上下結合的鄉村規劃模式研究

1．引言

    長期以來，我國城鄉規劃建設受到城鄉二元結構的深刻影響，城市和鄉村被區別對待。不同的法律和法規分別就城市論城市，就鄉村論鄉村，不利于城鄉統籌發展，同時也形成了一些法律空白，在某些地區無法進行有效的規劃和管理，在一定程度上阻礙了社會主義新農村建設的步伐。目前我國區域規劃和城市規劃的一般理論很難明確地解決鄉村規劃的具體問題，新農村建設長期以來缺乏科學合理的規劃。

隨著貫徹落實科學發展觀的深入推進和《城鄉規劃法》的貫徹實施，我國一些地區在城鄉統籌發展方面進行了有益的探索和嘗試，在改革和發展過程中總結了許多失敗的教訓和成功的經驗，并在規劃和體制上實現了一定的突破，但仍存在許多難以克服的問題。如何充分發揮政府在城鄉規劃中的引導作用和行

政功能？如何構建新農村建設的規劃政策框架，并將成功的經驗向全社會范圍推廣？本文擬以縣(鎮)域鄉村公共服務和基礎設施的規劃與建設為突破口，解讀鄉村規劃的內涵和鄉村規劃編制方法，明確界定在新農村建設中，村民、規劃師、政府的功能定位與相應發揮的作用，以之作為改善農村基礎設施和環境、培育和壯大村民自治組織、推進社會主義新農村建設、維護社會穩定和諧發展的探索路徑之一。

2. 自上而下的鄉村規劃模式存在的問題

我國現有的區域和城市規劃的基本作用是政府經濟發展在空間上的落實，涉及發展目標的層層分解、層層控制與分層實現，應說是一個自上而下的規劃模式與管理方法。下一層次只要完成了上位規劃交予的任務，就算達成共識了，目標比較單純，也較易操作，符合經濟快速發展的需求，在一定程

度上為我國的城市化和快速的經濟發展做出了應有的貢獻。但由于上下各層次之間的溝通問題，下達信息量存在缺失及信息解讀上存在偏差，這種自上而下的發展模式蘊含著較大的問題，往往在完成了上位規劃預期目標的同時，也給下一層次帶來了各類問題，而這些問題往往在目標完成的前提下，很難被有效地傳達到上一層次并將之作為下一工作階段的規劃參考[1]。

2.1 自上而下的規劃模式不能充分反映農村基層民意

我國村一級權力屬于鄉村自治組織，村集體的一切決策和管理都由全體村民共同決定。改革開放以來，隨著國家權力退出基層，國家對農村社會的管理控制功效不斷被削弱，加上農村缺乏新的管理機制，由此引發了農村社會管理的弱化趨勢[2]。而農村公眾參與意識和活動的弱化，勢必加快農村地區集體感和凝聚力的弱化，以及農村社區和農民合作的弱化。

鄉村規劃作為影響農村長遠發展的重要規劃，公眾參與理應成為其中必要的環節。在這種規劃模式下，在一些對規劃成果產生實質性影響的規劃過程中，如規劃目標制定、多方案比較和方案優化等，在上下各層次之間很難形成有效的溝通和互動。政府、企業、投資者等擁有決策權，而農民缺乏決策權或者根本就不知情，這樣就逐步造成了單一的、封閉的、自上而下的規劃、決策、建設和管理模式。具體表現為：①在規劃各階段的決策過程中，每個新農村建設主體的角色都是單一的，地方政府發布行政指令進行決策，規劃師依據技術標準和規劃方法進行方案編制，農民被動的被告知、被要求進行建設。②規劃流程缺乏循環、反饋環節，各主體之間缺乏溝通和相互理解。擁有話語權的政府、企業和規劃師容易達成一致，而廣大農民則往往被排斥在決策之外[3]。③村民雖有改善環境的意愿，但由于目前的農村缺乏相應的組織和社區意識，沒有人主動地去維護和管理公共設施，在規劃過程中失去了主人翁意識和規劃主體的能動性。

因此，這類規劃往往是由政府自上而下編制的物質規劃，忽視了村民的主體性。在早期的北京試點村規劃中也有類似的問題，一些政府部門和規劃單位在不了解農民需求的情況下，主觀地確定了一些不適合農村現狀的基礎設施解決方案，既造成了政府投資的浪費，又增加了村集體后期維護的經濟負擔[4]。

