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基于健康碼的政府應急信息管理研究
發布時間：2023-07-08 10:24
第一章 緒論 1
第一節 研究背景、目的與意義 1
一、 研究背景 1
二、 研究目的 2
三、 研究意義 2
第二節 國內外研究現狀 2
一、 國內研究現狀 2
二、 國外研究現狀 4
三、 研究現狀述評 6
第三節 研究內容、方法與創新點 6
一、 研究內容 6
二、 研究方法 6
三、 研究創新點 7
第二章 健康碼的應用與影響 8
第一節 健康碼概述 8
一、 新冠肺炎事件及防控工作 8
二、 健康碼及其發展 10
第二節 健康碼在新冠肺炎疫情防控中的應用 12
一、 健康碼在生活出行中的應用 12
二、 健康碼在復工復學中的應用 13
三、 健康碼在醫療分診中的應用 14
第三節 健康碼對政府應急信息管理的影響 15
一、 提升政府應急信息管理的便捷性 15
二、 提升政府應急信息管理的準確性 15
三、 提升政府應急信息管理的時效性 16
第三章 基于健康碼的政府應急信息管理存在問題 17
第一節 基于健康碼的政府應急信息質量較低 17
一、 填報信息與個人實際狀況不符 17
二、 政府掌握的應急信息不完整 17
第二節 基于健康碼的政府應急信息管理后臺水平較為粗放 18
一、 政府應急信息管理中后臺存在算法偏見 18
二、 政府應急信息管理委托機構出現信任危機 19
第三節 基于健康碼的政府應急信息管理受到地域限制 20
一、 政府應急信息存在異地無法統一的情況 20
二、 政府應急信息管理中的風險評估結果不一 20
第四章 基于健康碼的政府應急信息管理問題原因 23
第一節 政府應急信息管理中的技術水平較低 23
一、 健康碼信息采集無法保證人碼信息一致 23
二、 政府的應急數據共享時存在數據壁壘 23
第二節 政府應急信息管理后臺算法與賦權不完善 25
一、 政府應急信息管理后臺算法設計不夠合理 25
二、 政府應急信息管理委托機構獲得授權不明確 25
第三節 政府應急信息管理缺乏統一規范 27
一、 各地政府應急信息管理不統一 27
二、 各地政府應急信息管理不規范 27
第五章 基于健康碼的政府應急信息管理優化路徑 30
第一節 技術層面：提升政府應急信息管理中的技術水平 30
一、 運用智能技術提升健康碼信息采集的準確性 30
二、 構建應急智庫信息平臺打破健康碼數據共享壁壘 31
第二節 管理層面：完善政府應急信息管理后臺設計與授權 33
一、 針對基于健康碼的應急信息后臺算法進行精細化設計 33
二、 政府應急信息管理要明確健康碼運行中的第三方授權 34
第三節 標準層面：建立健全政府應急信息管理標準規范 35
一、 建立政府應急信息統一管理標準 35
二、 健全應急信息平臺及規范體系 36
結語 39
參考文獻 39
致謝 45
攻讀學位期間發表的學術論文目錄 46
第一章 緒論
第一節 研究背景、目的與意義
一、 研究背景
（一）新技術廣泛應用于政府應急信息管理
隨著大數據、人工智能等新技術的應用范圍的進一步擴大，政府應急信息管 理成為我國電子政務建設上升階段一個尤為重要的議題。大數據與移動互聯網的 結合能夠滿足政府高效率電子政務運行的諸多需求，其海量數據和時效性，更能 在公共危機時期實現其諸多功能。目前，大數據應用已經成功融入智慧城市的建 設和應急管理的過程之中，在地震、洪水等無法預知的天災中發揮重要作用，而 在此類天災發生時，大數據能夠提供科學合理的救災方案。例如大數據在氣象預 報中的應用，相關部門抓取歷史數據及氣象圖，進行科學分析后，能夠得出天氣 變化之間的關聯性，建立相關氣象運動的規律評估模型，以此能夠進一步提升天 氣預報的精準度，得出最優救災方案，規劃應急、救災工作。
（二）健康碼推動政府應急信息管理水平的提升
2019 年底，新冠肺炎從我國武漢開始爆發，2020 年初影響擴散至全國，至 目前為止，我國疫情已經被基本控制，但全球仍處于危急狀態。新冠肺炎爆發初 期，健康碼還未上線，各地政府還沒有引入技術手段進行疫情的防控，基層組織 僅憑借人工管理進行信息的傳遞和處理。同 2003 年的“非典”相比，此次新冠 肺炎的疫情防控得益于新技術的介入，如大數據、云計算等。在此次疫情防控中， 以往取得重大成果的相關數字治理項目，未能發揮出應有的效果，不能完全實現 “平戰轉換”，但基于成熟技術二次創新后誕生的健康碼，卻在疫情防控中發揮 出巨大作用。健康碼的出現不僅使得國家防疫工作更為高效，而且還推動了政府 應急信息管理水平的提升。
（三）健康碼應用于政府應急信息管理還存在一些問題
雖然健康碼在新冠疫情防控中的應用是我國政府應急信息管理一次成功實 踐，但是健康碼的應用還存在一些問題，如健康碼的應用中時常出現人與碼不一 致，健康碼異地無法互認等，這些都是我國政府應急信息管理亟待解決的問題。
研究目的
2018 年后為貫徹落實黨的十九大及其全會精神，國務院出臺了對于在線政 務平臺的建設意見，該文件要求政務服務要積極轉變服務理念，以企業及群眾的 需求為著力點和落腳點，全面推動“一網通辦”的發展，為建設人民滿意的政府 提供技術支持。2019 年年底至今的新冠肺炎疫情防控工作中出現的問題，反映 出了我國政府應急管理體系存在的不足，而健康碼的出現及發展為我國政府應急 信息管理的后續優化提供了行之有效的經驗。本文基于健康碼在新冠肺炎疫情防 控工作中對政府應急信息管理產生的影響進行分析，對已經出現和可能會出現的 問題及其形成原因進行探究，給出相應的優化路徑。
三、 研究意義
（一）理論意義
本文研究基于健康碼的政府應急信息管理，對于拓展電子政務理論研究的新 領域和新視角，深化新技術與政府應急管理的綜合運用研究，將健康碼與政府應 急信息管理有效的結合起來，豐富電子政務理論。提出的健康碼對政府應急信息 管理影響，對提高政府行政效率，創新政府治理理論，提供公共衛生突發事件背 景下政府應急信息管理的研究思路，具有重要的理論意義。
（二）實際意義
本文研究基于健康碼的政府應急信息管理，對于促進政府信息化建設，提升 政府應急信息管理水平，推動健康碼在我國政府信息管理中的廣泛應用，提供了 政府應急決策的政策參考。提出的基于健康碼的政府應急信息管理優化路徑，對 促進政府應急管理現代化，促進政府應急管理體系的轉型升級和電子政務服務的 進一步優化，具有重要的實際意義。
第二節 國內外研究現狀
一、 國內研究現狀
（一）關于健康碼在政府應急信息化中的應用研究
隨著新技術的發展，國內學者十分關注其應用。新冠肺炎爆發后，我國創造 了健康碼系統并應用于疫情防控之中。查云飛（2020）提出，健康碼是將個人主 動上報的信息同政府授權提供的公共數據進行對比后自動生成，不同顏色的健康 碼體現了當時申請人的疫情風險等級，將這些反映個人疫情風險等級的數據進行 匯總進行分析研究，就能夠了解一個地區宏觀上的風險狀況，有利于政府對疫情 防控及恢復建設進行及時準確的研判，制訂出科學合理的防疫政策。①沈峰(2020) 認為，健康碼為政府疫情防控和資源調配提供技術支撐，能夠提高政府應急信息 化的效率。在公民經常出入的人員密集場所，如商場、交通換乘點、生鮮市場等， 健康碼后臺可以實時記錄掃碼人員的出入情況，構建新冠肺炎疑似患者接觸者數 據庫，為流調中的排查工作提供數據支撐。此類創新性的防疫措施，能夠更加有 效的推進疫情防控工作的開展。②王慶德(2020)指出，對于使用者而言，健康 碼只是出行時的健康憑證，只需要簡單的進行填報就能夠自動生成，但對政府而 言，這是政府應急信息采集的重要手段，是能夠實時的追蹤并掌握風險人群的行 動軌跡的SaaS (Software as a Service，軟件即服務)模式云計算技術服務。③
(二)關于新技術在政府應急輿情信息管理中的應用研究
張玉峰，何超(2011)認為，在網絡輿情分析中采用 Web 挖掘技術，能夠更 加快速的挖掘輿情熱點，且能夠對這些信息進行自動、智能的捕捉和分析。提高 了各級人民政府在處理輿情信息時的效率，使輿情處理工作更為流暢，省去很多 不必要的步驟，提升了預警信息的動態性，決策的科學性。許志強,曹三省(2016) 指出，媒體在面對突發事件時，應當結合我國國情和現有的全媒體技術，建立起 媒體專用的應急平臺。構建應急媒體平臺的生態布局，新聞媒體能夠在公共危機 事件中起到重要引領和示范作用，正確引導社會輿論，轉變傳播模式，從灌輸式 向服務式轉變，促使應急廣播成為政府常態化的應急信息傳播工具和管理手段， 提升媒體在公共危機事件中的應急效率。⑤邢鵬飛，李鑫鑫(2020)提出，新媒 體能夠利用抓取用戶大數據，經過處理后的數據產生的信息，在一定程度上能夠 反映網民的喜好，根據分析結果實現靶向用戶的精準推送，實現用戶使用新媒體 的個性化需求，推送的內容更多元、更全面，惠及更多用戶。將智能算法技術引 入輿情引導之中，能夠及時的了解網絡輿情的發展趨勢、傳播速度、信息導向， 更好的為政府輿情信息管理服務。⑥
①查云飛.健康碼:個人疫情風險的自動化評級與利用J].浙江學刊,2020(03):28-35.
②沈峰.推行“健康碼”凸顯公共管理智慧[N].中國審計報,2020-03-02(004).
③王慶德.G2C變革下對健康碼的分析和思考[J]沖國經貿導刊(中),2020(06):146-147.
④張玉峰，何超.基于Web挖掘的網絡輿情智能分析研究J].情報理論與實踐,2011,34(04):64-68.
⑤許志強,曹三省.全媒體視域下突發公共事件智能媒體應急平臺研究[J].現代傳播(中國傳媒大學學 報),2016,38(12):133-136.
⑥邢鵬飛,李鑫鑫.重大疫情防控中網絡輿情形成機制及引導策略研究一基于新冠肺炎疫情期間網絡 輿情文本的質性分析J/OL].情報雜志:1-9[2020-06-
19].http://kns.cnki.net/kcms/detail/61.1167.G3.20200422.1511.002.html.
（三）關于大數據時代政府應急信息管理面臨的風險研究
陳仕偉，黃欣榮（2016）指出，大數據技術的發展，在給人民帶來便利的同 時，也對人權造成了一部分損害。個人隱私權受到威脅，個人尊嚴受到損害，不 僅喪失了部分自由選擇的權利，還限制了個人自由意志在生活中的體現。針對以 上結論，在運用大數據技術的過程中，必須以不同的倫理角度，如責任、制度功 利等為切入點，對個人隱私進行全方位的保護治理。①謝小芹（2019）認為，互 聯網技術的高度發展，也給個人信息安全帶來威脅。重要的信息系統會源源不斷 的遭受不法分子的攻擊和威脅，部分關鍵的政府信息數據都處于完全暴露的狀態 下，面對日益增多的病毒、黑客攻擊，政府信息公開同個人隱私之間的矛盾日益 尖銳。②李月琳（2020）提出，大數據技術為疫情防控提供了技術保障，但此次 新冠肺炎事件爆發突然，在數據的利用中還存在很多問題如政府的大數據意識不 足，更多相關數據被忽視，沒有進行充分利用，如社交媒體等；區域間數據共享 受阻，應急數據的聯防聯控難以實現；應急信息的開放渠道不完善等，都體現出 數據開放與公眾利用中的問題，也暴露出管控機制等方面的不足。③
二、 國外研究現狀
（一）關于公共危機管理領域的研究 西方國家在很早就開始對公共危機管理進行系統研究。美國學者赫爾曼 （1969）是最早對“危機”這一詞進行學術定義的專家，但至今仍沒有對概念進行 統一。④巴頓（1993）將危機定義為一個不確定事件，在負面刺激下，會對后續 造成嚴重的后果和不利的影響。⑤羅伯特•希斯（1998）通過研究指出，政府將 技術引入危機事件的調查之中，能夠快速的完成應急信息的搜集，及時進行分析 研究，進而就能夠高效的完成危機應對所需要的眾多任務調查，例如事件成因、 損失情況等。⑥“911”事件發生之后，針對反恐領域的研究逐漸增多，學者們聚 焦恐怖主義態勢下的政府應對。在美國卡特里娜颶風發生后，面對短暫的無政府 狀態，阿諾德?M •豪伊特、大衛?A •麥克森（2006）等學者將研究主題轉向干預
①陳仕偉,黃欣榮.大數據時代隱私保護的倫理治理[J].學術界,2016(01):85-95.
