1緒論 1
1」選題背景與研究意義 1
1.1.1選題背景 1
1.1.2研究意義 2
1.2國內外相關研究進展 3
1.2.1國外相關研究進展 3
1.2.2國內相關研究進展 4
1.2.3國內外研究進展評述 5
1.3研究思路及研究方法 6
1.3.1研究思路 6
1.3.2研究方法 7
1.4論文的創新之處 8
2基本概念與理論基礎 10
2.1論文基本概念界定 10
2.1.1稅務稽查的概念 10
2.1.2稅務稽查廉政風險 10
2.1.3稅務稽查內部控制制度的概念 11
2.2理論基礎 12
2.2.1尋租理論 12
2.2.2信息不對稱理論 12
2.2.3風險管理理論 13
2.2.4內部控制理論 13
3稅務稽查廉政建設現狀及問題分析 15
3」稅務稽查廉政建設現狀 15、
3.1.1稅務稽查廉政建設現狀 15
3.1.2稅務稽查在廉政建設中的作用與影響 16
3.1.3國地稅合并背景下的廉政建設要點 16
3.2稅務稽查廉政建設中存在的問題及原因分析 17
3.2.1廉政風險防控體系起步晚,組織機構不平衡 18
3.2.2風險管理意識缺乏,控舉措施不到位 20
3.2.3制度機制系統性缺失,完善性相對滯后 22
3.2.4內部監控不完善,監督管理缺失 23
4內控促廉信息管理系統在稅務稽查廉政建設中的應用 25
以大連市為例 25
4.1內控促廉信息管理系統的基本框架 25
4.2關于稅務稽查的廉政風險點構成 26
4.2.1選案環節的風險點設計 28
4.2.2檢查環節的風險點設計 29
4.2.3審理環節的風險點設計 30
4.2.4執行環節的風險點設計 30
4.2.5行政管理的風險點設計 31
4.3內控促廉信息管管理系統在稅務稽查中的應用分析 31
4.3.1內控促廉信息管理系統在稅務稽查應用分析 31
4.3.2內控促廉信息管管理系統在稅務稽查應用中取得的成效 36
4.4內控促廉信息管理系統存在的問題 38
4.4.1技術條件不夠完善 38
4.4.2預期目標實現度不高 38
4.4.3激勵手段不健全 39
4.4.4超前研究和數據更新延遲 39
5完善基層稅務稽查機關廉政建設的對策與思考 40
5.1優化內控結構,建立科學廉政制度體系 40
5.1.1搭建分權制衡的組織機構體系 40
5.1.2完善廉政制度設計 41
5.2加強廉政風險評估,完善防控措施 41
5.2.1建立廉政風險評估制度 41
5.2.2完善廉政風險防控措施 41
5.3優化數據平臺,推進信息化建設 42
5.4加強監督檢查,健全考評機制 43
5.4.1完善監督機制 43
5.4.2優化考核機制 43
5.5營造廉政環境,打造廉政文化 44
5.5.1強化廉政建設的重要性認識 44
5.5.2建立稅務稽查廉政文化 44
結束語 46
附 錄 47
參考文獻 50
后 記 53
1緒論
1.1選題背景與研究意義
1.1.1選題背景
黨的“十八大”以來,黨中央始終將反腐行動和廉政建設作為核心內容, 重拳出擊,成效斐然。“十九大”報告中指出;“反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形 成并鞏固發展”。以建設廉潔政治為目標,以標本兼治、綜合治理、懲防并舉、 注重預防為方針,以形成不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制為著力點的戰略 體系正在形成。不僅充分的展現了黨和的反腐決心和信心,同時也充分的說明 了我們目前所面臨的反腐敗形勢仍然嚴峻。
社會經濟迅速發展的背景下,稅務稽查機關作為國家重要的經濟管理和行 政執法部門,是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要組成部分,代表著 國家行使維護稅收秩序、查處稅收違法行為的權力,始終處于利益沖突的中心 點上。多年來,不斷強化稅務部門的反腐倡廉工作,也是黨和國家的一項重要 管理措施。隨著稅收管理改革的不斷深入,稅務機關執法行為和內部管理日益 規范化,但稅務稽查機關在執法權力運行中,在一定范圍內仍存在程序不規范、 自由裁量權缺少必要約束、以權代法、以稅謀私、執法隨意性較大等現象,內 部管理中的人事、財務、后勤、政府采購等重點環節,還一定程度地存在疏于 監管、難以監管、監管不到位等問題,稅務人員失瀆職和廉政風險事件隨著社 會經濟的發展呈高發、多發、頻發趨勢,稅務機關廉政建設形勢不容小覷。
因此,如何識別廉政風險,預防腐敗現象的發生是廉政建設的重要舉措。 2009年國家層面提出“廉政風險防范”反腐理念,將我國廉政建設推到了新的 高度。搭建稅務系統廉政風險防控體系,結合數據化手段形成廉政行為數據庫, 是在當下對稅務系統廉政風險進行有效防范的重要措施和環節。通過制度和信 息化的有機融合,讓權力運行得更加透明、規范、高效,實現廉政風險的有效 防范、控制和化解。這是在新形勢、新要求下,適應和助推稅收現代化進程重 要里程碑性的廉政建設理念。那么這種理念和機制在稅務稽查工作中應當如何 貫徹并發揮其效能,是十分值得深思與探究的課題。