2.2 陷于多頭管理、重復建設的局面

農村基礎設施是制約農村經濟發展的先決性條件，是為農村經濟、社會、文化發展及農民生活提供公共服務的各種要素的總和[5]。目前，政府對農村基礎設施的投資渠道比較多，從專項規劃情況看，也涉及農業、國土、電力、交通、水利、林業、環境等多個部門，各部門多頭管理導致同類型項目由多個部門分別規劃與管理，缺乏統籌整合和集中實施的效能，而且這種管理體制上的條塊分割狀況也造成了資金投入的分散，無法集中資金投資大型基礎設施項目，影響了農村基礎設施結構的合理安排以及項目工程的投資效果。各部門按照各自的標準、要求進行建設、驗收，標準不統一，重復建設問題突出。同時，行業主管部門為滿足自身利益，各行其道，各自為戰，行政效率低下，管理工作不到位，損失、浪費現象比較嚴重。　　

2.3 趨于公式化和城市化

俗話說“十里不同風，百里不同俗”，說的就是農村風貌的多種多樣，各地有各地的風俗和特點。我國幅員遼闊，農村數量更是近70 萬個，由于經濟水平、文化風俗、地理地貌、區域位置和氣候條件的不同，我國的村落存在很大的差別。但是很遺憾，傳統的鄉村規劃設計幾乎都在不約而同地追求幾何學上的整齊外表、有秩序的整體美學觀、建筑形式的復制和標準化，“千村一面”的新農村建設現象逐漸成為了普遍現象，鄉村規劃的“多樣性”正在慢慢的被扼殺，鄉村規劃呈現出公式化和單一化。

此外，城鄉規劃的目標應是縮小城鄉差距、改善農民的生活環境，讓農民真正過上相對舒適的生活。由于我國城鄉差別巨大且長期存在，農民心中始終有一個“城市夢”，加上一些地方官員的政績沖動，這就使得新農村建設很容易變成城市的“微縮版”。一些并不發達的地區在新農村建設中，規劃了一排排的洋房、大面積的廣場綠地、寬大的馬路和太陽能路燈。但結果是農民雖蓋起了洋房，卻無處進行農業生產；安裝了太陽能路燈，卻沒有財力去維護。農村固有的特點消失了，美麗的田園風光和恬淡的生活情趣只能成為許多人童年美好的回憶。可見，縮小城鄉差距絕對不是趕18著農民住洋房、安裝太陽能路燈就能解決的。事實上，有時還可能適得其反，為新農村建設背上沉重的負擔，從根本上違背了鄉村規劃的初衷。

2.4 流于表面化和形式化

新農村建設要注意保持特色，但不是拒絕現代工業和現代文明，而是說，農村的現代化，不是重點考慮如何規劃建設大廣場、大綠地，建洋房、蓋別墅，而是要重視農村不同于城市的形態和功能，保護好農民世世代代賴以生存的自然、文化和生態環境，保持農村風貌的整體性。

我們也看到，有些農民雖然住進了洋房，但是依然燒柴火、蹲旱廁，垃圾、污水沒有辦法處理，外圍生活環境和環衛條件并沒有得到很大的改善。可以說，在新農村規劃和建設中，和農民生活息息相關的一些最根本的問題在規劃中并沒有得到很充分的重視和體現，而更多的則是流于表面或者考慮得比較膚淺。

　　

3 新農村建設對鄉村規劃的要求

3.1 明確政府職能和功能定位

我國采取的條塊狀行政管理體制造成同一個時期對同一地區編制的規劃類型很多，但由于規劃政出多門，在實施中很難相互協調。因此，本文明確提出，政府在鄉村規劃中應當起到協調和引導作用。由縣、鎮政府統一領導，協調各相關部門，從全面協調發展的角度，立足于農民利益，進行縣(鎮)域延伸至鄉鎮社區中心的農村基礎設施與公共服務設施的規劃和建設，包括供水供電、對外交通聯系、客運場站、文化娛樂、公共教育、醫療衛生等。在確定目標的基礎上，各部門聯動起來，一一對應落實，該管的就管到位，不需要管的就干脆放開，防止各部門之間互相推卸責任，做到讓農民心中有數，即便有了問題也能直接有效地加以解決。尤其是各部門的相關建設資金，應在統一規劃的基礎上服從政府規劃部門的統籌安排。而鄉鎮社區中心以下至村、組的農村基礎設施與公共服務的規劃和建設工作，應大膽地放手由村民自治組織來承擔。上級政府和立法機構應相應地制定各類規劃法律和引導性規范，提供適應農村地區的鄉村規劃和建設技術，乃至資金支持。

　　