②謝小芹.“互聯網+政務服務”:成績、問題和建議[J].電子政務,2019(06):62-72.
③突發公共衛生事件中的科學應對與思考：圖情專家談新冠疫情[J].李月琳，張秀，張琳，冉從敬，何夢婷, 劉先瑞.信息資源管理學報. 2020(02)
④Heimann Charles Fed, International Crisies: Insights From Behavioral Research, New York:Press, 1972.
⑤Lisa Tyler. BookReviews : Barton, Laurence. (1993). Crisis in Organizations: Managing and Communicating in the Heat of Chaos. South-Western Publishing Co. ISBN 0-538- 81818. 256 pages[J]. Business Communication Quarterly, 1993, 56(2):47-48.
⑥Robert Heath.Nealing with the complete crisis the crisis management shell structure[J]. sarety science,1998(30);49-73
控制和救助所必須的各種制度和物資準備上。
（二） 關于信息技術在政府應急信息管理中的應用研究
美國是最先將信息技術運用到應急信息管理之中的國家，在此之后越來越多 的學者開始關注技術在政府應急信息管理中的應用，希冀利用技術推動跨部門協 同治理。迪納爾多（2002）提出，在公共危機時期，網絡能夠在危機應對中發揮 更好的作用。①康妮.懷特（2012）提出隨著社交媒體的快速發展，急救人員需要 知道如何有效地實施和利用社交媒體和Web 2.0技術。這包括跨機構的應急計劃, 準備和響應溝通，以及危機中與公眾的溝通。②日本學者林和弘（2019）提出， 將互聯網云計算同各類3D模型結合，構建應急管理中心建筑群實時地震診斷系 統，該系統在互聯網上實時共享安裝在云端建筑物上的地震儀所采集的記錄，自 動將建筑物災后受損情況信息和剩余抗震性能信息通知建筑物管理員。③
（三） 關于社交媒體在應急管理中的網絡輿情監測分析研究
社交媒體對公共危機事件的監測具有重要意義，其實時性和快速性，能夠讓 其在應急管理時期以大數據為基礎，承擔危機事件的監測功能。沃爾克（2011） 對4770790條推特信息進行分析，這些信息均發表于包括海嘯、地震等30個危 機事件后。通過分析不同信息，他發現在事件發生后，更多用戶表現出消極情緒， 與事件發生前產生了明顯的情緒變化。④2017美國遭受哈維臺風侵襲，在此期間, 推特成為政府機構用來災害預警、輿情信息引導、避難引導的重要工具。⑤安妮 塔•薩羅吉等學者提出（2020）提出，信息在社交媒體中不斷流動，隨著互聯網 技術的普及，研究人員更多的開始關注網絡組件的元素，探討如何降低網絡元素 的影響。在極端事件發生后，加速恢復社交媒體，用于幫助應急管理人員。新興 的移動互聯及通信技術，其容量更大、依賴性更低、交互性更好，能夠進一步提 升應急通信的能力。⑥。
①Anne Marie DiNardo. The Internet as a crisis management tool: a critique of banking sites during Y2K[J]. Public Relations Review, 2002, 28(4):367-378.
②Connie M. White. Social Media, Crisis Communication, and Emergency Management:Leveraging Web and Mobile Technologies, Second Edition[M]CRC Press,2012
③Kazuhiro Hayashi,Taiki Saito,Tomoki Horioka,E"i Sato. Implementation of real-time seismic diagnostic system on emergency management center buildings: system introduction and operational status on municipal government office buildings[J]. Springer Berlin Heidelberg,2019,9(4).
④Sentiment M. The Wallk. Buckley &G Paltoglou in Twitter Events.Journal of the American Society for Information Science and Technology, Vol. 62No.2,2011，pp. 406一418.
⑤Liu W,Lai C H,Xu W W.Tweeting About Emergency:A Semantic Network Analysis of Government Organizations' Social Media Messaging During Hurricane Harvey[J].Public Relations Review,2018,44(5):807- 819.
⑥Anita Saroj,Sukomal Pal. Use of social media in crisis management: A surveyJ]. International Journal of Disaster Risk Reduction,2020.
三、 研究現狀述評
縱觀國內外相關研究的學術成果及發展動態，政府應急信息管理及技術應用 研究已經進入快速發展階段，隨著疫情防控工作的進一步開展，針對應急信息管 理的研究也在逐步增多。但從目前總體研究來看，關于健康碼在政府應急信息管 理中的研究比較薄弱，尤其是基于健康碼的政府應急信息管理優化路徑方面的研 究比較少見，這為本文留下較大的研究空間。本文在上述國內外研究成果的基礎 上，將圍繞著新冠肺炎疫情防控，探討基于健康碼的政府應急信息管理。
第三節 研究內容、方法與創新點
一、 研究內容
本文以新冠肺炎疫情防控工作中健康碼為切入點，探討政府應急信息管理， 研究健康碼對政府應急信息管理的影響，分析基于健康碼的政府應急信息管理的 問題、原因及優化路徑。論文結構分為五章。
第一章 緒論。闡述了研究背景、目的和意義，綜述了國內外研究現狀，闡 明了研究內容、方法與創新點。
第二章 健康碼的應用與影響。介紹了新冠肺炎事件及防控工作，概述了健 康碼及其發展、健康碼的實際應用，研究了健康碼對政府應急信息管理的影響。
第三章 基于健康碼的政府應急信息管理存在問題。研究了基于健康碼的政 府應急信息的質量較低、管理后臺水平較為粗放、應用受到地域限制等諸多問題。
第四章 基于健康碼的政府應急信息管理問題原因。分析了基于健康碼的政 府應急信息管理中的技術水平較低、后臺算法與賦權不完善、缺乏統一規范等原 因。
第五章 基于健康碼的政府應急信息管理優化路徑。探討了提升政府應急信 息管理中的技術水平、完善政府應急信息管理后臺設計與授權、建立健全政府應 急信息管理標準規范相關的優化路徑。
二、 研究方法
（一）文獻法
文獻研究法主要是通過知網等數據庫平臺，大量的檢索和搜集同“大數據” “云計算”“政府應急管理”“健康碼”等關鍵詞相關的文獻，進行閱讀和分析。 通過對此類文獻的研究，劃分出國內和國外，地方和國家背景下的文獻，進行分 類研究，對其進行歸納總結，提煉其核心思想，總結現有研究的結果，在此基礎 上，進行深度探索和發掘并得出結論。
（二）案例法
本文將健康碼在新冠肺炎疫情防控工作中的應用作為本文立論的案例，對其 在疫情防控工作中的應用、帶來的積極影響及產生的管理問題進行分析，深入分 析健康碼背后新技術在政府應急管理中的應用案例，得出科學的結論，從而為本 文分析政府應急信息管理問題的優化路徑帶來有力支撐。
（三）調查法
調查法是社會科學研究中最常用的一類研究方法，預先制定計劃后，對研究 對象進行全面的了解，收集相關材料，做出綜合分析，最終得出某一結論。基于 健康碼在疫情防控中應用現狀，對城市及鄉村中健康碼的使用情況進行調查，了 解基層管理人員日常審驗健康碼的過程，發現問題，總結經驗，分析健康碼在政 府應急信息管理中產生問題的原因，最終得出適合我國國情的政府應急信息管理 的優化路徑。
三、 研究創新點
論文有如下研究創新點：
（一） 研究視角較新
本文以健康碼作為視角，研究健康碼在新冠肺炎疫情防控中的政府應急信息 管理，研究視角較為新穎。
（二） 研究觀點較新
本文闡釋健康碼對政府應急信息管理的影響，提出健康碼對提升政府應急信 息管理的便捷性、準確性、時效性具有重要影響的觀點；研究基于健康碼的政府 應急信息管理優化路徑，提出構建應急智庫信息平臺打破健康碼數據共享壁壘、 完善政府應急信息后臺算法設計、明確健康碼運行中的第三方授權的觀點，較為 新穎。
第二章 健康碼的應用與影響
第一節 健康碼概述
一、 新冠肺炎事件及防控工作
公共醫療危機事件一般是指在突然的情況下發生，帶來災難后果的事件。如 2003 年的 SARS 事件，2009 年在墨西哥爆發后演變至全球的甲型 H1N1 事件。面 對此類突發公共衛生事件，政府作為信息采集與公開的主體在應急管理中的作用 不言而喻。2020 年新冠肺炎疫情爆發以來，我國疫情防控工作中出現的“健康 碼”程序，為我國有效應急信息管理提供了保障。
（一）新冠肺炎事件發展過程梳理
2019 年12 月末，我國湖北省武漢市，出現了幾例因不明原因感染，同時出 現肺炎癥狀的患者，武漢市衛健委依據當時的疫情進行調查并發布通知，要求醫 院及時的對患者數據及救治情況進行統計，如實上報。2019 年 12 月 31 日，武 漢市衛健委針對該疫情情況稱，還沒有醫務人員感染該疾病，也沒有發現該病毒 出現明顯的人傳人現象。①
2020 年，1 月1 日起，華南海鮮市場進行全面封閉，此地是新冠肺炎首次被 發現的關鍵地點。 2020 年 1 月 5 日，武漢市衛健委通報依然報稱沒有發現醫務 工作者感染情況的出現，且未發現該病毒在人群中傳播的證據，通過專家組會診 討論，此次不明肺炎的病原體是以前未出現過的新型冠狀病毒。②
2020 年 1 月 20 日鐘南山院士確定，新型冠狀病毒能夠在人體之間進行傳 播，傳播方式多樣，需要進行嚴密的防護。③武漢市成立疫情防控指揮部。1月22 日，湖北省成為全國首個啟動突發公共衛生事件II級應急響應的地區。④1月23 日武漢市關閉所有能夠離開武漢的卡口，機場、火車站、高速路都實行封閉。⑤2 月11日，世衛組織對新冠肺炎進行定名，所有相關疾病統稱為C0VID-19。武漢
①武漢通報肺炎疫情：發現27例病例未發現明顯人傳人現象.中新網[EB/OL].[2019-12-31]. http://www.chinanews.com/sh/2019/12-31/9047937.shtml
②新型冠狀病毒！武漢不明原因肺炎“元兇”初步判定.央視新聞客戶端[EB/OL].[2020-l-9]. http://m.news.cctv.com/2020/01/09/ARTI9Vp9Lra4Tvltz3r7es96200109.shtml
③鐘南山院士：新型冠狀病毒肺炎存在人傳人現象很難與非典比較•人民網[EB/OL].[2020-1-21]. https://www.sohu.com/a/368168052_114731
④湖北啟動突發公共衛生事件II級應急響應•湖北省人民政府[EB/OL].[2020-1-23]. http://www.hubei.gov.cn/zwgk/hbyw/hbywqb/202001/t20200123_2014354.shtml
⑤23日10時起，武漢市機場、火車站離漢通道暫時關閉•荊楚網[EB/OL].[2020-1-23]. https://www.sohu.com/a/368561514_100137571
封閉所有住宅小區。①1月30 日，在全國的排查篩查行動后，確診新冠肺炎的數 量到達高峰。
2020年3月2日，世衛組織例行發布會報呈，對比過去24小時的疫情數據， 國際疫情的嚴重程度已經遠遠超過中國境內，新冠肺炎患者數量暴增，新增病例 數幾乎是中國境內的9倍之多。②3月18湖北省撤除大部分非關鍵防疫卡點。③4 月 8 日，武漢解封。
2020 年全年國內實現日常化疫情防控，入秋后出現小范圍疫情反彈， 2021 年1 月河北省、遼寧省、黑龍江省出現局地疫情反彈情況，國內再次進入疫情防 控關鍵期。④
（二）新冠肺炎疫情防控工作梳理
2003年SARS事件后，我國應急管理能力得到提升，國家出臺各項政策，推 動應急管理體系的構建與完善。依據傳統的“一案三制”開始構建應對新時期突 發事件的應急管理總框架。 2017年，中共中央國務院出臺《關于推進防災減災救 災體制機制改革的意見》，將我國應急管理體系推進至新的發展階段。⑤
根據《國家突發公共衛生事件應急預案》，此次新冠肺炎疫情事件屬于特別 重大突發公共衛生事件（I級）。針對該事件，我國防控工作呈現由輕到重的動態 式發展變化。
2019年12月疫情初期，國家衛健委成立疫情應對小組，開展工作。國家衛 健委向各省派出工作小組，進行疫情排查工作，向WHO共享病毒基因序列。⑥1月 20 日，為加強國際區域間應急信息溝通，協同進行疫情防控，國家衛健委聯合 32個部門成立聯防聯控機制。⑦自2020年1月21日起，公民每日登陸國家衛健 委官網，或是通過微信、微博等社交媒體網站，都可以查詢到新冠肺炎疫情情況。 1月30日，《新型冠狀病毒感染的肺炎公眾防護指南》發布。⑧2月29日，國家
①世衛組織將新型冠狀病毒引發的疾病正式命名為COVID-19.澎湃網[EB/0L].[2020-02-12]. https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5971826
②世衛：1天之內，中國境外新增幾乎是境內9倍.觀察者[EB/0L].[2020-03-03]. https://www.guancha.cn/internation/2020_03_03_539498.shtml
③4月8日零時 武漢"解封"現場的三個故事.華商網[EB/0L].[2020-04-08]. http://news.hsw.cn/system/2020/0408/1173846.shtml
④疫情最新消息：河北新增本地確診82例，其中石家莊77例.搜狐網[EB/0L].[2021-01-11]. https://www.sohu.com/a/443743482_120978977
⑤中共中央國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見[N].光明日報，2016-12-19 （3）.
