A市突發公共衛生事件政府信息管理問題探析 —以新冠肺炎疫情防控為例

發布時間：2023-07-08 09:59

緒論 -1 -

第一節研究背景和意義 - 1 -

一、研究背景 -1 -

二、研究意義 -2 -

第二節國內外研究現狀 -3 -

一、國外研究現狀 -3 -

二、國內研究現狀 -5 -

第三節研究思路和研究方法 -7 -

一、研究思路一 7 -

二、研究方法 -8 -

三、倉（J新點 - 9 -

第一章相關概念和理論介紹 -10 -

第一節基本概念 -10 -

一、公共危機管理 -10 -

二、突發公共衛生事件 -11 -

三、信息管理 -11 -

第二節理論基礎 - 13 -

一、協同治理理論 -13 -

二、協同治理理論在突發公共衛生事件信息管理中的應用 -14 -

第二章A市新冠肺炎疫情防控信息管理現狀 -16 -

第一節組建疫情處置議事協調機構 -16 -

一、成立市新冠肺炎防控工作指揮部 -16 -

二、成立綜合協調專項工作組 -17 -

三、成立6個工作小組 -18 -

四、組建隊伍和搭建平臺 -19 -

第二節建立疫情處置信息管理機制 -20 -

一、建立信息收集機制 - 20 -

二、建立每日會商機制 - 21 -

三、明確信息傳輸方式一 21 -

四、開展信息歸檔工作 -21 -

第三章A市新冠肺炎疫情防控信息管理存在的問題 -22 -

第一節信息管理組織架構不合理 -22 -

一、指揮部各專項工作組各自為陣•••••••• - 22 -

二、橫向層面未組建專門的疫情信息管理機構 -22 -

三、縱向層面信息管理機構不一致 -23 -

第二節信息管理運行機制不健全 -23 -

一、信息收集方式亟待改善 - 23 -

二、信息整理有效性不足 -26 -

三、政府與外部環境溝通不暢 -26 -

四、信息存儲機制建立不及時 -26 -

五、未形成“平時”和“戰時”無縫銜接的信息管理機制 -27 -

第三節信息管理人員隊伍水平不高 - 27 -

一、責任心不強 -27 -

二、執行力不強 -28 -

三、專業化滯后 -28 -

第四節信息缺乏保障 -28 -

一、信息真實性缺乏保障 -28 -

二、信息安全性缺乏保障一 29 一

第四章Amtr冠肺炎疫情防控信息管理存在問題的原因分析………-so -

第一節信息管理意識觀念落后 -30 -

一、 “平時”對信息管理工作不夠重視 -30 -

二、 “戰時”對信息管理作用認識不充分 -30 -

第二節體制機制存在失靈 -31 -

一、信息管理機構設置與目標存在偏離 -31 -

二、信息管理各環節功能未完全發揮 -31 -

第三節人才隊伍建設滯后 - 32 -

一、對信息管理隊伍建設重視程度不足 -32 -

二、未組建專門的信息管理隊伍 -32 -

三、未開展信息管理隊伍專業化職業化建設 - 33 -

第四節法律法規不健全不完善 -33 -

一、信息管理法律法規不健全 -33 -

二、信息管理規章制度應用不到位 -33 -

第五章改善A市應對突發公共衛生事件信息管理的對策 -35 -

第一節提高突發公共衛生事件信息管理意識 -35 -

一、培養良好的危機意識和溝通能力 -35 -

二、充分認識信息管理對處置突發公共衛生事件的重要作用 -36 -

三、增強社會公眾應對突發公共衛生事件的公民意識 -36 -

第二節建立更加管用的信息管理體制機制 -37 -

一、組建科學合理的協同治理機構 -37 -

二、建立及時、全面、準確的信息收集機制 •- 38 -

三、強化多元參與的全鏈條信息加工 -39 -

四、暢通政府內外部溝通渠道 - 39 -

五、完善錄入全面、調取快捷的信息存儲機制 -40 -

第三節組建高水平的信息管理隊伍 - 40 -

一、開發、培育信息管理人才 - 40 -

二、組建信息應急管理隊伍 -41 -

三、提高信息管理人員專業化職業化水平 -42 -

第四節完善法律法規為信息管理提供保障 - 42 -

一、健全完善信息管理績效評估制度 -42 -

二、健全完善信息管理責任倒查制度 - 43 -

三、健全完善信息公開制度 -43 -

參考文獻 -45 -

附錄 -48 -

致謝 -50 一

緒論

第一節研究背景和意義

—'研究背景

縱觀人類文明發展史，公共危機總是相伴而生良近年來，隨著國家治理體系的不斷完善和治理能力的不斷提升，在汲取了 2003年“非典”、2008年“汶川地震”等眾多公共危機經驗教訓的基礎上，再加之國內外對公共危機研究的不斷深入以及相關理論在實踐中的積極應用，我國應對公共危機的能力和水平有了大幅提升。但是，當今世界正經歷新一輪大發展大變革大調整，大國戰略博弈全面加劇，國際體系和國際秩序深度調整，人類文明發展面臨的新機遇新挑戰層出不窮，不確定不穩定因素明顯增多。同時，伴隨著人與自然關系失調、傳統傳染病未得到有效控制和新型疾病的不斷發生、社會轉型帶來的利益矛盾和價值沖突、經濟體制轉軌帶來的社會運行體制失范、全球化進程加快和信息化程度的不斷提高，我們所處環境的相對穩定性正在被不確定性、復雜性所替代®。現代社會的發展為人類享受物質文化等資源創造了巨大便利的同時，也具有陰暗面驚風險社會的來臨使得公共危機事件的發生呈現高發態勢，公共危機已全面嵌入社會的生產生活之中，成為結構性因素，深刻地影響著社會的變遷與治理汽公共危機無論是“天災”, 還是“人禍”，都大大超出人們的預期。重大自然災害，重大安全事故，重大傳染性疾病等，在給人類生命財產安全和經濟社會發展造成巨大影響的同時，也嚴重影響了和諧穩定社會的建成。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二 O三五年遠景目標的建議》，提出“提高應對突發公共衛生事件能力”重大任務，對公共危機進行管理已經成為現如今政府的一項重要工作。隨著公共危機嚴重性和涉及面的不斷加大，政府處置公共危機的難度也隨之增加，需要政府面對危機時迅速做出決策，凝聚各方力量共同化解危機，緩解其對社會造成的恐慌，降低其給社會帶來的危害，這同時也給政府公共危機信息管理帶來了全新挑戰。

信息是政府決策的基礎和依據，是聯系公眾的橋梁和紐帶氣當今社會，信息技術飛速發展，信息的形態和載體、傳播渠道和方式、自身功能和價值等都發生了翻天覆地的變化，深刻地改變著人類的生產生活方式，影響著社會的發展進步。信息已成為與物質、能量同等重要的戰略資源。隨著政府決策科學化、民主化、法制化程度逐步加深，信息服務決策的價值和作用日益凸顯，其環境、條件、內容、形式、機制、隊伍等都出現了新的變化。科學合理的信息管理系統對于有效處置公共危機比以往任何時刻都要重要。提升信息管理工作的質量和效率，對推動政府機關高效運轉，集結各方力量正確應對各種突發情況，及時妥善處理各種風險挑戰，維護社會大局穩定，促進經濟持續健康發展具有重要意義。尤其是在公共衛生領域，政府進行危機管理時信息是否及時、是否準確、是否全面、是否權威，極大的影響著事件的走向，稍有疏忽或延誤，就會造成信 ®溫日錦.對公共危機治理中大學生參與的審視.教育與職業,2009, (634) : 169-171

®宋占豐.公共危機管理的社會技術視角分析:［碩士學位論文］.遼寧：沈陽師范大學,2010

®吉登斯.現代性的后果(山禾).南京：譯林出版社,2016, 6

®袁明旭.國家治理體系視閾下公共危機治理現代化研究.貴州社會科學,201& (3)

®王潔.政府信息資源開發服務創新研究:［碩士學位論文］.江蘇：蘇州大學,2010 息斷流、堵塞或失真，不但影響政府及時有效的決策，還會影響政府的權威性和公信力，甚至影響事件的處置結果，這關系到經濟社會的穩定與發展，也關系到政府的公眾形象及其合法性基礎。

二' 研究意義

（一）現實意義

近年來，隨著各種新問題新矛盾不斷出現，加之社會思想觀念和價值取向日趨活躍、不同社會群體的利益訴求更加多元，政府解決社會問題、調節利益關系面臨的干擾和難度隨之加大，要求政府必須加快提升服務能力和服務效率，這在客觀上倒逼政府必須進一步加強信息管理工作。此外，人類社會正處于前所未有的信息爆炸時代，信息資源空前豐富、信息傳播空前快捷、信息互動空前頻密，各種信息繁冗瑣碎、真假難辨，基于算法導向的信息推薦技術更加劇了 “信息繭房”效應，如何進一步提高信息管理質效，成為當前信息管理工作亟待解決的現實問題。2018 年3月，黨中央著眼于進一步加快提升國家治理體系和治理能力現代化水平，啟動了機構改革，在自上而下的機構改革剛剛結束后，全球爆發了新型冠狀病毒感染的肺炎疫情（以下簡稱“新冠肺炎疫情”），在新冠肺炎疫情防控過程中，中國充分展現了 “中國速度”，形成了 “中國范本”，防疫成績舉世矚目。取得這樣的成績有很大一部分原因得益于信息管理在公共危機處置過程中發揮了重要作用。但同時，新冠肺炎疫情防控過程中個別地區也不同程度暴露出政府在信息收集、傳播等過程中法律法規不健全、體制機制不順暢、能力效率不高等諸多問題。政府作為處理公共危機的主體，在面對公共危機時，必須要分析危機產生的原因，研判危機的發展趨勢，在有限的時間和適當的節點組織各方力量采取有力有效的措施干預危機的發展過程。可以說在政府進行公共危機管理的整個周期，信息管理始終貫穿其中，信息的收集、傳輸等有效與否，不僅影響到公共危機管理工作能否順利開展，更對公共危機的處置與化解有著舉足輕重的作用。本研究試通過對A市在新冠肺炎疫情防控過程中信息管理存在的問題進行深入分析，探討在面對更加迅速、范圍更廣、影響更大、更加復雜的突發公共衛生事件時政府需采取的信息管理模式，幫助政府不斷提高信息管理質效，從而提升應對公共危機的能力和水平。

（二）理論意義

良好的信息管理系統有助于更加順利地處理公共危機。目前，學術界雖然掀起了對公共管理、危機管理、危機信息管理的研究熱潮，但縱觀已有研究，不難發現對公共危機信息管理的硏尤還處于“碎片化”階段，研究理論基礎還較為薄弱，尚未形成科學的理論體系。現有研究多從一般性公共危機，如自然災害、安全事故等方面入手研究信息管理問題，從突發公共衛生事件的視角研究信息管理問題的較少，同時，研究多集中在信息溝通、信息機制等某一方面或政府內部或外部單一角度，對信息管理系統整體性研究較少，缺乏綜合性理論視角。另外，已有研究聯系實際不夠緊密，對公共危機信息管理的現實指導性不夠強，所提岀的對策意見建議也較為宏觀與抽象，導致政府在遇到該類問題時仍不知道該如何解決。需要指岀的是，基于突發公共衛生事件視角研究信息管理問題的文獻很少，因此，本文對于突發公共衛生事件信息管理乃至公共危機信息管理的研究具有重要意義。第一，本文將公共危機管理、危機信息管理、協同治理、突發公共衛生事件等研究融合在一起，有助于拓展理論視野，促進跨學科研究的發展。第二，信息管理作為危機管理的核心，在公共危機的前期預防和準備、中期響應、后期修復和重建等各個環節均發揮著不

可替代的作用。高效的危機信息管理系統對于增強政府危機管理能力有著重要意義。危機信息管理的體制機制、人才隊伍等因素決定著危機信息管理的質量，但現有危機信息管理機構設置與目標出現偏離、信息收集、研判和傳遞缺失重要環節、信息失真、運行僵化等方面問題仍然突出，本研究將著重探討解決這些問題的措施，對于完善公共危機信息管理系統，提高政府公共危機應對處置能力，推動理論研究成果在實踐層面應用并產生良好的效益具有重要理論意義。第三，從實踐的角度出發，研究突發公共衛生事件處置中存在的信息管理問題，提出切實可行的對策建議，對加深公共危機信息管理認識，創新政府危機管理方式，提高危機信息管理水平，促進體制機制完善，推動政府向服務型政府轉變具有重要意義。

第二節國內外研究現狀

一'國外研究現狀

20世紀60年代中期開始，危機信息管理成為危機管理研究中的一項主要內容。2001年“9.11 事件”、2003年“非典”、2005年“印度洋海嘯”等重大突發公共危機事件的爆發，使人們意識到需要對突發公共危機事件展開系統、深入地研究，提出相應的理論和應對方法。可以發現，國際上近年來對突發事件的危機管理研究愈加重視，目前對突發事件的學術研究己涵蓋了對事件的事前預防、事中應對和事后恢復全過程。在諸多的危機管理領域及分支中，發揮先導、預測和支撐作用的危機信息管理作為危機管理和信息管理的交叉學科領域，是近年來危機管理研究中的一個重要分支和組成部分。具體而言，危機信息管理是以危機事件的全過程為基礎，利用信息管理理論和信息手段，在危機管理過程中全面、系統、準確、連續地收集、分析和利用與突發事件處置相關的重要信息，為危機決策提供信息服務，從而保證危機決策的及時性、準確性和有效性。

（一）突發公共危機信息溝通研究

英國危機公關專家M. Regester. Michaelr©提出的突發公共事件"三T" （ Tell you own tale,Tell it all,Tell it fast） IM貝!J,強調信息發布要全面、真實，且必須實言相告。這一原則對于危機信息溝通的研究具有重要意義，為之后的研究奠定了重要的理論基礎。Augustine®將突發公共事件的信息溝通管理劃分為“6個階段”，即避免危機、準備管理危機、認識危機、遏制危機、解決危機和從危機中獲利。J.Bernstein©認為危機溝通的“十個步驟”包括：預測危機、確定危機溝通小組、確定發言人、培訓發言人、建立通知和培訓系統、確定并了解你的利益相關者、評估危機情況、確定和調整關鍵信息、明確溝通方法與實施危機溝通。此階段的研究，學者們逐步認識到信息收集、加工及有效溝通在危機信息管理中的重要作用，就如何更好地進行信息溝通進行了深入研究，比如成立多個小組，對信息進行全面地收集、及時準確地發布及全面評估以做出準確判斷。

（二）突發公共危機信息傳播與利用研究

® M. Regester. Michaelr.Crisis Management: How to Turn a Crisis into an Opportunity.London:Hutchison Business, 1987,44- 46

②Augustine.Managing the crisis you tried to preventHarvard Business Review, 1995(6), 147

③Bernstein J.The 10 steps of crisis communications[EB/ 0L].( 2011- 03 - 04)(2013- 01-20] .http:/ / www.Bernstein crisis management.com/ docs/the_l Ostepsof^crisiscommunications.html.