3.2 立足于農村的消費水平和生活觀念的實用工程技術研究

隨著經濟的發展，城鄉居民生活整體水平逐年提高，但和城市相比，農村仍然存在巨大差距。加上農民受傳統消費觀念的影響較深，一直以勤儉樸素為美德，即使是已富裕起來的農民，也有相當部分存在“小富即安”的心理，從而限制了農民的消費面。而一些基層干部的確有好大喜功的傾向，一味好高求大，盲目規劃建設，總想畢其功于一役，馬上見效，結果采取了一些不為農民群眾所歡迎的做法，如強制拆舊建新、不切實際大興土木地建設公共設施、規劃實施農民

消費水平根本達不到的工程等，不僅沒有給農民帶來實惠，反而增加了農民的負擔。

落實規劃是新農村建設的重要內容之一，也是實現規劃目標的重要手段。再好的規劃，如果不能最后落實到位，也無異于做無用功，這就更要求鄉村規劃自始至終都要貫穿和體現規劃的實際性和可操作性。因此，在鄉村規劃過程中，要從農民的長遠利益著想，立足于農村的消費水平和生活觀念，尊重農民的意愿，充分考慮村鎮財力和農民的承受能力，不搞一刀切，在農民崇尚科學、接受新觀念的前提下，進行鄉村實用工程技術研究，切實引導農民進行基礎設施和公共服務的配套建設，改善生活環境，提高生活質量。切忌新農村建設規劃的消費水平與村民的可支配收入差距過大。

3.3 充分發揮村民作為規劃主體的能動作用

新農村建設的主體是農民，政府應將鄉村的建設權和規劃管理權下放給農民，讓農民在鄉村規劃中發揮能動和帶動作用，結合規劃師針對鄉村發展所面臨的內部、外部環境進行的研究與討論，達成規劃與發展的共識，這也是新時代對轉變城市規劃管理權限提出的新要求。而西方國家的城市規劃經驗也顯示，社會公正問題以及公眾參與問題在城市規劃中日顯重要，并且成為現代城市規劃不可或缺的重要組成部分，對于鄉村規劃而言更是如此。正是在此意義上，規劃不再是政府單方向的自上而下的行為，而是政府、規劃師和農民雙向的上下結合、互動協商的過程。

因此，傳統的自上而下的鄉村規劃方法已不能夠適應目前我國新農村建設的步伐和客觀需求，亟待進行改善。在此，筆者提出以農村公共服務和基礎設施為基礎的上下結合的鄉村規劃辦法。在規劃過程中，明確提出新農村建設的規劃主體是農民。在縣域或鎮域范圍內，政府統籌協調各相關部門，形成各部門聯動，將“多個規劃”變成“一個規劃”，由政府或投資方出資，進行主要的公共服務與基礎設施規劃和建設，農民則主導相應的配套規劃與公共服務、基礎設施相銜接，并主導配套建設的進程、規模與質量。政府、規劃師都要從農民的角度來考慮問題，規劃師作為政府和農民有效溝通的橋梁，應全程參與，引導和建議農民向文明、民主、科學的方向發展，讓農民能在自愿的原則下參與到新農村的建設中來。

 

4 上下結合的鄉村規劃模式

4.1 政府引導鄉村規劃

政府除了統籌各個部門的協調合作之外，還可以設立公共服務與基礎設施規劃建設的專項基金，以村為單位，通過村民自主制定的配套規劃來申請此類基金。政府通過對該規劃的科學性、合理性、可操作性等方面的考核，對符合要求的申請予以審批，并負責監督該項目后續的落實和建設進度。建立完善的獎懲制度，對于落實情況比較到位、農民普遍反映較好的規劃，可以以返還部分自籌經費或對今后的規劃建設進一步資助等形式進行激勵。

為保證該過程的公平、公正和公開，政府同時需要編制《農村公共服務與基礎設施配套基金的申請、審批及實施辦法》，向全社會公開，而不是像傳統的鄉村規劃那樣由政府拿著指標與圖紙在新農村建設中逼著農民去進行改造。其實質是通過公眾參與來完成政府職能的轉變和實現投資渠道的多元化。謹防政府在此過程中既作“裁判員”，又當“運動員”。同時，還可以促進村民相互之間的合作與交流，提高農民自主規劃的積極性。

4.2 村民自主組織新農村配套規劃建設

規劃過程中強調農民積極主動的參與，因為只有當地居民才知道他們需要什么，知道他們應當怎樣生活。在已有的公共服務、基礎設施基礎上，將農民的愿望與規劃師的知識相結合，如怎樣處理泄洪、布置下水道、安排公共交通配套生產和生活規劃，讓農民就他們最關心的問題、困難與想法進行溝通并達成一致的意見，這是新農村建設中農民自愿參與實施的基礎。當然，在實施過程中，并不是所有的農民都會是同一個想法，這就有一個“少數服從多數”的原則，讓多數農民能切實從新農村建設中得到實惠。同時，對于培育和強大村民自治組織，維護社會穩定和諧發展也將起到一定的促進作用。