⑥國家衛健委向各省派工作組指導肺炎疫情防控工作.千龍網[EB/0L].[2020-01-20]. http://beijing.qianlong.com/2020/0120/3595218.shtml
⑦應對新型肺炎疫情國家衛健委牽頭32個部門聯防聯控.新京報[EB/0L].[2020-01-21]. http://www.bjnews.com.cn/news/2020/01/21/677593.html
⑧中國疾病預防控制中心發布，《新型冠狀病毒感染的肺炎公眾防護指南》.搜狐網[EB/0L].[2020- 02-01]. https://www.sohu.com/a/370563131_100183359
政務服務平臺推出“防疫健康信息碼”。①
至此，我國新冠肺炎疫情防控工作進入平穩管控時期，防控重點由國內本土 轉移至外防輸入。在此次新冠肺炎疫情事件中，網絡輿情的導向隨新冠肺炎事件 的發展而產生不同程度的變化，以新浪微博的熱搜為例：
圖 2-1 新浪微博熱搜“肺炎”搜索統計
（資料來源：知乎）
在2020年1 月 19日前，有關于新冠肺炎的信息公開還處于不透明的階段， 公眾對其的重視度并不高。 1 月 21 日鐘南山確定人傳人后輿情呈現高峰。各地 確診人數激增后，輿情進入第二個高峰。 2 月 27 日前后境外疫情的爆發使得我 國輿情進入第三個高峰。由此可以得出，公民對于疫情的關注度隨疫情信息公開 的內容產生波動，也凸顯出政府應急信息管理在疫情防控工作中的重要性。
二、 健康碼及其發展
（一）健康碼的概念 健康碼最早是由杭州市余杭區政府開發出“余杭綠碼”及深圳市“深 I 您” 小程序引申而出，后由杭州市政府聯合阿里巴巴推出杭州市“健康碼”，再至后 期在國務院辦公廳電子政務辦指導下，由政企聯合開發出的疫情防控健康碼應用 系統。
健康碼是基于政府公共數據庫、企業用戶數據庫匯總對比而產生的 “電子 憑證”，首先需要用戶主動填報個人信息，其次由政府授權企業數據利用，進行 動態信息的對比，聯通不同庫的數據，再通過GPS實時定位，對不同人群空間、
①全國一體化政務服務平臺“防疫健康信息碼”來了！.知乎[EB/OL].[2020-02-29]. https://zhuanlan.zhihu.com/p/110008160
時間上的行動軌跡進行篩查，根據個人具體情況進行判斷，是動態化、智能化的 信息系統。通過大數據進行及時、定時的計算，自動生成反應個人健康狀況的顏 色碼，綠碼正常通行，其余顏色碼需要按規定進行復查或隔離，符合要求后更新 為綠碼后可正常通行，上線后首日的訪問量達到1000萬，此項研發是我國疫情 防控工作中數字賦能應急信息管理的創新實踐。①
健康碼為企業復工及學生復學提供了技術支撐，后期健康碼已不需要個人主 動的信息填報，依靠支付寶的數據積累及阿里云的技術優勢，健康碼已實現自動 審核賦碼，與釘釘企業復工平臺聯通。②
(二)健康碼的發展
現今疫情防控中常態化使用的健康碼分為兩種，一種是騰訊云技術支持的微 信小程序健康碼，一種是由阿里云技術支持的支付寶健康碼，二者技術屬于不同 企業，但在現實應用中不存在認知差異。
2020年1 月底，我國各省陸續啟動重大公共衛生一級響應。 2月初，全國各 地都進入疫情防控的關鍵時期，為了確保政府應急信息數據的不斷更新，基層單 位及民眾都開始進行著大量耗費精力時間的填表活動，但僅憑人工手動填寫依然 無法解決日常出行的檢驗問題。以往的智慧城市建設中，缺少對個人和社區的信 息抓取功能，各基層單位還處于原始的逐級上報的工作方式中。
2020年2月1日，深圳市牽頭，由政府及企業聯合開發的“深I您”微信小 程序上線，兩日后實現了對自主申報信息的核驗。③2月4日杭州市余杭區數據 資源管理局聯合阿里巴巴及全科技制定出“余杭綠碼”設計原型。 2月 7日，“余 杭綠碼”上線，該產品依托企業員工健康碼數字平臺框架，是杭州市數字抗疫的 創新舉措；2月8日，“杭州健康碼”正式啟動運行。④
在上線之初，“余杭綠碼”因行政等級較低而無法調用更大范圍的行程信息 而備受局限，后經杭州市市一級的合理協調，完成對三大電信運營商漫游數據調 用的全覆蓋，在支付寶平臺海量數據庫的技術支持下，聯通衛生、交通、人口等 不同系統。 2月 17日，浙江省專屬健康碼“浙里辦”在全省各地級市完成上線運 營，由支付寶及地方APP進行技術支持。2月29日，官方防疫健康碼上線，支 持微信和支付寶雙端口，該健康碼技術由國家政務服務平臺推廣，健康碼的應用
①韓一丹.杭州健康碼：一場轉“危”為“機”的創新實踐J].杭州,2020(Z1):38-41.
②史晨，馬亮.互聯網企業助推數字政府建設一基于健康碼與“浙政釘”的案例研究[J].學習論 壇,2020(08):50-55.
③“深i您”小程序上線，深圳市民可自主申報健康狀態.搜狐網[EB/0L].[2020-02-01]. https://www.sohu.com/a/369955520_100239577
④“杭州健康碼”今日上線？ “中國杭州”政府門戶網站[EB/0L].[2020-02-18]. http://www.hangzhou.gov.cn/art/2020/2/18/art_1228998469_41942154.html
范圍逐步擴展至全國。①
2020 年 3 月 7 日，長三角率先啟動健康碼互認，聯通上海、安徽、浙江三 地，這也標志著后疫情時代政府應急管理信息互聯互通行動的開始，直至今日， 全國健康碼互聯互通認定機制也在逐步進行中。②
現今，國內疫情防控工作已進入維穩期，健康碼仍承擔著保證個人正常開展 各項日常生活活動的責任。浙江省杭州市已準備將健康碼作為日后智慧生活開展 的基礎，準備將其進行全面升級，以做常態化使用。 5月 15日，杭州市召開健康 碼長效使用推進會，預備將健康碼納入“互聯網+醫療健康”的全周期管理應用 中去。③
健康碼完成了三個階段的發展，由最初的創新萌芽階段，到中期的形成推廣 階段，中后期的成熟階段，以及現今的長效使用探討階段，健康碼在新冠肺炎疫 情防控工作中顯示出了重要的作用，為我國政府應急信息管理的發展提供了技術 支撐。
第二節 健康碼在新冠肺炎疫情防控中的應用
一、 健康碼在生活出行中的應用
(一)健康碼作為生活出行的憑證
健康碼在設計之初的主要功能便是作為疫情期間個人出行的憑證，在疫情防 控進入平穩期后，健康碼也已經融入各地公民的日常生活出行之中。公民通過微 信小程序或支付寶進入健康碼申領界面，進行實名認證后，健康碼應用系統自動 審核放碼，綠碼人群可以通過申領的健康碼出入公共場合。
首先，健康碼從基層社區開始發揮作用，公民出入社區時核驗健康碼，目的 是保證社區或者村落這一基本單位的安全。當出現疫情時，通過健康碼捕捉的信 息進行管理，數據庫提供的真實有效的信息可以減少瞞報情況。
其次，公民通過健康碼選乘公共交通，各地區間雖有差異但大致相同。公民 在乘坐地鐵、公交、出租車時都需要出具綠碼才可以乘坐，這一規定能夠保證司 乘人員兩方的安全，也可以防止疫情遠距離擴散。
①史晨，耿曙，鐘燦濤.應急管理中的敏捷創新:基于健康碼的案例研究[J].科技進步與對 策,2020,37(16):48-55.