國外突發公共危機信息傳播研究經過了多年探索。Combs5對“組織危機”的“管理取向”和

“修辭取向”進行了整合，提出情境式危機傳播理論，主要提岀“危機責任” “利益攸關方”“危機歷史”三個新概念。1948年，美國著名政治家Havoid Lasswell提出“五模式”，即誰通過哪個渠道對誰說了什么并造成了什么影響，此理論雖然只描述了信息傳播的單向流動忽略了信息的反饋，但對信息傳播學的研究具有重要意義。1954年工程學家Osgood & Schramm③提出了 “循環模式”，他們的研究突岀了信息傳播的互動性，每個人接受信息的同時也可以發出信息，但他把傳播主體放在完全對等的地位中，因此不適用于危機信息管理中信息對大眾以及上下級政府間傳播的過程研究。1991年Alexander®在《避免戰爭一危機管理的問題》中提出了危機管理的“七法則”，在危機管理的七個法則當中，信息是一個非常重要的法則并同時影響著其它六個法則。1993年 Mitloff & Pearson©岀版的著作《危機管理》提出了五個階段的危機管理模式，他們認為危機信息管理者最主要的任務是收集、分析和傳播信息，當危機爆發后，應在最短的時間內收集信息并做出正確判斷，同時，各部門應加強溝通共同尋求最佳解決方案。

學者們開始認為危機信息傳播只是單向流動，隨著社會的不斷發展進步，信息單向流動模式面臨極大挑戰，“循環模式”的提出使得大家逐步意識到信息傳播是雙向互動的，每個人既可以是信息的接受者，也可以是信息的發布者，各種媒介之間的界限變得越來越模糊，這對信息的傳播提出挑戰。Mitloff & Pearson對及時收集各方信息、對信息真偽作出判斷、各部門之間的信息交流以及及時有效發布權威信息以供政府部門做出正確決策等進行了闡述，這些理論研究對于讓人們從本質上理解危機信息傳播具有極為重要的價值。

（三）突發公共危機信息管理人員素質與教育研究

1997年Otto Lerbinger®出版了《危機管理一面對危機與責任》，他從信息角度詳細深入地分析了危機管理者應履行的職能和須具備的素質。2003年Zachary Sheaffer &RitaNegrin©的《面向執行官的危機管理政策和實踐指南》對企業危機管理人員的基本素質、作用、職能職責、業務素養特別是信息能力進行了深入研究，著重強調了危機管理戰略、體制、組織結構和人員構成，文章認為對危機信息管理人員的教育與培訓應當擺在首要位置。2009年Efstatliiou Panos®在《Crisis Management in the Health Sector:Qualities and characteristics of health crisis managers》中提出公共衛生應急管理需要適應現代化的要求，危機管理人員不但要接受系統地培訓還要具備完整的知識體系。2015年Malte®在《SimulationsbasiertesTraining》中提出，加強專業人員知識培訓對公共衛生應急管理的成功具有事半功倍的作用。在這一領域的研究中，學者們開始認識到具有高專業素養的危機信息管理者對于信息的收集、傳遞、加工、存儲等起著至關重要的決定作用。

（四）突發公共危機信息管理法律法規建設研究 !，?史安斌.情景式危機傳播理論與中國本止實踐的檢視:以四川大地震為例.傳播與社會學刊,2011

樣董璐.傳播學核心理論與概念.北京：北京大學川版社,2016

Alexander L George,Avoiding War:Problems of Crisis Management.New York: Westview Press, 1991 I.I.MitrofGC.M. Pearson Crisis Management.San FranciscoJossey-Bass, 1993.

' Otto Lerbinger. The Crisis Manager:Facing Risk and Responsibility.New Jcrsey:Lawrcnce Erlbaum Associates, 1997 ° Zachary Sheaffer,Rita Negrin.Executives ' Orientations as Indicators of Crisis Management Policies and Practices, Britain:Journal of Management Studies,2003.73?607

Efttathiou Panos.Crisis Management in the Health Seclor:Qualities and characteristics of health crisis managers.Netherlands: International Journal of Caring Scienccs.2009,23

" Malte Issleib.Simulationsbasiertcs Training-Purden Nolfall vorbereitel sein in Anasthesie and Notfalhnedizin.Bundesgesundheitsblatt Gcsundhcitsforschung Gesundheitsschutz,2015,581

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公民個人隱私一直以來都是信息技術發展過程中的關鍵問題之一，如果沒有可靠的數據管理原則來確立收集數據的目的和使用數據的方式，就有可能在未經公民同意的情況下，將其隱私泄露©。美國作為當今世界發達國家，在信息技術方面無疑是綜合實力最強的國家。其于1974年制定的隱私權法規定政府必須對個人信息執行嚴格的保密政策，禁止各級政府機關濫用個人信息侵犯個人隱私權。1977年一 1999年，美國政府先后頒布300余項有關信息方面的公共法律，大大強化了信息資源的法制管理。俄羅斯著名信息法專家認為信息法應涵蓋三個方面的內容：第一，信息立法；第二，信息法學；第三，信息法專業教育©,要著重做好政府信息公開、個人數據保護等。總的來看，國外對信息法的相關研究起步較早，法律體系框架也比較完善，對我國信息法的研究及法律框架的構建有借鑒意義。

二' 國內研究現狀

隨著國內公共危機事件的頻繁發生，尤其是2003年“非典”疫情發生以來，中國政府對公共危機領域給予了高度重視。在信息化高度發達的現代社會，良好的危機信息管理不可或缺。公共危機管理中完善的危機信息管理系統有助于盡快完成危機處置，尤其是在公共衛生領域，科學高效的危機信息管理系統關系到政府能否最快速度地處置突發公共衛生事件，能否最大限度地避免和消除危機給社會公眾帶來的損失與恐慌，這關系到社會經濟的穩定與發展，也關系到政府的公眾形象。國內有關該領域的研究主要從以下幾個層面展開。

(一)突發公共危機信息溝通研究

陳曉劍@、朱春輝®'、吳小冰®等都肯定了危機信息溝通的重要意義，并就如何提高危機溝通的效率以達到良好的溝通效果提出相關對策建議。如在了解公眾獲得信息的需求后可以幫助其針對危機事件建立積極認知，切實提高溝通效率；還可以通過采用不同的溝通策略更好地進行溝通，在危機處理階段可采用支援、趨小化、超脫、差異化、自責、反擊等溝通策略，在危機恢復階段可采用修正、支援、補償等溝通策略。馮曉、陳世瑞©等將政府、媒體、公眾三者看做溝通的主體，認為他們之間良好的互動有助于溝通機制的建立。此外，還有部分學者從制度建設等方面對信息溝通進行研究，提出了加強危機信息溝通制度化建設的建議，認為可以克服主觀認知、信息系統、溝通管理等方面存在的障礙。

(二)突發公共危機信息傳播與利用研究

在公共危機信息傳播模式與機制的研究方面，李志宏©提出了基于信息流強弱的突發性公共危機信息傳播模式時段性分析，針對所提岀的模型和5個階段的特征分析，政府可以通過危機信

①Irina P,Marc E, Jenkin M S. Data and Al. a transformational shift for government: so, what next fbr research?. Public Policy and Administration, 2020, 35(1): 24-44

②Bachilo I L. Information law: A textbook fbr universities. Moscow: Yurayt, 2009

®陳曉劍，劉智，曾瑙.基于小世界理論的公共危機信息傳播網絡調控研究.情報理論與踐.2010,33 (5) : 80-84 ®朱春輝.論公共危機處置中信息溝通存在的問題及應對策略.科學咨詢(決策管理)，2010, (10) :32

®吳小冰.政府公共危機溝通策略探討一歸因理論與形象修復理論的視角.東南傳播,2010, (6) :28

©陳世瑞.公共危機管理中的溝通研究：［碩士學位論文］.上海：華東師范大學,2009

®李志宏，何濟樂，吳鵬飛.突發性公共危機信息傳播模式的時段性特征及管理對策.圖書情報工作,2007, (10): 88-91+99

息傳播等4個方面制定相應措施。還有部分學者©根據政府、媒體、公眾的特性分析提出構建“政府一媒體一公眾"危機信息傳播模式，從而形成一個完整的信息傳播系統。在傳播主體之間關系的研究方面,學者們開始意識到危機信息如何傳播對危機信息管理起著極其重要的作用，一個積極正面的危機信息的傳播離不開政府、媒體及公眾之間的良性互動以及這三者各具側重的傳播功能，其中，政府具有制度建設及制度保障功能，媒體具有監測環境、引導教育、議程設置等功能, 公眾具有參與及塑造功能。在公共危機信息傳播空間結構模型的研究方面，部分學者®以社會網理論為基礎，論述了公共危機信息傳播中的“六度分隔”“小世界”和“無尺度網絡”現象，運用“弱關系一強關系”假設和“結構洞”理論對公共危機信息網絡結構及公共危機信息傳播機制進行了初步分析探討。還有學者®提出在“小世界”網絡與“無尺度”網絡結構模型的基礎上，對公共危機信息傳播具備的網絡節點增加和網絡節點連線增加等特點進行研究，把可變集聚系數引入到“無尺度”網絡模型中，提出構建公共危機信息傳播的復雜網絡結構模型。

(三)突發公共危機信息管理人員素質與教育研究

崔海龍®認為在“冰山理論”視角下，素質有“顯性素質”和“隱性素質”，就像海洋里的冰山一樣。能夠被發現和評價，可以通過專業培訓提升的知識和技能等這部分素質被稱為“顯性素質”；內驅力、個人動機、價值觀念、工作態度等潛藏于水面以下的深層部分，不易被發覺和測量，一旦成型后也很難改變的這部分素質被稱為“隱性素質”。他主張要提高危機信息管理人員綜合素質，這樣才能滿足工作需要。劉文嬪⑥、范炳良、李昕旳、高紅霞、方鵬騫©等學者認為我國地方政府機關中從事危機信息管理工作的人員普遍存在職業素養不高、專業能力不強、知識儲備不夠等問題，應當促進危機信息管理的學科知識基礎建設，發展危機信息管理的教育培訓，從而提高危機信息管理人員的綜合素質。

(四)突發公共危機信息管理法律法規建設研究

建國初期，我國經濟社會發展較為落后，導致在信息化發展的歷程中對法制建設的重視程度不足，直到上世紀80年代才逐步建立起關于信息網絡等方面的法律法規，與此同時，從國家到地方行政機構才開始研究制定有關信息的法律，相關法律體系才逐步建立。該階段學術界對信息法的研究主要從法學、經濟學、信息管理學等幾個方面入手，研究內容多停于表面且與信息化聯系不緊密，學科交融程度不高乞進入21世紀以來，隨著信息技術的廣泛應用和社會信息化進程的加速，越來越多的專家學者開始對信息法學進行研究。趙正群教授認為，信息法包括6個方面的法律規范：一是保護公民得知權的規范，即信息公開法；二是保護個體信息權的規范，即個人信息保護法；三是保護國家和社會信息安全的規范，即信息安全法；四是管理計算機信息網絡的規范，即計算機信息網絡管理法；五是有關預防和追究信息犯罪的刑事法律規范；六是有關國際

®李春華，龍厚仲.公共危機信息傳播模式及其運行.中國人民公安大學學報,2010,26 (5) : 23-27

®王偉，靖繼鵬.公共危機信息傳播的社會網絡機制研究.情報科學,2007,25 (7) : 979-982

®孫華程.公共危機信息傳播系統的網絡結構模式研究.情報科學,2009, 27 (4) : 497-501

®崔海龍.“冰山理論”對警察危機管理主體素質培養的啟示.遼寧警專學報,2012, (4) : 70-73

®劉文嬪.應急管理人員專業化的內涵及發展路徑.新疆社科論壇,2014, (2) : 63-67

®李昕旳，高紅霞，方鵬騫.新冠肺炎疫情下公立醫院危機管理能力建設.中國衛生事業管理,2020,37 (4): 245-247

®馬海群，喬立春.論我國信息法學的研究基礎與學科建設.中國圖書館學報,2001, (1) : 16-20

寧夏大學碩士學位論文緒論信息交流與合作的法律規范©。朱慶華、顏祥林和袁勤儉從信息產權、信息技術、信息服務和信息安全4個方面分析和闡釋信息法的內容％還有的學者對信息立法的內容、個人信息保護法等進行了深入研究氣

從上述國內外文獻綜述分析我們可以看出，公共危機對人類社會的威脅是危機管理研究的基本動因，也是危機信息管理研究的切入點。危機信息管理主要是對危機中的相關信息進行收集、加工、分析、傳播，它的目的在于提高危機管理中決策的有效性和正確性。危機信息管理貫穿危機管理始終，高效的危機管理體系是提高快速反應能力、科學實施危機管理的關鍵。將信息管理理論和信息技術引入到危機管理之中，探索應對危機的信息管理問題是目前危機管理研究的一個重要領域。

另外，縱觀上述研究，一是該領域研究大多都停留在理論這一層面，缺乏對實踐的具體指導。所提出的建議與對策也多以抽象和宏觀為主，還有待進行可操作化和具體化。二是筆者閱讀大量文獻后發現，關于危機管理的研究較多，而危機信息管理的文獻寥寥，存在危機信息管理研究與危機管理研究脫節的現象。三是對重大突發公共衛生事件的信息管理研究成果不多，現有研究尚不足以有效支持解決諸如新冠肺炎疫情這類事件的信息管理問題。四是雖然近年來我國在公共危機信息管理研究方面也取得了一定的進展，主要從信息采集、信息資源庫、信息傳遞、信息處理等方面開展專門性的研究，然而，在互聯網時代背景下，有關信息準確收集與傳播在內的危機信息管理的重要性日益顯著，公共危機信息管理關系到整個危機管理，因此，對危機信息管理進行系統研究刻不容緩。

第三節研究思路和研究方法

—'研究思路

本論文以A市新冠肺炎疫情防控工作實際開展情況為樣本，以信息管理為研究對象，結合前人相關研究與個人實踐經驗，根據政府處置突發公共衛生事件和信息管理的現實要求，分析政府信息管理現狀，查找政府在信息管理組織架構、運行機制、人員隊伍、法律法規等方面存在的問題，分析產生問題的原因，結合實際研究提出具有針對性和可操作性的解決思路和建議。

本文共分六部分內容展開，第一部分是緒論，主要包括本論文的研究背景、研究意義、國內外研究現狀、研究思路、研究方法、技術路線、創新點等內容。第二部分是相關概念和理論介紹，說明了本論文涉及的主要概念和理論。第三部分是A市新冠肺炎疫情防控信息管理現狀，全面闡述了A市信息管理工作開展情況。第四部分是A市新冠肺炎疫情防控信息管理存在的問題，深入查找了 A市政府在突發公共衛生事件信息管理中存在的梗阻和薄弱環節。第五部分是A市新冠肺炎疫情防控信息管理存在問題的原因分析，結合有關概念和理論深入分析問題產生的原因。第六部分是改善A市應對突發公共衛生事件信息管理的對策，結合存在的問題與產生問題的原因，有針對性地提出解決思路，如圖1。

®趙正群.信息法概論.天津：南開大學出版社,2007

®朱慶華，顏祥林，袁勤儉.信息法教程.北京：高等教育姑版社,2011, 17

®齊愛民.中國信息立法研究.武漢：武漢大學版社,2009,40

圖1技術路線圖

二' 研究方法

（一）文獻研究法

搜集查閱國內外關于公共危機管理、信息管理等方面的著作、文獻、政府相關調研報告、總結匯報等資料，根據相關資料梳理出突發公衛生事件信息管理問題研究的維度與論文寫作方向，為論文撰寫提供依據。歸納整理政府在公共危機管理中對于信息管理工作的有益探索和形成的經驗方法，分析A市在新冠肺炎疫情防控工作中就信息管理所采取的工作措施，查找其中存在的問題，結合理論分析原因所在，堅持“問題導向”原則，根據整理資料得到的相關建議，并結合A 市實際，探討解決信息管理問題的具體措施。

（二）訪談法

選取A市在新冠肺炎疫情防控工作中具有代表性的決策者和工作人員，通過個別、面對面、結構性和非結構性訪談的方式，了解其在新冠肺炎疫情防控信息管理工作中遇到的具體問題，更好地掌握A市新冠肺炎疫情防控信息管理存在的實際困難和需要改進的環節，獲取具有建設性的意見建議，以使得論文更加貼合實際，提高論文結論的指導性和實踐性。

三、創新點

（一）選題創新

眾所周知，國內外對于公共危機管理的研究較多，理論與研究成果也很豐碩，但將公共危機管理與信息管理相結合的研究并不多，理論框架、研究內容與研究方法還較為粗糙，完整的理論體系尚未形成。近年來，公共危機事件多發頻發，本文將突發公共衛生事件政府信息管理作為研究重點，從新冠肺炎實際案例入手，從便于實踐的角度出發，探討在面對更加復雜的突發公共衛生事件時政府需采取的信息管理模式，以期幫助政府提高信息管理質效。從這個選題角度來看，該論文為政府在今后遇到公共危機時，從信息管理方面切實提升應對公共危機的能力和水平帶來了可能。

