域的感知度評價。如表4.1 所示：
表 4.1 利用 IPA 分析法的多個行業的感知度評價
Table 4.1 Perception evaluation of multiple industries using IPA analysis method
作者姓名 文章名稱
鄭美秀 福建省文化科技企業對公共扶持政策的滿意度及提升策略研究
董本清 基于 IPA 的信息技術類專業大學生就業能力提升對策研究
干懷新 基于 IPA 分析法的造林合作社精準扶貧滿意度研究
林燕華 基于 IPA 方法的三亞鄉村旅游服務質量提升策略研究
戴蓉 整合模糊Kano模型與IPA分析的服務質量提升決策模型及應用研究
IPA分析法的優點是該分析法可以和問卷訪談等內容簡易的結合，幫助管理人員簡 單便捷的發現參與者關注的服務和需求點在哪；同時，結果簡單明朗，模型直觀形象， 對于相關行業不了解的人也十分容易理解。IPA分析法的缺點是被調查者得對同一個問 題做出兩次回答，如果問卷的題量比較多時，訪問時間會加倍延長，訪問質量不能很好
14
保證。所以本次的調查問卷設計時規避了此類缺陷，盡量精簡了問題數量來保證問卷質 量。
IPA 分析為重要性和績效性分析，其主要操作步驟如下；
（1） 確定問題指標和分值范圍，分值一般為1-5分五級量表
（2） 確定收集到的指標的重要性和績效性的分值，平均計算問題指標的重要性和 績效性的分數，找到象限圖的交叉點
（3） 橫軸作為重要性，縱軸作為績效性。將各項問題指標定位至 IPA 的四個象限 圖中，模型圖如圖 4.1 所示
（4） 對于四個象限內的問題指標逐個進行分析
IPA分析能夠從圖中清晰的看出不同指標的重要性和績效性之間的關系，四個象限 圖分別為問題指標的維持區、優勢區、機會區和重點修補區，能夠非常直觀的判斷以后 所需要規劃和側重的指標。
低重要性高
圖 4.1 象限圖模型
Figure 4.1 Quadrant model
4.2調查問卷的指標選擇
在設計問卷之前，先歸納總結影響執行效果的幾個因素。作者結合對史密斯的政策 執行理論的理解，確定了影響農產品增值稅優惠政策的執行因素：一是執行機構即稅務 部門。《稅收征管法》明確指出，稅務機關是稅收政策的法定執行主體，而稅務工作人 員則是具體執行政策的主體。稅務人員自身素質和業務水平會直接影響政策的執行效果。 二是農產品增值稅優惠政策本身。農產品增值稅優惠政策體系和內容是稅務人員執行的
15
法定依據。政策體系是否完善，同樣會影響到政策執行的效果；三是社會外部環境。這 其中包括政治經濟和法治的環境。政治穩定和諧、經濟有序發展、法制健全會為農產品 增值稅優惠政策的執行保障有利的外部條件。
問卷調查結果要能夠支撐分析問題。因此，為了掌握真實全面的T區農產品增值稅 優惠政策執行感知情況，在做問卷設計時，做了以下側重點：一、調查的對象是涉農納 稅人，考慮到文化水平可能參差不齊，因此問題設計的簡單通俗好理解，避免理解誤差 影響調查結果。二、緊緊圍繞調查目的，盡量精簡問題數量來穩定調查者心態，保證回 答質量。結合執行影響因素。問題從執行機構、優惠政策自身和外部環境三個維度展開。 在此基礎上，初步設計出了調查問卷，隨后將問卷發放給稅收政策一股和征收管理股的 6 名業務骨干，請他們對問卷進行回答和評判。然后對回答的結果進行分析，并征求了 他們的意見，對問卷問題不合理和欠缺的地方進行了修改完善。例如，在評價優惠政策 自身方面，進行了細化，刪除了實質內容重復的指標。在經過預調查對問卷的修改和完 善后，確定了最終的調查問卷。
調查問卷包含兩部分。第一部分為基礎信息類，包含性別年齡，學歷，身份信息， 了解優惠政策的方式。第二部分采取描述性分析，來表現參與者對農產品增值稅優惠政 策執行的體驗感知度。設計了 15個重要性及其績效表現五級量表選擇題。調查問卷采 取打分制， “1”分表示很不滿意，很不期待；“2”分表示不太滿意，不太期待：“3”分表示 一般， “4” 分表示比較滿意，比較期待“5”分代表非常滿意，非常期待。調查問卷見附錄 1。
4.3調查問卷數據收集
考慮到調查目標群體的特殊性，本次調查問卷的發放采用紙質問卷與電子調查問卷 相結合的方式。一是通過實地走訪T區周邊的S鎮和Q店鎮，向普通農民和農業專業 合作社發放紙質問卷60份。二是在T區辦稅服務廳對前來辦業務的涉農企業隨機發放 紙質問卷30份；通過企業微信群向涉農企業發放電子問卷30份。調查對象包括農民和 農業專業合作社和涉農企業，涵蓋優惠政策針對的各個目標群體，據此收回的數據可以 有效支撐調查目的。此次調查時間為2021年8-10月，共發放調查問卷120份，回收有 效問卷109份，有效問卷回收率達到90.83%。問卷經過整理篩選， 15個問題指標的重 要性及績效性平均得分和標準偏差如表4.2所示：
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表 4.2 農產品增值稅優惠政策感知的問卷指標特征
Table 4.2 Questionnaire index characteristics of perception of preferential value-added tax policies for agricultural products
重要性 績效性(滿意度)
序號 問卷指標特征 平均
得分 標準偏
差 平均
得分 標準偏
差
1 農產品增值稅優惠政策制定合理 4.52 0.75 3.07 0.88
2 農產品增值稅優惠政策執行流程科學 4.41 0.76 3.31 0.84
3 農產品增值稅優惠政策的完善程度 4.49 0.89 3.15 0.91
4 農產品增值稅優惠政策便于操作 4.39 0.75 3.27 1.05
5 優惠政策的監管機制健全 4.52 0.87 2.93 0.82
6 稅務部門重視優惠政策的宣傳 4.32 0.91 3.31 0.91
7 稅務部門對優惠政策宣傳到位 4.31 0.89 3.21 0.89
8 優惠政策執行時結合本地區企業實際情況具體執
行 4.21 0.85 3.35 0.94
9 稅務工作人員正確把握優惠政策 4.12 0.92 3.52 0.91
10 稅務工作人員的素質和服務態度 4.09 0.91 3.64 1.08
11 優惠政策執行對象精準 4.43 0.87 2.87 0.88
12 農產品增值稅優惠政策能惠民富民 4.53 0.91 3.43 0.98
13 農產品增值稅優惠政策能扶持或減輕企業的負擔 4.55 0.73 3.51 0.88
14 社會上形成遵紀守法納稅的全民意識 4.11 0.74 3.19 0.87
15 涉農部門協稅互稅、信息共享保證優惠政策得到
執行 4.51 0.96 3.21 0.89
4.3.1 調查結果信度檢驗
利用 SPSS26.0 統計軟件進行數據處理和信效度檢驗。
信度也叫可靠性。采用一種方式對一種對象進行調查時，檢驗問卷或量表能否穩定 地測量目標事物或變量。本文選擇a信度系數法即克朗巴哈系數(Cronbach'Alpha)來衡量 問卷量表部分變量的信度。這是目前社會科學研究最常用的信度分析方法。a系數越高 越表示該測驗的結果一致與穩定。a系數的值介于0-1，值越接近1表明測量中各個指標 間一致性可信度越高。一份好的問卷，a系數應該在0.80以上，在0.70-0.80之間的話，