1.1.2研究意義
隨著大數據時代的來臨,經濟、政治、社會管理等方面都在發生著本質上 的變化和發展,進而影響整個社會的價值體系、知識體系和工作方式。在數據 化時代形勢下,推行與建立起一套符合時代特征的科學有效的廉政風險防控管 理體系是十分必要的。通過把廉政風險防控的各項制度及要求固化在信息技術 中、鑲嵌到軟件中,從而確保能夠對風險進行預警、對執法過程進行監控,同 時還能對違法違規行為進行及時的處置,以此為基礎,形成用制度和科技管人、 管事、管風險、強稅收的嚴密監督體系,實現全員廉政風險防控,確保權力運 行不出軌,干部隊伍少出或不出事。因此,本文就以大連市稅務局研發使用的 內控促廉信息管理系統為依托,針對稅務稽查廉政建設工作中的內控管理機制 與風險控制進行了分析與研究。
一方面,本文對內控促廉信息管理系統進行分析解剖,從風險管控和風險 管理信息化、指標化的角度來研究稅務稽查執法風險和廉政風險的現狀、成因, 探索稅收執法內部廉政風險的控制機制構建的條件及如何構建。這對于稅務稽 查機關防范和控制稅收執法風險,加大廉政風險防控意識,建立健全監督管理 機制,確保在稅務稽查部門形成長效的反腐倡廉新動向,全面提高我國稅收稽 查執法水平具有積極意義。
另一方面,根據稅務稽查廉政風險管理的現實需要,積極構建內部控制管 理系統,可以有效地預防和降低稅務稽查廉政風險事故的發生頻率和損失。有 利于規范稅收執法行為,減少執法隨意性,提高稅收執法水平,也有利于提升 稅務稽查機關的執法公信力和形象,構建和諧征納關系,營造良好的稅務稽查 執法環境。總之,通過研究如何運用信息化手段對稅收稽查中各環節實施風險 管控,進而完善內控管理機制、構建廉政懲防體系,既能有效防止稅務稽查廉 政風險事件發生,又能夠有效的提高執法人員的綜合素質,進而提高稅務稽查 系統的廉政建設水平。 、
綜上,適應數據信息時代發展要求,從數據信息比對分析的角度來提升稅 務稽查工作的目的性和準確性,特別是將廉政建設監控方式用數據分析比對, 找準問題所在,將反腐倡廉建設與稅收業務工作深度融合,科學應用"內控促廉" 信息系統,實現人控與機控相結合的廉政風險數據分析監控,是當下廉政工作的 創新思維和切入點,這對進一步加強稅務廉政隊伍建設,強化干部規范執法行 為和責任意識提供有力保障具有重要意義。
1.2國內外相關研究進展
數據時代下,運用信息技術手段進行廉政風險監控與腐敗控制正起著越來 越重要的作用。各個國家結合本國國情均有不同方式的廉政管理與風險防范模 式,但是對于廉政風險防控的研究,國內外均是處于起步階段。了解國內外廉 政建設的發展歷程與管理手段,對于我們研究廉政風險防控具有很大的借鑒作 用。
1.2.1國外相關研究進展
阿克頓曾經說過:“絕對的權力導致絕對的腐敗。”要對權力腐敗進行有效 的遏制,從而達到廉政建設的目標,就需要充分的結合有效的風控手段,保證 權力能夠得到監督限制,從而不會被濫用。
20世紀90年代后,廉政風險防范才開始被重視和發展起來,但是該理 念很快被認定為為是政府治理工作中的重要發展方向。美國學者戴維以及泰德 (1988)提出了建立政府預防意識的發展理念,認為政府應該對風險具備可預 見性,并且認為真正的天分高的人可以規避問題,而一般的聰明人只能在發生 問題以后進行解決。|
而從廉政本質上角度來說,國外學者們在研究廉政問題方面各有論述。巴 蘇、巴特查理亞和米撒拉(1992)通過建立警匪博弈模型,從增強稽查以提高抓 獲受賄者的概率和加大罰款降低受賄者預期收入的角度入手提出反腐敗策略; 鮑瑞斯和格羅帕(1997)提出懲罰與預期腐敗收入的相關性模型,認為對受賄 的罰金越高,行賄者認為權力腐敗越稀缺,因而提供的賄賂會水漲船高,這就 增強了官員的腐敗傾向,甚至會形成攻守同盟的“有組織犯罪"(organized crime), 因此有必要設定一個最優懲罰,而不是最大懲罰2;考夫曼(2001)從體制方面入 手研究廉政機制設計問題,認為制度設計粗糙和權力處置不當是腐敗的根源, 因此必須實行全面而重組的經濟自由化,建立高度透明的會計原則等;坦茨 (1988)提出反腐敗綜合戰略,認為反腐敗是一場戰爭,至少存在國家領導集 團的承諾、降低私營部門的腐敗需求、降低政府部門的腐敗供給、加大對腐敗 行為的監控與懲治力度這四個前線3。
除上述學者的廉政建設理論綜述之外,很多國際組織也對公共事業部門的 廉政風險控制給予了高度的關注。經濟合作與發展組織(OECD )針對稅收政策 以及風險管理,給出了稅務管理的具體風險管控方式方法以及指導,實現了由 理論稅收風險控制到實踐風險管理的轉變。統計表明,目前在該組織框架下的 超過70%的國家已經建立了稅收風險管控。