（二）研究內容創新

筆者在探討A市新冠肺炎疫情防控信息管理問題時，深入政府內部和基層一線，詳細了解管理現狀和存在的問題，與工作人員討論問題產生的原因。可以說，分析陳述緊貼實際，查找問題實事求是，分析原因入木三分，在探討解決措施時，充分考慮政府自身管理現狀和管理實際，構造出一個理想的、可操作的突發公共衛生事件信息管理應對模式，為今后類似突發公共衛生事件地妥善解決提供了可能。

（三）研究理論創新

本文結合公共危機、突發公共衛生事件、信息管理等相關概念和協同治理理論，將信息管理流程劃分為信息收集、傳輸、加工、存儲等方面，同時結合政府內部及外部管理環境，綜合探討了提升A市突發公共衛生事件信息管理能力水平的方法。同時，本文緊扣時下熱點，從信息管理的視角來探索新冠肺炎疫情防控這一影響重大的突發公共衛生事件存在的問題和其積累的寶貴經驗，為公共危機的有效處置提供了新的信息管理借鑒視角。

第一章相關概念和理論介紹

第一節基本概念

一、公共危機管理

公共危機管理是指以政府為核心的公共組織在現代風險和危機意識以及危機管理理念的指導下，依法制定公共危機管理法規和應急方案，與社會其他組織和公眾協調互動充分合作，對可能發生的公共危機事件實施有效預測、預警、預報、監控和防范，并通過整合社會資源對已經發生的公共危機事件進行應急處置，化解危機和進行危機善后或經濟社會運行與秩序重建工作的全過程。由于公共危機管理是在社會面臨不期而至的重大災害、災難或沖突動亂的危急關頭實施的管理活動，是一種非常態的公共事務管理。因此，其管理理念和管理方式具有顯著的特殊性，公共危機的良好開展有助于提高政府危機防御能力、提升政府處理危機事件能力、維護社會穩定和國家政權、防止社會出現系統性風險。

公共危機管理的特點包括：

（一）緊迫性和長期性

危機是一種緊張無序態勢，其發生往往具有突然性，對社會產生巨大負面影響且難以有效準備。因此，對這類事件的管理屬于一種緊急狀態和有限時間壓力下的行為選擇。同時，這類事件的出現往往并非偶然和孤立的，其產生一般存在各種自然和社會誘因。對某一單個誘因或其直接誘因的解決并不意味著危機的全面化解，而必須從全局性、結構性方面查找根源進而尋求整體性解決方案。

（二）不確定性

危機發生前，人們的預測一般具有不確定性；即使危機發生之后，人們的判斷也常常是不確定的，對事件處理往往很難準確把握。

（三）鏈條效應

危機往往會引起鏈條反應，形成危機的“蝴蝶效應”，這就要求對危機的反應速度要越快越好，所以，對時間的把握很大程度上決定了危機處置的有效性。

（四）權變性

導致危機發生的誘因很多，而且在發生過程中表現岀的側重點也各不相同。危機的規模、強度和持久性等結構性因素是隨各種環境因素的變化而變化的，人們很難找到一條“放之四海而皆準”的真理法則來應對危機。因此，這就意味著危機管理的方式方法必須要隨著危機情勢的變化而變化。

（五）心理約束性

在危機狀態下，事件的參與者保持一種高度緊張的心理狀態，往往表現為擔心、焦慮、恐慌、畏懼，甚至發生劇烈的內心矛盾沖突。這種心理狀態會影響事件決策者的認知能力和分析判斷能力，進而影響到對危機事件的反應和控制能力；對其他利害關系人而言，可能造成個人理性判斷的喪失，集體感性占上風，進而出現一些盲動、盲從行為，甚至一些極端暴力行為。

（六）博弈性

危機處置不僅僅是單方面作出的行為。在危機狀態下，事件雙方或多方存在一個相互博弈的動態過程，各方都會選擇使自己效用最大化的策略，最終形成一個各方都愿意改變現有選擇的行動集合。因此，危機管理的結局不僅僅取決于某一方面的選擇，而往往取決于雙方或多方的策略選擇。在各方追求自身效用最大化的目標下，交易或者討價還價就始終貫穿于危機管理的全過程。

治理公共危機不僅是政府的職責也不能僅依靠政府，而是要在政府的主導下，動員和整合社會各方面的力量共同參與，合作共治。對于危機管理的階段界定有多種說法，有諾曼.R.奧古斯丁的六階段說，有菲利普•亨斯洛的五階段說，有芬克的四階段說，有伯奇、古思主張的三階段說©。綜合考慮，筆者認為危機管理主要包括四個方面的行為過程，即危機前的預防、危機前的準備、危機中的響應、危機后的修復和重建。

二、突發公共衛生事件

突發公共衛生事件，是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件©。

突發公共衛生事件的特點包括：

（一）突發性。突發公共衛生事件往往是突然、緊迫、非預期發生的，事件的發生發展往往出乎人們意料，人們在事件發生前難以察覺，導致處置其所需的技術手段、設備、物資和經費都不太可能有充分的準備。

（二）公共性。在事件發生區域內的所有人，都有可能受到突發公共衛生事件的威脅和損害。如果突發公共衛生事件是傳染病爆發，還將影響事件發生地周邊地區乃至全球公眾的身體健康和生命安全。

（三）嚴重性。突發公共衛生事件的發生不但會影響人們的身體健康和生命安全，還會對當地公共衛生服務體系造成巨大沖擊，當事件難以控制時，還將嚴重威脅經濟發展、社會穩定乃至國家安全。

（四）緊迫性。突發公共衛生事件發生后，全力以赴救治病人，迅速調查事件原因，及時采取有效措施控制事件的進一步惡化成為十分緊迫的任務，管理者和工作人員必須迅速全面開展工作，以求事件在最短時間內得到控制。

（五）復雜性。突發公共衛生事件種類繁多，成因復雜，在時間、空間、人群分布上存在一定差異，很難預測其蔓延范圍、發展速度、趨勢和結局。只有通過綜合的治理，處理好包括社會體制、機制的問題、工作效能問題以及人群素質的問題，才能使事件得到很好控制。

三、信息管理

信息是組織的一種資源，一般認為，信息是具有新內容、新知識的消息。信息管理，是指人 ®張永理.公共危機管理.湖北：武漢大學版社,2010

%曹康泰.突發公共衛生事件應急條例釋義.北京：中國法制出版社,2003

寧夏大學碩士學位論文第一章相關概念和理論介紹類綜合采用技術的、經濟的、政策的、法律的和人文的方法和手段以便對信息流進行控制，以提高信息利用效率、最大限度地實現信息效用價值為目的的一種活動①。從某種意義上講，信息管理就是對信息資源進行管理。信息管理的職能包括計劃職能、組織職能、領導職能、控制職能。本文所討論的是廣義的信息管理問題，過程包括信息收集、信息傳輸、信息加工和信息儲存。信息收集就是對原始信息的獲取。信息傳輸是信息在時間和空間上的轉移，因為信息只有及時準確地送到需要者的手中才能發揮作用。信息加工包括信息形式的變換和信息內容的處理。信息的形式變換是指在信息傳輸過程中，通過變換載體，使信息準確地傳輸給接收者。信息的內容處理是指對原始信息進行加工整理，深入揭示信息的內容。經過信息內容的處理，輸入的信息才能變成所需要的信息，才能被適時有效地利用。信息送到使用者手中，并非使用完后就無用了，有的還需留做事后的參考和保留，這就是信息儲存。通過信息的儲存可以從中揭示出規律性的東西，也可以重復使用。信息管理是危機管理的重要組成部分，貫穿于公共危機管理全過程篤如圖2。

圖2公共危機信息管理維度框架

信息管理的特點包括：

（一）具有管理的一般性特征。信息管理的對象不是人、財、物，而是信息資源和信息活動, 貫穿于整個管理過程之中。信息管理的基本職能是計劃、組織、領導、控制，管理對象是組織活動，管理目的是為了實現組織目標。

（二）信息量猛增。隨著經濟全球化，各國各地直接的政治、經濟、文化交往日益頻繁，聯系越發密切，同時，隨著自媒體時代的到來，人人都成為了信息提供者或發布者，導致信息量呈爆發式增長。

（三）信息處理和傳播速度更快。隨著現代通信和傳播技術的快速發展，大大提高了信息處 ®馬費成，宋恩梅.信息管理學基礎.湖北：武漢大學出版社,2011

'金辛立艷.面向政府危機決策的信息管理機制研究:［博士學位論文：吉林：吉林大學,2014

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理和傳播的速度。

(四)信息處理方法日趨復雜。隨著管理工作要求的提高，信息處理的方法也越來越復雜。早期的信息加工，多為一種經驗性加工或簡單的計算。現在的信息加工處理不僅需要一般的數學方法，還要運用數理統計、運籌學等方法。

(五)信息管理涉及領域不斷擴大。從知識范疇上看，信息管理涉及到管理學、社會科學、行為科學、經濟學、心理學、計算機科學等；從技術上看，信息管理涉及到計算機技術、通信技術、辦公自動化技術、測試技術、縮微技術等。

信息管理涉及信息技術、信息資源、參與人員等要素，是多學科、多要素、多手段的管理活動®。作為一種社會性的管理活動，它具有一般管理活動的特點；作為一種技術性很強的管理活動，它要運用許多技術手段和管理手段。同時，信息管理活動總是指向一定目標，達到一定的效果并完成預定的任務。從微觀的角度來看，信息管理的目標包括兩個方面：一是建立信息集約，即在收集信息的基礎上，實現信息流的集約控制；二是對信息進行整序與開發，實現信息的質量控制。從宏觀的角度來看，信息管理的目標是為了提高社會活動資源的系統功能，最終提高社會活動資源的系統效率。

第二節理論基礎

一、協同治理理論

協同治理興起于上世紀90年代初。在推動國家治理能力和治理體系提升的過程中，政府部門始終是核心，但隨著我國國家與社會二元模式的逐步瓦解，社會力量迅速發展壯大，由此出現了多元行動主體積極而廣泛地參與到社會治理中來。單極政府模式在處理繁雜的公共事務中已經顯得捉襟見肘。在這種背景下，源于西方社會的協同治理理論被引入我國％

聯合國全球治理委員會認為“協同治理”是使相互沖突的不同利益主體得以調和并采取聯合行動的持續過程，強調了治理主體的多中心化、治理權威的多樣化、子系統直接地協作性、系統的聯合動態性、自組織的協調性和社會秩序的規范化鐵國內學者董麗晶等認為，協同治理理論是指公共機構、私人機構及公民個人等多元治理主體，通過運用公共權威、協同規則、治理機制及方式來協同運作，并最終形成自組織系統，從而實現公共利益最大化，高效有序地提升治理水平與能力©。

協同治理理論強調充分發揮多元治理主體的能動作用，推動多元治理。特別申明政府不是治理的唯一合法主體，治理主體包括但不限于政府、非政府組織、企業、公民等。協同治理理論認為，多元主體的共同利益與共同目標的一致性是共同合作的基礎，只有多元治理主體積極配合、一致行動才能有效整合治理資源，充分發揮各方優勢，實現良性治理。在協同治理實踐中，諸多治理主體需發揮各方的優勢和潛能，治理手段不僅是線性的自上而下的統治手段，還應包括多中心、網絡化、協同化的多重手段及方式。雖然地方政府是治理主體，但因其自身的局促以及迫切

®趙泉對信息管理與信息系統專業定位的思考.中國管理信息化,2012, ( 1) : 82-83

®陳世榮.我國國內協同治理理論研究文獻綜述.知識-力量.2018

®黃思棉，張燕華.國內協同治理理論文獻綜述.武漢冶金管理干部學院學報.2015, (3) :3-6

董麗晶，謝志遠協同治理視角下城市新型公共閱讀空間建設研究.出版發行研究,2020, (1) : 74-77+45

需要解決的現實問題，需要其他多元主體對公共事務進行共治，讓其他治理主體積極參與、各盡其責，在縮減政府治理成本的同時，有序激活調動社會多方力量，并鼓勵激發全民參與共同治理，達到治理手段多樣復合的目標。協同治理理論認為，合作主體需關系協同、行為有序©。強化協調性可以防止治理體系無序化、碎片化、重復建設及資源內耗等問題，可以促使系統高效運行，激發協同效應，形成有序運作的機制。

二、協同治理理論在突發公共衛生事件信息管理中的應用

協同治理理論作為一種新興理論，自誕生之日起就備受關注，由于它對于開放系統下的社會多元化的協同發展具有較強的指導意義，所以在公共管理領域被大范圍推廣，成為了近年來理論研究的重點。突發公共衛生事件發生發展的原因有很多，既有公眾的疏忽大意，也有政府部門管理不力、部門間的協調機制不暢等因素。由于突發公共衛生事件的公共性和信息管理的普遍性，突發公共衛生事件信息管理要求社會系統中的各個主體相互配合、共同協作才能完成管理任務。

研究對象系統具有復雜性是使用協同治理理論的第一個條件。系統的復雜性主要是由各個子系統之間的相互作用體現出來，各個子系統之間既有競爭，又有協作，并且它們之間結合的方式是多種多樣的，因為子系統內部還有自己獨特的結構。協同治理理論追求的是如何促進各子系統之間的協作，進而發揮系統的最大功效。研究對象系統具有動態性是使用協同治理理論的第二個條件。這種動態性不僅僅體現為各個子系統之間的相互競爭協作，同時也體現為系統整體從無序到有序，或者從一種結構到另一種結構的轉變。協同治理理論強調的就是各主體尋找分化與整合的途徑從而不斷實現治理效果的優化。研究對象系統具有多樣性是使用協同治理理論的第三個條件。系統內部越來越分化、專門化和多樣化，由此導致目標、計劃和權利的多樣性。系統內部各個行為體擁有不同的資源，也具有不同的利益需求，也就導致各個子系統目標的多元。

突發公共衛生事件信息管理是一項系統工程。首先，它是一個復雜的系統，符合協同治理理論的第一個條件。比如，一是參與主體復雜，突發公共衛生事件本身就具有復雜性，其信息收集涉及社會系統的方方面面，需要政府內外部各個主體的支持配合，這些主體都保持著較強的獨立性；二是工作措施復雜，信息管理包括信息收集、加工、傳輸、儲存等要素，各要素彼此之間相互獨立，但也相互影響、互相支撐，共同組成了信息管理系統。其次，它是一個動態的系統，符合協同治理理論的第二個條件。比如，突發公共衛生事件從無到有一直是動態發展的過程，在突發公共衛生事件發生之前，信息管理系統按照常規模式有序進行，當突發公共衛生事件發生之后，政府成立專門的信息管理臨時機構，組建信息管理隊伍，搭建信息管理平臺，信息管理系統由無序狀態向有序狀態不斷演進。再次，它是一個多樣的系統，符合協同治理理論的第三個條件。比如，信息管理涉及政府內部如公安、衛健、宣傳、交通、通信等各個部門以及政府外部的公眾、非營利組織、企業等，每一個行為主體都有不同的利益訴求，都是信息管理的利益相關者。同時，它們在管理過程中有著強烈的主觀能動性。但是，由于這些行為主體在長期運行的過程中缺乏相互協同配合，使得突發公共衛生事件信息管理不夠及時有效汽