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還算可以接受的范圍，a系數在0.60以下，應酌情修改或甚至重新制定問卷。經SPSS26.0 計算，如表4.3所示，得到農產品增值稅優惠政策滿意度-重要性問卷的內部一致性信度 系數為0.861>0.8,問卷的信度很高，說明三個維度的15個問題的之間的一致性很好, 可靠性很強，受訪者認真的回答了問題。
表 4.3 問卷可靠性統計
Table 4.3 Questionnaire reliability statistics
克隆巴赫 Alpha 項數
0.861 15
4.3.2調查結果效度檢驗
效度即數據的有效性，是反映所測量到的結果和想要調查內容的契合程度，即問題 設計的是否合情合理。效度越高表明測量結果與要調查的內容越吻合，問題設計的越是 合適。如果 KMO 值大于 0.7 就是 “令人滿意的結果”。對農產品增值稅優惠政策滿意度 -重要性問卷問卷繼續使用統計分析軟件SPSS26.0計算，獲得問卷的KMO值和 Bartlett 球形檢驗數據。如表 4.4 所示：
表 4.4 問卷 KMO 值和 Bartlett 球形檢驗
Table 4.4 Questionnaire KMO values and Bartlett sphericity test
KMO 取樣適切性量數 0.823
近似卡方 3610.62
Bartlett 球形度檢驗 自由度 435
顯著性 0.000
如表，問卷的 KMO 值為0.823，表明該份問卷的問題設計的還是很合適的。顯著 性數據值小于 0.005，說明數據呈球形分布，符合標準，該問卷題目和其特質之間的聯 系比較緊密。
4.4調查結果數據分析
4.4.1 調查結果基本信息分析
在調查樣本中，接受問卷調查的目標群體基本情況如下：
一、年齡段狀況：在年齡段狀況上， 30歲至50歲的人占一半以上，這個年齡段的 人一般是工作上的中堅力量，工作經驗和社會經驗較豐富；30歲以下的和50歲以上的 占比比例幾乎相同。
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圖 4.2 接受調查的納稅人年齡段分布情況
Figure 4.2 Age distribution of surveyed taxpayers
二、學歷狀況：在學歷狀況上，絕大部分被調查者文化程度不高，初中至高中（中 專）人數占百分之七十多；大專學歷及以上人數僅有 24 例，目標群體的文化水平高低 在很大程度上影響著他們對優惠政策的理解和接納。
圖 4.3 接受調查的納稅人學歷狀況
Figure 4.3 Education status of taxpayers investigated
三、在調查者身份情況上：企業經營者占比最大，有53 人，占被調查對象的一半 以上，他們一般是小規模納稅人包括個體工商戶等或者農業生產合作社業主；其次就是 中介機構（私人）代賬會計，占 25%，給小規模納稅人或農業生產合作社代理記賬，處
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理涉稅事項；有 19人是企業的專職會計，占比17.43%，這部分調查者所在的企業幾乎 都是一般納稅人，即中大型規模的涉農企業；小部分調查對象是農民，有 8人。
圖 4.4 接受調查的納稅人身份情況
Figure 4.4 Status of taxpayers surveyed
四、了解優惠政策的方式：在了解優惠政策的渠道方面，通過微信公眾號，抖音， 電子稅務局等新型網絡方式了解的人最多，占比47.71%，說明稅務部門的宣傳正在起 著正面的積極效應；通過稅務部門的專題輔導、上門輔導和培訓了解的也占多數，占比 35.8%，說明納稅人對稅務部門的宣傳輔導還是認可和努力配合的，這部分調查者平常 應該也會通過網絡媒體的方式多途徑了解優惠政策；通過報紙、電視等傳統媒體了解的 占比較少，這部分調查者應該文化水平較低或處于偏遠邊區。
圖 4.5 接受調查的納稅人了解優惠政策的方式
Figure 4.5 How the surveyed taxpayers learned about the preferential policies
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442調查結果IPA分析
將15個特征項的重要性統計的平均分標記在IPA圖表X軸上，績效性統計的平均 分標記在Y軸上。經計算，本文設計的15個特征項重要性平均值為4.37,績效性平均 值為3.26。根據表4.1 的數據，將問題指標分為了四類：重要性得分在4.37以下，績效 性得分在3.26以上的為第一象限；重要性得分在4.37以上，績效性得分在3.26以上的 為第二象限；重要性得分在4.37以下，績效性得分在3.26以下的為第三象限；重要性 得分在4.37以下，績效性得分在3.26以下的為第四象限。如圖 4.6所示：
圖4.6農產品增值稅優惠政策感知的IPA模型圖
Figure 4.6 IPA model diagram of perceived preferential policies of value-added tax on agricultural
products
象限一是高績效性、低重要性的區域，根據IPA分析原理，此象限內的指標是屬于 維持區的指標，不需要花費太多精力關注。包括“6 稅務部門重視優惠政策的宣傳”、 “8 優惠政策執行時結合本地區企業實際情況具體執行”和“9 稅務工作人員正確把握優惠 政策”、 “10稅務工作人員的素質和服務態度”。 ”這四個特征指標。調查結果顯示，這四 項特征的滿意度得分均在3.3分以上，說明納稅人對稅務部門的服務是基本滿意的，問 題不是很大，從重要性上分析，在他們看來這些特征對保障優惠政策的執行不是最重要 的，但也需要進一步改進。
象限二是高重要性，高績效性區域，是優勢區，可以保持現狀，應該繼續努力。包 括“2農產品增值稅優惠政策執行流程科學”、 “4農產品增值稅優惠政策便于操作”、 “12 農產品增值稅優惠政策能惠民富民”、“13 農產品增值稅優惠政策能扶持或減輕企業的負 擔”這4個指標特征。 “4農產品增值稅優惠政策便于操作”這一特征項的偏差較大，為 1.05，結合前面問卷調查的基本情況來看，納稅人的自身文化水平存在偏差，導致對操 作的難易程度認可也不一致。 “2農產品增值稅優惠政策執行流程科學”，文章前面提及
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過了，目前以 T 區為代表的基層稅務局在優惠政策方面的主要工作就是組織落實，執行 流程較為完善，但是農產品增值稅優惠政策涉及的農產品種類多，核定扣除標準不同， 部分稅收優惠核算較為復雜，基層稅務部門掌握執行起來有些困難，在執行力度方面還 存在一些學習惰性，應該繼續努力。12和 13 特征指標是優惠政策的執行效果。農產品 增值稅優惠政策設立的初衷就是幫助農民增收致富和扶持或減輕企業的負擔，12 和 13 這兩項特征深受參與者的期待與關注，重要性得分 4.53，4.55，是重要性得分里最高的 兩項，績效性得分為3.43和 3.51，說明問卷回答者認為這個屬于政策實施非常重要的指 標并且對這一指標發展較為滿意，結合前章的 T 區的稅收收入情況分析，優惠政策應該 繼續實施。總體而言，該象限內的特征項是保障優惠政策執行得到參與者滿意的積極因 素，應努力保持。