不可否認,稅收工作是國家給予的權利,但是這種權利如果不加以管控, 就可能出現權力尋租的情況,就可能導致腐敗的發生。國際社會普遍共識是實 現對廉政風險的合理管控,進而鏟除稅務腐敗滋生的土壤,使腐敗無法生根發 芽。而要遏制腐敗實現廉政目的,就必須運用獨特的風險管控手段,確保權力 不被濫用。正如美國學者Bekkers,V.&Homburq,V (2002)在《行政監督與信 息關系》中指出,“在信息時代的今天,為了有效地治理腐敗,應把握信息的 作用并妥善處理政策決策機構、政策執行機構以及行政監督機構之間的關系” 4
O
1.2.2國內相關研究進展
關于廉政建設,我國歷史上就有非常豐富的經驗,早在先秦時代,我國就 有通過法制對腐敗行為進行懲處的制度,同時監察制度也在這一時期開始萌芽; 在秦漢時期,制定了一系列的監督官員和懲處官員違法行為的法律制度;到了 隋唐時期,為了對官員腐敗進行打擊,專門設立了御史臺和巡察制等監察體系; 明清時期,為了對腐敗行為進行懲處,加大了對腐敗懲處的力度,完善了監察 法規,同時設立了職官考績等機制,從而對腐敗行為進行較為有效的遏制。§新 中國建立以來,黨和政府始終堅持反腐倡廉,維護廣大群眾利益。
在此背景下,我國政府和學術界一直對廉政建設這一課題都非常重視,國 內學者和專家緊跟國家發展步伐,引入廉政風險管理概念并進行研究,推出了 一些可供借鑒的研究成果,并由這些成果分析也能夠看出來國家在廉政風險的 防范方面的發展方向。可以說,國內學術界對于廉政風險管理已經成為了一個 普遍關注的問題,尤其這種研究還在不斷繼續、發展層次不斷向縱深開展。
謝一凡(2010)通過長期反腐研究工作的研究后指出,在廉政風險管理方 面,實現廉政風險管理與其他方法的有效合力是推動反腐工作的重要工具,核 心工作是做好風險控制,這是根本性的問題。只有處理好這一問題才能夠更為 全面的解決其他問題。因此在具體實施過程中,不僅要注重我們的內部控制管 理、政府內部加強監督,而且要注重政府廉政文化的建設,通過內外部的共同 影響實現對個人發展的推動,降低個人工作風險執法風險,確保廉政風險工作 得到進一步展開,實現國家反腐倡廉新成果。6
同樣,安徽省社科院的楊根喬(2013)也表達了自己的看法,其認為目前 所提出的建設廉政風險防控研究實際上是形成一種管控機制,其主要目的是為 了避免腐敗發生,通過形成防范機制形成制度管理與工作機制的有效結合,本 質上來說是對反腐廉政建設形成更加科學的管理方法,通過對指標量化、質量 的提升以及風險的預防打造防腐敗工作的新機制新創新。
包金玉(2011)認為,稅收是非常重要的一個部門,不但承擔著為社會發 展服務的任務,而且還承擔著為國聚財的重任。在稅收執法過程中,廉政風險 能夠對稅收工作成效進行強有力的影響,與此同時,隨著社會經濟的不斷發展, 廉政風險也是在不斷的發生著變化的,主要包括政策變動、環境變化和管理不 善以及自身懈怠等多個方面引致的風險。因此,我國稅收執法部門和人員都必 須正視這一問題,對相關的機制進行有效的完善,對執法廉政風險進行積極的 防范,從而不斷的適應我國社會經濟發展的需要。7
隨著我國廉政建設理論的豐富完善,廉政風險防控工作始終處在不斷發展 和前進之中。昆山市從2006年開始已經實施了廉政風險防控工作,通過嘗試 新的管控方式取得了突破性進展。北京崇文區也在2007年啟動了防腐倡廉創 新實踐,實現了對防范開展與反腐質量的提升。2010年,廣東、江蘇、陜西省 國稅局和浙江省、青島市、大連市等地稅務機關率先應用信息化手段防控廉政 風險,相應設置預防和糾錯指標,及時發現風險,進行持續防控和改進,把內 控制度鑲嵌在軟件中、固化在流程上,不按規定操作就無法繼續進行,突破流 程系統就會預警,初步實現了制度和信息化的有機融合。
1.2.3國內外研究進展評述
綜合上述國內外學者研究方向,可以看出完善的法制保障、有效的風險防 控體系對廉政建設起著十分重要的作用,應在公共管理部門實踐中實施和完善。 但綜合比較來看,國內外研究從整體和宏觀的角度進行討論研究的較多,著重 操作應用領域的研究較少;總結分析類的研究較多,系統的理論分析較少。特 別是在我國當下,廉政風險防控與管理建設總體還處于起步階段,廉政風險管 理機制還不夠完善和適應實際,特別是針對基層單位的廉政風險管理機制十分 缺乏,這就導致廉政風險在思想、職權、制度、流程和環境等幾方面不同程度 地存著。結合當前的廉政形勢和稅務稽查工作實際,稅務稽查廉政風險管理仍 有許多方向值得探討:一是稅務稽查執法風險與廉政風險的同步防控;二是從 注重“懲治”到注重“預防”的治腐方式研究;三是把信息化、數據化手段同 廉政建設風險防控有效結合。
1.3研究思路及研究方法
131研究思路
本文學習借鑒國內外關于廉政風險管控的相關理論研究成果,以內控促廉 信息管理系統為例,以提出問題、分析問題和解決問題為基本思路,就稅務稽 查機關廉政建設的現狀進行概括分析,并結合大連市稅務局稽查局內控促廉信 息管理系統的應用與分析狀況開展研究,并就可能產生的廉政影響進行總結歸 納。