上述情況說明，突發公共衛生事件信息管理是一個復雜的、動態的、多樣的問題，當前還沒 ®趙璐.網絡組織與中國生態治理.開發研究,2019, (1) :7-12

*李漢卿.協同治理理論探析.理論月刊,2014, (1) : 138-142

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有形成完善的治理機制。協同治理理論的誕生源于對治理理論的重新檢視，協同治理就是尋求有效治理結構的過程。要想使信息管理效率大幅提高，需要政府作為管理主體，有效統籌內外部多元主體共同參與，打破各個管理主體間的壁壘，消除不同機構間的條塊分割，充分調動各個行為主體的積極性，推動主體間通力協作，把管理系統網絡織密織牢，才能達到“善治”的目的。

第二章A市新冠肺炎疫情防控信息管理現狀

在全國統一部署開展新冠肺炎疫情防控工作后，A市自2020年1月21日起正式啟動新冠肺炎疫情防控工作。2020年，當地保持了新冠肺炎疫情零輸入、零發生的良好態勢，成為中國為數不多的“凈土”。在此過程中，信息管理工作發揮了不可替代的作用，為疫情決策、措施落實、部門協作等提供了有力保障。但同時，由于A市在此之前長期未面對突發公共衛生事件，導致新冠肺炎疫情防控信息管理出現了不少薄弱環節和梗阻。

第一節組建疫情處置議事協調機構

一'成立市新冠肺炎防控工作指揮部

為確保A市政府提高對疫情防控工作的重視程度，統籌各方力量順利開展疫情防控工作，A 市政府及其所屬各縣政府比照上級成立了新冠肺炎防控工作指揮部。縱觀A市疫情防控過程，新冠肺炎防控工作指揮部成為當地政府應對此次突發公共衛生事件的主要決策機構，其中也包括了信息管理全流程。筆者通過按照時間脈絡梳理，2020年A市新冠肺炎防控工作指揮部成立與變更情況如下：

（一）第一步：成立新冠肺炎防控工作領導小組

A市于2020年1月23日成立新冠肺炎防控工作領導小組，由分管衛生健康工作的副市長任組長，領導小組組成部門包括宣傳部、政法委、網信辦、工信局、交通局、林草局、發改委、教體局、科技局、公安局、民政局、司法局、財政局、人社局、生態環境局、住建局、水務局、農牧局、文旅廣電局、外事辦、衛健委、應急管理局、市場監管局、扶貧辦、醫保局、軍分區、殘聯、鐵路航空管理中心28個部門。領導小組下設5個分組，分別為綜合協調組、醫療救治指導組、疾病防控指導組、防治輸入指導組、宣傳輿論組。

（二）第二步：成立新冠肺炎防控工作指揮部

A市于2020年1月26日成立新冠肺炎防控工作指揮部，由市政府主要領導和衛生健康、公安、工信部門的分管領導分別任指揮部總指揮和副總指揮，組成部門由新冠肺炎防控工作領導小組的28個部門增加為30個部門，增加了組織部和審計局。在指揮部下設7個專項工作組，如圖 3o于2020年1月23日成立的新冠肺炎防控工作領導小組同時撤銷。

圖3 A市新冠肺炎防控工作指揮部架構

（三）第三步：調整新冠肺炎防控工作指揮部

A市于2020年1月31日調整已成立的新冠肺炎防控工作指揮部組成人員。將市委宣傳部部長、分管外事工作的副市長納入副總指揮，原先的30個組成部門不變，下設的7個專項工作組不變。

（四）第四步：再次調整新冠肺炎防控工作指揮部

A市于2020年2月19日再次調整已成立的新冠肺炎防控工作指揮部部分專項工作組職能和人員。一是撤銷交通保障組，將原交通保障專項工作組職能劃歸社會管控專項工作組。二是成立經濟和社會運行指導專項工作組。

（五）第五步：根據形勢變化調整新冠肺炎防控工作指揮部

A市于2020年10月9日再次調整已成立的新冠肺炎防控工作指揮部機構及成員，將市委宣傳部部長和所有副市長列為指揮部副總指揮，組成部門由原先30個減少至28個，其中，取消組織部、科技局、生態環境局、住建局、林草局、扶貧辦、水務局，增加機關事務局、出入境邊防檢查站、海關、通信建設管理辦公室、紅十字會。下設專項工作組由之前的7個減少為6個，其中，將后勤保障專項工作組名稱及職能變更為物資保障專項工作組，取消經濟和社會運行指導專項工作組。

從A市2020年疫情防控議事協調機構成立及變更情況來看，如圖4, A市在疫情防控初期對新冠肺炎突發公共衛生事件的嚴重性預估不足，在2020年1月26日緊急調整議事協調機構，成立新冠肺炎防控工作指揮部取代新冠肺炎防控工作領導小組，自此組建了較為合理的議事協調機構，并在后期疫情防控過程中根據疫情發展態勢進行了調整完善。

圖4 A市新冠肺炎防控議事協調機構變更圖

二、成立綜合協調專項工作組

為增強A市指揮部統一性、整體性、協調性，A市政府在新冠肺炎防控工作指揮部下設綜合協調專項工作組負責統籌指揮部各方面工作，同時承擔信息管理任務。

（-）第一步：在新冠肺炎防控工作領導小組中設立綜合協調組

在2020年1月23日成立的新冠肺炎防控工作領導小組中，設立綜合協調組，組長由市衛健委主任及分管衛生健康的市政府副秘書長擔任，組成部門包括市衛健委和疾控中心。主要負責疫情防控相關法律法規、政策規范的研究、解讀和執行指導；負責全市疫情防控工作的協調、調度和信息溝通；負責對縣上報的疫情信息、病情信息和工作信息等的接收、匯總、分析研判和報送；負責與上級衛生健康部門即時溝通、協調工作。

（二）第二步：在新冠肺炎防控工作指揮部中設立綜合協調專項工作組

在2020年1月26日成立的新冠肺炎防控工作指揮部中，下設綜合協調專項工作組，由市政府秘書長任組長，組成部門包括市衛健委、政法委、網信辦、外事辦、工信局、交通局、應急管理局、宣傳部8個部門。主要負責綜合協調和日常事務工作；負責會議的組織和重要工作的督辦；負責信息管理；負責專家咨詢委員會的聯絡和協調。于2020年1月23日成立的新冠肺炎防控工作領導小組綜合協調組同時撤銷。

（三）第三步：進一步明確綜合協調專項工作組職責

2020年2月10 0,指揮部進一步明確了各專項工作組職責，其中，綜合協調專項工作組的職責調整為負責指揮部綜合協調和日常事務工作；負責掌握全市防控工作情況，及時跟蹤、匯總指揮部各專項工作組工作情況和相關信息、數據；負責指揮部和綜合協調專項工作組公文流轉和會務協調；負責疫情防控重要事項的督辦；負責疫情防控工作信息采編、整理和報送；負責做好 24小時值班值守，保障指揮部聯絡暢通；負責投訴舉報問題線索的受理和交辦；負責專家咨詢委員會的聯絡和協調：負責根據工作進展情況，及時向指揮部提供工作動向和工作建議。

（四）第四步：調整綜合協調專項工作組組成部門

在2020年10月9日調整已成立的新冠肺炎防控工作指揮部機構設置及組成人員時，將下設的綜合協調專項工作組組成部門由8個減少為7個，其中，取消了政法委、工信局、應急管理局，增加了公安局、海關，相關職責未變。

三、成立6個工作小組

2020年1月31 0,指揮部綜合協調專項工作組進一步明確組內各成員單位的職能職責，并下設成立6個工作小組，如圖5。分別為綜合小組、應急小組、文秘小組、信息小組、協調督辦小組、數據小組，組成人員基本為市政府辦公室工作人員。其中，綜合小組主要負責指揮部以及綜合協調專項工作組日常工作的聯絡，做好上傳下達、溝通協調；負責綜合協調專項工作組各類方案、表格和有關工作部署性文件的制發；負責指揮部和綜合協調專項工作組公文流轉和會務協調。信息小組主要負責收集指揮部各專項工作組工作信息，做好整理、編輯和報送；落實日報制度，匯總、整理、上報每日工作開展情況。數據小組主要負責匯總指揮部各專項工作組和綜合協調專項工作組各小組工作情況和相關數據。協調督辦小組主要負責做好舉報電話的接聽、登記、匯總、反饋；負責舉報問題線索的交辦和跟蹤；根據工作進展情況，向指揮部和綜合協調專項工作組及時提供工作動向和工作建議。

圖5 A市指揮部綜合協調專項工作組組織架構

四、組建隊伍和搭建平臺

為強化指揮部運行調度，提高應急反應效率，2020年1月26日及2月1日，市指揮部綜合協調專項工作組向其他6個專項工作組下發通知,要求實行專項工作組聯絡員集中辦公工作機制，如圖6o各專項工作組成員單位確定一名責任人和一名工作人員進行集中辦公并設立辦公電話。綜合協調專項工作組集中辦公不同于其他6個專項工作組，要求其他6個專項工作組各確定一名聯絡員，于1月27日在A市黨政辦公區開展綜合協調專項工作組集中辦公。同時，要求其他6 個專項工作組聯絡員一經確定不得擅自變更，須固定到崗，與原單位工作崗位脫鉤。聯絡員接受綜合協調專項工作組日常管理和其所在的專項工作組領導，須服從綜合協調專項工作組紀律要求和值班安排。如集中辦公工作開展超過半年，聯絡員年度考核評價意見由各專項工作組參考綜合協調專項工作組意見后向原單位反饋。另外，綜合協調專項工作組集中辦公所需電腦、打印機等電子設備由各專項工作組負責解決，辦公場地、桌椅等由綜合協調組提供。

第二節建立疫情處置信息管理機制

一、建立信息收集機制

在信息報送方面，A市指揮部明確綜合協調專項工作組為A市疫情防控信息簡報和綜合數據資料上傳下達的主渠道，并公布了聯系電話及電子郵箱。A市指揮部除綜合協調專項工作組外的其余6個專項工作組各確定1名聯絡員在綜合協調專項工作組進行集中辦公，聯絡員負責與其所在的專項工作組的組成部門的聯絡員進行聯系，匯總本專項工作組相關數據信息。市指揮部綜合協調專項工作組匯總形成各專項工作組聯絡員名單，并發送至各縣指揮部和市指揮部各專項工作組。要求各縣指揮部及縣指揮部各專項工作組確定1一2名聯絡人，負責與市指揮部及市指揮部各專項工作組對接工作，形成聯絡員名單報送至市指揮部各專項工作組。同時在市級層面建立“縣防控指揮部聯絡員” “市防控指揮部成員單位聯絡員”兩個微信群，要求相對應的聯絡員掃碼進群，方便工作聯絡。A市指揮部綜合協調專項工作組要求各縣指揮部和市指揮部各專項工作組實行信息簡報每日兩報制度，各縣指揮部和市指揮部各專項工作組匯總當地及本領域數據資料后向市綜合協調專項工作組報送，如圖7,報送時間為當日9點和15點，重要信息隨時報送。值得注意的是，市指揮部綜合協調專項工作組要求各縣、其他各專項工作組提高信息和數據報送質量，對于因報送不及時、審核把關不嚴、數據資料失實、信息失密泄密給疫情防控工作造成不利影響的，將嚴肅追責問責。

圖7 A市指揮部信息收集流程圖

另外，A市指揮部綜合協調專項工作組還設立疫情防控值班電話和舉報電話，并通過新聞媒體以指揮部公告的形式向社會公布。實行24小時值班制度，確保指揮部值班電話和疫情防控舉報電話24小時有人接聽。

二'建立每日會商機制

A市在疫情防控工作開展前期建立日會商制度，于每日17時召開市應對疫情工作領導小組會議暨指揮部會議，市應對疫情工作領導小組全部成員及市指揮部總指揮、各副總指揮、各專項工作組組長參會。會議內容為聽取A市疫情防控情況通報，研判現階段形勢，及時調整防控措施。會議通報材料內容包括截至當日疫情輸入及發生情況、重點人員排查監控情況、防控人力投入情況、宣傳輿論情況、舉報投訴辦理和信息上報情況、綜合協調督辦落實情況、核酸檢測情況、醫療和生活物資儲備情況、經費保障情況、市場監管情況、交通管控情況、社區居民管控情況、接受社會捐贈情況等內容，由市指揮部綜合協調專項工作組指定1名具體工作人員負責匯總全市相關數據并形成通報材料，供會議參考決策。

三、明確信息傳輸方式

A市建立橫向、縱向、內外部信息傳輸機制，實行疫情防控數據信息按歸口報送。一是在橫向層面，各級指揮部綜合協調專項工作組與其他各專項工作組建立信息雙向傳輸渠道。二是在縱向層面，各專項工作組分別與對應上下級指揮部各專項工作組建立信息雙向傳輸渠道，各成員單位分別與對應上下級指揮部各成員單位建立信息雙向傳輸渠道。三是在內外部信息傳輸方面，市指揮部成立“新冠肺炎防控信息發布”微信群，群內包括市指揮部綜合協調、宣傳輿論專項工作組相關負責人及工作人員、當地各主流新聞媒體有關負責人。建立市指揮部公告制度，通過市指揮部公告形式將A市疫情防控重要舉措向公眾公開。另外,A市指揮部還設立公布舉報投訴電話，積極解答公眾疑惑，闡釋具體措施，幫助解決有關困難，通過舉報投訴電話，建立起了政府與公眾就疫情防控快速便捷的交互渠道。

四' 開展信息歸檔工作

2月底，市指揮部綜合協調專項工作組明確由其下設的綜合小組具體負責此項工作。整理歸檔材料主要包括A市指揮部針對疫情防控工作制發的各類文件，撰寫的各類材料等。對于上下級政府、指揮部關于疫情防控的來文統一由A市政府辦公室信息科進行管理。當檔案整理好后，按年度和工作分工，分別由綜合協調專項工作組綜合小組和政府辦信息科交由市檔案局統一進行保管。

第三章A市新冠肺炎疫情防控信息管理存在的問題

據調查，A市在新冠肺炎疫情防控初期，盡管出臺了各類加強信息管理工作的制度文件，并就各項要求作了較為詳細的說明。但實際情況是，各項要求并不能涵蓋信息管理的方方面面，同時，這些要求也并未得到很好的落實，從而導致A市信息管理出現了信息收集、研判和傳遞缺失重要環節、信息失真、運行僵化等問題。

第一節信息管理組織架構不合理

一、指揮部各專項工作組各自為陣

在2020年1月26日及2月1日市指揮部綜合協調專項工作組下發的《關于開展專項工作組集中辦公的通知》中，明確7個專項工作組分別設立集中辦公地點，除綜合協調專項工作組外的其他6個專項工作組的集中辦公人員為各專項工作組組成部門1名責任人及1名工作人員；綜合協調專項工作組集中辦公人員為其他6個專項工作組各1名聯絡員及綜合協調專項工作組下設的 6個工作小組組成人員。建立該機制的好處是指揮部綜合協調專項工作組可以充分發揮其作為突發公共衛生事件處置的“核心”“大腦”“中樞”的統籌協調聯絡作用，方便其快速與其他專項工作組進行聯系對接。但這樣的設置也存在一定問題，除綜合協調專項工作組外的其他6個專項工作組并未建立直接聯系機制，當遇到緊急情況時，6個專項工作組間的相互對接不夠順暢，存在不知與其他專項工作組哪位具體工作人員聯系的情況。同時，且由于隸屬關系不同，對接工作常常出現推諉現象。當通過綜合協調專項工作組這個“中轉站”進行聯絡時，往往又會浪費一定時間從而貽誤戰機。上述情況，造成了指揮部各專項工作組信息得不到充分快速交換，從而導致指揮部整體協同聯動不夠有效，未充分凝聚起聯防聯控的工作合力。