象限三是低重要性，低績效性區域，包含 7、14 這 2 個特征。分別是：“7 稅務部 門對優惠政策宣傳到位”和“14 社會上形成遵紀守法納稅的全民意識”。在第三區域說明 這兩個特征項的績效性和重要性均低于平均水平。雖然第 6項特征項，納稅人對稅務部 門的重視優惠政策的宣傳感到滿意，得分有3.31分，但“7 稅務部門對優惠政策宣傳到 位”得分處于平均水平之下，說明優惠政策的宣傳還不能很好的落實，還需要找到原因， 多措施的加強宣傳。“14 社會上形成遵紀守法納稅的全民意識”，滿意度和得分都不高側 面反映了納稅人主動依法納稅意識的認知度不是很高，社會上遵紀守法的大環境氛圍還 未很好形成。象限三內的特征項既不能讓被調查者得到滿意，同時也也不太受被調查者 的重視，屬于低優先區域。分析這一部分的感知情況時可以其次考慮，農產品增值稅優 惠政策執行的工作重點可以不必過多投入到該象限的特征項上。
象限四是低績效性，高重要性區域，包含“1 農產品增值稅政策制定合理”、“3 農產 品增值稅優惠政策的完善程度”、“5 優惠政策的監管體系健全”、“11 優惠政策執行對象 精準”、“15 涉農部門協稅和信息共享保證優惠政策得到執行”。這幾個特征項的績效性 都很低但重要性很高，此象限屬于修補區，得重點改進，這些特征項的優劣會很明顯的 影響到農產品增值稅優惠政策的執行效果。“1 農產品增值稅政策制定合理”、“3 農產品 增值稅優惠政策的完善程度”這兩項的重要性水平也排在特征項里的前幾位，說明納稅 人對優惠政策的自身體系層面是非常期待，下一步尚需歸納出問題進一步提出完善建議。 “5 優惠政策的監管體系健全” 這一特征項滿意度不高是因為目前農產品增值稅優惠政 策還存在很大的稅收風險點，主要是在農產品交易的真實信息難以獲取和農產品虛開發 票方面，稅務部門的監管機制很難做到嚴防死守，下一章問題里會具體分析。“11 優惠
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政策執行對象精準”這項指標特征滿意度得分最低，僅為2.87分，說明有些納稅人還缺
乏稅收優惠獲得感，認為優惠政策的施測對象沒有達到他們的心理預期。“15涉農部門 協稅協稅和信息共享保證優惠政策得到執行”這項特征項一致認為很重要，平均得分 4.51，任何一項政策的有效執行都需要外界大環境的保障來支持各部門各環節的良好運 轉，但這一項的滿意度不高，說明在優惠政策執行時，與三農、稅務相關的社會環境， 關聯部門還需要進一步的寬容與支持配合。
上述的IPA分析是從政策執行對象的感知角度對優惠政策執行效果的主要特征項的 具體化實證分析，感知特征分為15項，用數量化方法將這15項感知特征分為了高績效 性低重要性，高績效性高重要性，低績效性高重要性和低績效性低重要性這四個象限， 然后逐一對每個象限的感知特征項進行了詳細的分析。
本小章主要是利用問卷調查的方式了解了 T區農產品增值稅優惠政策執行效果的 感知情況。采取了信效度檢驗，分析了調查對象的基本資料，通過IPA分析法，對問卷 問題展開透徹研究，歸類了影響稅務機關對農產品增值稅優惠政策執行到位的幾大要素。 為下一步的問題原因分析和建議完善奠定了基礎。
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5農產品增值稅優惠政策在執行中存在的問題
從第四章調查問卷的滿意度的實證分析，能得到以下結論：1、最影響農產品增值 稅優惠政策執行效果的特征集中在優惠政策自身，政策執行準確度和政策監管方面，對 這些特征項應密切重視，重點關注和改進。2、次影響農產品增值稅優惠政策執行效果 的特征項主要在政策宣傳方面，在這一方面要予以重視和關注。3、對農產品增值稅優 惠政策執行效果影響最為次要，關注最低的特征項主要是政策執行主體和社會環境方面， 對這些特征要素的安排和調整可作為次要因素加以考慮。
以上分析是基于目標群體即政策受眾的角度，根據史密斯政策執行模型，還需要從 執行主體的角度分析問題及原因。因此，本文對T區稅務部門的部分業務骨干人員采取 了深度訪談。訪談提綱見附錄 2，訪談記錄從執行目標，執行主體和政策受眾三個方面 歸納如表 5.1 所示：
表 5.1 訪談者的代表性觀點
Table 5.1 representative views of interviewees
訪談問題分類 訪談代表性觀點總結 訪談對象
執行目標方面 1、優惠政策內容多且復雜，不好理解吸收 辦稅服務廳 L 女士
1、政策中農產品界定標準不統一，不好執行 稅政一股 D 女士
1、政策結構設計不合理，有缺陷 稅政一股W先生
執行主體方面 1、辦稅服務廳的涉農納稅人排隊辦業務時，窗口人人員有 時服務態度不好 2、工作壓力大 3、學習培訓不足 辦稅服務廳 L 女士
1、納稅人咨詢問題時，很有耐心，大部分問題都能回答的
上來 2、人員配置不足，工作任務重 3、政策內容多，培訓 缺乏系統性 稅政一股 D 女士
1、納稅人咨詢問題時，有時回答不上來，轉接其他股室 2、 部門老齡化嚴重，工作壓力大年輕人少，缺乏激勵機制 稅源管理股 Z 女士
政策受眾方面 1、納稅人身份特殊，不好全部通知到位，稅務部門宣傳培
訓效果不好 2、納稅人遵從度低，甚至故意想法不繳少繳， 明知故犯 征管股W先生
1、部分納稅人文化程度不高，不理解政策也不配合執行 2、 找代理記賬會計，沒有專業會計人員；企業財會制度不規范， 不健全 稅源管理股 Z 女士
1、不好溝通，不會網上操作 2、對政策就是理解不明白，亂 套用政策 辦稅服務廳 L 女士
結合對目標群體的滿意度調查的實證分析得出的結論和對執行主體的訪談結果，農產
品增值稅優惠政策執行中存在的問題可以從優惠政策自身，稅務機關和目標群體三個方 面歸納：
5.1優惠政策方面
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5.1.1優惠政策頂層結構不完整
問卷的第1 個特征：農產品增值稅優惠政策制定合理。從問卷結果來看，重要性非 常高，但滿意度得分3.07，在平均得分之下；第3 個特征：農產品增值稅優惠政策的完 善程度的滿意度3.15分，同樣在平均得分之下。由這兩個滿意度結果可知，納稅人認為 優惠政策對他們生產經營產品和范圍的覆蓋面還不夠廣，即優惠政策的頂層結構不夠完 整。一個真正能發揮效應的政策，必須要頂層結構設計完善全面。在農產品增值稅優惠 政策上體現在各個環節的優惠政策不統一。國家在農產品的整個生產流通環節制定了很 多增值稅優惠政策，但并不是每個環節都能享受到同等的照顧政策。比如，在農產品的 初加工上給予了抵扣進項稅等優惠政策，這對初加工企業降低稅負很有幫助。但在可以 創造更多農業附加值的深加工上，卻很少研究出臺政策。比如，幾乎沒有農產品的運輸 方面的優惠政策。我國現在正在大力推進農業發展轉型，發展農產品的深加工，提升產 品附加值是其中重要的部分，優惠政策卻沒有這部分的內容，這種政策設計的不公正性 并不利于農業轉型和農業現代化的進程。
5 . 1 .2優惠政策體系不健全