首先介紹本文研究的背景意義以及廉政建設的相關理論,其次介紹基層稅 務稽查機關廉政建設的發展現狀及存在的問題,緊接著闡述大連市稅務局通過 運用稅務內控促廉信息系統在稅務稽查廉政建設方面的應用狀況與效果,最后 提出完善的具體措施和保障措施。綜上,本文共分為五部分內容。第一部分, 緒論,對本文的研究背景進行介紹,同時論證本文的研究意義、闡述研究目的。 并對國內外的相關研究成果進行搜集和梳理,對本文的研究方法和創新點等進 行介紹;第二部分,介紹了關于稅務稽查、稅務稽查風險點等專有名詞概念, 并闡述了尋租理論、內部控制理論、風險管理理論等公共管理學相關理論內容。 第三部分,介紹了稅務稽查的廉政建設現狀并分析在中存在的問題,探索稅務 稽查工作中廉政建設現象背后形成的主觀及客觀原因,尋找其本質特征;第四 部分,對內控促廉信息管理系統的基本框架進行了介紹,同時對內控促廉信息 管理系統在稅務稽查中的應用效果進行了深入的分析。第五部分探討完善基層
稅務稽查機關廉政建設的思考與對策。上述內容可見圖1-1所示。
選題的背景和意義、國內外相關研究、 研究方法及論文的創新之處
介紹稅務稽查相關專有名詞概念,并闡 述了尋租理論、內部控制理論、風險管 理理論等理論內容
N 稅務稽查廉政建設現狀、存在的問題及 >廉政建設問題背后的成因分析
介紹內控促廉信息管理系統的組成框 架以及應用效果分析
從制度建設、風險風控、監督機制、廉 政文化等方面對稅務稽查廉政建設提 出建議
圖1-1寫作思路框架圖
1.3.2研究方法
本文采取以定性研究為主,并以必要統計數據予以佐證,以政策分析與評 價的視角對稅務稽查內控促廉系統在稅務稽查中的作用采用理論分析和個案 分析等方法進行本課題的研究,從而完成本課題的研究目標,具體的研究方法 如下所示:
(1) 文獻梳理法。通過對國內外關于廉政建設的相關文獻資料進行搜集 和整理,在此基礎上,從中學習類似課題的研究方法和研究思路,為本文的研 究工作奠定基礎。
(2) 典型個案分析。本文以內控促廉信息管理系統為研究對象,對其運
行過程中產生的效果以及存在的的問題進行深入的分析,并對其促進廉政建設 的深層次原因進行全面的分析。
(3)問卷調查法。通過廣泛收集有關統計資料及年鑒,采取面談和電話 等形式,與相關部門領導、工作人員、有關單位進行交流,對特定目標發放調 查問卷,進行抽樣調查,測量被調查者對內控促廉信息管理系統的感覺認知, 以基層稅務稽查干部的視角測評內控促廉信息管理系統在運行中的應用效果 和存在的問題,并挖掘問題背后關于稅務稽查廉政風險管控效能優劣的深層原 因。
1.4論文的創新之處
本文的創新之處,主要體現在以下兩個方面:
第一,本文不僅僅從理論層面對廉政建設及風險方面進行探討,而是在已 經推廣使用的內控促廉管理系統基礎上,對稅務稽查工作中存在的各類風險問 題以及發現的一些管理制度的不足進行闡述,結合國內外在風險管理上的先進 經驗,同時,還參考了大量專業資料以及國內外論文及參考文獻,總結了我國 稅務廉政風險建設的發展變革,分析當下關于稅務廉政風險管理在實際管理過 程中的問題與不足,查找其改進與完善的措施,以期為廉政風險控制工作提供 有益借鑒。
第二,本研究更具針對性和可操作性。本文通過大量真實可靠的數據進行 分數據分析,集合內控促廉信息管理系統建設取得的有效經驗和不足之處進行 研究分析,以點帶面,有針對性地總結分析稅務稽查工作廉政建設的現狀與風 險點,明確工作思路和工作措施,提出控制稅務稽查廉政風險的若干具體對策, 具有一定的針對性和可操作性。
本章注釋:
1David J.Schaeffer,Edwin E.Herricks,Harold W.Kerster.Ecosystem health:I. measuring ecosystem health[J].Environmental Management, 1988(4).
2(美)載維?J •戈爾德、何塞阿爾羅、雷耶思.腐敗在管理執行中的作用——來自發 展中國家的說明[M].上海:上海三聯書店,1983.
3(南非)克利特加德.控制腐敗[M]?北京:中央編譯出版社,199&
4Bekkers,V&Homburq,V., Administrative Supervision and Information Relationships^].
InformationPolity: The International Journal of Govemment&Democracy in the InformationAge.2002,Vol.7.Issue2/3:129.
5李明鳴看中國古代如何反腐敗一一《中國歷史上的腐敗與反腐敗》[N]?中國紀檢監察報: 2018-06-22 (D).
6謝一帆.關于廉政風險管理的理論思考[J].國家行政學院報,2010(4):102.
7包金玉.規避稅收執法廉政風險研究[J].經濟師,2011(8):78-79.