②長三角健康碼將實現互通互認加快復工復產促進經濟恢復.搜狐網[EB/OL].[2020-03-06]. https://www.sohu.com/a/378009575_114774
③“杭州健康碼”即日起支持醫院就診和醫保支付•小時新聞[EB/OL].[2O2O-O2-21]. https://www.thehour.cn/news/347908.html
最后，公民依據健康碼進出超市、商場、影院等公共場所。此類公共場所多 為人群聚集區，亮碼通行能夠保證人群聚集區的安全，也能在有疫情出現時，更 快速的鎖定密切接觸者，防止疫情更大范圍的擴散。
（二）健康碼能夠進行行程追蹤
健康碼的主要功能是保證個人的出行便利，但同樣健康碼也能夠提高政府疫 情期間的信息管理水平，健康碼的個人行程的追蹤和記錄功能，對于政府和個人 來說都具有重要意義。健康碼對于個人行程的追蹤最初是由GPS定位連同個人 填報開始，個人的動態軌跡也是由 GPS 定位完成，除 GPS 定位之外，許多研究 者提出的新技術也開始利用于追蹤疫情期間的個人軌跡，如MTI研發的藍牙追 蹤技術。
當疫情進入平穩控制期，更多的公民開始外出活動時，地鐵及諸多公共場合 開始提供專屬于當前定位的健康碼進行登記乘車或出入，公民需要通過使用微信 或支付寶掃描定位專屬的健康碼進行活動。此類健康碼可以更精確、實時的記錄 公民的行程活動軌跡。
除健康碼外，跨省出行公民還需要申領通信行程卡，其與健康碼功能類似， 主要記錄公民跨省行程，結果體現公民14天內到訪的國家及地區，對個人行程 的追蹤從市內擴展到更大范圍。
二、 健康碼在復工復學中的應用
（一）健康碼作為復工復學的憑證
2020 年 3 月底，全國多省新冠肺炎患者人數清零，逐步下調大突發公共衛 生事件響應級別，至 4 月初，多省企業復工復產； 5 月初，多省中、小學復學。 健康碼在企業復工、學校復學的過程中起到了重要的作用。多省市將健康碼與企 業、學校辦公平臺“釘釘”聯通，啟用釘釘十四天打卡后復工、返校的規定。
對于異地復工的公民，需要在釘釘上進行十四天打卡，申領健康碼后即可返 城復工。地市級企業啟用統一的健康碼小程序，在當地電子政務平臺進行企業復 工電子碼申請，通過認證后生成本企業單獨的電子碼，綁定企業員工，在進出企 業時自動上報健康信息；員工可通過小程序填寫企業 6 位復工碼以及企業全稱， 進行復工人員企業信息登記，由此完成企業復工流程。
而全國各地中、小學生以及大學生，則憑借健康碼綠碼，填寫返校申請系統， 通過系統審批后可以進出校園，助力返校復學。
（二）健康碼能夠聯通單位及學籍信息
員工及學生可以通過申領健康碼復工、返校，而在疫情防控的日常管理中也 可以通過健康碼獲取使用者的單位信息及學籍信息。通過審查員工的企業電子碼 或復工碼即可獲悉員工的供職單位，獲取該員工的單位信息。
對于返校復學，健康碼之外衍生出的疫情校園智控健康碼則是將健康碼與學 生學籍信息進行聯通，現今已有諸多高校啟用智控校園健康碼應用系統，教職工 及學生通過申領本校校園健康碼進出校園。如浙江省金華市構建的五級聯動智控 體系。①
三、 健康碼在醫療分診中的應用
（一） 健康碼作為就醫分診的憑證
健康碼在居民基本日常出入中起到了重要的作用，而在疫情防控工作中，醫 院是防控交叉感染、疫情擴散的關鍵場所，因此做到科學合理的分診尤為重要， 合理使用健康碼能夠起到智慧分診，保證醫生與患者雙方安全的作用。
公民合理利用健康碼就診分為兩種情況，第一種是本身未持有綠碼的公民， 在進入醫院時直接通過各醫院設置的專用通道入院，有新冠肺炎疑似癥狀的公民 會被直接要求進行核酸檢測。第二種是持有健康碼綠碼的公民，現大部分省市健 康碼應用系統已提供“預檢分診”平臺，公民通過手機提前注冊申領，進入系統 后點擊“預檢分診”模塊進入，填寫職業、個人信息、流調問題、勾選承諾書后 采集個人頭像認證，以上流程通過后可獲取由系統生成的“預檢分診碼”。醫護 人員通過掃描公民申領的預檢分診碼，快速獲取公民信息，進行高效智慧分診， 降低感染風險。
（二） 健康碼能夠聯通個人健康信息
預檢分診系統能夠收集公民部分的個人健康信息，通過此類信息進行智慧分 診。除此之外，現今的健康碼還能夠通過聯通社保及個人電子健康卡獲取更多、 更大范圍的個人健康信息。
如現今杭州市與溫州市率先將健康碼同社保電子卡進行聯通，公民只需要在 支付寶中打開健康碼，即可以關聯支付寶中的社保電子卡。通過關聯后的健康碼， 可以直接跳轉社保電子卡界面，公民通過健康碼即可完成在線掛號、取號，到達 醫院后就診產生的費用支付，就醫結束后生成電子發票，聯通在線醫保。此類操
①浙江有地方啟用"入學碼"跟蹤師生健康！開學后需憑碼入學.今日頭條[EB/OL].[2020-03-14]. https://www.toutiao.com/i6803913586436473357
作都是通過線上無接觸完成，大大降低患病風險。而醫院及其他醫療結構也可通 過掃描健康碼，詳盡精準的獲取個人健康信息，提高溝通效率，改善就醫體驗。
第三節 健康碼對政府應急信息管理的影響
一、 提升政府應急信息管理的便捷性
在面對新冠肺炎公共衛生事件時，政府責無旁貸的擔負起收集公民信息、出 臺應急政策的使命，而在此前類似事件和新冠肺炎事件初期的處理中，政府都采 用重復登記的手段以獲取應急信息。但此類做法不可避免的會導致信息冗余、流 程復雜等問題，嚴重影響了政府應急信息管理工作的效率，同時，大量的信息登 記行為也會致使公民產生抵抗情緒，最終影響后續的防控工作。如，在健康碼上 線之前，社區及村莊的出入手續都依靠居民填寫信息登記表格，以發放紙質版的 “出入證”，這不僅大大增加了政府基層工作人員的日常行政工作量，還給居民 的出入帶來不便。
從管理者的角度出發，健康碼通過手機號碼關聯用戶，形成“一人一碼”， 政府僅需要在用戶掃碼后即可通過后臺數據庫獲得使用者的個人信息及行程軌 跡，能夠解決由于不同地區不同場所信息分散登記而帶來的信息過度碎片化問題， 使處理政府應急信息的工作人員一端方便快捷地獲得完整且準確的信息；除此之 外，由于健康碼的掃碼核驗過程，能夠保證雙方在“無接觸”的環境下進行，進 一步降低疫情擴散的風險。
從使用者的角度出發，健康碼應用系統聯通大數據庫，信息提供者在提供核 驗應急信息過程中只需要一次填報，后續都將自動填寫。公民僅需要一部搭載移 動網絡的手機，就可以實現“一碼”通行。結合各區域間提供的行程碼，可以為 公民免去大量非必要的人工登記流程，很大程度上提升了公民在疫情防控期間出 行過程中的便捷性。
二、 提升政府應急信息管理的準確性
在政府應急管理時期，政府的行政方式應與日常時期有所區分，且在應急行 政中不能只注重危險應對，即就是在風險出現之后進行對策的制定，而應該同時 注重風險預防。在新冠肺炎疫情防控工作的前期，政府僅將患病人群作為防控的 重點，而沒有將剩余人群當作風險責任人對待，在風險預估中出現失誤。但政府 之所以反應不及時，也與防控手段有關，傳統的應急管理中信息獲取的速度和準 確性都不高，政府監管的范圍局限，要在兼顧行政效率的前提下保證精準度也十 分困難。
健康碼的出現，有效的緩解了以上幾個問題。健康碼應用系統的判定不僅是 依靠填報人自身填報的信息，還聯通了公民經常使用的后臺大數據進行比對，這 樣的判定過程能夠將繁多復雜的監管問題進行簡化，提高政府應急管理中獲得信 息的準確性。
根據健康碼應用系統生成的結果，政府能夠針對不同人群進行分類分級監管， 依據不同人群的風險等級制定人性化的監管方案，在此基礎之上，按地區按等級 按人群施行針對性的防控方案，促使政府應急信息管理有效的完成應急處置，并 且提升應急信息管理的精準合理。
三、 提升政府應急信息管理的時效性
在公共危機時期，尤其是如同新冠肺炎一類的爆發式的緊急事件的信息管理 過程中，信息的時效性極其重要。在健康碼上線之前，政府依靠重復登記來獲取 疫情防控的實時信息，但此類信息僅僅局限于本單位或本機構間流轉，向上級或 不同區域間流轉需要經歷多個部門或經歷多層手續，又因流轉的信息涉及個人隱 私或部門信息，在流轉過程中會遇到阻礙，從而導致流轉信息在途中失效，嚴重 降低疫情防控的效能。健康碼上線之前，紙質填報作為應急信息的主要獲取手段， 基層工作人員匯總紙質表格后，才進行電子信息的錄入。但疫情是瞬息萬變的， 在經歷“填報——匯總——電子化”這一套流程過后才生成的應急信息，有大概 率已經淪為無效信息。
健康碼應用系統能夠在很大程度上替代紙質填報，現今已經做到“一人一碼”， 通過使用者預先填報基本信息，審驗時“亮碼”通行，行程碼追蹤行程軌跡等快 捷手段，及時向政府應急管理數據庫傳遞信息。健康碼及行程碼所形成的二維碼 都是隨使用者刷新、地點變更等行為而動態刷新的，因此能夠保證政府所獲得的 應急管理信息是及時有效的，避免了審驗時應急信息失效的情況。健康碼為一人 單獨對應一個碼，不會出現信息對等上的錯誤，極易讀取，能夠像日常電子信息 一樣快速流轉，通用性極強，政府、企業、個人都可以使用。
提升政府應急信息管理及時性的關鍵是簡化流程，縮短時間，確保信息的動 態性，提高應急信息的更新速度。健康碼應用系統的上線，很好的彌補了基層應 急信息管理過程中信息獲取及處理不及時的缺陷，能夠提升政府應急信息管理的 時效性。
第三章 基于健康碼的政府應急信息管理存在問題
第一節 基于健康碼的政府應急信息質量較低
一、 填報信息與個人實際狀況不符
在應對最高等級公共衛生事件時，政府所要處理的應急信息總量是十分龐大 的，不僅涉及個人信息，還涉及有關疫情防控相關主體、客體產生的信息，包含 醫療資源的調配、防疫人員的安排、輿情控制等。因此，針對個人信息的采集和 認證過程中，不能僅靠政府及基層工作人員來收集，即便是有大數據支撐的健康 碼應用系統，在信息采集的過程中，也需要公民自身的配合。
健康碼的生成，不僅依賴于政府管控的公共大數據庫，還需要申請人自主填 寫。個人填寫的部分包含個人的行蹤軌跡和健康狀況。這兩方面的信息對健康碼 的風險評級有著關鍵的影響，一般情況下，公民都會選擇如實填寫，但也有部分 存在僥幸心理的人群對個人健康狀況進行瞞報或不報，這樣的行為會導致這部分 信息失去真實性和有效性。而無效失真的信息可能會導致健康碼判定給出與個人 情況不符的風險評級。
除以上主觀行為造成的健康碼信息與個人情況不符之外，還存在一種普遍的 信息與主體不符的情況，這是由于健康碼應用系統現如今的技術局限導致的。 2020 年4 月10 日，廣州市衛健委報告稱，廣州出現一名持有綠碼的無癥狀新冠 肺炎確診患者。該患者為湖北人，當時持有綠碼，因腰痛前往醫院就診，當時未 顯現出任何新冠肺炎相關的呼吸道癥狀，經過幾輪主動篩查后確診為無癥狀感染 者，隨后入院治療，并對其密切接觸者進行隔離。由此可知，現有技術手段對于 無癥狀患者更是無法進行直接的辨別，而是需要申報人主動進行各類檢測，排除 自身患病的可能性，再進行主動填報，由檢測結果對比數據庫后，再次進行風險 評級和健康碼的發放。①
二、 政府掌握的應急信息不完整
健康碼系統成功應用的前提是政府授權，因為企業雖然擁有用戶數據庫，但 個人信息作為敏感信息，受到法律的保護，隨意的利用會侵犯個人隱私。但面對 特殊的防疫要求，技術公司在開發和上線健康碼應用系統時，被政府授權訪問公
①岀現持湖北綠碼被確診案例后，多地對湖北返程者加強核酸檢測.澎湃網[EB/OL].[2020-04-1].