從問卷的第11 個特征的滿意度結果可以看出，納稅人對優惠政策的執行對象精準 的認可程度還遠遠不夠。本文所研究的優惠政策是農產品增值稅，但在稅收中農產品的 含義和普通群眾理解的農產品概念是不一樣的。通過與稅政一股D女士的訪談得知，當 前確定初級農產品的范圍依照的規范性文件是《農業產品征稅范圍注釋》。而“注釋”于 1995 年制定下發，年代久遠。實際的生產經營中農產品種類很多，品目又復雜，注釋做 不到一一羅列，所以有些農產品是否能認定為初級農產品的標準難以統一。 “注釋”也沒 有依據現今的發展形勢進行修訂和完善，很多新興農產品不在其內容范圍內，導致這些 新興農產品享受政策時有很大爭議性，產生很大矛盾。一些農產品按常理來說是在初級 農產品的征稅范圍之內，如果對其進行加工包裝后再銷售，屬于生產經營方式的改變， 就不可以再評判為初級農產品。舉個例子，T區S鎮泰春茶葉種植農民專業合作社生產 的茶葉。茶葉完成采摘后，茶農會對部分茶葉進行篩選，這樣經過手工挑選后的精茶， 稅務上一般就鑒定其不再為初級農產品，不能享受低稅率或免稅政策，要實行一般貨物 類的高稅率。
在農產品增值稅優惠政策執行時，農產品的收購方式和合理損耗量也不好界定。因 為個體農民一般不會領用發票開具發票，也不方便到稅務大廳代開發票。所以為了照顧 這部分農民，我國稅法規定，企業直接向農民即農業生產者收購他們自己生產的農產品，
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可以由企業方來開具收購發票。這樣，一是直接面對農民收購開具，二是農民他們自己 生產的農產品，同時符合這兩種情形的發票是可以抵扣企業的進項稅額的。而在現實中， 市場經濟在快速發展。對于距離比較遠，需要跨區，跨市收購農產品的生產者，經常會 通過中間商對農產品進行統一收購。例如水果和蔬菜等需要高質量的保鮮性，所以中間 方通過集中采購后采取保鮮措施，然后統一出售給農產品收購企業。這樣不好確定農產 品收購企業的收購發票是否直接給農民開的。同時隨著生產技術的進步，直接從事農業 生產的生產者增加了新的身份，也大量活躍在農產品流通環節。有三種途徑銷售農產品： 一是只銷售自己生產的；二是銷售一部分自己生產的，還有一部分買入后再銷售；三是 完全從外面低價買入再銷售。所以不好確定他們是農業生產者還是農業銷售者的，而只 有收購企業購進農業生產者自己生產的農產品才能抵扣進項稅額。
另外貨物都有一定的損耗率，尤其是農產品。合理損耗屬于正常損失，我國稅法規 定，購進的正常損失的貨物，可以抵扣銷項稅，但非正常損失的是不能進行抵扣的，需 要做進項稅額轉出處理。農產品和其他貨物比，其特性之一是鮮活品多。如水果蔬菜等 很容易運輸中遭受霉爛變質，這屬于儲存等方式不當的非正常損失。企業為了爭取更大 利益，當他們購進的農產品遇到非正常損失時，他們會處理為正產損失，這樣可以多抵 扣稅款，以此來少繳納稅款。
5.2稅務機關方面問題
5.2.1執行主體配置不足
執行主體是優惠政策的直接落實者，即基層稅務工作人員。2016 年全國全面推開營 業稅改征增值稅，農產品稅收優惠政策數量眾多，變化頻繁。2018 年國地稅征管體制改 革，國家稅務局和地方稅務局實行了合并，人員崗位大幅度變動調整，在基層區縣局均 設有稅政一股室，負責增值稅政策的解讀和落實。T區的稅政一股中有7名稅務人員， 僅有 1名分管增值稅，缺少專職負責涉農增值稅的骨干，在應對專業問題和集中政策性 工作時缺乏精準性。此外， T 區稅務局年齡斷層嚴重，存在老齡化現象，尤其是派出分 局。全局平均年齡 46 歲。由于思想意識欠缺等方面的原因，年紀大的稅務人員在平時 工作中學習懈怠，年輕的稅務人員工作不主動和工作態度也不認真，而涉農企業性質類 型頗多，稅務人員需要逐步核實企業實際經營情況，才能使每一項優惠政策和農業企業 實際情況較好結合和適用，人員力量不足這些都導致優惠政策難以真正落實到地。
5.2.2稅務人員思想意識不足
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政策執行主體的執行水平和力度對政策執行效果有很大的影響，從辦稅服務廳L女 士訪談交流中了解到，工作人員在具體執行政策時存在的問題主要體現在兩方面：一是 責任意識不強，因為工作安排不合理和晉升途徑狹隘等原因，沒有上進心，缺乏責任感， 且基層稅務部門中勞務派遣的臨時人員不少，普遍學歷水平偏低，面對復雜或不常見的 業務，比如一些優惠審批程序操作不夠熟練，容易辦錯，加重了納稅人的辦稅負擔；規 程需要臨時翻閱操作指南來學習應用，耽誤了納稅人的時間。在當前“放管服”的環境背 景下，權力下放的情況下，稅收管理員對企業的稅收管理便出現質量參差不齊的問題， 有一些稅收管理員管理好，嚴格執行政策，導致類似涉農企業間的不同等稅負現象出現。 二是服務能力有所不足。稅務部門近年來加大倡導“便民辦稅 春風行動”的納稅服務宣 傳，但納稅服務的觀念仍未深入每一位工作人員的心中。在與辦稅服務廳L女士訪談時 提到，在平常的咨詢輔導上，一些服務措施仍然不到位，比如，T區稅務辦稅廳內關于 農產品增值稅優惠政策的宣傳手冊指南就相對較少，很多第一次來辦業務的涉農納稅人 經常業務無法一次辦結，增加了納稅人的負擔。問卷的第10個指標特征的滿意度的偏 差較大，說明部分工作人員的服務態度和水平還是存在一定問題的。
5.3目標群體存在問題
5.3.1納稅人稅收優惠獲得感低
納稅人的稅收優惠獲得感低會使得納稅人漠視優惠政策，不研究不重視優惠政策， 將會讓優惠政策的實施效果大打折扣。稅收優惠獲得感的強弱要靠享受優惠政策前和享 受優惠政策后的利益的對比，簡而言之，交的錢少了才能帶來最直觀的減稅獲得感。農 業生產合作社和涉農企業中農民企業群體比較多，普遍的學歷低，對政策的理解和應用 能力差，不能夠很明白的算懂稅收。比如，很多小微企業營業額未達到起征點，就沒有 “免稅”的概念，不覺得自己處于有關優惠政策的受益人群。或是網上自主申報時，優惠 條件自動生成，優惠獲得感降低，沒有意識到農產品增值稅優惠政策是國家給予的稅收 紅利。這種情況會造成納稅人對稅務機關的宣傳輔導不能積極配合，缺乏了解政策的積 極性和主動性。
5.3.2納稅人稅收遵從度低
問卷調查的第 14 個指標：“社會上形成遵紀守法的納稅意識”的滿意度低于平均分。 很多農業生產者由于文化水平不高，同時受周圍人言論意識的影響，覺得稅收是收他們 的血汗錢，潛意識里對稅收就非常抗拒。從征收管理股的W先生訪談和結合T區管理
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涉農企業的情況來看，有些納稅人會想方設法逃避稅收以及開具假的票據來虛抵稅款來 達到少繳稅的目的，對于稅務機關的執行措施不以為然。稅務機關和納稅人構成了稅收 關系的主體。在稅收征納關系中，稅務機關的職責是堅決合理合法的執行國家政策，做 到應收盡收不漏收。企業可以合理進行稅收籌劃，在法律允許范圍內少交稅。國家也會 鼓勵和幫助企業做好稅收籌劃，合理避稅。但企業如果利用優惠政策漏洞來逃稅，是違 法且不正當的。
農產品增值稅優惠政策中納稅人的違法行為主要是在虛開農產品收購發票方面。前 面文章也提到過了，收購農產品的企業可以向農產品種植者個人收購農產品的時候開具 發票獲得增值稅的進項稅抵扣，指的是農產品收購發票。如果是增值稅專用發票，抵扣 稅款的計算公式是：“買價/（1+扣除率）x扣除率”，但如果是農產品收購發票，計算公式 是：“買價X扣除率”，顯然，農產品收購發票抵扣的進項稅款多。并且這種發票是企業 自己開具發票給自己就能抵扣， “如何開，開多少，開給誰”，簡單操作卻能獲得很大的 收益。國家推行使用農產品收購發票，一方面促進了農產品流通，連接了將農民自產的 農產品隔斷在增值稅征稅范圍外的增值稅抵扣鏈條，在保持增值稅鏈條完整性方面起了 積極的作用。但從另一方面看，由于企業自開自抵，隨意性較大，收購發票既充當付款 依據又可以充當抵扣依據，企業賬目混雜。稅務機關實際上對于收購企業是否嚴格按照 既定的稅收法律制度來開具收購發票很難監管，并且無法核對收購發票有沒有虛假開具。 因此監管農產品發票出現的問題會對農產品增值稅優惠政策的實施到位產生消極影響， 和優惠政策設定的初衷背道而馳，不利于農產品市場及農業經濟健康穩定發展。