二' 橫向層面未組建專門的疫情信息管理機構

雖然A市指揮部明確綜合協調專項工作組為A市疫情防控信息管理機構，但就綜合協調專項工作組內部而言，其下設的信息小組僅僅負責工作信息的篩選、編輯、上報工作；數據小組僅僅負責A市人力投入情況1項指標的統計；協調督辦小組僅僅負責社會舉報投訴電話的受理；其他6個專項工作組聯絡員僅僅負責提供本組工作開展情況。其余如截至當日疫情輸入及發生情況、重點人員排查管控情況、宣傳輿論情況、核酸檢測情況、醫療和生活物資儲備情況、經費保障情況、市場監管情況、交通管控情況、社區居民管控情況、接受社會捐贈情況等大部分數據信息的管理工作無特定小組或人員承擔，出現了信息數據和信息管理責任的真空地帶。同時，信息小組、數據小組、協調督辦小組之間未建立良好的信息互通機制，導致各小組負責的信息傳輸受阻。對于其他6個專項工作組而言，本組的信息管理工作沒有專門的內設機構來管理，信息管理工作交由各組選派到綜合協調專項工作組集中辦公的聯絡員負責，對于聯絡員來講，因其自身工作條件及現實工作環境所限，并不能十分順利地開展信息管理工作，從而導致信息管理出現梗阻。

三、縱向層面信息管理機構不一致

雖然A市完全比照上級政府成立了指揮部及各專項工作組，做到了一一對應，同時，也向所屬各縣下發了成立指揮部及各個專項工作組的通知。但在通知中并未要求各縣一一對應市級成立相應的指揮部和專項工作組，因此各縣在組建各自的議事協調機構時，出于實際考慮，并未與市指揮部各專項工作組保持上下一致，導致上下級專項工作組在職能對應上出現了市指揮部某一個專項工作組對應縣指揮部某兩個專項工作組或市指揮部某兩個專項工作組對應縣指揮部某一個專項工作組的情況。另外，市縣兩級成員單位的職責分工也不一致，例如，出現了市一級承擔B 職能的部門1對應到縣一級就變為了承擔B職能的部門2,市一級的部門1與縣一級的部門2不存在上下級隸屬關系。縣政府結合地方實際，對縣指揮部組織架構作出調整的好處是更加貼合縣一級工作開展實際，但其弊端也是顯而易見的，在疫情防控過程中，一些需要市縣兩級協同處理的工作推進起來不夠順暢，市指揮部在向縣一級部署工作或縣一級向市指揮部上報數據、反映情況的渠道不夠暢通，信息的快速傳輸受到影響。

第二節信息管理運行機制不健全

一、信息收集方式亟待改善

A市在疫情防控前期，信息收集機制不夠科學合理，未能全面收集數據，同時也增加了工作人員的負擔，拖慢了政府行政效率，在一定程度上影響了政府疫情防控決策。

（一）信息獲取不全面

新冠肺炎疫情作為21世紀以來最嚴重的突發公共衛生事件©,它的處置并不僅僅局限于醫療防控和醫療救治，作為影響全部人類的重大傳染性疾病，其防控工作涉及應急準備、人員調配、社會管理、交通管制、醫療救治、物資保障等方方面面。在疫情防控工作開展之初的危機處置黃金階段，A市指揮部的信息收集不夠系統全面，關注重點僅僅集中在醫療防控和醫療救治方面，一些如居民生活必需品是否儲備充足、社會管控措施是否落實到位等關乎疫情防控大局的重要數據并未被指揮部列為收集對象，不夠充分的數據信息導致A市政府未能有效預判新冠炎疫情防控趨勢，快速做好疫情應對準備。

（二）無用信息獲取導致基層精力分散

據A市2020年2月9日不完全統計，當日A市各部門要求基層報送的疫情防控相關材料共計42種，其中，要求每日報送的31種、一次性報送的11種，如表1、表2。報送方式除少數幾種材料為市指揮部綜合協調專項工作組統一調度外，其余材料均為A市各部門與下級部門直接對接索要，這其中還包括非指揮部成員單位向下級部門對接索要材料的情況。據統計，在42種材料中，計量保障工作情況、定點醫療機構醫保基金撥付情況、三支一扶人員健康狀況統計情況、環衛、供水、市政等疫情防控工作開展情況、到社區報到請戰情況、安保情況等信息的獲取相較于當時異常嚴峻的防控形勢來講并無太大助益，大量相對無用信息的獲取反而導致基層工作人員 ®曹劉慶.我國公共危機管理中的溝通機制研究一以新型冠狀病毒肺炎疫情為例：［碩士學位論文］.浙江：浙江大學,2020

每日疲于奔命，忙于“數字文章”，影響了工作落實。

表1 A市2020年2月9日一10日要求基層每日報送材料統計表

序號收集單位收集內容

1 市委政法委社會管控情況

2 市委宣傳部面向基層宣傳宣講情況

3 市委宣傳部新聞宣傳發布情況

4 市衛健委防控物資數

5 市衛健委發熱患者統計

6 市衛健委武漢流動人員健康篩查情況

7 市衛健委衛生監督工作情況

8 市衛健委全市人員情況統計

9 市衛健委醫療機構統計

10 市衛健委全市孕產婦、兒童等重點人群疫情監測情況

11 市衛健委每日工作進展

12 市衛健委社區防控工作情況

13 市衛健委外來返鄉人員排查情況

14 市衛健委發熱排查匯總

15 市衛健委衛生監督每日工作動態

16 市市監局計量保障工作情況

17 市市監局每日一報統計表

18 市市監局野生動物市場監管情況

19 市市監局藥店購買退熱藥實名登記情況

20 市教體局教職工、學生假期外出返回情況

21 市教體局疫情防控情況

22 市教體局中小學（幼兒園）工作進展日報表

23 市文旅廣電局村村響宣傳使用情況

24 市文旅廣電局文旅企業采取措施情況

25 市文旅廣電局文旅企業檢查情況

26 市醫保局疫情定點醫療機構醫保基金撥付情況

27 市住建局環衛、供水、污水處理廠、市政公司疫情防控開展情況

28 市交通局交通情況

29 市民政局慈善捐贈款物管理使用情況

30 市紅十字會接受社會捐贈情況

31 市人社局三支一扶人員每日健康狀況

表2 A市2020年2月9日一 10日要求基層一次性報送材料統計表

序號收集單位收集內容

1 市委組織部到社區報到、向社區請戰活動開展情況

2 市公安局流動人口管理工作情況

3 市公安局疫情防控期間法治服務保障情況

4 市公安局疫情防控期間醫療機構安保工作情況

5 市住建局住宅小區疫情防控情況

6 市住建局住宅小區二次供水、加壓設施設備情況

7 市發改委項目定期調度情況

8 市發改委重點項目受疫情影響情況

9 市生態環境局疫情防控情況

10 市林草局疫情相關督查、會議、出動人數等情況

11 市市監局疫情防控期間案件查辦情況

（三）信息沒有統一的入口和出口

市指揮部綜合協調專項工作組作為A市疫情防控信息管理的負責機構，理應成為A市疫情防控各類信息數據的統一入口和唯一出口。但在實際工作中，通過市指揮部綜合協調專項工作組進行上傳下達的信息數據僅占所有涉疫信息數據的少部分，其余大部分信息數據通過上下相對應的市縣兩級專項工作組或組成部門直接進行傳輸。當市級專項工作組或組成部門在獲取到信息數據后，又通過相同的方式報送給了上級專項工作組或組成部門。這些信息數據“巧妙地”繞開了市指揮部綜合協調專項工作組，使得作為指揮部“大腦”的綜合協調專項工作組掌握的信息數據不夠全面及時。另外，由于市指揮部各專項工作組或組成部門工作人員能力素質的原因，其對上報的信息數據往往未仔細核對真實性和準確性，再加之各專項工作組上報數據內容有重疊部分，這使得A市上報的數據出現同項不同值的情況。在信息公開方面，市縣兩級指揮部專項工作組或組成部門存在擅自發布相關信息的情況，發布的信息內容有時相互“打架”，信息口徑不一致，導致政府信息公開權威性大打折扣，影響了政府公信力，造成了信息管理混亂。

（四）多時段、跨部門獲取信息致使基層行政效率低下

A市指揮部在信息收集過程中還存在一個突出問題是多時段、跨部門獲取信息導致基層行政效率低下。在多時段方面，比如，N省（A市所在省）要求各市社會管控組每日報送截至當日10 時和18時的社會管控情況，同時，由于A市每日17時要召開市應對疫情工作領導小組會議暨指揮部會議，市指揮部綜合協調專項工作組要求市社會管控專項工作組每日報送截至當日12時的社會管控情況，由此，市社會管控專項工作組每天就同一類數據要按照不同的時間節點統計3次，這類情況在其他專項工作組也不同程度的存在。在跨部門方面，比如，A市指揮部某組成部門在總結疫情防控工作開展情況時，其需要的數據內容往往還涉及其他多個部門，這時，就需要跨部門收集數據，當多個部門存在上述情況時，一是垂直方向信息跨部門傳輸導致信息管理混亂，二是大大增加了基層負擔。另外，需要注意的是，這種兩種情況越向基層延伸越為嚴重，由于我國倒金字塔式的行政管理體制，造成了 “上面千條線，下面一根針”的情況出現，基層工作人員大

多身兼數職，每天忙于“數字游戲”，自然沒有更多精力去落實防控措施，從而導致了行政效率低下。

二、信息整理有效性不足

在A市每日17時的市應對疫情工作領導小組會議暨指揮部會議上，全市疫情防控工作情況通報材料成為供了 A市疫情防控主要決策和管理者研判當前形勢、查找問題漏洞、安排部署工作的重要參考依據。通報材料由市指揮部綜合協調專項工作組指定1名固定人員具體負責起草。為盡量給決策者提供最新進展情況，通報材料所需數據為截至當日12時，每天當各項數據由各專項工作組聯絡員報送至該工作人員時已接近15時、16時，數據信息涵蓋疫情防控各個方面，該工作人員不但負責通報材料所需信息數據的匯總工作，還要負責數據核對、文稿撰寫、校對繕印等工作。同時由于各組上報信息質量參差不齊，有的信息或是浮于表面，不能透過現象看本質；或是舍本逐末，不能簡明扼要抓重點；或是以偏概全，不能統籌兼顧作判斷。導致剩余時間僅夠該工作人員進行簡單的編輯，最終形成的通報材料內容只是簡單的數據羅列，并未對數據進行深入加工分析，從而也就難以從已有的數據中發現問題隱患，較好地服務于決策。例如，在疫情防控最初幾天時間里，通報材料反映的全市米、面、糧油等生活必需品存量僅有具體數值，并未對數據進行加工分析，研判生活必需品是否滿足全市公眾正常生活所需以及可滿足的具體日數，也并未就下一階段生活必需品的調運存儲等工作提出可操作性的意見建議。另外，在A市每日17 時的例會上，參會人員僅限于政府內部工作人員，未形成高等院校、科研機構、高端智庫、新聞媒體等“外力外腦”多元參與的會商模式。

三、政府與外部環境溝通不暢

按照A市指揮部設想，其與外部信息交換的方式為：市指揮部向外部環境流出的信息統一通過其組建的“新冠肺炎防控信息發布”微信群，以市指揮部公告的名義將重要防控情況向公眾告知：外部環境向指揮部流入的信息由其綜合協調專項工作組協調督辦小組設立并向社會公布的舉報投訴電話來實現，當有舉報投訴電話打入時，相關事項由協調督辦小組轉各縣指揮部或市行業主管部門辦理，辦理結束后，由協調督辦小組統一進行反饋。但在實際工作過程中，指揮部向外部環境流出的信息并不是全部以指揮部公告形式，指揮部其他各專項工作組或組成部門有需要向社會公布的信息時有時獨自通過新聞媒體平臺發布，造成了信息交叉、重疊；外部環境向指揮部流入的信息，除市指揮部設立舉報投訴電話外，各縣、市部分行業主管部門也設有舉報投訴電話，如市場監管部門的12306舉報投訴熱線，如此一來，一是社會公眾面對眾多的舉報投訴電話不知該打哪一個，有時會遇到政府部門相互推諉的現象。二是有時會出現社會人員遇到某一問題時同時撥打多個舉報投訴電話，均被受理，指揮部在核實辦理情況時浪費大量時間和精力，致使資源浪費、效率低下。

四' 信息存儲機制建立不及時

A市在疫情防控工作開展之初，市指揮部綜合協調專項工作組并未建立規范有效地信息存儲機制，在渡過最初的應急期后，才著手建立信息存儲機制，開始整理之前的相關資料。但由于疫情防控資料量大、分散且在初期沒有得到很好的整理的原因，做好資料歸檔不但增加了工作人員的負擔，也使得檔案內容不夠詳盡全面。

五、未形成"平時”和"戰時”無縫銜接的信息管理機制

在新冠肺炎突發公共衛生事件發生之前，A市通過黨、政辦公室建立了完整的信息公文傳輸流程，有著一套較為完善的信息管理模式。但該模式和流程僅僅適用于正常狀態下的信息管理工作，在面對新冠肺炎疫情這種應急性強、涉及面廣、來勢兇猛的突發公共衛生事件時，則顯得力不從心。另外，通過調閱A市制定印發的各類突發公共衛生事件應急預案，盡管明確了事件處置的各個流程，對政府各部門承擔的責任進行了詳細界定，但筆者并未找到單獨關于突發公共衛生事件信息管理工作的內容。通過查閱其他文件資料，發現政府自上而下在應對此次突發公共衛生事件時，對信息管理工作通過不是十分連續和系統的文件規定來開展，并沒有形成關于突發公共衛生事件信息管理綜合性的指導或指南文件。同時，A市政府沒有對“戰時”的信息管理工作進行深入研究及演練，致使當地在新冠肺炎突發公共衛生事件之前未建立有效的“平時”和“戰時” 快速轉換的信息管理機制。

第三節信息管理人員隊伍水平不高

筆者通過查閱相關資料發現，A市指揮部綜合協調專項工作組在要求其他各專項工作組選派 I名工作人員作為聯絡員在綜合協調專項工作組開展集中辦公時，僅對各組選派的聯絡員提出1 條要求，即“選派精干力量”。但根據利益相關者理論，各專項工作組在選派聯絡員時基于現實考慮，為優先保障本組工作的順利開展，并未選派能力素質較強的聯絡員參與集中辦公。這種情況同樣存在于各專項工作組內部，各專項工作組在開展集中辦公時，各組成部門也同樣因考慮本部門利益，并未選派素質優秀的聯絡員在各專項工作組集中辦公。

一、責任心不強

聯絡員作為市指揮部與各專項工作組、各專項工作組與組成部門橫向聯絡的重要橋梁，本應做好信息加工、傳輸、反饋等工作。但由于個別聯絡員責任感不足、責任心不強等個人原因，導致信息管理出現壁壘。比如，在綜合協調專項工作組每日匯總分析數據時，其他各專項工作組聯絡員提供的本組信息混亂不堪、錯誤頻出，諸如數據前后不一致、累加不一致、邏輯存在明顯錯誤等問題時常發生，且一問三不知。其作為聯絡員，并未對本組信息數據進行校核、整理，而是僅僅作為信息傳輸的“工具”，將未加校準分析的數據，直接傳輸給了綜合協調專項工作組，當綜合協調專項工作組對信息數據進行校對時就花費了大量的時間精力，信息服務決策的效率也就大打折扣。

二、執行力不強

按照A市指揮部設想，實行集中辦公的信息管理工作人員人事關系不動，但工作隸屬關系暫由原單位轉為受指揮部綜合協調專項工作組統一領導。這樣，工作人員就可以在新冠肺炎疫情防控期間不再承擔原單位工作任務，全身心的投入信息管理工作。但在具體工作開展過程中，一方面，由于工作人員人事關系隸屬于原單位，原單位有著決定其是否能夠升職加薪的絕對領導權，導致工作人員左右為難，在做好信息管理工作的同時，仍需承擔原單位部分工作，使得其精力有所分散；另一方面，同樣因其人事關系不隸屬于指揮部，指揮部難以對其發揮有效的領導作用，導致其工作不夠積極主動，當遇有工作任務時，往往第一時間想到推脫，而不是主動承擔。當被動接受工作任務時，對工作有一定抵觸情緒，導致工作執行力不高，效率低下。