2基本概念與理論基礎
2.1論文基本概念界定
2.1.1稅務稽查的概念
稅務稽查是稅務局稽查局依法對納稅人和扣繳義務人等納稅主體的涉稅 事項進行檢查處理,以及圍繞檢查處理開展的其他相關工作的行政執法行為。
稅務稽查是稅收征管體系中的重要組成部分,也是稅收征管的最后一道防 線。充分發揮稅收稽查職能是維護稅法尊嚴、保證稅收秩序的有效途徑,同時 也是打擊涉稅違法行為的有效武器,達到以查促收、以查促管、以查促查的目 的。隨著我國社會進程的不斷推進,稽查任務變得越來越繁重復雜,稽查執法 風險日益凸顯。由于工作性質原因,稽查人員通常直接與納稅人進行接觸,在 工作過程中不可避免地要與各種利益發生牽扯。當稽查機關和稽查人員做出的 稽查處理意見失當,或執法過程中違反有關法律法規的規定,必將存在相應的 執法風險和廉政風險。也正是由于其高風險性,必須采取有效的控制措施加以 防范和控制,自覺做好抵御。
2.1.2稅務稽查廉政風險
稅務稽查廉政風險是指稅務稽查部門和稽查人員在稅務稽查過程中,因各 種原因導致國家或納稅人的合法權益受損的風險,進而承擔法律或行政處罰的 責任事項。
對稅務稽查廉政風險進行劃分的時候,如果以其性質為依據,可以將其劃 分為三種類型,即思想道德風險和制度建設風險以及崗位職責風險。其中:思 想道德風險體現在個人的行為中。這種風險僅僅是由個人的思想層面產生的, 與機制和制度以及崗位等方面沒有關系。其次是制度機制風險,稅務稽查人員 較大的自由裁量權,存在持法彈性空間,隨意執法的可能性容易產生廉政風險。 崗位職責風險則是針對稅務稽查部門存在著一人多崗的情況,這對制約執法權 力造成了較大的阻礙,從而有可能導致廉政風險。如果稅務稽查人員自身約束 力不夠,在執法過程中不按照程序進行,那么就會導致權力監督的效果大打折 扣,從而很可能會出現腐敗行為。
稅務稽查廉政風險按其產生的環節,還可以分為選案風險、檢查風險、審 理風險和執行風險。正確識別稅務稽査風險是既進行有效內部控制的關鍵更是 防控廉政風險的要點。通過對稽査風險識別,找出在稅務稽査業務流程中存在 廉政風險的環節、部位,以及對風險存在的原因進行初步分析,定期不定期地 根據環境變化對稽査業務流程進行動態的識別和評估,分析重點環節和部位, 找出潛在的風險,以便對可能存在的稽査廉政風險進行評價和處理。通過充分 了解稅務廉政風險點,最大限度地降低稅務稽查執法風險產生的危害,對控制 稅務違法行為具有重要意義。
2.1.3稅務稽查內部控制制度的概念
2017年4月,為加強稅務稽查風險內部控制,有效防控稅務稽查風險,充 分發揮稅務稽查職能作用,國家稅務局根據有關法律法規制定了《稅務稽查風 險內部控制制度(試行)》,該制度指出,稅務稽查風險內部控制,是指以風 險防控為導向,通過查找、梳理、評估稅務稽查工作中的各類風險,制定、完 善并有效實施一系列制度、流程、方法和標準,對稅務稽查工作風險進行事前 防范、事中控制、事后監督和糾正的動態過程及機制。
對廉政風險點的防范與控制需要建立在完善的內部控制體系基礎上,在對 權力運行進行約束的過程中,需要將監督制約充分的貫徹到其中的每一個環節, 從而有效的增強自我糾錯能力,對權力運行機制進行相應的完善,同時還可以 有效的提高稅務稽查人員的風險防范意識,確保稅務稽查執法過程中的權力能 夠得到有效的規范,盡可能的從源頭上對腐敗行為進行防范。
通過稅務稽查內部控制度的確立,將其覆蓋到稅務稽查中的每一個環節和 崗位以及人員中,將加強稅務工作的關鍵環節和風險防控作為重點工作內容。 通過對權力進行制衡的方式,確保機構設置、層級管理、崗責配置、業務流程 等方面實現相互制約、相互監督、相互協調。將制度推行與稅收執法以及廉政 建設等工作進行高度結合,從而形成整體聯動效應。|
2.2理論基礎
2.2.1尋租理論
理論最早出現于上世紀60年代,戈登塔洛克(1967)提出了尋租理論的 原型,其在論文中的分析方法和研究思路為尋租理論的形成奠定了堅實的基礎。 克魯格(1974)第一次正式提出了尋租理論,他提出:對發展中國家而言,隨 著社會經濟的不斷發展,因為客觀存在著分配不均和信息不對稱的情況,會導 致大量的尋租行為的產生,并且尋租行為會導致資源出現極大的浪費。$布坎 南對克魯格的理論進行了完善,尋租理論對腐敗行為出現的深層次原因進行了 全面的剖析,尋租行為的出現會導致財富和資源出現不合理的轉移,導致社會 資源出現巨大的浪費,官員們在尋租過程中因為會獲取利益,從而導致腐敗行 為越來越嚴重。
在尋租理論中,如何對腐敗行為進行有效的防治,遏制尋租現象的出現是 一個重要的課題。因此,在權力容易出現尋租的重點領域和崗位以及事項中, 就應當通過科學有效的手段對權力運作進行監控,將權力運作的過程進行數據 化和痕跡化,從而為懲處權力尋租行為提供有力的證據。