http://news.ifeng.com/c/7vJG27RKyMC 共大數據庫，但該數據庫中部分信息也來自于自我填報，會出現與上文提及的應 急信息不完整、不準確的問題。
而針對非人工填報的數據，在利用的過程中也會出現一定的問題。就當前數 據共享的現狀來看，掌握公共數據的政府行政機關之間都存在一定的數據壁壘， 不同地區間有關防疫所用的數據的聯通存在阻礙，數據共享的情況不容樂觀。企 業開發的健康碼應用系統本身要求高連通性，但由于涉及有限利用公共數據，就 會因政府行政機關之間共享不暢而導致的信息不準確，最終造成系統后臺利用的 數據不準確。
健康碼應用系統與個人日常使用的移動設備進行捆綁，擁有健康碼的前提是 在手機上進行填報認證，但實際利用的過程中有些老人或是兒童因為沒有手機而 導致沒有健康碼，這會對這兩類人群的出行帶來阻礙。目前的實際應用過程中， 由于數據庫的調用問題，許多地區也下線了他人代申請健康碼的功能，這也凸顯 出了公共數據庫的不完整性，對于沒有電子設備使用經歷的人群，就無法得到相 關的個人數據，還需要人工認證進行配合。如 2020年 9月 8日，哈爾濱市一名 老人因無法用智能手機掃描出健康碼，兩度被公交司機和交警請下了車。
由以上這些問題可知，政府行政機關掌握的大量公共數據存在問題，而健康 碼應用系統開發利用中，企業使用的后臺數據庫，大多依托于政府授權的公共數 據，而依據此數據生成的自動化風險判定的結果則不能成為絕對的判定標準，只 能作為參考，因此健康碼應用系統的應用還做不到智能化，存在著政府行政機關 掌握應急信息不完整的問題。
第二節 基于健康碼的政府應急信息管理后臺水平較為粗放
一、 政府應急信息管理中后臺存在算法偏見
健康碼應用系統的算法是健康碼應用系統運作的核心內容，也是健康碼應用 系統智慧內核的體現，不基于人為的算法能夠提升政府應急信息管理工作的效率。 算法雖然是人工編寫，但在運作過程中基本不受人為影響，因此健康碼應用系統 會存在因算法偏見引起的誤判風險。
健康碼應用系統在判定時，主要憑借三個層面的數據反饋進行判定，分別是 行為人所處區域風險層面、行為人不同地區滯留時間及次數、行為人人際關系交 流層面。①通過以上三個層面對個人風險進行評級，評級的過程則是通過健康碼
①GB/T 38962-2020，個人健康信息碼數據格式[S].北京：中國標準岀版社,2020. 應用系統背后的大數據技術來完成，而這一流程看似簡單，實則復雜，岀現算法 偏見的可能性也會升高。健康碼應用系統中會岀現的算法偏見主要分為人工智能 自我學習引起的算法偏見及程序的設計過程不合理導致的算法偏見。
“程序設計偏差導致的算法偏見風險主要是指，在設計健康碼的算法程序時， 對于算法運行程序的設計以及衡量指標的選取岀現偏差，導致健康碼的結論不夠 準確。”①自我學習也會導致健康碼應用系統出現算法偏見，且其表現的方式不如 程序設計偏差那樣明顯，它可能潛藏在系統更深處而難以被人為發現，且更難在 前端進行預防，大數據技術支撐的多項算法中，都會存在一定的“確認偏見”。
以上兩類算法偏見都會導致系統在對申請人的個人健康進行判定的時候，無 端放大申請人經歷的某些風險要素，得出的結果與實際不符，這不僅會造成防疫 工作的任務加重，也會嚴重損害公民的個人權利。
二、 政府應急信息管理委托機構出現信任危機
上文中提及健康碼應用系統的算法對于健康碼應用系統的運作尤為關鍵，在 健康碼應用系統研發推行的初期，針對疫情防控的特殊情況，公民的關注點只在 于此應用對于疫情防控以及個人出行的作用，沒有仔細追究其中細節，但當健康 碼的應用進入到疫情常態化的防控時期，公民的焦點逐步轉移。但在目前，健康 碼應用系統的生成過程中，利用了什么標準，運用何種算法，信息權力如何賦予 還依然處于未公開的狀態。標準的不明確就會導致特殊時期的賦權不明產生的信 任問題在常態化運行中逐漸顯現出來。
阿里巴巴等技術企業受到政府委托，由政企合作共同開發運作健康碼，但其 使用何種算法進行程序的運作；算法運作調用了公民包含何種方面的信息；算法 偏差引起的算法偏見導致誤判的情況如何；算法的評判運用了何種標準，都還處 于不透明的情況。
而以上這些問題的不透明，可能會導致健康碼在運作過程中給使用者帶來諸 多風險。一是申報人信息安全方面的風險，健康碼是否涉及信息的過度采集，而 此問題在我國相關法律中，還沒有詳細的規定，存在一定的爭議；二是雖然企業 研發健康碼的行為由政府作為支撐，但企業在此次應用的研發與信息的捕獲過程 中，權力的邊界和獲得授權的實際程度，作為信息提供方和使用方的公民并不知 曉；三是除個人自主填報的個人健康信息外，企業還獲得授權搜集了包含哪些內 容的信息，其范圍是什么，行動軌跡的追蹤范圍是什么，公民也無從知曉；四是
①陳禹衡，陳洪兵.反思與完善：算法行政背景下健康碼的適用風險探析[J].電子政務,2020(08):93-101. 在國家緊急狀態下，政府未對此類預先授權岀臺相關的法律法規時，公民的信息 泄露時，如何進行維權的問題。
此外，由于健康碼驗證這一環節產生的沖突也屢見不鮮，政府要求公民亮碼 岀行，但對于查驗健康碼的主體，如公交車司機、小區保安等人員的授權卻不夠 明確，特殊時期的權力賦予主體也沒有進行明確的規定。
依據我國《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》和《網絡安全法》 等法律法規條例規定，在公共危機時期，政府和醫療機構有權獲取民眾的個人信 息，但不乏有商業行為會假借防疫時期的特殊要求而對公民權利進行侵犯。所以 在健康碼進行“常態化”的轉變中，可能會岀現由于信息收集、查驗引起的“失 控”問題，造成公民對政府及企業的信任危機。
第三節 基于健康碼的政府應急信息管理受到地域限制
一、 政府應急信息存在異地無法統一的情況
健康碼誕生于杭州，由阿里巴巴連同杭州市政府共同進行開發，開發之初， 僅由杭州市一市使用，后逐步擴大到浙江省。在國務院辦公廳電子政務辦的指導 下，聯合支付寶及微信推廣到全國使用。
健康碼為復工復產提供了技術支持，也進一步推動了我國疫情防控工作的發 展。由國家防疫平臺連同支付寶、微信提供技術支持的健康碼，已經在全國各省 市及區縣實現了全覆蓋。但目前，健康碼雖然已經做到了申領端口的技術性統一， 但仍不能達到一碼通行的標準，申請人到達不同的地區還需要申領不同地區的健 康碼，進入的入口也不盡相同。健康碼的“一地一碼”的現象造成了健康碼異地 不互認的情況，也導致健康碼在實際應用的過程中受到了地域的限制。隨著健康 碼應用系統迭代更新，長三角地區率先實現健康碼互認，隨后京津冀也實現互通。 但公民現在每到一地，還要重新填寫健康申報，申請當地健康碼，造成了頻繁掃 碼的現象。若是遇到日常岀行的高峰期，或是掃碼程序過于復雜，還會岀現掃碼 高峰，造成因為扎堆掃碼而引發的人員聚集，則會加重疫情傳播的潛在風險。
二、 政府應急信息管理中的風險評估結果不一
健康碼的風險評級，由健康碼應用系統內置算法，通過自動化評價完成，但 其風險評級的依據與標準是提前編寫好進行預設的，在實際應用過程中，不僅會 岀現一地一碼的現象，而且各地區之間因為政府行政主管部門防疫要求的不同， 其通過健康碼進行的風險評級得岀的結果也不盡相同。
2020 年 3 月，湖北荊州市民袁偉，在離漢通道解封后返回貴州復工，他辦 好健康證明、復工手續從荊州自駕到貴州貴陽，但受到了貴陽社區工作人員的阻 攔，當地工作人員要求他強制先在車上隔離，最后還要自費在酒店隔離十四天。 諸如此類因健康碼風險判定結果不一，而導致的異地“復工受阻”問題屢見不鮮。
表 3-1 國內健康碼應用概況
地區 支持平臺
北京 支付寶“北京健康寶”小程序、微信“京心相助”小程序
天津 “津心辦” APP、支付寶-城市服務
重慶 “渝康碼”支付寶小程序（廣東、四川、重慶互通）
上海 “隨申碼”支付寶小程序
西藏 只支持紙質復工證明
新疆 哈密市支持騰訊健康碼
內蒙古 支付寶健康碼、微信“蒙健康”小程序
寧夏 “我的寧夏”政務APP、“寧夏防疫健康碼”
廣西 “掃碼抗疫情”微信小程序、“愛南寧” APP
黑龍江 “龍江健康碼”微信小程序
吉林 “吉事辦”微信小程序、“吉祥碼” APP
遼寧 騰訊防疫健康碼
云南 “云南抗疫情”微信小程序
貴州 “貴州健康碼”微信小程序、支付寶-城市服務
四川 支付寶-城市服務、騰訊防疫健康碼
青海 “信用青海”微信公眾號
河南 微信小程序“豫碼通”、支付寶小程序（洛陽、平頂山）
河北 支付寶健康碼（邢臺、保定、衡水）、“幸福秦皇島” APP健康碼
山東 支付寶-城市服務、“愛山東” APP、微信“健康山東服務號”
陜西 支付寶（西安一碼通）、微信“陜西健康碼”
山西 支付寶-城市服務
甘肅 蘭州本地寶微信公眾號、支付寶-城市服務
湖北 支付寶-城市服務、“鄂匯辦” APP
湖南 “湖南省居民健康卡”微信公眾號申領電子健康卡、支付寶-城市服務
浙江 支付寶-城市服務
海南 海南政務服務App、海南政務大數據公眾號、椰城市民云、支付寶-城市服務
廣東 騰訊防疫健康碼“粵康碼”“穗康碼”
江蘇 南京本地寶微信號“蘇康碼”、蘇州“蘇城碼”、無錫“錫康碼”
福建 閩政通APP “八閩健康碼”
安徽 支付寶-城市服務、“皖事通” APP
江西 騰訊防疫健康碼
深圳 “國家政務服務平臺”微信小程序、“深圳本地寶”微信公眾號
港澳臺 支付寶健康碼
資料來源：國家衛健委發布資料匯總，時間截止 2021-01-31）
根據我國《應急管理標準化工作管理辦法》第七條規定，“鼓勵支持地方應 急管理部門依法開展地方應急管理標準化工作，推動地方因地制宜制定適用于本 行政區域的地方標準”①因此各地可以按照地方實際情況制定不同的健康碼評級 標準。例如，依據陜西省防疫規定，在14 天內同新冠肺炎確診患者有過接觸的， 判定為密切接觸者，這類人群的健康碼將會變為紅色，不能隨意岀行；但黑龍江 省的防疫規定則更為嚴格，則要求對確診病例、疑似病例、無癥狀感染者有過接 觸的，無論是否有確診定論，都被判發紅碼，不能隨意岀行，這與該地區的疫情 控制情況有密切的關系。
不同的地區標準則會導致不同的風險評估結果，而地區間政府應急信息管理 有關健康碼的風險評級存在不同程度的差異，這類差異會導致個人在不同地區申 領健康碼時，因地區標準的不同而岀現健康碼申領情況不一致，限制岀行的問題。
①應急管理部關于印發《應急管理標準化工作管理辦法》的通知.中華人民共和國應急管理部
[EB/OL].[2019-07-18]. https://www.mem.gov.cn/gk/tzgg/tz/201907/t20190718_321229.shtml
第四章 基于健康碼的政府應急信息管理問題原因
第一節 政府應急信息管理中的技術水平較低
一、 健康碼信息采集無法保證人碼信息一致
健康碼應用系統由阿里巴巴及騰訊等企業的云數據庫進行支撐，但企業數據 庫所能調用的信息不足以支撐健康碼應用系統進行科學的風險評級判定。因此在 現實的應用中，健康碼的個人信息采集是其運作過程的關鍵環節，通過對行為人 實時信息的動態分析，判別風險，自動發碼，但在實際應用中，經常出現人碼信 息不一致的問題，造成這類問題的原因是現有應急信息的采集技術手段還不夠完 善。
現有的健康碼信息采集，主要依靠個人填報，個人基本的健康信息都依據個 人自主填寫，而數據庫后臺僅能通過人臉識別、身份證信息及個人使用 APP 時 授權讀取的實名信息來確保填報人的身份信息是真實的，不會出現盜用或冒領的 情況。但依據上文提及的健康碼發碼標準來看，低風險與高風險的判別中，由于 健康碼應用系統采用的技術還局限于網絡及數據庫，信息的更新與變更依托于動 態更新的數據。而作為使用者的公民的身體狀態則是瞬息萬變的，健康碼應用系 統只能做到通過攝像頭進行人臉識別，卻無法達到實時的紅外測溫，因此對于行 為人的健康狀況也就無法達到實時監測，因此可能會出現公民出行時在需要亮碼 通行的卡口發生體溫異常卻持有綠碼的情況，這類信息的不一致也會給基層管理 人員及公民自身的出行帶來不必要的阻礙。
在火車站、地鐵站、飛機場等公共交通進出口已經配備了紅外體溫檢測儀， 工作人員將會對體溫異常的人群進行登記，但大部分場所還是靠人工手持電子紅 外線額溫槍進行來往人員的體溫檢測，這樣的采集方式并不精準。首先，額溫槍 會受到室溫的影響，個人體質的不同也會造成監測結果的失真；其次，疫情防控 進入常態化維穩時期，由于個人主觀性造成的形式主義檢測，也會導致測溫結果 淪為無用信息。體溫的異常與健康碼應用系統的風險評級產生沖突時，只能依靠 醫療系統的二度判定，才能夠確保個人與健康碼信息的一致性。
二、 政府的應急數據共享時存在數據壁壘
2018 年 3 月，應急管理部成立，該部門是國家優化職能體系，深化機構改 革的產物，主要負責國家應急管理的組織編制及整體規劃，要對各區域、各部門 的緊急突發事件進行指導，有規劃的進行預案演練工作，進一步推動應急預案體 系建設。但從新冠肺炎疫情防控工作來看，應急管理部僅能起到統籌全局的作用， 真正的應急信息管理還是由各地政府及防疫部門進行細化。
健康碼是地方政府同企業共同進行的合作創新，是基于企業技術平臺的政府 應用，能夠成功推廣離不開公民和社會的配合。①但在通過健康碼運營中出現的 區域間信息不對等、異地不互認的問題中發現，政府應急信息管理中的協同，不 單指社會的多元主體，還必須依靠區域間協同合作。
當拋開健康碼應用系統數據間的共享，而對政府應急信息管理進行研究時也 會發現，地方政府間條塊分割、各自為政的問題還較嚴重，在日常行政工作中就 存在數據共享困難的問題。當公共衛生事件出現時要達到公共主體間應急數據暢 通無阻的共享就變得尤為困難，數據共享時會因為數據壁壘而受到阻礙。
首先是政府不同主體間公共數據的歸屬問題一直存在爭議。歐盟《通用數據 保護條例》關于個人數據的相關內容，僅僅提及對個人數據的保護，而對其歸屬 問題進行了回避，②而應急數據這種具有基本法律特性的公共數據的歸屬也就會 產生爭議。其次是數據的知識產權化也會給公共主體數據共享帶來阻礙，其形式 符合知識產權的范圍，但數據本身，尤其是公共衛生事件防控中的政府應急管理 數據，只有在流轉和交換中才能發揮其價值，對國家應急管理起到關鍵性作用， 但“版權化的政府數據權利如果從其獨占性的角度分析，那么這部分數據即使是 有條件地進行共享和開放，也依然不能回避其權利歸屬問題”。③最后是政府數據 安全無法得到保證，應急數據共享的內容繁雜，容易在共享的過程中出現泄漏及 受到攻擊等問題，雖然在政府元數據的共享過程中，能夠使用技術剔除大部分非 公開的保密內容，但因數據從生成開始就具備的特殊的開放性，在共享的過程中 不自覺的關聯其他數據，就會威脅到數據使用的安全。
政府應急數據共享是政府應急信息管理區域間協同合作的前提，但因為各地 政府不僅是協同合作的主體，也同樣存在競爭關系，容易陷入協同的“黑箱”之 中，受到數據壁壘的影響，如安瑪麗•湯姆森所說：“提高對組織自主性維度的 認識，將使管理者更加現實地洞察如何管理以博弈論模擬為模型，但卻反映了合 作現實的矛盾環境。 ” ④
①馬亮.需求驅動、政府能力與移動政務合作提供：中國地級市的實證研究[J].公共管理評論,2018, (1): 25-45.