4.3 規劃師有效溝通，全程參與

在當前新農村建設過程中，村民需要的是“少花錢多辦事”的規劃設計，同時也需要專業人才的指導，以改變農村環境條件。因此，規劃師一方面要承擔起農村規劃的技術工作，對農民自主規劃進行指導；另一方面，規劃師應嘗試由技術性角色轉變到在公共事務中，扮演匯集群眾意見和協調不同利益團體的角色，使規劃師成為村民與政府間聯絡的橋梁。這就要求規劃師們在了解新農村建設的同時，也要接受新農村建設的規劃教育，熟悉農村建設方面的業務。只有這樣，才能在規劃過程中，既能正確指導鄉村各方面的規劃建設工作，又可為鄉村建設提供各方面的技術服務。表1 是對傳統的鄉村規劃模式與上下結合的鄉村規劃模式中規劃參與各主體的職能和作用的比較。

4.4 構筑上下結合規劃模式的物質“樞紐”

“樞紐”是一個網絡和系統的重要組成部分，也是系統內部不同層次和模式之間相互銜接的紐帶。以客運交通為例，建設客運交通樞紐是組織交通方式換乘最有效的途徑之一，尤其是近年來城市快速交通成為客運交通的骨干體系后，能否與其他交通方式有效銜接并形成統一體系，直接關系到城市居民出行的整體水平，是判斷一個城市客運交通體系水平的重要指標。同樣，在鄉村規劃的過程中，也需要構筑一個能夠耦合縣域公共服務設施、基礎設施以及農民配套規劃的“樞紐”來有效溝通上、下規劃。

區域或城市規劃一般僅僅涉及到鄉鎮層面，不會再細化到村落具體的空間布局和結構規劃，因此，可以將上層規劃中的鄉鎮社會服務設施或者基礎設施作為一個中心或者節點，即聯系城市規劃與鄉村規劃的“樞紐”，有了這個樞紐，村民們便可以據此進行下一層次空間上的銜接和功能布局上的配套規劃，使城鄉整個系統的各個層次都能夠有效地分工和協作，達到統籌城鄉的目標和效果。例如，在上層規劃縣(鎮)域范圍內確定的公路或客運站的基礎之上，村民通過村民委員會的商討和向規劃師咨詢，制定出符合村情民意、科學合理的方案，如鄉村道路規劃，通村公共客運班線等與道路交通、客運站相接駁，形成又一個層次的交通網絡，這個交通網絡不但不是孤立的，而且還和上一層的交通網絡有很好的銜接，并且加密和補充了整個交通網絡，使之結構更加完善，功能更加完備。同樣，在衛生醫療、電力水利、公共教育、文化娛樂等方面，都可以運用“樞紐”的理論和模式，以點帶面，形成一套完整的鄉村規劃方案。

4.5 構筑上下結合規劃模式的制度“樞紐”

一個規劃的實施，不僅僅需要硬件上的銜接和溝通，更加需要良好的體制機制作為保障和支撐。因此，建議以鄉鎮一級規劃單位為樞紐，并以村為單位由村民代表組建村級規劃委員會，對上溝通縣、市一級規劃部門，將村民的意愿和想法反映給上一級部門；對下聯系村級規劃委員會，將上一層的政策和思路傳達給村民組織；對鄉鎮一級的其他相關部門進行有效的協調，做到上傳下達、平級互動，同時也摒除了以往上下信息不能有效傳遞的弊端。

圖1 新農村公共服務與基礎設施規劃與建設框架

 

圖1 為本文所述的上下結合的鄉村規劃模式的構架。在這個框架下，縣域農村公共服務與基礎設施規劃是聯系上下的一個樞紐，政府和規劃師在上層規劃中起引導作用，而農民圍繞這個樞紐構筑的自組織配套規劃則是上層規劃的有力支撐。上下聯合互動，再加上體制、機制上的理順，則共同為規劃的實施提供了有力的保障。

 

5 結語

新農村建設不僅關系到幾億農民的切身利益，而且還關系到國家經濟的進一步穩定和發展。致力于做好上下結合的鄉村規劃研究，將該方法用于新農村建設的試點建設，并將成功經驗以點帶面地融入到城鄉規劃的過程中，充分發揮規劃的綜合調控作用，對于合理、高效地配置空間資源，優化鄉村布局，改善傳統的規劃辦法，克服規劃中的“制定容易實施難”，實現新農村建設的“破題”都具有重要意義，這也是落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求。

 

 

參考文獻

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致謝　

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