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6農產品增值稅優惠政策執行中存在問題的原因分析
農業是我國國民經濟的基礎，國家制定稅收優惠政策的初衷是為了使農民得到更多 照顧，促進農業發展。現根據第五章發現的政策在執行過程中的問題，依據史密斯模型 理論的四大因素，即理想化政策、行政機關、目標群體和環境因素，本章有針對性的從 這四個方面闡述原因。
6.1 政策自身體系方面的原因
6.1.1稅收立法和修訂工作滯后
第五章里問題 5.1.1優惠政策頂層結構不完整，因為自 1979年實施增值稅以來，增 值稅逐漸發展為我國稅種體系里的第一大稅種，在調節國民經濟，引導稅收收入上發揮 著頂層作用，但是，對增值稅執行的保障工作卻沒有跟上。若要立增值稅法典，屬于我 國法律體系的一部分，必須與其他法律相協調。目前立法條件逐步成熟，但沒有統一的 稅收立法工作，增值稅至今沒有完成立法程序。我國增值稅的實體法體系是1993年國 務院發布的《中華人民共和國增值稅暫行條例》，程序法體系是《稅收征收管理法》。 但暫行條例只是行政法規，其他多數稅法是以部門規章的形式存在，這些規范性文件的 制定相對法來說，比較簡單。所以農產品稅收優惠的政策多且標準不統一，而且經常修 定，不夠穩定。例如，為了處理和防范一些重點監管企業偷稅的違法行為的時候有章可 循， 2013 年財政部、國家稅務總局制定了《關于防范稅收風險若干增值稅政策的通知》， 然而該文件還是有一些不完善的地方：應當實施核定扣除的企業，發生違法行為時怎么 處罰沒有明確說；對納稅人違法自行開具農產品發票的行為處罰過輕等。稅收法律法規 對違法開具農產品發票的罰款處罰程度嚴重低于納稅人違法獲得的收益，守法成本高而 違法成本低。這導致一些納稅人在巨大利潤的引導下選擇違法，承擔相對輕微的罰款責 任，而不履行法定的納稅義務。
此外，地區是沒有自己制定稅收優惠政策的權利的。如果某個部門或地區在規章制 度里面發布了優惠政策，那么必須上報國務院，獲得批準之后才能夠執行。國地稅征管 體制改革后，地方無法根據各地特點來發揮主觀能動性制定優惠政策，尤其是農業方面， 在各個省市地區發展情況不一致，農產品優惠政策卻在解讀和執行時按照同等規范程度 進行操作，這都導致優惠政策難以更好結合實際發揮實效。
6.1.2優惠政策不符合增值稅計稅原理
第五章 5.1.2 歸納的優惠政策體系不健全問題是因為增值稅在農產品方面設計的優
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惠政策不符合增值稅計稅原理。增值稅，顧名思義，對征收對象增值的部分征稅。增值 稅=銷售額*稅率-購進額*扣除率。增值稅的征收思路是商品流通一次就征一次稅，每道 環節都征稅，但不會重復征，前前面環節征了后面環節抵扣，各流通環節只對本環節發 生的增值額征稅。增值稅這種獨特的機制要求保持前后環節的層層相扣，也就是一種“鏈 條稅”。要保證這種鏈條機制的運行，需要盡量擴大征稅范圍，盡量減少減免稅項目。 特別是中間環節不能減免稅，否則就會失去增值稅稅種設置的意義和目的。而農產品增 值稅優惠政策里對農產品的生產銷售環節減免稅，恰違反了增值稅的內在機制。并且優 惠政策覆蓋的范圍不夠寬，主要集中在初加工環節，對深加工環節支持力度不大。
6.1.3優惠政策的惠農效應轉嫁
部分優惠政策的效應并不直接作用在農業生產者身上，因此會出現第五章里 5.3.1 納稅人稅收優惠獲得感低的問題。《增值稅暫行條例》規定的優惠政策：從事農業生產 的單位和個人銷售自己產的農產品時不需要繳納增值稅。這項惠農政策的出臺是為了照 顧農業生產者，減少他們的經濟負擔，提升他們的生產的積極性。但是這項政策在實際 執行后卻沒有收到當初設立的效應，對于農民來說，生產環節和流通環節的減免稅對幫 助他們的增加收入的意義其實不是很大。此外，據條例及細則規定，用于免稅貨物的外 購貨物或應稅勞務的進項稅額不得抵扣，當農產品的收購單位不能進行抵扣時，往往會 將其應負擔的增值稅通過壓低收購或購買價格的方式轉嫁到農業生產者的身上。
6.2政策執行主體方面的原因
6.2.1執行主體工作活力不足
第五章里 5.2.1 執行主體配備不足的問題存在兩方面原因：一是人員數量不夠支撐 強大工作量；二是工作激勵機制不足，工作活力難以有效激發。截止 2021 年底， T 區 稅務局現有在職干部職工 223人，各個年齡段分布如表6.1 所示，年齡在50 歲以上的人 占比接近50%，老齡化現象非常嚴重，而 30 歲以下的年輕人都是新進人員，正處于適 應摸索成長期， 30-45 歲的中堅力量承擔著大部分業務，卻僅占 26.46%，人員力量不足 的問題非常明顯。
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表 6.1 T 區稅務部門年齡段分布表
Table 6.1 Age distribution of tax departments in T district
職工年齡段 人數 比例
30 歲以下 23 10.31%
30 歲至 35 歲 21 9.42%
35 歲至 40 歲 14 6.28%
40 歲至 45 歲 24 10.76%
45 至 50 歲 30 13.45%
50 歲以上 111 49.78%
從管戶情況來看，目前，T區稅務局正常登記的納稅人4.5萬戶，平均每人負責管 理 197 戶。新的社會形勢下，比如近兩年國務院提出的的減稅降費，納稅人新期盼不斷 提高，產生更多的新問題，人少事多的矛盾更加凸顯。工作中，年紀大的同志工作熱情 隨著年齡而降低，干活沒太有效率，然而，中堅力量不足，所以，大部分基礎性工作傾 斜在了年輕人及新進人員身上，年輕人工作任務很重，并且耐性不足。同時，機構合并 后，基層發展“天花板”現象更嚴重，雖然職務職級并行實施后解決了部分問題，但是由 于人員流動開放性小，升遷無望，工資的晉升只和工齡掛鉤，無關工作能力和水平，能 夠促進職工爭先創優的激勵不夠。思想意識跟不上，熱情動力提不起來，這些都會導致 執行主體的執行力度不足。
工作機制缺乏彈性，工作強度大。以T區稅務局為例，作為最基層的稅務機關，和 其他地區的基層稅務機關一樣，分局里40%的稅管員以及辦稅大廳窗口中很多都是外包 臨時人員，普遍學歷水平偏低，薪資待遇等遠低于正式員工，但是他們工作內容和強度 卻與正式人員一樣，影響服務積極性。國稅地稅機構合并后，從體制上解決了以前納稅 人辦稅“兩頭跑”、稅收執法“兩頭查”等問題。稅收業務辦理高效實現了一廳通辦，一個 網站辦理， 12366 納稅服務熱線一鍵咨詢，形成了統一便捷高效的納稅服務體系。各環 節層級的服務鏈條，有效銜接，協調運轉，納稅服務體系更加立體完善。但對于稅務部 門來說，也會有工作“旺季”，即1月， 4月， 7月和10月，這幾個月會有企業季度申報 的工作內容，簡單稱為“大征期”，在大征期時辦稅服務廳的工作壓力很大。T區稅務局 第一稅務分局前身也叫辦稅服務大廳，此大廳是整個T市區最大，規模最為完整的派出 機構，直接面對納稅人的辦稅窗口分布在1樓和4樓，加起來有30多個窗口，即使這