②General Data Protection Regulation， Chapter 3： Rights of the data subject [EB/OL].https： //gdpr - info.eu/chapter -3/2019-04-10.
③黃如花，溫芳芳•我國政府數據開放共享政策問題的構建〔J) •圖書情報工作，2017 (20)： 26-36.
④Thomson AM, Perry JL. Collaboration Processes: Inside the Black Box[J]. Public Administration Review, 2006, 66 (s1): 20-32.
第二節 政府應急信息管理后臺算法與賦權不完善
一、 政府應急信息管理后臺算法設計不夠合理
2020 年 2 月 5 日余杭綠碼推出之后，立刻得到杭州市社會各界的響應，截 止 2 月 8 日，系統注冊用戶數 33.5 萬， 24 小時用戶訪問量突破 5564 萬次。由 于用戶數量的激增，研發團隊的服務器承受了巨大的壓力，為了使得該應用正常 運轉，該程序幾乎每日都在更新，但面對激增的數據量，后臺數據時有出現沖突。 無論是支付寶還是微信開發的健康碼，都是通過公共行政主體授權后進行系統的 開發，合理使用公共數據，但由于用戶群體的數量龐大，給予設計人員反應的時 間過短而無法迅速解決系統問題，這體現出算法設計存在不合理的地方。
在政府應急信息管理的過程中，結合人工智能技術研發出來的由大數據支撐 的防疫手段，都離不開算法，如健康碼、公共區域的智能體溫檢測、AI病毒基因 測試等，而導致算法出現偏見的原因十分復雜。
健康碼是典型的算法輔助決策系統，而此類輔助決策系統具有極強的主觀操 作性，導致應急信息風險評判出現算法偏見的原因，主要分為三類：
第一種最主要的因素是算法設計者本身的偏見，導致了其后續設計出的算法 引發的偏見，即就是后續設計出的代碼能夠體現出設計者的思想及價值觀。目前 經歷過多次更新迭代后，程序設計者已經在竭力避免程序本身出現缺陷而造成程 序設計導致的算法偏見，但由于后期調試、指標選取的主觀性過強、以經驗選取 代替科學選取等問題的出現，還是會造成一定情況的算法偏差，除此之外大量的 冗余信息的匯入也可能會干擾算法程序的正常運行。
第二種則是自我學習導致的算法偏見，即就是算法設計者對相似人群進行經 驗性歸類，在智能匯總時先入為主，導致后期的風險分析環節，會對有同種類相 似特征的人群做出統一判定。程序員為了確保健康碼運作過程中不出現綠碼判定 缺漏的問題，就會提高后臺閾值的精準度，但也會使此類傾向更為明顯。
第三種是由于算法設計者本身的能力局限導致的，設計者缺乏對算法涉及的 相關領域背景知識的了解，如在此次新冠肺炎疫情的應對中，設計者缺乏對醫療 相關領域的知識的了解，就不一定能夠精準將疫情防控領域的規則利用算法準確 的進行表達，如忽視地區政府間的不同標準而是單一的運用程序設計的原則，即 便設計者自己本身保持客觀態度，也會因為知識范疇的局限而導致算法產生偏見。
二、 政府應急信息管理委托機構獲得授權不明確
政府應急信息管理委托機構出現的信任問題，是由于授權的不透明引起的，
而這類不透明現象的產生，正是因為政府應急信息管理委托機構所獲得的授權不 明確，或是沒有獲得授權對所涉及的內容進行公開。
在面對諸如新冠肺炎這類的突發高風險事件時，公共行政主體不可能做出超 前的預先防范規制，政府應急信息管理過程中也不可能事無巨細。因此市場主體 或社會組織則有可能最先獲取“結構縫隙”中國家還未明確的權力，如在此次健 康碼應用系統的研發中，市場主體就獲得了特殊時期的信息權力授權。但此時市 場主體獲得的信息權力，僅具備一定的形勢合法性。在健康碼進入常態化運營之 后進行深究，就能發現，臨時的信息權力中包含的信息采集權、使用權、集成權 都存在授權不明的情況。當涉及個人信息安全相關的權力不掌握在政府手中而是 市場手中時，就會引起公民的恐慌，給社會埋下隱患。“信息社會的發展和互聯 網用戶數量的劇增，信息交流和傳遞技術的發展導致個人信息的泄露和濫用，個 人數據和隱私也在面臨前所未有的威脅。”①通過阿里巴巴等企業數字化平臺，健 康碼能夠從用戶的個人網絡空間中發掘出更多、更全方位信息，但這類數字化信 息的不合理利用也可能引發信任危機。
除公民對非政府主體獲得信息權力的不信任之外，還存在因治理權力模糊而 帶來的信任危機。此次健康碼應用系統從研發、試運行、到大范圍推廣，不是單 一的依靠企業或者是政府，而是政府、企業、個人多元主體的協同合作的結果。 與信息權力的來源不同，治理權力是完全來自于“國家授權”，而非“結構縫隙”， 非政府主體是以協助政府穩定社會秩序，促進社會平穩度過危險期為目的，通過 介入政府應急處理流程而獲得了政府讓渡的一部分協助治理權力。在健康碼應用 系統常態化運營這么長的時間里，其所包含的有關治理的相關內容，如范圍及邊 界，都尚且沒有清晰明確的相關法規進行界定。健康碼這一創新舉措的實際效果 就會因為參與協同治理的社會、市場主體治理權力的模糊性而被削弱。信息權力 的信任問題，也會引發公眾的誤解及抵觸。
綜上所述，造成以上信任問題的原因，歸根結底還是由于國家統籌治理工作 沒有進行細化，在對政府應急信息進行管理時，沒有明確權力的授予與歸屬，缺 乏相應的規范化建設。
占南.重大疫情防控中的個人信息保護研究一基于隱私保護設計理論［幾現代情報,2021,41(01):101-110.
第三節 政府應急信息管理缺乏統一規范
一、 各地政府應急信息管理不統一
政府應急信息管理不統一的根本原因，是地方政府間存在著不同的應急信息 管理標準和防疫政策，如在健康碼的實際應用過程中，各地政府應急信息管理的 標準不同，如廣東省關于推廣健康碼的相關通知中提及，“粵康碼”為適用于廣 東省省內使用的健康碼，雖與四川、湖南等省份已實現互認，但廣東省內仍存在 信息管理不統一的問題。“粵康碼”采用紅綠碼制度，對于紅碼的判定十分嚴格， 包含確診病例、疑似病例，以上兩種病患的密切接觸者、潛在密切接觸者，正在 進行集中隔離、居家隔離的人員。而“穗康碼”則只能適用于廣州市區內，且僅 有 7 天有效期，風險評級顏色劃分為紅、藍、綠三種，其中持有藍色碼、綠色碼 的都判定為低風險人群，而紅碼的判定標準則與粵康碼相同，不同的藍色碼是代 表本人情況，綠色碼則為他人代申，僅在廣東省內已出現兩種不同風險評級標準。
浙江省是健康碼的誕生之地，更是開創“五色法”對疫情數據進行風險評級， 通過紅、橙、黃、藍、綠對地圖標識，其中健康碼則分為紅、黃、綠三色。2020 年 7 月，浙江省對健康碼的判定原則進行升級，賦碼更為精準，在擴大紅碼判定 范圍，嚴格管理出入浙江人員的同時，還對黃碼的判定做了詳細規定，將有發熱 癥狀、中高風險旅居歷史的人員也納入黃碼管理，要求該類人員一律進行核酸檢 測，之后對該類黃碼人員進行綜合科學的評估，區分風險等級，進行黃碼轉紅碼 管理，或黃碼轉綠碼通行的精細化判別，這與廣東省的評級標準也并不統一。
而針對同地區，一人需要申領多碼的問題，則是因為在同一個地區個人出行 實際使用健康碼的過程中，由于不同的碼承擔不同的功能，也無法做到一致和統
二、 各地政府應急信息管理不規范
2012 年前后，國家逐步形成了以應對突發事件為中心的，各區域聯通、各部 門協同的國家應急平臺體系。對我國危機事件進行全流程、全體系的及時風險應 對，在公共危機時期，高效的進行信息共享與傳遞，及時的進行指揮調度，出臺 科學合理的應對措施。而在 2018 年，應急管理部成立后，則更加明確的劃分了 應急信息的責任歸屬，詳見圖 4-1。
圖 4-1 應急平臺體系圖
資料來源：“公共安全與應急管理能力建設”公益大講堂）
公共衛生事件與自然災害不同，涉及到每個公民的生命安全，所要采集的信 息就變得十分復雜，且信息的采集流程則不能細化到應急管理部某一部門，而是 由個人主動提供、基層社區匯總上報，層層遞進，由下及上的過程。而涉及體量 龐大的數據采集時，就需要地方政府數據平臺的支持，但由于各地區政府間存在 “條塊分割”的問題，導致信息采集的平臺冗雜，沒有進行規范管理，數據的標 準、數據庫容量的不同，也會造成區域間差異，導致政府應急信息管理的采集出 現問題。
2020 年4 月29 日，市場監管總局（標準委）印發公告，發布《個人健康信 息碼》系列國家標準，該系列國家標準實施后，可實現個人健康碼有關碼制、展 現方式、數據內容三項統一。但該標準僅對建設要求做出規定，卻未對可推行健 康碼的部門做出統一要求，各地各部門為達防疫要求，都開始自主開發防疫小程 序。以江蘇省健康碼為例，健康碼上線之初，江蘇省十三個地級市各自推出只在 本市使用，而不能一省通用的健康碼，僅江蘇地區就存在十種以上健康碼，江蘇 市民在省內通行時，需要到達一個市區就申請一個市區的健康碼，全省通用的“蘇 康碼”在一定時間內沒有起到一碼通行的作用，甚至連云港下轄的灌云縣還推出 只在縣內使用的“云易通”健康碼，這給防疫期間政府應急信息的采集和管理帶 來了很大的阻礙，也使得公民出行受阻。2020 年7 月24 日后，江蘇省才逐步停 用省內下轄地區健康碼，使用省內統一的“蘇康碼”。
2020 年年底到2021 年初，我國部分地區疫情出現反彈，以河北省事態最為 嚴重，我國疫情防控政策強度再次提升。健康碼應用系統在此時已經發展的較為 成熟，為控制疫情提供技術支持。2021 年 1 月 11 日有一款名為“健康碼演示” 的APP出現在網絡中，它能夠隨意生成不同地區的健康碼，甚至可以隨意切換健 康碼顏色及顯示時間，該產品嚴重涉嫌違法。杭州警方介入調查，發現已有超過 1000 次下載量，目前該軟件已經下架。如果利用這款應用提供虛假的展示健康 碼，一旦感染新冠肺炎，相關防疫部門將難以追蹤到患者準確軌跡，不利于疫情 防控，①也會給政府應急信息管理帶來嚴重后果。
根據以上案例進行分析，政府應急信息管理問題，正是因為地方行政機構間 都具備自己的信息平臺，種類繁多冗雜，各自為政，導致信息出現重復或是因積 壓而失效等問題。而企業推行健康碼的過程中，缺乏相應的法律法規對其進行規 范，就會導致市場上出現非法軟件，打破應急管理秩序，混淆管理者視角，導致 應急信息管理過程出現問題。
①健康碼演示APP可隨意展示紅碼綠碼？警方介入調查•騰訊網[EB/0L].[2021-01-12].