三、專業化滯后

突發公共衛生事件信息管理由于其復雜性、精確性、有效性、及時性等內在要求，導致從事該項工作的人員應當具備較高的專業素質。A市指揮部各組成部門向6個專項工作組、6個專項工作組向綜合協調專項工作組選派的聯絡員處于“行政化、半專業化”狀態，素質整體不高且參差不齊，并且大部分之前未從事過信息管理工作。比如，聯絡人員有的缺乏甄別篩選能力，面對海量信息資源，不能做到心明眼亮、披沙煉金；有的缺乏綜合加工能力，工作模式停留在簡單轉報的層次上，滿足于做“二傳手”，未能對信息作精深加工；有的缺乏信息糾錯能力，對于信息存在的明顯錯誤視而不見、熟視無睹；有的缺乏見微知著能力，做不到“草搖葉響知鹿過、松風一起知虎來、一葉易色而知天下秋”，看問題沒有大局觀和預見性，停留在就事論事層面，無法為決策提出建設性意見；有的缺乏專業的信息管理價值理念，只以工作人員的自我價值觀和社會價值觀來判斷和解決問題；有的缺乏專業的工作方法，僅憑經驗來處理工作，缺乏專業系統的工作理論指導；有的甚至缺乏信息管理應當具備的基本素質，在遇有工作任務時不擔當不作為，敷衍塞責、推諉扯皮、消極應對，未能很好地發揮組成部門與專項工作組、專項工作組與綜合協調專項工作組間的橋梁紐帶作用，導致信息管理工作出現人為障礙。

第四節信息缺乏保障

一\信息真實性缺乏保障

基于前文提到A市指揮部建立的信息收集機制，還存在的一個重要問題是信息失真。在縱向信息收集過程中，主要有三種信息收集渠道：一是通過市縣指揮部綜合協調專項工作組進行傳輸。二是通過市縣指揮部其他各專項工作組相對應進行傳輸。三是通過市縣各成員單位相對應進行傳輸。在橫向信息收集過程中，信息收集渠道主要為市縣指揮部其他各專項工作組將本組數據匯總后向本級指揮部綜合協調專項工作組傳輸。在具體收集過程中，由于某方面信息數據不僅僅涉及某一個專項工作組或某一個部門，或統計方式不一致，造成信息失真。比如，集中隔離醫學觀察點的設置需要縣公安、衛健等相關部門負責。在縣指揮部橫向、市公安局和衛健委縱向獲取數據

時，由于工作人員責任心強弱、統計方式不同等原因，三個機構得到的數據往往存在差異，當三個機構的數據分別通過橫向和縱向再傳輸給市指揮部綜合協調專項工作組時，就出現了數據'‘打架”現象，導致市指揮部綜合協調專項工作組不知哪一個機構上報數據為真、哪一個為假。為此, 市指揮部綜合協調專項工作組還需與三個機構核對數據，增加了行政成本。另外，市公安局、衛健委在獲取數據后分別向省級主管部門傳輸時，也會出現口徑不一致的問題，造成數據失真。再比如，在統計人力投入情況時，某縣衛健委按照市衛健委的統計方式1,統計投入人數為X人，按照縣指揮部綜合協調專項工作組統計方式2,統計投入人數為y,當兩個數據分別按既定渠道匯總至市指揮部綜合協調專項工作組時，同樣會出現信息“打架”情況。

二、信息安全性缺乏保障

微信圈群的有效利用確實大大增加了信息傳輸效率，但其極強的公開屬性也使得信息安全隱患大大增加，給A市疫情防控帶來一些困擾。

（一）公民隱私遭到泄露

A市在開展對密切接觸者的流調工作時，部分工作人員因獵奇心理和虛榮心理作祟，將密切接觸者的個人基礎信息、病情健康信息、社會關系信息、行為軌跡信息等多方面內容擅自公布在微信圈群，泄露了密切接觸者的個人隱私，并廣泛擴散，使得密切接觸者個人權益受到侵害。

（二）發生造謠事件

A市指揮部公告是將重要疫情防控信息向公眾公布的唯一載體，與當地公眾的生產生活息息相關，關注度極高。2020年2月26 H,市指揮部發現當地部分微信圈群出現虛假指揮部公告，并通過微信、QQ等社交平臺被快速轉發。雖然A市宣傳輿論和社會管控專項工作組快速處置，及時進行了辟謠，事件得到較快平息，但該虛假指揮部公告混淆視聽，仍在社會層面造成了惡劣影響。另外，由于現代通信和傳播技術的快速發展，各類起源于外地的謠言也廣泛在A市公眾社交軟件中擴散傳播。

第四章A市新冠肺炎疫情防控信息管理存在問題的原因分析

通過對A市新冠肺炎突發公共衛生事件信息管理存在的問題進行分析，發現意識觀念、體制機制、人才隊伍、法律法規等方面的因素是導致A市突發公共衛生事件信息管理出現問題的主要原因。

第一節信息管理意識觀念落后

—、“平時”對信息管理工作不夠重視

（一）對信息管理重視程度不足

在新冠肺炎疫情爆發前，A市政府對信息管理的重要性認識不足，對信息管理的服務決策、拓展視野、拓寬思路、駕馭全局和上情下達、下情上報等重要作用認識不充分，因而對信息工作不重視。普遍存在的一個現象是，政府部門向新聞媒體報送信息（新聞稿件）非常積極，特別是微信公眾號等新媒體，往往一些部門或縣區的重要信息很快就在新媒體發布，但遲遲不向上級報送，有時還需要反復催報。這就反映出A市政府部門沒有充分認識到信息服務決策的重要作用。

（二）信息質量和效率普遍低下

在質量方面，一是政府部門報送的信息以動態類、新聞類居多，題材和范圍窄，只反映一般情況和工作成效，決策者關心和急需的調研類、問題類、建議類、經驗類、綜合類信息偏少。二是個別部門或縣區一味地注重信息數量，有深度、高質量的信息少，信息普遍存在內容簡單化、骨架化、俗套化，存在針對性不強、指導價值不高、格式不規范、語言表述不準確、條理不清晰等問題，特別是文字方面的問題尤為突出，有的信息材料文不對題、詞不達意，有的結構混亂、東拉西扯，導致信息缺乏實際的指導意義和決策價值。在效率方面，時效性不強的問題依然較為突出，主要是采集和編輯環節的滯后導致信息報送不及時，特別是遇有周末或節假日這種情況更加凸顯，比如，周五下午還沒報送的信息只能拖到下一周，按現在信息時代的節奏那必定會成為 “舊聞”。

（三）統籌指導不到位

A市政府辦公室作為全市政府系統的中樞，承擔著信息工作的組織、聯系、指導、培訓等統籌職能，但受人員力量、工作機制、思維慣性等因素影響，應有的職能作用發揮不到位。比如，在組織指導方面，難以安排專門的時間到縣區、部門具體指導，平常也只是通過電話、新媒體等方式進行聯系溝通，導致指導碎片化、不系統。在聯系交流方面，縣區、部門信息工作者沒有好的交流平臺，雖建有微信群但也只是作為發送通告、簡單交換資料之用，更難有“面對面”交流的機會。在培訓方面，近幾年A市未組織開展信息工作培訓，上級或外地類似培訓也很少，即便有也名額有限，對基層部門來說可望而不可求。

二、“戰時”對信息管理作用認識不充分

信息作為各級地方政府科學決策、民主決策、依法決策的重要依據和總覽全局、協調各方、指導工作的重要基礎，在政府工作中具有重要地位和作用。從A市印發的各類突發公共衛生事件應急預案中可以看出，A市政府習慣于正常狀態下已有的信息管理模式，對突發公共衛生事件信息管理工作重視程度不足，對信息管理在公共危機處置中的重要作用認識不充分。比如，僅對突發公共衛生事件的“首報”作出簡要規定、對衛生健康系統內部信息共享作出簡單描述，要求：

“充分利用國家、省建立的突發公共衛生事件決策指揮系統的信息、技術平臺，承擔全市突發公共衛生事件及相關信息收集、處理、分析、發布、傳遞和信息反饋等工作”。該內容并未對信息管理如何開展作出詳細解釋說明，在處置突發公共衛生事件時，無法對信息管理工作給予規范和有效指導。上述情況說明A市政府對于信息管理的思想認識存在偏差，沒有充分認識到公共危機的科學分析判斷、制定具體措施、進行決策部署，都離不開客觀、真實、準確、全面的信息，離開了信息管理，公共危機處置就是無源之水、無本之木。

第二節體制機制存在失靈

根據協同治理理論，造成A市突發公共衛生事件信息管理體制機制失靈的原因主要是由于信息管理系統的現實運行情況與目標有所偏離，以及信息管理的各環節功能沒有完全發揮導致，具體表現如下。

一、信息管理機構設置與目標存在偏離

A市指揮部雖然明確了綜合協調專項工作組負責全市疫情防控信息管理工作，由其承擔全市疫情防控信息的收集、加工、傳輸和儲存。但就指揮部綜合協調專項工作組機構設置和職責分工來看，一是信息管理職責相對于綜合協調專項工作組承擔的其他眾多職責來講，處于次要地位，并不是其主責主業，信息管理工作被“邊緣化”“次要化”。二是雖然綜合協調專項工作組下設 6個小組，其中還包含了信息小組、數據小組等。但整體來看，在綜合協調專項工作組內部并沒有負責信息管理的具體機構，信息小組、數據小組等各管一攤，僅僅負責各自職責范圍內的工作，特別是各個工作小組的職責之和并不能覆蓋整個信息管理工作，滿足信息管理需求，因此也就導致了信息管理出現了真空地帶，造成政府內部信息管理條塊分割、秩序混亂。三是A市指揮部的信息管理系統仍未達到自穩性和高效性的目標。鑒于危機發生時紛繁復雜的情況，信息管理一定要做到及時、迅速、果斷、透明。由于危機環境中對速度、彈性和協作性的要求，不允許那自上而下、等級森嚴的組織結構的存在，組織的每個部分都必須在和其他部分默契配合的基礎上自主行動°,但A市指揮部縱向信息運轉過程繁雜、橫向部門各自為政導致信息管理效率低下，在危機發生時，不能形成訓練有素的多元主體溝通網絡，實現快速有效的信息交互。

二' 信息管理各環節功能未完全發揮

信息管理是一個動態過程，在這個過程中，信息收集、加工、傳輸、存儲任何一個環節出現 ®劉萍萍，韓文秀，裴保春.發達國家危機管理機制與我國公共危機管理體系設計.西北農林科技大學學扌艮,2005,

5 (1) :65

寧夏大學碩士學位論文第四章A市新冠炎疫情防控信息管理存在問題的原因分析問題，都會導致信息管理失靈。縱觀A市指揮部在疫情防控信息管理過程中出現的各種問題，各環節機制不健全，功能未能完全發揮是重要原因。目前，A市乃至中國都從未以政府名義建立一套系統完整的應對突發公共衛生事件信息管理指南或流程供各地、各部門參照執行。比如詳細規定在突發公共衛生事件各個階段，政府內外部各個主體在信息管理的各個環節如何開展工作。在發生公共危機，特別是類似新冠肺炎疫情這樣的影響范圍極廣的突發公共衛生事件時，雖然A市政府高度重視危機管理工作，但對于發揮重要作用的信息管理工作也只能依靠已有的日常管理經驗來摸著石頭過河，逐步探索并規范信息管理各環節工作，而這與突發公共衛生事件突發性、緊急性的特點卻不相適應，從而導致政府內外部信息不對稱，關系失調，效率低下，甚至貽誤戰機。

第三節人才隊伍建設滯后

再完美的信息管理體制機制也需要人來具體實施，在當前信息化設備越來越發達，信息傳播越來越便捷，信息體制機制越來越完善的情況下，可以說，信息管理人員隊伍成為了信息管理的 “最后一公里”，信息管理隊伍水平髙低成為了影響信息管理工作成敗的重要因素之一。在新冠肺炎疫情爆發前，A市政府辦公室內設信息科，有工作人員3人，不定期從縣區和市直部門輪訓信息員1—2人。負責全市政務信息采集、編輯、發布工作；聯系全市政務信息工作部門；承擔全市政務信息工作的組織指導、計劃擬訂、業務培訓等工作；組織開展信息調研和交流。A市7 個縣區中，4個縣區政府辦公室內設有信息室并配備工作人員，其余設專職或兼職信息員。市直各部門均設1名專職或兼職信息員，并進行動態調整。從上述內容和前文A市人員隊伍存在的問題可以看出，A市在信息管理人才隊伍建設方面：

一、對信息管理隊伍建設重視程度不足

沒有充分認識人才是第一資源，是政府實施社會治理的根本所在。沒有充分認識信息管理人才之于信息管理工作的極端重要性，導致A市政府對信息管理工作關注度不高、重視程度不足，隊伍建設滯后，人員力量薄弱。各縣區政府辦公室信息管理工作人員普遍身兼數職，有的還未設立信息管理工作機構，難以有效發揮對本地區信息管理工作的統籌指導職責。各部門在確定本單位的信息員時也沒有嚴把信息員入口關，將思想政治好、工作能力強、作風紀律嚴作為挑選信息員的前置條件，導致不同部門信息員的素質參差不齊，且多數工作經驗較淺，缺乏扎實的基本功。同時，信息管理工作人員穩定性普遍較差，經常出現人人都管、人人又都不管的現象。

二、未組建專門的信息管理隊伍

突發公共衛生事件涉及面廣，常常需要多元參與、協同處置。在處置過程中，信息管理工作往往涉及多個部門、多個領域，需要一支覆蓋全域、數量充足、結構合理、管理規范、素質優良的信息管理工作隊伍。而A市在新冠肺炎疫情爆發之前，還未在全市范圍內組建跨部門、跨層級、跨領域的信息管理隊伍，信息管理工作僅僅依賴于零散的、不成體系的工作力量，導致在遇到突發公共衛生事件時，原有的信息管理隊伍無法與疫情處置信息管理要求相匹配。

三、未開展信息管理隊伍專業化職業化建設

A市對信息管理工作人員并未設立一定門檻的入職條件；未培養信息管理工作人員的職業道德，信息人員對信息工作的重要性認識不足，缺乏情感認同、工作熱情和道德操守，導致部分信息員在開展工作時不夠認真負責，缺乏責任意識，有的甚至敷衍了事；未全面、深入、系統、連續地開展信息管理專業化培訓，設置入職資格考試，以提高信息管理人員職業素質;未暢通信息管理人才如交流培養、職級晉升等職業發展通道，工作人員從事信息管理工作的積極性不高。

以上原因導致A市在本次新冠肺炎突發公共衛生事件處置過程中，信息管理人才成為了信息管理工作的關鍵掣肘。

第四節法律法規不健全不完善

一'信息管理法律法規不健全

法律法規是規范信息管理行為的依據，但A市乃至全國關于危機信息管理的法律法規卻較少。筆者通過查閱資料發現，2020年2月10 0,為了引導公民深入了解與疫情防控工作有關法律知識，促進疫情防控工作依法有序開展，全國普法辦匯總整理了新冠肺炎疫情防控工作有關法律規定，其中涉及信息管理的有：

表3新冠肺炎疫情防控信息管理法律法規

法律法規條目內容

《突發事件應對法》第六十五條違反本法規定，編造并傳播有關突發事件事態發展或者應急處置工作的虛假信息，或者明知是有關突發事件事態發展或者應急處置工作的虛假信息而進行傳播的，責令改正，給予警告；造成嚴重后果的，依法暫停其業務活動或者吊銷其執業許可證；負有直接責任的人員是國家工作人員的，還應當對其依法給予處分；構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予處罰。

《治安管理處罰法》第二十五條有下列行為之一的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款；情節較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款：（一）散布謠言，謊報險情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序的；......