2.2.2信息不對稱理論
在自由的市場經濟中,市場機制本身就存在著內在缺陷,在對資源進行配 置的時候會出現低效的情況,導致市場處于失靈狀態。市場失靈并不是偶然, 而是一種常態,政府的職責之一就是對市場失靈進行有效的規制和糾正。造成 市場失靈的因素有很多,包括壟斷和信息不對稱以及外部效應等。信息不對稱 理論在經濟學中如雷貫耳,是由阿克洛夫等著名學者提出的一項偉大理論。他 們提出:“信息不對稱指的是經濟主體之間掌握的信息是不對稱的,這種現象 主要是有兩個方面的原因導致的,一是市場參與者擁有的私人信息;二是參與 人獲得信息的能力不同導致的信息不同”\
該理論一方面闡述了信息的重要性,另一方面闡述了因信息不對稱而導致 信息所有者需承擔不同風險和收益。信息不對稱理論指出了政府在經濟運行中 的重要地位,政府監控力度的加強,可有效推動信息不對稱到對稱,最終更正 一些不良影響。
從稅務稽查角度考慮,稅務稽查人員和納稅人之間也存在著信息不對稱這 一現象。稅務稽查人員通過多方平臺及渠道調取納稅人信息,即是信息優勢者, 就有可能會利用其信息優勢影響納稅人對客觀環境的判斷。只有通過建立科學 有效的稅務稽查行為監控與公式監督平臺,才能夠實現數據的采集、整理和分 析,提高信息傳遞的準確性和效率,最大限度的減少稅務人員與納稅之間的信息 “壁壘”,縮減信息,使得信息傳遞的渠道更為暢通,信息更為精確,公眾有了更 多的機會參與服務型治理。
2.2.3風險管理理論
風險管理首先在金融領域內為防范金融風險被應用,在這之后得到迅速發 展,從單一領域的分散研究向集成型全面管理逐漸轉變,進而形成席卷全球的 風險管理理念。在風險管理理論發展過程中,比較有影響力的階段和重要理論 有很多。其中,美國專家戴明提岀了重要的“戴明循環”,即針對風險管控理 論的四階段,也就是“計劃一執行一檢查一處理”。這個理論的提出逐漸使得 企業管控質量發展有了標準的處理方式。通過對現狀分析、找出問題即成因、 形成應對措施與規劃進而執行等步驟,細化了風險管控事項,從而對風險的管 理起到了重要的管理作用,確保了管理質量的提升。
在稅務稽查管理工作中,廉政風險管理的本質就是要確保部門權力的規范、 透明以及高效運行,防止權力的失控和稅款的流失,幫助干部職工規避執法和 廉政風險,通過日常稅收業務和執法管理機制,從源頭預防和減少腐敗。
2.2.4內部控制理論
2013年COSO發布《內部控制一一整體性框架》后,得到各國政府相關 部門、企業界、審計界的廣泛認同,成為現代內部控制理論與實務的基礎,是 目前國內外最為權威的內部控制理論。其提出的控制環境、風險評估、控制活 動、信息與溝通、監督五要素理念,為內部控制的有效實施提供了更為清晰的 指引,成為當前最為通行的內部控制理論體系。°
以上五個要素具有較為廣泛的內涵,同時每一個要素之間都相互作用,可 以被看成一個有機整體。控制環境是其它控制要素的前提,如果沒有足夠穩固 的根基,就很容易導致內控實效;而控制活動的實施依據就是對潛在的風險進 行全面準確的識別和分析;控制活動指的是執行過程中的所有內容;內部監控 指的是對內控進行的動態管理過程,運用有效性評價的方式來對內部控制進行 持續的推動,從而將其趨于完善;信息溝通指的是為內部控制提供信息流支持, 從而更好的發現和解決問題。5
目前,稅務系統內控機制特別是稅務稽查方面的成熟研究成果相對較少, 多數仍停留在實踐基礎上的探索性分析階段,尚未形成系統理論。但通過分析 COSO的內部控制五要素內在含義可知,內部控制是一個發現問題一一解決問 題一一發現新問題一一解決新問題的循環往復的“動態過程”,是以風險評估 為基礎的事前防范與糾錯防弊的整體框架系統,它涵蓋了組織的各個管理層次、 各個業務單元,并且包含了組織管理中的人、財、物、信息、技術等所有元素, 這在稅務機關內部控制要素的構成方面同樣具有很強的借鑒作用,使得對稅務 稽查內部控制的研究與風險的控制具有理論上的可行性。
本章注釋:
1國家稅務總局關于印發《全國稅務系統內部控制基本制度(試行)》的通知
2 Anne O.Krueger.The Political Economy of the Rent-Seeking Society[MJ.University Press Of Minnesota,1973:117-119.
3陳新平,張荷蘭,馬棚.物流信息不對稱問題研究[J].中國市場,2007(36):09.
4美國COSO制定發布.內部控制:整合框架[M]?方紅星譯•大連:東北財經大學出版 社,2008:3.
5 (美)穆勒(Moeller,R.R).2O13版COSO內部控制實施指南[M].秦榮生,張慶龍,韓菲譯.北 京:電子工業出版社,2015:54.