https://new.qq.com/omn/20210112/20210112A063HW00.html
第五章 基于健康碼的政府應急信息管理優化路徑
第一節 技術層面：提升政府應急信息管理中的技術水平
一、 運用智能技術提升健康碼信息采集的準確性
健康碼的研發與應用是疫情防控工作中政府與企業利用科技進行的一次重 大創新，研究健康碼背后所應用的技術原理可以發現，該系統所應用的并非都是 最新技術，而是對已經成熟發展的技術手段的一次全新融合。健康碼數據源及數 據分析所應用的大數據技術，“碼”信息展示所應用的二維碼技術。但現有的技 術手段，依然無法保證個人實時狀態與健康碼信息保持一致，因此在健康碼常態 化應用過程中，還需要結合智能技術，進一步提升基于健康碼的政府應急信息采 集的準確性。
為了進一步對疫情進行嚴防嚴控，也為了降低健康碼與持有人信息不一致導 致的疫情擴散的風險，國內的機場、火車站、地鐵站等公共交通站點，以及社區、 校園、企業、商場等入口都會設置紅外測溫儀，以保證出入人員的體溫正常。但 此類用于大型場所的測溫儀報價較高，占用空間較大，不是所有場合都具備設置 能力。成本較小的由工作人員手持的額溫儀，受外界溫度和距離影響，管理者的 不規范操作和所處場景的差異性，都會導致溫控異常。因此，為進一步提升健康 碼信息的準確性，應鼓勵企業學習健康碼應用系統的研發經驗，將紅外測溫技術 內置進移動終端設備，配合健康碼，完善府應急信息采集的準確性。2020 年 6 月， 榮耀發布支持測溫功能的榮耀Play4 Pro,依據外媒報道可知，該機型內置測溫功 能，使用方法與額溫槍類似，通過手機安裝APP即可使用。同年11月23 日， 華為“測溫”手機申請專利。“測溫”手機的成功發布，能夠證明移動終端內置 紅外測溫功能的可行性，為動態采集應急信息提供技術支持。
時至今日，常態化疫情防控的重點已經轉為外防輸入，因此核酸檢測結果已 經成為評估一個人身體狀況的重要指標。公民跨區域流動或是進入具有特殊要求 的醫療場所和人口聚集場所時，都要提供七日內或是十四日內陰性核酸檢測報告。 部分公民已經接受了多次核酸檢測，涉及到多個核酸檢測結果的準備與查驗。為 此，徐州泰格生物技術有限公司開發出了“核酸檢測信息化智能采集平臺”。該 平臺采用了身份證和二維碼讀取技術，通過一體機自動識別身份證信息，避免手 工錄入帶來的低效率等問題，自主預約核酸檢測時間，系統自動生成《新冠病毒 核酸 1：10 混采檢測登記表》等各種表格，通過互聯網與標本同步配送第三方醫 學檢驗中心。該系統不僅能快速查詢結果及個人信息，還能夠匯總個時間節點的 工作信息，可自動生成向省市上報的各種數據和報表。①2021年3月8日，中國 版“國際旅行健康證明”微信小程序也已經上線，小程序內包含加密二維碼，能 夠綜合展示持有者的核酸等疫情相關的檢測結果，聯通防疫健康碼國際版，能夠 為跨國人員出行提供便利。②綜上，將核酸檢測智能化采集技術同健康碼系統進 行技術融合，將會進一步提升健康碼系統信息采集的準確性。
二、 構建應急智庫信息平臺打破健康碼數據共享壁壘
隨著現代科技與協同治理的進一步融合，“5G+AI”進一步參與政府信息化 建設已成為大勢所趨。 2015年1月 20日，國務院辦公廳印發《關于加強中國特 色新型智庫建設的意見》，其中，關于特色智庫建設的標準中提出，特色智庫建 設應具備“功能完備的信息采集分析系統”。而依據這一標準，將特色智庫的建 設引入政府應急信息管理領域中來，構建基于應急大數據的新型應急智庫信息平 臺，將此平臺與健康碼應用系統進行對接，不僅能夠提升在新冠肺炎疫情防控中 信息采集的效率與完整度，還能夠緩解在移動互聯網環境背景下地方應急信息協 同處理過程中因大數據連接不暢導致的信息孤島現象，打破數據壁壘。
智庫本身是將領域內學科的專家匯聚在一起，通過利用專家的智慧，為社會 各領域的發展提供解決對策或優化方案，而應急智庫信息化平臺的建設，是將人 工智能技術、大數據、云計算等技術同智庫結合起來，利用人機智慧聯合，幫助 政府提升健康碼應用系統在使用過程中的數據共享能力，提升應急信息管理的效 率及質量。
應急智庫信息平臺建設應由兩部分組成，第一部分為全區域覆蓋的應急數據 采集儲存分析系統，第二部分為國內應急領域專家組成的區域協同智能操作平臺， 該信息化平臺是輔助科學決策、釋放專家科研能力的智能化平臺。針對這兩個模 塊，應注重以下幾類功能的重點建設：
（一）智能采集 智能高效的采集功能，應當是政府應急智庫信息平臺的核心功能，該功能建 設主要目的在于保證政府應急信息管理過程中獲取信息的時效性和精準性，有利 于政府在應急管理時期進行全網輿情監測，也有利于依據獲取的動態發展情況做 出科學有效的回應。而智能采集功能主要關注兩個重點方面，一是全網信息發布
①核酸智能快速采集系統.徐州泰格生物技術有限公司[EB/OL].[2021-01-24]. https://www.testmart.cn/technews/bfeafa/5498/712298992.html
②好消息！中國版“國際旅行健康證明”正式上線•中國財經時報網[EB/OL].[2021-03-08]. http://www.3news.cn/yaowen/2021/0309/520326.html 平臺，如微信公眾號、微博、網站中健康碼或疫情相關關鍵詞的獲取，這一板塊 主要依靠大數據技術，通過現今流行的爬蟲技術進行全網 24小時不間斷的抓取， 基于云計算技術構造云存儲空間進行前端存儲。二是在應急管理時期，以指定對 象的主動申報為數據源，進行定點跟蹤。以新冠肺炎事件為例，在基層衛健委主 動填報的基礎上，進行跨區域的重點抓取，省略層層匯報的多個步驟，自動生成 如報表形式的信息，分層傳遞給承擔不同業務步驟的應急管理相關部門。
（二） 信息共享 依據本次新冠肺炎疫情防控工作前期出現的信息溝通不暢、物資調度受阻、
健康碼信息出錯等情況，能夠反映出我國政府應急信息管理過程中亟需打通關卡， 促進應急信息的共享。因此，在政府應急智庫信息化平臺的建設過程中，應注重 信息共享功能的建設。
“數據交換與知識共享是互聯網時代知識利用的重要主題”①在政府應急信 息管理過程中，區域政府面臨應急信息共享不暢的問題，這就意味著在建設信息 共享時首先要打通政府間的數據壁壘，在應急管理時期將應急協同放在首位，對 該信息化平臺開放數據接口，由智庫平臺發揮調度整合作用，使得應急信息資源 得到高效合理的利用。除此之外，還應特殊時期特殊對待，積極引入社會第三方 平臺共享數據，如此次新冠肺炎事件中，健康碼的研發是由政企聯合，加快了健 康碼在全國范圍內的應用速度，不僅是政府數據在應急管理時期發揮極致作用， 還能夠使企業回報社會，使得企業積極承擔社會責任。
（三） 科研支持
智庫的本質是領域專家的群策群力，因此在政府應急智庫信息化平臺為專家 建設科研交流平臺，對專家所需的數據進行提供信息化資源支持。在新冠肺炎爆 發之初，就已經涌現了諸多有利于疫情控制的科研成果oNature的一項統計顯示， 截至1月 30日，至少有54篇關于冠狀病毒的論文發表。這些論文大多來自中國 科學家，覆蓋對冠狀病毒的傳播速度、潛伏期、病毒結構、基因組成的理解。② 由此可知，智庫信息化平臺的科研支持功能，能夠促進專家跨時空跨領域的 進行應急時期的針對性研究，能夠在最短時間內高度聚合專家智慧，為政府應急 信息管理科學決策提供專業支持，對于海量應急數據的提取與科學分析提供指導， 進一步提升政府應急管理信息獲取過程中的信息質量。
①羅繁明，袁俊，趙恒煜.基于大數據的特色新型智庫平臺建設研究一以廣東智庫信息化平臺為例[J].情報資 料工作,2020,41（05）:42-48.