《刑法》第二百九十一條之一第

二款編造虛假的險情、疫情、災情、警情，在信息網絡或者其他媒體上傳播，或者明知是上述虛假信息，故意在信息網絡或者其他媒體上傳播，嚴重擾亂社會秩序的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成嚴重后果的，處三年以上七年以下有期徒刑。

雖然《突發事件應對法》《治安管理處罰法》《刑法》對編造、傳播虛假信息作出規定，但在內容上普遍存在著過于簡單籠統、針對性不夠、可操作性不強等問題。另外，它們對于相同1•青形的處罰差別較大。同時，筆者通過查閱A市當時的主流媒體信息，并未見到對相關法律法規進行廣泛宣傳，致公眾對于信息管理方面的法律知識不全面、法律意識淡薄。

二、信息管理規章制度應用不到位

雖然在疫情防控期間，A市指揮部發出多份通知、公告，要求“嚴肅對待信息管理工作，暢通報送渠道，實行統一調度，確保時效性、準確性、規范性，落實工作責任，對因報送不及時，審核把關不嚴、數據資料失實、信息失密泄密給疫情防工作造成不利影響的，將嚴肅追責問責”

“對謊報疫情、警情、險情的；編造、散布有關疫情的不實信息和謠言等擾亂疫情防控秩序的單位和個人，將以'零容忍'的態度發現一起查處一起，構成犯罪的，依法追究刑事責任。黨員干部和公職人員涉嫌違紀問題的，交由紀檢監察部門查辦”。但由于這些制度規定在位階上低于法律，約束效力級別低，且內容過于寬泛，還不足以擔當建立現代突發公共衛生事件信息管理制度體系的完整功能。同時，制度沒有真正得以落實到位，導致政府內部工作人員和社會公眾思想認識不足，泄密和造謠事件的發生也印證了這些規章制度并未起到很好的約束震懾作用。

第五章改善A市應對突發公共衛生事件信息管理的對策

通過總結梳理A市在新冠肺炎疫情防控過程中信息管理存在的問題，深入分析問題產生的原因，就A市新時期新形勢下更加科學有效地做好突發公共衛生事件信息管理工作提出如下對策建議。

第一節提高突發公共衛生事件信息管理意識

—、培養良好的危機意識和溝通能力

（一）樹立底線思維

風起于青萍之末，浪成于微瀾之間。《左傳》曰：“居安思危，思則有備，有備無患”。當今世界正經歷百年未有之大變局，國內外環境發生了深刻變化，面對的矛盾和問題發生了深刻變化，發展階段和發展任務發生了深刻變化，工作對象和工作條件發生了深刻變化，對政府能力和水平的要求也發生了深刻變化。新冠肺炎疫情全球大流行使這個大變局加速演進，世界進入動蕩變革期。面對如此復雜的形勢，要有效防范化解風險挑戰，首先必須樹立底線思維①。底線思維是富有前瞻性和憂患意識的思維方式，它要求凡事從壞處準備，努力爭取最好的結果，這樣才能有備無患、遇事不慌，牢牢把握主動權。因此，我們必須樹立并增強底線思維，密切關注各領域新情況和社會熱點，始終保持警惕，科學研判風險，深刻把握規律，透過現象看本質，全面把握各領域風險的表現形式、突出特點，敏銳把握各方面風險發展趨勢和相互關聯，善于厘清主要矛盾和次要矛盾、矛盾的主要方面和次要方面，圖之于未萌，慮之于未有，對可能遇到的困難和問題提前考慮、預先謀劃，努力搶占先機、贏得主動。

（二）強化信息意識

信息是政府部門的耳目和參謀助手，無論是常規還是應急信息的收集、傳輸，亦或是深層次信息的挖掘、整理，都離不開信息意識。信息意識是信息管理工作者為決策者進行信息服務的敏感性、敏銳性、敏捷性和思想性的綜合體現，是一名合格的信息管理工作者需要具備的素質。在敏感性方面，要保持隨時處于發現信息、捕捉信息的狀態；在敏銳性方面，要培養強烈的求索意識，勤于思考，善于從司空見慣的數據中發現他人很難發現或發現不了的價值；在敏捷性方面，要不斷提高信息快速捕捉、快速編寫、快速運轉的能力；在思想性方面，要不斷提高洞察力、判斷力、分析力、預測力等，提升對信息綜合歸納、去粗取精、提煉升華的能力。

（三）增強溝通能力

這里指的溝通僅是狹義的人與人之間的溝通。作為信息管理的重要環節，溝通的作用在于使信息管理系統內的每一個成員都能夠準確、迅速地進行信息交換，以有利于信息管理目標的實現。成功的信息溝通，不僅需要信息被傳遞，還需要信息被理解。因此，信息管理工作者必須要避免因主觀障礙，如個性心理差異引起的溝通障礙；知識、經驗水平、文化背景的差距引起的溝通障礙；溝通能力缺陷引起的溝通障礙等。要增強表達能力、理解能力和糾錯能力，確保信息能夠通過發送方全面、準確地發出，通過接收方分毫不差的接收，或雙方及時發現信息錯誤，重新進行 ®劉鵬，王寧.堅持底線思維:疫情防控常態化下黨員干部的行動哲學.南京理工大學學報,2021,34 （01） : 40-44

-35 - 校準核對。

二、充分認識信息管理對處置突發公共衛生事件的重要作用

信息是政府了解情況的主要渠道、科學決策的重要依據、聯系群眾的橋梁紐帶。信息管理工作貫穿于危機處置全過程，是危機管理的重要組成部分。通過選用信息，形成大量“思維原料”，使之對觀察問題、思考問題起到啟迪、印證、補充、矯正作用；通過積累信息，掌握客觀情況，把握事物走向，將信息轉化、升華為決策思想和工作思路，運用到工作中去；通過研判信息，統籌規劃、統一處理決策落實過程中的各種問題，使決策得到正確貫徹執行。可以說，信息管理不是全局但關乎全局，不做決策但影響決策。

（一）有助于提前發SL危機

信息作為反映社會現象的“晴雨表”“預警器”，其在危機潛伏期及危機初始階段的預警能力尤為重要。在危機早期往往存在著大量的危機誘因，這些潛在的、隱蔽的、偶然的、孤立的、非連續性的危機因素常常被人們所忽視。覆蓋全社會各個領域，且系統完備、快速靈敏、積極主動、及時有效的信息管理系統往往能夠在危機爆發前及早發現危機誘因，及早洞察非常態因素，并提醒政府采取措施將危機遏制在萌芽狀態，或早做準備，提前做好應對危機的準備工作。

（二）有助于科學合理決策

信息服務于決策。危機事件的實質，是非程序化決策問題。不確定性的存在其本質上來源于信息的缺失，現實中的不可預見性導致了信息的不可靠或不完備，信息的缺失導致不確定性，無法滿足決策所需。而信息管理恰好可以最大限度地彌補危機決策所急需的信息要素。公共危機管理中完善的信息管理系統有助于傳遞正確的危機信息，幫助政府決策者避免過于保守或激進的策略，從實際出發，制定正確的危機處置措施，從而實現舒緩危機、控制危機、消除危機的目的。

（三）有助于形成社會合力

信息管理系統就像人體的神經系統，將人體的各個部分連接到大腦，形成一個有機的整體。突發公共衛生事件的影響范圍極廣，作為突發公共衛生事件處置的“神經”，科學有效的信息管理系統將政府、公眾、媒體等內外部相關治理主體都緊密地聯系到了一起，形成一個命運共同體。因此，健全完善的信息管理系統有助于保障公眾的知情權，起到穩定人心、重建信心、重塑形象、修復關系、心理療傷的作用°。能夠最大程度的調動社會力量、社會資源進行危機救治，形成聯防聯控、群防群治的強大合力。

三、增強社會公眾應對突發公共衛生事件的公民意識

公共危機的利益相關者是指誘發公共危機、對公共危機做出反應以及受公共危機影響的組織或個人。突發公共衛生事件包含在公共危機內，卻又不同于一般的公共危機，其公共性、嚴重性、復雜性都要遠勝一般性公共危機。例如本次新冠肺炎疫情，無孔不入的病毒使得利益相關者變為了人類整體。因此，政府防控新冠肺炎疫情尤為艱難，因為這不但需要完善的體制機制、政策法規等作為外在支撐，還需要強烈的公民意識作為內在支撐。

®盧雪聰.公共危機中的政府溝通能力和溝通效率研究:［碩士學位論文］.上海：上海交通大學,2009

-36 -

（一）培養社會公眾的共同體意識

新冠肺炎疫情牽涉每一個人，在這場公共危機中，沒有旁觀者、沒有局外人，每一個人、每一個組織都是利益相關者，新冠肺炎疫情就像粘合劑，將所有人類和各類組織緊密粘合在了一起。縱觀國際、國內截然相反的疫情態勢，這與中國一直以來強調的團結統一以及國外長期以來強調的“自由獨立”不無關系。在面對人類共同的公共危機時，作為行使公共權力的政府，必須要教育引導廣大公眾和各類組織團體樹立人類命運共同體意識，做到團結統一，心往一處想、智往一處謀、勁往一處使，如此方能凝聚起各方面共同抗疫的強大合力。

（二）增強社會公眾的大局意識

大局意識是中國特有的優勢。新冠肺炎疫情防控涉及所有人的利益，在防控過程中，往往會出現某些人或組織片面強調本部門、本地區、本單位的利益，破壞國家和人民的整體利益，導致牽一發而動全身，從而影響防控大局,更有甚者使得整體疫情防控工作功虧一贊。因此，新冠肺炎疫情防控的各治理主體無論作什么決定、辦什么事情都必須符合大局需要，正確認識大局、自覺服從大局、堅決維護大局，處理好局部和全局、當前和長遠、重點和非重點的關系，堅決防止和反對個人主義、分散主義、自由主義、本位主義。

（三）提高社會公眾的奉獻自覺

突發公共衛生事件給人類帶來了生命和財產的損失，而進行危機管理的過程必然也伴隨著巨大的風險。因此，在面對新冠肺炎疫情這樣嚴重的公共危機時，全社會特別是危機信息管理人員必須要增強“茍利社稷，不顧其身”的擔當精神，心懷“國之大者”，做到吃苦在先、沖鋒在前，認真履職盡責，盡最大努力盡快控制并消除危機。

第二節建立更加管用的信息管理體制機制

一、組建科學合理的協同治理機構

為確保突發公共衛生事件能夠得到快速有效處置，組建例如“指揮部”這樣專門的事件臨時處置機構十分必要，這樣的應急指揮體系有利于政府縮短應急響應“預熱期”，集中精力，統籌各方力量形成合力進行事件處置。指揮部作為地方政府應對突發公共衛生事件的主要機構，必須要做到指揮清晰、系統有序、條塊順達、執行有力，為實現這樣的目標，合理的內部機構設置至關重要。

（一）減少橫向機構設置

復雜臃腫的政府機構往往導致出現權責交錯問題，各組成機構職能越位、錯位和缺位則造成了推諉扯皮、爭權奪利、效率低下等問題的發生，增加了政府行政成本。對于突發公共衛生事件處置這樣應急性極強的工作來說，科學合理的應急指揮體系能夠大大降低行政成本，提高行政效率。因此，指揮部下設的專項工作組數量在充分考慮實際情況的前提下應當盡可能的減少，將一些相對而言重要程度不高且職能相近的專項工作組并為一組，這樣做既可以避免因機構臃腫、職能交叉而導致的推諉扯皮現象，也可以大大減少因條塊分割而形成的工作壁壘。

（二）保持縱向機構統一

為保障指揮部及其各專項工作組與上下級指揮部及其各專項工作組之間上傳下達順暢，上下一一對應的垂直應急指揮體系機構設置十分必要。筆者建議在處置類似新冠肺炎這樣覆蓋全民的突發公共衛生事件時，應當自上而下設置機構統一的應急指揮體系，這樣做既能夠方便上下對接，同時，也避免了因上下機構不對應而導致的上下級推諉扯皮及下級工作難以落實等問題。

（三）設置信息管理機構

各級應急指揮體系也就是指揮部應當設立單獨的信息管理機構，全面承擔起信息的收集、加工、傳輸、存儲等工作。單獨的信息管理機構應當嵌入指揮部各個層面，比如，在指揮部綜合協調專項工作組內設信息管理總組，將原有的6個小組承擔的信息管理職能全面并入信息管理總組，全面負責指揮部的信息管理工作；在其他各專項工作組內設信息管理分組，負責本組內的信息管理工作，受信息管理總組和其所在的專項工作組雙重管理；在指揮部各組成部門指定具體信息管理專員，受對應的信息管理分組和組成部門雙重管理。另外，各專項工作組的信息管理分組和各組成部門的信息管理專員要承擔起與其他專項工作組和部門的聯絡對接任務，形成工作聯系交叉網絡。

二、建立及時' 全面' 準確的信息收集機制

信息收集關乎政府能否及時發現危險因素，將危機扼殺于萌芽狀態，關乎政府處置危機的決策能否做到及時正確。信息收集貫穿危機處置始末，必須要做到及時、全面、準確。

（一）建立“多點觸發”監測預警機制

信息管理系統是政府感知社會異常的重要觸角，及時的信息收集機制對于政府快速作出應急響應十分重要。為確保信息收集快速及時，政府有必要建立常態化的“多點觸發”監測預警機制，即提前對突發公共衛生事件在潛伏期可能出現的種種跡象進行分類，并進行量化，確定相應閾值，比如醫院呼吸科就診人數、藥店購買退燒藥人數等，并對這些因子進行定期監測，當一旦發現多項因子數值超過閾值時，要第一時間向政府進行預警。另外，政府在啟動應急響應后，應當自上而下科學合理確定信息收集時限，避免出現因各類數據統計時間節點不一致，以及多時段獲取數據而給基層造成負擔的現象。

（二）提前編制信息收集目錄

突發公共衛生事件涉及面廣，例如新冠肺炎疫情這樣的突發公共衛生事件涉及人類生產生活的方方面面。政府在遇到類似的突發公共衛生事件時往往手忙腳亂，不完善的信息收集機制難以發揮作用，這時信息獲取不全面、信息獲取難等問題就變得十分突出，從而導致信息難以服務于決策，甚至貽誤戰機。因此，政府在突發公共衛生事件發生前，有必要未雨綢繆，提前編制信息收集目錄，在目錄中明確針對不同嚴重等級的突發公共衛生事件，政府應當獲取的具體信息、信息傳輸的具體渠道、信息收集的責任部門、信息統計方式等。這樣做，一是有利于明確責任，提前避免因推諉導致的信息獲取出現真空地帶。二是避免多頭索要數據以及無用數據的獲取，給基層造成負擔。三是為部分難以收集的信息預留了充足的統計時間。另外，對應信息收集目錄，政府還可以提前編制指揮部綜合協調專項工作組、其他各專項工作組、各組成部門信息收集表格，當發生突發公共衛生事件時，各機構就可以按圖索驥，快速填報數據。需要注意的是，指揮部綜合協調專項工作組的信息收集總表應當盡可能將所有信息要素納入1張表格，避免因多張表格而造成信息收集混亂。在垂直方向上的政府信息收集表格應當盡可能保持一致。

（三）對信息質量層層把關

信息服務的精準性，即聚焦決策需求、客觀反映情況、研判準確無誤，這是衡量信息“含金量”的基本標尺。信息收集必須尊重事物本質特征，反映事物的客觀性、真實性，有一說一、有二說二，不夸大、不縮小。要真實反映事物發展的經過、原因和現狀，不任意拔高或添枝加葉，對模糊不清的信息要追根溯源，挖掘其精髓和真實價值，做到報告情況恰如其分，反映問題實事求是。在信息報送過程中，指揮部各組成部門信息管理專員必須把好第一道程序關，各信息管理分組和信息管理總組工作人員要把好第二道、第三道審核關，努力做到信息準確、不出差錯。