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些數量窗口的設置仍然配備不足。一個工作人員可能被好幾個人同時咨詢問題這種情況， 會應付不過來，加上環境嘈雜，就給納稅人造成服務不夠熱情的印象。除辦稅服務廳的 大征期，其他業務科室經常會出現壓力集中的情況。比如，查獲到某一個違法案件或是 上級下發的風險疑點核實，這都需要抽調各個科室的骨干成立專班集中辦公處理。自然 會造成人手不足，自己手頭工作無法按時完成，工作機制缺乏彈性都降低了執行主體的 執行水平。
6.2.2執行主體自身培訓力度不足
熟練掌握政策是一項政策的順利執行的前提和保障。稅收政策要適應社會節奏，更 新速度快，需要不斷的學習，這一特性使得稅務部門對基層稅務工作者自身的業務水平 要求較高，同時很多企業的賬務處理及相關情況比較復雜。稅務人員要為納稅人提供準 確優質的服務，先要有會計法律基礎，才能結合稅收業務知識，更好的幫助企業處理涉 稅賬務，做稅收籌劃。在稅收政策方面，經與稅政一股D女士訪談交流得知，上級部門 制定新政策后，稅務機關會組織基層稅務工作者培訓，如看視頻會或者短期集中培訓等。 但是這一項優惠政策有可能是對前一項政策的修訂，視頻會缺少深入企業的實例講述， 短期培訓從時間上來說，有點短，都起不到好的培訓效果，基層稅務工作者也不好將全 套的政策串聯起來，形成一套系統性的優惠政策知識體系。這都使得基層稅務工作者對 優惠政策的了解把握程度不夠，從而對納稅人宣傳時的服務和輔導不到位。
6.2.3稅收監管體系不健全
第五章 5.3.2 納稅人稅收遵從度低的情況，在稅務機關方面存在的原因是稅收監管 體系不健全。稅務部門對政策執行的監管到位將很大程度上保障優惠政策的執行效果。 目前進項稅抵扣政策是減免稅額最多的農產品增值稅優惠政策，但在這方面，缺少有效 的監管體系，稅收機關的監管難以到位。
農產品購銷業務多樣且復雜，稅務人員對收購企業的真實情況很難做到具體掌握， 對收購企業自己填制開具的每一筆收購發票也無法具體核實。涉農企業與其他類型的加 工企業不一樣，企業的生產需要大量的原材料。企業的原料來源有兩部分：有的企業可 以自己生產原料，但還需要部分原料從外部購買，比如直接對接農民收購或者是異地收 購。大部分企業在實際操作中采用的方式是通過中間人收購農產品。我國的稅收優惠政 策規定，只有購買獲得的原材料才可以進行增值稅進項稅抵扣。一旦涉農企業混合兩個 渠道獲得的原材料，將自己基地生產的原材料故意當做購買獲得的，這樣他們抵扣的費 用就不真實的而稅務機關又無法核查。此外，企業有可能虛開農產品收購價格和數量。
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農產品價格受氣候影響和市場波及，價格不會一直統一不變。另外同一種農產品品質不 一樣，價格肯定也不同。例如一斤本地核桃的價格，有可能是幾元錢，也有可能是十幾 塊錢；一斤本土茶葉，便宜的幾十元，品質好的貴的幾百元，稅務工作人員缺乏對農產 品的足夠了解，也很難核實真正價值。農產品收購大量在市內其他縣區市完成，稅務機 關無法核實每一筆交易數量，特別由中間人提供所謂的“生產者”身份信息，然后據此開 具收購發票，并且企業多數采用現金交易方式，更是難以核實交易金額。
6.3政策目標群體方面的原因 第五章5.3目標群體方面存在的問題，從目標群體自身歸納有兩方面原因：一是自 身文化及能力不足，二是目標群體接受的培訓及宣傳不足。
6.3.1目標群體自身文化及能力不足 一是目標群體對農產品增值稅優惠政策難以準確把握。據前面的調查問卷的基礎信 息整理，接受調查的目標群體身份信息中，中介機構的代理記賬會計和企業經營者占比 達到73.4%，年齡在 40 歲以上的占比接近一半，學歷本科以上的占比7.3%。這說明部 分涉農企業或農業生產合作社缺乏專業稅收會計人員。此外年齡偏大，高層次教育人群 較少。結合我國的人口和教育程度來看，農業生產者總體來說，文化程度并不高。納稅 人需要具備財務會計和稅務知識儲備，稅收政策復雜且晦澀難懂，不經過專業學習很難 掌握。專業性比較強的稅收優惠政策，對一些學者來說，都需要仔細的研究交流才能夠 明白。如果從農產品優惠政策的界定不明確和穩定性不強的角度來看，農業生產合作社 的農民或小企業業主等受教育水平低的話，是不好透徹理解明白的。二是涉農企業財務 核算不規范。通過稅務部門平時對企業的登記掌握情況來看，T區涉農企業中凡是有大 型制造加工的，比如奶制品企業和酒業集團， 100%配備獨立的財務核算機構，財務制 度相對較為完善。規模小一點的企業， 72%不具備專業財務配置，財務人員只有幾名兼 職財務人員。至于農民專業合作社來說， 90%的管理不規范，財務核算不健全，一般是 通過他人代理記賬的方式或社長兼任記賬和辦稅，從合作社成立的出發點來說，有較多 是出于獲取政府補助，鮮少有自己的長遠規劃和有效的管理制度，社員個顧自家業務， 難以形成完整財務核算體系。
當前市場經濟體制下，我國農業發展進入了關鍵的轉型階段，想進一步的融入市場， 農業生產者必須透徹的理解利用各項稅收優惠政策，發揮出優惠政策對他們該有的效應。 特別是家庭農場，養殖專業大戶等新型農業生產者，需要他們樹立起市場經濟意識，提
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高稅收政策學習能力，不僅要對市場經濟形勢足夠預判，還要足夠了解接收與自己利益 相關各種需求政策，懂得如何利用稅收優惠政策來合理增加自己的經濟利益。
6.3.2目標群體接受的培訓及宣傳不足
國家出臺一項新的稅收政策后一般會在稅務總局等網站進行公布。但是由于農民受 文化水平限制及網絡設備不齊全，不方便通過這種官方渠道來獲取信息了解政策。以農 業生產合作社的農民為例，他們咨詢和獲得稅收政策知識的渠道很少。在 T 區，花卉苗 木、蔬菜等生產合作社幾乎都聚集在S鎮，Q店周邊，T區稅務局在那邊僅有一個S稅 務分局，且該分局稅務人員較少且老齡化嚴重，大多都是臨近退休養老人員，人員配備 力量不足，幾乎不組織優惠政策的宣傳講解。因此農民接觸不到最新的信息，不清楚他 們可以享受國家制定的哪些稅收優惠，這也是目標群體的稅收優惠獲得感不強的一個原 因。調查問卷指標的第7個特征項，納稅人對稅務部門對優惠政策的宣傳的普及到位程 度不夠滿意，究其原因，是因為培訓的內容不能聯系實際，接地氣，反反復復不變。目 前稅務部門也在通過各種現代化網絡宣傳方式，比如通過魯稅通征納互動平臺、稅企工 作群、納稅服務咨詢熱線、納稅人學堂、抖音錄制小視頻等方式，開展多渠道、廣覆蓋 并且通俗易懂又有趣的非接觸式政策宣傳，引導和扶持發展農業特色產業。