②1 月新冠肺炎論文井噴，科研豐碩 [EB/OL].[2020-02-01]. https://tech.sina.com.cn/roll/2020-02-01/doc- iimxyqvy9548763.shtml
第二節 管理層面：完善政府應急信息管理后臺設計與授權
一、 針對基于健康碼的應急信息后臺算法進行精細化設計
人工智能等新技術的產生進一步推動政府信息化的發展，將算法引入政府應 急管理過程，是“算法行政”的一種，能夠推動政府治理模式的創新與發展。 ① 但算法本身存在的特性，會導致算法偏見的產生，如果不進行人為干預，就會產 生反效果，對政府應急信息管理造成阻礙。因此，在將算法引入基于健康碼的政 府應急信息管理的過程中時，要進行精細化設計，從前端的設計人員，到中端的 管理機制及最后的風險處理。
算法本身不存在偏見，只是因為機器學習的特性，使算法設計者無惡意的偏 見或是數據偏差導致的程序設計中出現了偏見，如人工智能算法中的“潛意識偏 見”“選擇偏見”“交互偏見”等。為了避免源頭上就已經先入為主的算法偏見， 在政府應急信息算法設計前，要通過培訓等手段提升設計人員的專業素質，使其 不僅掌握編程相關的專業知識，而應對當前環境下的應急管理的背景、進程、應 急需求進行細致的了解；在設計人工智能模型的同時，考慮“去監督化”，即就 是減少算法中人為標簽的痕跡，通過算法本身進行數據的分類處理，雖然在一定 程度上限制了設計人員的參與程度，但能夠盡量避免人為無意識的偏見干預。由 于應急信息本身的復雜性，已經超出了一個可模擬可預估的環境，類似于 AlphaGo 的算法已經無法解決該類概率問題，因此可以引入貝葉斯概率進入算法， 輔助決策，提升算法結果的科學性。
從前端進行干預，減少設計者本身的偏見導致的算法偏見后，還應該注重算 法運行中期的管理機制的建立。針對健康碼應用系統在運行過程中因算法出錯導 致的各類問題，可以建立“報錯—審計”機制。該機制應有兩部分組成，第一部 分為內置的自我糾錯程序，第二部分為人工干預的審計機制。健康碼應用系統雖 然為企業自發研制的智能系統，但后期演化為政企聯合，因此企業研發的系統算 法也應當受到規范文件的約束，這樣可以保證政府應急信息算法設計中強制加入 報錯機制，實現算法自身的智能改正，降低一部分的出錯概率；但機器的深度學 習能力有限，政府也不可能過度要求算法百分百正確，因此“審計”機制將在此 時發揮作用，彌補算法的缺陷，對于通過“報錯”機制反饋而來的錯誤進行及時 的修正，對于未“報錯”的內容進行二次審核，提升應急信息風險評級的精準度。
① Rouvroy A. Privacy，due process and the computational turn: The philosophers of law meets the philosophers of technology[M]. Abingdon: Routledge, 2012: 163-196．
預先干預尤為重要，但在應急管理時期，算法和系統都會面對龐大的數據量 和即時性的服務器壓力，必定還會產生問題，而在問題已經產生的情況下，應當 設立常規性的“判責機制”。以健康碼應用系統為例，在新冠肺炎疫情防控工作 中，健康碼起到了重要的積極作用，但運行過程中也出現了問題，為防控工作帶 來了不便。面對如此情況，不能僅歸咎于研發企業，因是由政府主導，企業輔助， 其責任主體已不是單一主體，又因導致健康碼發碼異常的主體中還包含填報人本 身，因此“判責機制”應主要對權責判斷進行劃分。責任主體首先劃分為設計者， 及企業承擔；其次為管理者，即政府應急信息主管部門及相關人員；最后為刻意 隱瞞真實情況的填報人，而“判責機制”應依據問題的嚴重程度進行追責，針對 造成嚴重情況的責任人可追究刑事責任。
二、 政府應急信息管理要明確健康碼運行中的第三方授權
健康碼從研發到應用所經歷的時間很短，政府也不可能做到預先授權，因此 在健康碼應用的前期，公眾及社會不會去追究健康碼的信息權力和治理權力。隨 著我國新冠肺炎進入常態化防治時期，健康碼也已經被應用在公眾日常生活中， 對公眾提出了許多要求。但健康碼常態化后第三方權力的不明確所導致的問題， 在此時都一一顯現，因此要求政府應急信息管理明確第三方權力。
阿爾溫•托夫勒提出，暴力、財富和知識是社會權力的三種源泉，而知識代 表著一種嶄新的社會權力理論，正在逐步取代其他二者的地位。①因此在新冠肺 炎疫情防控時期，社會第三方即就是企業掌握更多知識力量，政府讓渡一部分治 理權力給企業，進行決策權的合理分解。但為了確保常態化管理時期，第三方掌 握權力不明確帶來的一系列問題，國家需要進一步加強法制化建設，與此同時還 要加快構建政府應急信息管理協同框架。該框架應該協調“平時”和“戰時”的 權力讓渡協作，在常態化時期不斷調配和嘗試性賦予社會各部的資源和自主行動 權，降低不確定性，建立預警機制；促進社會第三方在日常時期就開始承擔社會 責任，建立起社會分擔風險的治理網絡，打造社會聯動系統，避免在應急管理時 期因不能確權而引起的治理權力不明等問題。②
信息權力的不明則表現為市場主體大量掌握私人化信息，這可能會導致個人 信息過度使用或隱私被侵犯的風險提升。而為了應對此類問題，首先還是要求政 府在健康碼的常態化管理中對第三方可獲取的信息權力進行明確，明確可利用信
①(美)托夫勒著，吳迎春等譯.權力的轉移[M].中信岀版社,200620-24
②向良云.論公共危機網絡治理結構中的權力分配模式[J].探索,2008(03):55-59. 息的主體、內容和具體范圍，對于越界、邊界不明的信息獲取行為予以禁止，對 于常態化時期非法采集信息的主體進行嚴厲打擊；其次是要求獲得信息的第三方， 在規定時間內向社會公布信息采集所使用的工具、采集的范圍、利用的領域及是 否已經獲得許可，在采集之前以聲明的方式告知公眾，獲得公眾授權后才可以進 行下一步的采集；最后是政府要對應急管理時期，政府及第三方獲取到的個人信 息進行分級授權，如身份證號碼、家庭住址這一類的關鍵個人信息，要收緊對于 其他第三方的授權，而姓名、生日這類信息則可以相對放松管理，對于涉及隱私 權的信息進行最細致的劃分。
第三節 標準層面：建立健全政府應急信息管理標準規范
一、 建立政府應急信息統一管理標準
近些年來，應急管理的建設重點開始向應急管理的標準化傾斜。我國應急管 理的發展起步較晚，且經歷了一個漫長而曲折的過程，經濟的飛速發展使得應急 管理領域開始無法適應經濟發展的速度，因此也衍生出一些問題。與之相比，歐 美、日本等發達國家的應急管理標準化建設已經十分成熟，能夠給我國政府應急 信息管理的標準化建設提供可以借鑒的經驗。
僅以健康碼在新冠肺炎疫情防控工作中的應用為例，在新冠肺炎事件發展的 早期，由于各地疫情發展程度的不同，各地衛健委出臺的防疫標準也不同，因此 健康碼無法完成“一碼通行”，無法做到統一。現如今，新冠肺炎疫情防控已經 逐步趨于穩定，雖然時有區域間的小范圍疫情增加，但都在可控的范圍內，因此 只需要特殊區域特殊對待，而低風險地區則可以出臺有關應急信息管理的統一標 準，也對健康碼進行統一，解決“一地一碼”的問題。而針對同一地區不同區域， 健康碼查驗要求不同的現象，應予以統一，避免因要求不同而造成公民日常生活 的不便。依據我國的基本國情，總結以往的管理經驗，出臺具備基礎性的應急信 息管理通用標準，總結不同災種應急信息管理中趨同的部分，是否可以采用同種 標準進行應對和處置，避免不同領域應急信息管理中重復交叉管理或是遺漏缺失 的問題。
應急管理時期，應急信息的收集、處理、發布不是一個地區或一個部門單獨 承擔的責任，而是需要全國各地各部門協同合作才能夠完成的任務。由于各地的 事件發展的程度、人口的數量等諸多因素的差異，在進行政府應急信息管理時， 地方政府有時無法做到標準的統一，因此需要將應急信息通用管理標準的建設同 跨區域應急協作制度的建設結合起來。區域間應急信息無法共通，標準化建設無 法順利進行的一大原因是，大數據時代政府對于應急信息公開和信息使用的標準 和開發原則不同，這要求各地政府應整合零散的信息開發利用原則，求同存異， 構建普適性的應急信息管理準則；同時借鑒國際標準，積極參與國際化標準的制 定和修改，促進我國政府應急信息管理的標準化建設，提升我國政府應急信息管 理的水平。2021年 1月 15日舉行了全國春運電話會議，連維良提出落實健康碼 全國統一、互認的相關要求。①這一要求為健康碼應用系統全國統一提供了建設 方向，在日后的常態化運營中進行統一也成為應有之義。
二、 健全應急信息平臺及規范體系
為在應急管理時期方便對應急信息進行管理，各省都建立起了地區應急綜合 應用平臺，這類平臺是以“平戰結合”為指導思想，對政府應急信息進行上傳下 達，輔助決策的應急管理體系的重要組成部分。以本次新冠肺炎疫情防控工作為 例，應急信息平臺不僅在疫情的物資調配上起到了重要的作用，對于疫情發展動 態、應急信息的公開發布也起到了重要的輔助作用。健康碼的出現，緩解了政府 應急信息平臺的部分壓力，促進應急信息的管理由層級審批轉變為個人填報，由 下及上的主動行為，但本次防控工作也暴露出了我國應急信息平臺在建設和管理 方面的短板，造成了一定的問題。
首先是由于地方應急信息平臺數量較多，應急信息的溝通機制出現了問題， “條塊分割”現象加重了這一問題。面對問題，政府應對應急信息平臺的數量進 行篩選，打造國家層面的應急信息平臺，對各省各地區外設登錄端口，完善應急 管理的信息溝通機制，吸取近幾年來聯防聯動系統的經驗，打造全方面、多領域、 智能化、立體化的應急信息指揮平臺。對于社會第三方在應急信息平臺方面的開 發，要進行篩選和規范。以本次新冠肺炎疫情防控工作為例，在疫情防控常態化 時期，除健康碼外還衍生出涉及其他領域和行業的二維碼和小程序，這類衍生品 不僅不能助力防疫，可能還會帶來隱私泄露的風險，影響疫情防控工作。因此在 應急管理時期，政府要加大對于市場第三方非合法利用應急信息行為的打擊，清 理此類產品，為政府應急信息管理平臺的統一，打造良好的環境。
其次是要規范政府應急信息管理體系，健全政府應急信息管理的法律法規體 系。在應急管理的制度保障中，賦能性制度占據重要的地位，也是賦能性保障結 構性制度的穩定運行，賦能性制度分為穩定的法制形式和靈活的政策形式，而這
①多部門聯手迎戰春運“大考”春運期間全國健康碼互認.中國青年網[EB/OL].[2020-01-15].
http://news.youth.cn/jsxw/202101/t20210116_12666904.htm
些制度的合理運行能夠保證應急管理時期應急信息在傳遞過程中暢通無阻。依據 目前情況來看，我國賦能性制度進展緩慢。我國《突發公共衛生事件應急條例》 自2003年出臺后，只經歷過2011年一次修改，至今已有10年之久；我國應急 信息管理的總體方向為政治動員到依法行政；我國 2007 年出臺的《突發事件應 對法》經過數年施行，已經無法妥善的應對新型突發事件，這會導致政府應急信 息管理平臺在輔助決策過程中出現模糊性。①因此，政府及時修訂和完善應急信 息管理相關的法律法規條例及標準，規范政府應急信息管理體系，有效的應對和 管控新冠肺炎疫情，讓健康碼在政府應急信息管理中發揮更大的作用。
劉一弘.應急管理制度：結構、運行和保障[J].中國行政管理,2020(03):131-136.
結語
隨著數字治理時代的到來，技術同人類智慧的結合愈發緊密。健康碼在政府 應急信息管理中的應用，對于進一步推動我國電子政務的發展，提升我國政府應 急信息管理水平，具有重要的理論意義和實際意義。
本文圍繞新冠肺炎疫情防控工作，探討了基于健康碼的政府應急信息管理。 首先，概述了新冠肺炎事件與防控工作、健康碼及其發展，論述了健康碼在生活 出行、復工復學、醫療分診中的應用，以及對提升政府應急信息管理的便捷性、 準確性、時效性的重要影響。其次，研究了健康碼在政府應急信息管理中存在生 成的應急信息質量較低、后臺管理水平較為粗放、應急信息應用受到地域限制等 問題。再次，分析了健康碼在政府應急信息管理中的技術水平較低、后臺算法與 賦權不完善、各地政府缺乏統一的管理且標準不規范的原因。最后，提出了基于 健康碼的政府應急信息管理優化路徑，一是運用智能技術提升健康碼信息采集的 準確性，構建應急智庫信息平臺打破健康碼數據共享壁壘；二是針對健康碼的應 急信息后臺算法進行精細化設計，明確健康碼運行中的第三方授權；三是建立政 府應急信息統一管理標準，健全應急信息平臺及規范體系。
本文從理論上研究了健康碼及其對政府應急信息管理的重要影響，從實踐上 探討了基于健康碼的政府應急信息管理的問題、原因及優化路徑。本文還存在不 足之處，由于健康碼的運作涉及多領域的復雜應用過程，加上疫情的影響，本人 無法深入實地調研，可能有認識理解不到位；由于健康碼本身涉及企業機密，僅 能從使用者角度進行分析，缺乏多主體多視角的分析，可能有理論分析不夠深刻、 不夠全面。筆者愿以此文為起點，在今后的學習和工作中對健康碼在政府應急信 息管理中的相關問題做進一步深入的探索。
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