三、強化多元參與的全鏈條信息加工

通過綜合零散的信息，并進行深層次的加工分析，能夠幫助政府有效判斷事態發展趨勢，從而作出正確決策。結合A市信息分析能力缺失的現狀，A市指揮部應當加強信息的深層次開發應用。一是健全完善多元參與的信息分析機制，在每日下午17時的A市應對疫情工作領導小組會議暨指揮部會議上，應當形成政府決策者、行業主管部門負責人、各領域專家學者等多結構人員共同參與的會商機制，充分調動科研機構等專業力量深度參與綜合研判，強化與相關領域專家學者的交流互動，從專業的角度對相關信息資料進行分析，挖掘信息背后的深層次內容，從繁雜表象中提煉出有價值的信息，提出專業性的對策建議。二是加強全鏈條信息加工，在信息傳輸各個階段，都需對信息進行加工，剔除無用、無效信息，整合類似信息。信息管理專員對收集到的零散的、片面的信息要加以綜合、分析，歸納整理為有價值的信息。信息管理分組和總組工作人員對大量基礎性的、反映現象和個別問題的信息要進行深層次綜合開發，需注意從微觀活動中分析宏觀態勢，做到見微知著、預測大事；注意從苗頭性問題中發現傾向性問題，做到以小見大、觀一斑知全豹；注意從過去和現在的發展過程中推測未來的發展趨勢，做到由近及遠、高瞻遠矚；注意從個別現象中揭示普遍規律，做到由表及里、追根溯源。這里需要注意的是，最終提交政府決策者的信息應當包含數字、分析、建議，文字表述應當精煉準確，邏輯結構應當清晰明了，篇幅長短應當詳略得當，以便更好地服務決策。

四、暢通政府內外部溝通渠道

如果將信息管理系統比作人體的神經系統，那么信息傳輸渠道就是人體的神經，良好的信息傳輸渠道是確保信息上傳下達迅速高效、內外聯絡及時暢通的關鍵環節。基于前文提到A市存在的信息傳輸問題，提出如下對策：

（一）暢通政府內部溝通渠道

信息入口和出口不一致往往造成數據不一致，導致出現信息失真、數據混亂等現象。對此，應當在政府內部建立完善的信息傳輸機制，以保障數據的一致性和真實性。基于A市指揮部組織架構，建議A市指揮部建立“三縱兩橫一通道”的信息傳輸機制，“三縱”指上下級指揮部綜合協調專項工作組之間、上下級指揮部相對應的其他專項工作組之間、上下級指揮部相對應的各組成部門之間的數據傳輸；“兩橫”指同級指揮部各組成部門按照隸屬關系向所屬專項工作組傳輸數據、其他專項工作組向綜合協調專項工作組傳輸數據；“一通道”指建立單獨的衛生機構扁平

化信息傳輸通道，當衛生機構有緊急信息需要傳輸時，一邊通過“三縱兩橫”渠道進行信息傳輸，一邊直接向垂直方向上的各級衛生機構進行信息傳輸。“三縱兩橫一通道”信息傳輸模式在政府內部構建起了信息傳輸網絡，當建立完成后，應當剔除其他內部信息傳輸渠道，以保障信息傳輸的規范化。另外，A市指揮部還需確立“先橫后縱”信息傳輸方式，比如，縣級指揮部綜合協調專項工作組通過“兩橫”方式收集到數據并進行加工整理后，要按原渠道進行信息反饋，一方面讓橫向信息傳輸網絡上的各個節點再次進行數據確認，另一方面，統一數據口徑，當信息反饋結束并統一各方口徑后，再由“三縱”向上級傳輸。

（二）暢通政府與外部環境溝通渠道

相較于政府內部的信息傳輸，政府與外部環境的信息交互也十分重要，這關系到保障公眾的知情權，關系到政府穩定人心、重塑形象、修復關系等方面©。針對A市在內外部信息傳輸方面存在的問題，A市應當：確定統一的信息出口，確立由市、縣兩級指揮部綜合協調專項工作組按照“屬地管理”原則，分別負責本轄區內所有疫情信息的對外公開發布工作，明確其他各政府機構不得擅自發布相關信息；確定統一的信息入口，A市指揮部應當確立由市指揮部綜合協調專項工作組負責所有疫情相關舉報、投訴、咨詢等社情民意的受理、轉辦、督辦、跟蹤以及反饋工作，其他各政府機構不得隨意設立疫情防控舉報、投訴、咨詢電話，受理相關社會訴求。這樣做，將大大改善政府內外部溝通混亂的狀況，暢通內外部信息傳遞渠道，特別是暢通政府向社會公眾進行信息反饋的渠道，從而提高政府公信力。

五' 完善錄入全面、調取快捷的信息存儲機制

良好的信息存儲機制有利于政府回顧歷程、總結經驗、吸取教訓、糾正措施，同時也會在今后應對突發公共衛生事件時發揮積極的查考價值和借鑒作用，幫助政府完善重大疫情防控體制機制、健全公共衛生應急管理體系。針對A市新冠肺炎疫情防控信息存儲不及時、不全面的問題， A市指揮部綜合協調專項工作組下設的信息管理總組應全面及時承擔起疫情防控文件材料的收集、整理、歸檔、移交工作，可在信息管理總組內成立檔案小組，具體負貴歸檔工作。需要指出的是，為確保信息存儲全面收集、規范整理、安全保管、及時移交，保障檔案門類和載體的多樣性，檔案小組應當包含1名檔案部門熟悉業務的工作人員。歸檔文件材料應當分領域建立檔案存儲目錄，形式包括文字、圖表、照片、音像以及憑證性實物等。在歸檔后，應當加大檔案編研力度，深入挖掘疫情防控檔案信息資源，報送有關方面參考研閱，更好地發揮檔案的資政查考作用。同時要提高存儲的信息化水平，加強疫情防控檔案信息資源共享，探索開展跨地區遠程信息檔案查詢服務。

第三節組建高水平的信息管理隊伍

—、開發' 培育信息管理人才

®潘亞茹.地方政府在公共危機管理中的外部溝通問題研究一以泉港碳九泄漏事件為例:［碩士學位論文］.河南: 鄭州大學,2019

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信息管理關鍵在人，因此，地方政府必須充分重視信息管理人才培養工作汽

（一）因地制宜引進、挖掘人才

以信息管理目標需求為導向，在人才引進方面，堅持“不求所有、但求所用”的原則，建立與周邊地區人才共同發現、引進和使用機制，定期不定期組織開展人才專場招聘會，全力引進信息管理領域急需緊缺人才；在人才挖掘方面，進一步摸清現有信息管理人才底數，在本地挖掘一批懂業務、素質好、作風強的優秀信息管理工作者，同時，注重挑選一批素質良好、可塑性強的工作人員作為補充，著力解決信息工作者數量不足的問題。

（二）因人施策用好人才

從需求側出發，按照學歷類別、專業領域、技術專長，做到因崗配人、人崗相適。暢通人才成長渠道，健全完善人才引進后續培養成長機制，不斷健全人才培養使用、合理流動和工作生活保障機制，深化薪酬制度、獎勵制度改革，形成合理有效、銜接順暢的人才成長通道。暢通人才交流合作渠道，建立人才交流機制，深化與大院大所和知名高校的合作，加強與周邊地區的人才交流，實現毗鄰地區人才資源的開放互通、優勢互補和共享共用。

（三）因勢利導留住人才

堅持以人為本，在落戶、稅收、子女入學等方面制定優惠措施，扎實做好人才團結、引領和服務工作，大力營造拴心留人的良好環境。時常關注人才引進后的生產生活狀況，積極幫助解決人才的后顧之憂。在職位晉升、薪酬待遇、職稱評定、項目支持等方面重點向人才傾斜，充分調動人才積極性主動性，大力營造尊重人才、崇尚人才、禮遇人才的濃厚氛圍。

（四）強化人才信息管理能力素質

通過理論學習、專題培訓、業務研討、聯合調研等形式，努力提高信息管理人才的理論修養、責任意識、知識水平、業務能力，避免其脫離實際、遠離基層、視野狹窄。要著力提高信息管理人才的“五種能力”，即在信息捕捉上，培養對信息的洞察能力，善于從紛繁復雜的社會生活中發現有價值的信息，發現可供開發的深層次信息；在信息甄別上，培養對信息的判斷力，善于區分信息的真假、優劣，確保信息真正發揮反映情況、服務決策的作用；在信息研判上，培養對信息的預測力，善于從現有信息及其反映的客觀規律中，對事物的變化和發展趨勢進行推斷和判定，提高信息服務的前瞻性；在信息加工上，培養對信息的綜合力，善于把來自不同方面、不同角度的信息兼收并蓄，通過綜合加工提高信息服務的深度和價值；在信息表達上，培養對信息的的文字駕馭能力，善于用準確、精煉的信息語言實事求是地反映客觀情況，做到言簡意賅。

二、組建信息應急管理隊伍

信息管理工作涉及經濟社會發展的方方面面，并不是某一領域的“單打獨斗”，政府作為信息的主要管理者，必需擁有一支結構合理、年富力強、訓練有素，特別是覆蓋全面，能夠“平戰” 快速轉換的信息工作隊伍。在未發生突發公共衛生事件時，信息管理隊伍處于“平時”的工作狀態，按照既有規定和渠道實現信息流通。當遇到緊急情況時，信息管理隊伍迅速脫穎而出，跳出原有工作崗位，轉換為“戰時”狀態，歸口信息管理總組進行統一指揮調度，按照已建立的信息

魯娜.危機管理組織中的人力資源配置研究.經營管理者,2011, （I） :102

應急管理機制，全面承擔起各個領域的信息收集、加工、傳輸等工作，做到無縫銜接、髙效聯動。

三、提高信息管理人員專業化職業化水平

從專業化角度來看，政府信息管理能力提升取決于從事信息管理工作的人員是否具備專業素質、秉持專業理念、運用專業方法開展信息管理活動。要使現代信息管理體制機制高效可持續運轉，就必須提高組織中個體的自覺性和能動性，只有他們具備了現代信息管理的知識和技術，并把制度安排貫徹到實際行動中，才能最大程度的實現信息管理的功能。

（一）明確信息管理人員職業身份

信息管理涉及各行各業，人員身份較為復雜，且大多數以兼職為主，其職業身份還較為模糊。因此，信息管理人員要實現專業化，首先要將自己同政府其他群體區分開來，改變其業余兼職的角色，逐漸促使社會將信息管理人員看作一個有特定專長、有組織的群體。

（二）促進信息管理學科知識基礎建設

信息管理學科體系建設有賴于信息管理中科學問題的解決，這是一項長期任務。因此，政府及相關學術團體應該在信息管理學科知識基礎建設方面進行更大的投入，促進信息管理領域專業術語、定義、概念的統一，梳理其發展歷程，分析影響該領域的模型、視角、范式、理論和哲學，確定哪些方法該教授給在本領域學習的人員，從而為信息管理人員專業化發展提供學科支撐。

（三）發展信息管理教育和培訓項目

教育和培訓的發展在促進形成知識傳遞制度的同時還影響實務的質量與效率，并決定知識傳播的范圍及影響力。最關鍵的是，教育和培訓項目的發展還能創造專業知識。A市可以借鑒典型專業的培訓和教育經驗，發展實務取向與學術取向并重的模式，通過鼓勵培訓來滿足不同類型信息管理專業人才的工作需求，夯實信息管理人員專業化發展的基礎。

（四）創建信息管理職業資格考核體系

專業化發展到一定程度必然出現排他性，這是明確專業身份和保證專業權力的內在要求，也是職業資格考核出現的根本原因©。A市政府和相關團體應該從專業化角度出發構建信息管理人員的能力模型，推行法定或自愿性質的職業資格考核體系，通過嚴格、系統的考評賦予具有較高專業水平或者具有特定服務技能的信息管理人員特有的職業資格證書與職稱，并促進信息管理人員職業道德和專業倫理的規范過程，從而不斷提高信息管理的專業地位與社會聲譽。

第四節完善法律法規為信息管理提供保障

要實現突發公共衛生事件信息管理系統良好運行，不但需要完善的體制機制、優良的人才設備，還需要具體的法律法規和制度規范來約束和保障信息管理系統正常運行。

一、健全完善信息管理績效評估制度

建立科學合理的信息工作考評體系，鼓勵先進、鞭策后進，對于促進信息管理工作全面健康 ®劉文嬪.應急管理人員專業化的內涵發展路徑.社會發展,2014, （2） :63-67 -42 -

協調發展具有重要意義。A市政府應當加強突發公共衛生事件信息管理工作績效考核，建立科學合理的信息工作考評體系。一是將工作成效作為考評體系的主要依據。將信息傳輸是否及時到位、信息儲存是否全面有效等信息管理各環節工作量化為具體指標進行考核。二是將個人和部門作為考評體系的主要對象。將信息管理工作人員態度是否端正、作風是否過硬、方法是否得當納入個人考評體系；將單位信息工作隊伍是否優秀、流程是否合理、思想是否對路納入單位考評體系。一方面，將對個人的考評與對單位的考評分開，不用個人的失誤掩蓋整個單位的成績，也不用個人的成績代替全單位的不足。另一方面，綜合研判對個人和對單位的考評結果，及時發現工作開展出現問題的個人原因和環境原因。三是將獎懲結合作為考評體系的主要手段。強化結果應用，對信息工作成績突出的單位和個人，按照有關規定予以表彰獎勵；對遲報、漏報、誤報重要信息的，予以批評并督促整改；對授意信息工作人員瞞報、謊報重要信息的，對拒不配合甚至阻撓干擾調査核實信息的，對在重要信息處理中玩忽職守、失職瀆職并造成嚴重后果的，嚴肅追究責任 ®o這里需要注意的是，獎懲要在適當范圍內公開，以使相關的經驗、教訓能夠被其他部門和個人借鑒、汲取，起到一定的警示作用。四是將工作方法作為考評體系的重要補充。將信息工作方法納入考評體系評價范圍，從中總結優秀經驗和先進做法，發現突出問題和不良傾向。

二、健全完善信息管理責任倒查制度

雖然《突發事件應對法》《治安管理處罰法》《刑法》己對編造、傳播虛假信息行為作出處罰規定，但對同一情形的處罰措施差別較大且規定寬泛，導致法律法規對信息管理的約束震懾效果并不明顯。對此，A市政府應當健全完善信息管理責任倒查制度，強化制度法規的震懾約束作用。一是加強輿情監測。二是加強輿情處置。三是合理管控媒體權力®,杜絕媒體標題黨、博眼球等行為。向社會公布主流媒體目錄清單，強化主流媒體發聲能力，提升主流媒體公信力。四是加大普法力度，充分利用互聯網、新媒體等多方式多渠道開展法律法規宣傳解讀，提高全體公民的法律意識和法治觀念。五是加強涉密信息管理。嚴禁涉密信息通過非涉密載體傳輸，發生泄密事件后，應當按照《保密法》對相關人員進行處罰。

三、健全完善信息公開制度

政府健全完善信息公開制度，及時、全面、準確地向公眾告知事件的實際情況以及處理進展，提高政府工作的透明度，保障公眾知情權，是遏止“小道消息”、避免公眾恐慌的有效途徑％ A 市政府應當建立常態化的疫情信息公開制度，按照《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國政府信息公開條例》等法律法規及有關規定，堅持“生命至上、實事求是、依法發布、分級負責、公開透明、科學規范”原則，充分利用多方渠道、多個平臺、多種形式及時準確發布疫情信息、主動回應社會關切、權威解讀相關政策、精準說明防控措施，同步開展健康和科學知識的宣傳普及。發布內容應包括國家重要決策部署、當地具體部署安排、疫情基本信息、疫情防控

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葉翠翠.淺談媒體權力及其治理.商情,2011, (36) :172

黃朗，文豐安.新媒體環境下的政府危機公關策略分析.河南社會科學,2014, (2) :70-73+129-130 動態、健康科普信息、社會關切內容等。發布形式可通過新聞發布會、官方網站、政務新媒體、新聞媒體、公共場所等。在重要和敏感信息發布前，應當進行風險評估，針對潛在的輿情風險點提前拿出應對措施，嚴格把關發布內容、口徑。

一、著作

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二' 期刊論文

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