在對納稅人的政策培訓方面。原來國地稅未合并時候T區稅務局幾乎每月都會組織 線下培訓，內容涵蓋各種新政，操作指南。但是T區稅務局在市區，要管轄市區和市級 企業這兩級企業，所轄納稅人占全市納稅人的 47%，納稅人數量太多，沒辦法電話逐一 通知，一般是通過企業微信群的方式下發通知，很多納稅人就會遺漏信息。并且有的納 稅人信息在金稅三期系統中缺失或改變后沒有及時到稅務局更新，導致不好聯系通知到 納稅人。近年因為疫情原因，幾乎不組織線下培訓，現在依托電子稅務局的強大功能， 很多業務辦理都不用納稅人出門了，隨之就只有線上的操作流程指引類培訓類。結合問 卷調查結果的基礎信息整理，接近一半的納稅人接收優惠政策的渠道是通過新型網絡媒 體，但直播等這種互聯網形式對于農民來說，接收效率程度還是低一點的。T區稅務局 2021年僅開展5次直播培訓，內容包括稅收優惠政策解析和電子稅務局應用等納稅人關 切度較高的問題。培訓次數少，內容不夠全面也導致納稅人對優惠政策的理解不夠透徹， 執行時經常出現偏差。比如，有些納稅人對政策的理解產生的意識是，農產品可以享受 增值稅免稅政策。卻不明白不是所有農產品都可以免得，只有自行生產環節才可以免稅， 也必須是初級農產品。流通環節（蔬菜及部分鮮活肉蛋產品除外）是不會免稅的。有的 納稅人甚至對自身已經享受到的優惠政策渾然不知，沒有意識到國家對他們的照顧扶持，
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這都導致他們的稅收優惠獲得感低。
6.4政策執行環境方面的原因
依據史密斯政策模型的四大因素，政策執行的內外部環境會很大程度上干預影響一 項政策執行效果的好壞。農產品增值稅優惠政策執行不到位從執行環境上分析可以概括 為外部的宏觀環境不穩定和內部的軟硬件措施保障不到位。
6.4.1政策執行宏觀環境有待改善
一是外部社會大環境。目前，農業農民這個群體是的相對弱勢的。想要發展農業現 代化，提高農民收入和提升農民生活質量，一是擴大政府財政的補貼金額和范圍，二是 要加大社會力量的投入。但是由于農業在我國處于弱勢，雖然國家及其重視三農，但為 了壯大國家實力，對農業農民農村的投入和重視還是不如工業制造業。
二是外部政治環境。一方面，地方政府參與度不夠，部門協作力度亟需加強。涉及 農業的部門有農業農村局，發改局，市場監管局等，這些部門之間的信息很難共享，甚 至數據也有差異，單個部門對納稅人的經營情況，發展情況掌握不充分。各個部門之間 不能形成良好的協稅合作機制，很不利于農產品增值稅優惠政策的有效執行。另一方面， 地方政府部門之間互相牽制。地方政府會以農業經濟的發展情況對相關農業部門、對外 貿易進出口部門進行管理考核。一旦稅務機關加強對農產品的管控程度，就會影響到這 些部門的績效和考核。比如，稅務機關會按階段例行對農產品出口企業進行檢查。如果 查到疑點，就先暫停企業的出口退稅申報的審批。在這核實檢查的期限內，為了多完成 出口金額目標，貿易進出口等部門會不斷督促稅務部門簡化流程，縮短期限，施加壓力。 這兩方面都導致農產品增值稅優惠政策執行的社會環境相對復雜。
6.4.2內部配套措施需進一步優化
當今是網絡社會，電子手段發達。為了節省去辦稅服務廳辦理業務耗費的時間和精 力，80%的納稅人更喜歡在網上辦理業務。目前T區一半以上的稅務業務可以通過電子 稅務局辦理。同時稅務部門為了方便偏遠地區的農業生產者，在大力宣傳引導納稅人通 過網上辦理業務。不過由于互聯網辦稅還處于完善開發摸索階段，電子稅務局辦稅仍存 在一些問題。比如，稅務部門各關聯單位都推出了一網通辦平臺，但服務平臺還是不夠 便捷。有的平臺在政務服務網，有的平臺在本系統外網，各單位都將本部門的業務辦理 搬到了網上，確實方便了納稅人，少跑了路，但群眾辦理相關事項的時候，由于業務辦 理涉及多個部門，往往需要登錄不同網站，分別辦理，納稅人需要在不同網站不同模塊
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來回操作，多跑了網路。另外就是現行的電子稅務局系統容易卡通，且部分功能不夠完
善。這都給納稅人網上辦稅帶來不便，影響效率。
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7完善農產品增值稅優惠政策執行效果的對策
7.1 優化健全優惠政策體系
7.1.1提高增值稅的立法層次
政策的實施需要法律的保護。從政策工具論的角度來看，為了促進農業的發展，必 須在法律中增加相關的稅收政策，并以法律的形式予以明確和保護。要落實法定征稅原 則，加快增值稅立法進度。增值稅作為我國最大的稅種，必須提高其法律地位和法律水 平，以法律形式確定稅種范圍、稅基、稅率、減免稅政策等稅收要素，維護稅法的穩定 性、嚴肅性和權威性，規范稅種。《中華人民共和國增值稅法(征求意見稿)》已公開 征求意見。下一步應盡快完成立法工作，建議以農產品增值稅優惠政策為重點。以法律 的形式規定政策原則，一是保障稅收政策的實施做到有法可依，更具權威性和穩定性。 另一方面，當稅收優惠政策與其他農業政策、制度發生交錯矛盾時，可以依靠法律充分 發揮其引導和規范作用。此外，要加快稅收征管法的修訂，使稅收立法更加適合我國當 前的國情，為有效控制虛開增值稅發票問題提供司法依據和保障。
7.1.2設計完善優惠政策內容
增值稅屬于比較復雜的稅制，農產品既是農業領域的底端也是農業行業的基礎，鏈 條上的任何一節出現問題都會導致農產品增值稅優惠政策不能順利執行。
在頂層設計上改善現行農產品增值稅優惠政策，實現良法善治，要讓農民真正受惠， 制定新政策時確保最大的利益最后都由農業、農村、農民享受。第一，改變稅基，使其 上下游環節協調一致。即在根據農產品收購發票抵扣進項稅額時，將收購發票上注明的 價款換算成不含稅價格后，再抵扣進項稅，能夠從根本上解決農產品收購加工企業長期 零負申報和低稅負問題。第二，擴大農產品加工企業銷售實耗扣稅辦法或者探索超稅負 返還稅優惠政策。在確定投入產出等指標上，委托有專業資質和專業知識的第三方機構 完成。對于實在難以確認投入產出比、進銷比的農產品類別，可探索類似軟件產業實行 超稅負(3%)返還的增值稅收優惠政策，由稅務總局確定農產品加工企業的標準稅負。農 產品加工企業如果超過規定稅負標準繳納的那部分增值稅，積極給予退回，減少企業資 金壓力，提高企業的自我運作能力。第三，探索農產品商貿企業按征收率計算的簡易計 稅辦法。即繳納的增值稅=銷售收入*征收率，進項稅額不再抵扣銷項稅。
7.1.3改進農產品發票相關政策
現在農產品的收購發票和農產品的銷售專用發票都可以抵扣進項稅，但現行制度不
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明確，很多規定與現行農產品增值稅優惠政策不匹配。
一是應細化出臺農產品收購發票的規章制度，并將規定接入發票核查系統，比對發 票的時間、金額等。二是應逐步取消農產品收購發票，推行使用農產品銷售專用發票。 倒逼沒有經營許可證的銷售商必須到稅務機關辦理稅務登記后才能領購農產品銷售專 用發票。如果是一般納稅人，就自行領購開具農產品銷售專用發票。如果是小規模納稅 人，可以到辦稅服務大廳申請代開農產品銷售專用發票。未辦理稅務登記的農業生產者， 銷售應稅農產品時，到稅務機關申請代開農產品銷售專用發票。三是擴大農產品進項稅 額核定扣除范圍。取消增值稅進項稅按農產品開具金額計算的方法，由憑票抵扣轉向以 銷售衡量抵扣，符合企業財務核算配比性，鼓勵企業走出去打開銷路，有銷售額就可以 抵扣，讓企業更加注重合法經營，遏制虛開虛抵的現象。
7.2提高政策執行主體的執行能力
7.2.1提高政策執行主體的思想認識
執行主體的思想認識到位對政策的有效執行起到很關鍵的作用，因此，應從自身素 質，服務理念和執法意識等方面全面提高執行主體的思想認識，提高政策執行力，落實 好優惠政策。