3稅務稽查廉政建設現狀及問題分析
稅務部門實行垂直管理,層級多、分布廣,與人民群眾接觸廣泛、聯系緊 密,是重要的經濟管理和行政執法部門,是展現黨和政府形象的重要窗口,是 國家治理體系和治理能力現代化建設的重要組成部分。其廉政建設對社會的影 響深遠,稅務稽查作為稅收工作中的最后環節,始終起著尖刀作用和標桿效應, 因此,通過分析稅務稽查廉政建設現狀去發現廉政風險解決廉政問題對于整個 稅收工作乃至國家整體廉政建設是十分必要的。
3」稅務稽查廉政建設現狀
3.1.1稅務稽查廉政建設現狀
中央紀律檢查委員會于2011年頒布了《關于加強廉政風險防控的指導意 見》(中紀發(2011) 42號),引起全國范圍內的巨大反響。該文件使得廉政風 險防控工作得以進一步拓展和延伸,形成了覆蓋面更廣、影響力更深、效果更 加明顯的態勢。
在這種發展趨勢下,國家稅務總局也針對稅收管理工作提岀了明確要求, 廉政風險防控制度初步建立并不斷發展。各級稅務機關通過梳理權力事項,查 找風險點,釆取預防和預警措施,形成了廉政風險防控制度體系框架。2009 年,總局機關率先進行探索,梳理主要業務工作流程282項,制定工作規程164 項,查找出風險點195項,實行了權力、責任、流程、制度、風險“五公開”, 使權力的行使過程做到可查可控,讓權力在陽光下規范運行。2010年,各省稅 務機關圍繞權力運行的關鍵點、執法過程的薄弱點和突出問題的易發點,全面 排查和評估風險概率和危害程度,有針對性地采取了一系列風險防范措施。 2011年,部分市、縣稅務機關也先后推進了內控機制的制度體系建設。2013 年稅務系統進入廉政風險防控信息化升級階取,結合時代特性充分運用數據資 源,打造全面監管體系,建造了多個內控監管平臺及應用系統。I經過逐步的 試驗與修正,最終于2017年印發了《全國稅務系統內部控制基本制度(試行)》 和《稅務稽查風險內部控制制度(試行)》等文件,這充分的說明了我國稅務 系統在內控實踐中已經獲得了一定的成果,并為稅務系統進一步完善廉政建設 提供了指導方向。
3.1.2稅務稽查在廉政建設中的作用與影響
稅務稽查廉政建設是稅務系統廉政建設的重要一環。清正廉潔的社會環境 能夠更好地促進經濟發展,稅務稽查作為國家管理經濟的重要工具之一,如果 工具作用發揮不正常,必然出現問題。稅務稽查機關清正廉潔,依法履行職責, 將國家的各項稅收政策落實到位,就會提高納稅人的依法納稅意識和認同度, 從而促進經濟發展。如果廉政風險失控,就會造成嚴重的負面影響,甚至影響 黨和政府的形象和威信。
稅務稽查廉政建設有助于形成尊廉守潔的廉政文化。廉潔清正的稽查工作, 既能夠促進經濟發展,又能夠促進稅務人員形成高尚的廉政文化修養,還可以 帶動國民的思想道德水平、文化素質的提高。實際工作中存著一些不良現象, 如納稅人接受稅務稽查時首先考慮的不是法律、政策、制度和規定,而是傾向 于無論大事小情都找“路子”、“托人情”、送禮金,這種現象助漲了不廉行為 的發生。因此,稅務稽查部門公正廉明,稅務人員遵紀守法,廉潔高效的作風 和行為,可以影響廣大納稅人逐步形成尊廉崇潔的價值判斷和社會風尚,形成 一種以廉為榮不廉為恥的社會風尚和廉政文化氛圍。
稅務稽查廉政建設有助于提升黨和政府形象。人民群眾對為政不廉問題意 見很大,甚至表現岀對黨和政府的不滿。稅務稽查部門以過硬的廉政作風,依 法履行好職責,解決好納稅人遇到的問題,就會贏得群眾信任,從而提升黨和 政府的良好形象。
3.1.3國地稅合并背景下的廉政建設要點
“十九大”作出了黨和國家機構改革部署。全國人大通過了中共中央印發 《深化黨和國家機構改革方案》。方案提出將省級和省級以下國稅地稅機構合 并,這標志著國稅地稅征管體制改革邁出階段性關鍵一步。稅務機構改革體現 了頂層設計,是實現國家治理體系和治理能力現代化的重大戰略部署,對優化 稅收營商環境,促進國民經濟發展必將起到重要推動作用。
在本次深化黨和國家機構改革中國稅地稅征管體制改革可以說是影響面 最廣,涉及人數最多,情況最為紛繁復雜的一項具體改革內容。尤其是本次改 革是全國稅務系統按照規定的路線圖、時間表統一行動,一個節點、一個節點 壓茬推進,一項任務、一項任務接續落實,任何一個環節違反紀律、出現紐:漏, 都有可能影響到改革推進的整體步伐。越是在國地稅合并的關鍵時期,越應該 注重對廉政風險的預防和控制。
推進改革中的廉政建設要點最主要是確保符合各項紀律規定,避免在改革 過程中出現以權謀私、以權牟利的情況。一方面,從機構改革行政主體合并角 度來講。國地稅合并改革中各級稅務機關應嚴肅認真落實改革任務,防止搞變 通、打折扣、自作主張的情況發生,防止出現拿改革中的職責或崗位調整做人 情、夾私心,謀取私利的做法。嚴格落實“三定”方案規定要求,防止以不正 當手段謀取職務和崗位安排行為。遵守中央八項規定精神,防止出現借機多處 占用、超面積使用辦公用房的情形。加強對資金的控與審核,謹防出現挪用公 款、宴請往來的情況,更要警惕私存私放錢物的行為,同時保證國家資產安全, 防止丟失、遺棄、違規處置國有資產等。另一方面,從機構改革執法融合角度 來講,應嚴格執行稅收征管相關法律制度規定,防止趁改革之機違規操作、內 外勾結、為稅不廉,破壞稅收征管秩序,堅決防止吃拿卡要、收受禮品禮金、 以稅謀私、不作為、亂作為等侵害納稅人利益。