一是提升自身素質。加強學習深造，鼓勵T區青年干部學歷繼續教育，同時報考注 冊會計師，稅務師，法律資格證等，結合青年干部所學內容，所擅長領域調整合適崗位， 在任用提拔，晉級晉檔，評優擇優上優先考慮年輕干部。在基層營造學習爭優之風，組 織開展業務大比武等學習競賽活動，將個人成績作為年終考核評優的重要指標，鞭策倒 逼不想學習的人主動學習，提高對政策對業務的理解掌握能力。
二是要擴大視野，協調好內外關系。一方面，聯動起T市市場監管局、商務局、公 安局等單位，利用好政府的平臺資源。另一方面，充分發揮會計事務所，審計所，公益 志愿者團體等社會第三方服務資源。充分調動基層稅務局各部門業務人員的積極性主動 性，推進辦稅服務廳從線下到線上的轉變，積極推進智慧辦稅，智能咨詢，大力推進非 接觸式辦稅，進一步提升辦稅便利化水平。
三是提高稅收執法意識。要正視農產品行業稅收管理的嚴峻形勢，進一步認識農產 品行業稅收管理風險的嚴重性，可以結合T區本地產品行業情況、特點和管理現狀，收 集相關涉稅案例，召開業務部門開展農產品稅收風險分析會，對農產品行業逐一作深入 的分析研究，找準問題癥結，找準薄弱環節。對稅務工作人員責任落實情況進行督促檢
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查，對工作責任不落實、工作開展不力的，要及時通報批評、談話提醒，追究失責部門、 失責人員的責任。
7.2.2提高政策執行主體的業務水平
業務理論知識的學習要具備針對性。T區稅務部門要進一步打破科室、崗位的條塊 分割，稅政、納稅服務、風險、征管部門要發揮各自職能作用，把工作做細做實做好， 加強溝通協調，解決責任不明、各自為政問題。充分利用新媒體在微信、釘釘進行業務 培訓，拓寬培訓內容，切實增加稅務工作人員的政策儲備能力。充分利用好培訓機會， 進行業務集中學習。利用年輕人有拼勁、有闖勁的特點和接受能力強、學習能力強的優 勢，督促青年干部業務能力和綜合素質的提高，培養后備力量。
T 區辦稅服務廳及稅務分局里勞務派遣人員占比較高。一方面，要努力減少這類人 員的數量，優先培養綜合素質高、業務能力強的稅務人員，尤其是青年干部，更需要鍛 煉。接近基層。充實他們到大廳任職，也是對他們近距離接觸納稅人的一種鍛煉。或采 取輪崗的方式來鍛煉稅務人員，讓他們加強對系統稅收優惠政策的融會貫通。另一方面， 要加強對勞務派遣人員在稅法和稅務業務、稅費減免政策、優惠政策制度運行等方面的 培訓，不斷提高勞務派遣人員的業務能力，確保優惠政策實施的整體效果。加強對他們 的政策培訓，通過集中討論和相互提問提高學習效果，確保每個人都能掌握和解讀政策。 建議完善考核體系，建立健全服務評價體系及懲罰機制。在此基礎上，全面落實績效機 制。一方面，建立優秀激勵機制，建立合理的績效考核指標，勞務派遣人員統一參與績 效考核，結合考核結果浮動績效工資；另一方面，對績效較差的人員建立懲罰機制。如 降低績效工資或對服務評價差、納稅人投訴率高、不作為、相互推諉的這部分人員進行 再培訓。如果連續出現重大工作問題，他們將被解雇。
7.3加大對目標群體的宣傳及培訓力度
7.3.1完善宣傳培訓內容
要制定完善的培訓計劃，宣傳培訓設置的系統化、規范化。應定期舉辦培訓，配合 涉農納稅人的時間，盡量不耽誤農作，盡可能多的覆蓋納稅人。注重效果，事前調查詢 問他們想了解的內容、事中多進行問答互動、事后持續跟蹤反饋評估，建立一個完整的 閉環。 T 區稅務局正逐步培養青年干部走進納稅人公益學校進行宣讀講解政策，可以準 確對接納稅人需求。也可以采取走進農作物生產基地，采摘茶葉園等方式進行實地培訓， 建立精準化、個性化的宣傳引導機制，加強培訓的共享性和匹配度。
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在設置培訓計劃及具體內容時，盡量和納稅人溝通，聽取他們的需求。按照納稅人 實際需求對內容進行調整。要注重精準，探索運用大數據分析手段，根據納稅人規模、 性質、信用等級等信息，對納稅人劃分團體，有針對性地設計不同的專題課程。培訓內 容應涵蓋財務知識、稅收優惠政策和網上操作等。重點要培訓電子稅務局的操作規范及 流程，便于T區的邊區涉農納稅人運用。此外，T區稅務部門的官方抖音賬號宣傳的優 惠政策效果取得了較好實效，下一步可以多增加農產品方面優惠政策的宣傳。
7.3.2增加宣傳和培訓方式
構建稅收大宣傳格局，強化宣傳效果。一方面，發揮好主流媒體和自媒體平臺作用。 充分借助T市社會資源，為宣傳輔導和涉稅咨詢工作提供外部支撐和保障。借助日常稅 收宣傳、宣傳月及廣播、電視、報刊等大眾媒體從涉農企業、農業生產者以及廣大群眾 幾個角度出發，開展針對性強、內容實在、形式多樣、重點突出的優惠政策宣傳普及工 作，形成各方互動、優勢互補的宣傳工作氛圍。二是將稅法宣傳一條線貫穿執法、服務、 征收、管理等工作流程，形成合力。受疫情影響造成的社會交流方式的改變，宣傳的方 式盡量以非接觸式為主，通過微信公眾號、稅費講解直播、開展納稅人線上學堂、網上 義務稅校等媒介，加大優惠政策宣傳，強化優惠政策輔導。積極借助社會中介機構、專 業服務團隊力量等社會資源不斷提升宣傳輔導的社會化水平。加強與代理記賬公司、技 術運維單位的溝通協作。三是依托T市稅務部門成立的稅收專家顧問團隊，走進企業， 幫助涉農企業完善財務管理制度。比如，幫助將其合同、發票、會計憑證有序整理。明 確劃分財務人員分工，職責可以相互分離。因地制宜，針對農民及涉農企業特殊群體， T 區作為基層稅務局可以不定期深入企業及農民專業合作社開展一對一、精準式的宣傳 為主。
7.3.3健全咨詢工作機制
做好稅收宣傳輔導工作的同時要完善宣傳咨詢工作制度體系。持續深化納稅服務熱 線12366的智能咨詢應用，打造7x24小時不間斷智能咨詢，圍繞執法服務“零差錯”“零 投訴”“零舉報”要求，完善熱線問題處理反饋和工性作持續改進機制。
7.4營造優惠政策良好執行環境
7.4.1政府、稅務、企業多方共進
良好的治稅環境需要多方配合，納稅人納稅意識強，政府支持稅收，有關部門積極 配合，協稅護稅網絡能發揮有效作用，稅收優惠的執行效果就能得到很好的發揮。反之，
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稅收優惠政策的執行效果難以發揮成效。要解決好稅收環境秩序的問題，可以構建涉稅 信息網絡平臺為共享載體，建立起由政府領導，稅務部門主管，司法部門做好保障，鼓 勵社會積極參與的社會綜合治稅體系，打通與海關、工商、財政、土地、規劃、公安、 銀行等職能部門的信息渠道，加強涉稅信息的共享。
7.4.2利用大數據，結合互聯網+
根據基層的實際工作情況，利用先進的智能信息化技術，加強電子信息化平臺建設， 建立“互聯網+稅務”的模式。一方面，做好對涉農納稅人的服務。依托電子稅務局和網 絡平臺，可以優化業務流程，充分利用電子稅務平臺的優勢，引導納稅人特別是邊遠地 區的農民在電子稅務平臺上提交稅務資料、信息備案和流程審批。幫助節省他們的人力 和距離成本。另一方面，做好對違法疑點信息的監控。金稅四期系統即將上線，將逐步 實現對納稅人的一戶式一體式管理。借助平臺系統，納稅人處理稅務相關信息，稅務部 門可以獲取數據，并通過云計算等先進技術綜合分析和研究原始數據，讓各個系統之間 的基本信息相互共享。
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