國地稅征管體制改革是具有劃時代意義的一次變革,在國家深化體制改革 勢不可擋的浪潮下,確保改革順利穩定實施是第一要務。隨著機構合并到位, 稅務稽查機構的工作范圍、任務、內容都有充實和調整,廉政建設的任務更重 要和艱巨,通過對廉政風險早篩選,及時預判與管控,強化廉政建設,有利于 新機構的健康運行,順利實現改革目標。
3.2稅務稽查廉政建設中存在的問題及原因分析
結合稽查工作實際,稅務稽查部門已經建立起了內控和廉政風險防控制度, 并逐步形成體系。逐步將廉政監督覆蓋稽查工作的關鍵環節當中,增強了系統 內部自我約束和防御能力。稅務人員的廉政意識和風險防范意識也得到了極大 的提升。提高了依法治稅水平,促進了經濟健康發展。但是仍存在一些薄弱環 節。分析當下稅務稽查機關廉政建設存在的問題以及問題產生的原因是解決這 一問題的根本途徑。
為深入了解稅務稽查廉政建設現狀,筆者以大連市稅務局稽查局例,通過 發放調查問卷形式,綜合稅務稽查業務實際,就廉政建設方面存在的問題及原 因進行了挖掘分析。問卷見本文附錄。
此次調查對象為大連市稅務局稽查局稅務稽查干部。在職稅務稽查干部共 243人,在問卷調查中,筆者共發放問卷216份,占全局稅務干部總數的88.89%, 其中回收有效問卷為198份(如表3-1所示)。
表3-1 發放調查問卷情況表
有效問卷 無效問卷
N (總數) %(百分比) N (總數) % (百分比)
稅務稽查廉政建設調查問卷 216 91.67% 18 8.33%
通過對問卷調查結果的梳理和分析,發現目前在稅務稽查廉政建設中主要 存在以下問題。
3.2.1廉政風險防控體系起步晚,組織機構不平衡
一是廉政風險防控體系起步較晚。對廉政風險防控體系發展歷程進行梳理 可以發現,我國政府部門引進廉政風險防控理念的時間較短,自2007年以后, 我國才開始發展廉政風險防控管理,慢慢的逐步嘗試在公共管理中搭建廉政風 險防控體系。國外雖然有相關廉政建設的歷史經驗,但其經驗并不適用于我國 國情,因此的廉政風險防控體系只能在探索中求發展。在具體工作執行上,往 往只有基層紀檢監察部門或者科室對接廉政風控人員對廉政風險防控管理概 念有所了解,這個局限性也在反過來遏制了廉政防控體系的發展。
二是對稅務稽查廉政建設內涵和外延的認識不足。從問卷調查的結果中可 以得知,一些基層稅務稽查人員在廉政建設的認知方面還存在著較大的偏差, 在日常工作中往往容易出現抵觸心理。
從單位層面的角度來看,管理人員單純的將廉政風險控制認為是對稅收執 法風險進行防控,并沒有認識到廉政風險控制的本質,因此在開展工作的時候, 往往是以碎片化和階段性為主要特征,導致廉政風險內部控制缺乏整體的框架
構建。
從業務層面的角度來看,一些基層稅務部門的人員在思想上還沒有把廉政 建設和稽查業務進行結合。由于受長久以來稅務稽查“收入型”定位的影響, 導致很多的稽查人員都認為稽查工作的目的是為了提高查補收入,而忽略了執 法的合規性。在問卷調查中,稅務稽查干部認為“廉政風險易發多發”和“個別 崗位存在廉政風險”的比例分別為14%和67%,認為“廉政風險很少”的比例為 13%,認為“沒有廉政風險啲比例只有6% (如圖3-1所示)。
廉政風險,67%
圖3-1稅務稽查工作廉政風險調查結果圖示
三是組織機構設置不平衡。當前,稅務機關內控機制建設和廉政風險防控 建設還處在初步的實踐時期,主要由負責監察和法規等的個別部門攬括內控管 理職能,且相互間缺乏及時有效的溝通,尤其是在資料流轉和業務銜接等方面, 基本上都缺乏相應的統籌規范,甚至出現對同一稅收執法事項有多個部門制定 和出臺相關風險防控制度,致使基層人員難于操作,在工作量上基層人員也難 以負擔,往往一人雙職或數職。由此可以看出,從目前稅務機關的組織架構分 析,內部控制和廉政風險防控部門職責定位仍不夠科學明確。在問卷調查中, 對于廉政建設崗位職責“十分了解”僅占了 4%, 了解部分的干部也只占了 12%。
(如圖3-2)
圖3-2稅務稽查工作廉政風險崗位職責調查結果圖示
3.2.2風險管理意識缺乏,控舉措施不到位
一是風險管理意識的缺失。全面的風險意識對風險評估能夠產生重大的影 響,能夠對其的準確性和有效性產生決定性作用。如果沒有全面的風險意識, 那么在廉政建設的風評中,就很有可能出現識別風險不全面、評估不準確和不 及時等情況,從而會對關鍵風險點的有效控制造成較大的影響。現階段進行的 風險管理工作中,基本上都是以風險的識別與防控為主,在對稅收執法風險進 行識別的過程中,也只是看稽查人員是否出現了違法違規或違反程序的情況, 缺乏全面性和深入性。在問卷調查中,稅務稽查干部對于風險的識別,能夠進 行風險識別的僅占9%,能夠簡單識別風險的為21%, “不會,遇到風險事項時 才會有意識”、“完全不會”的比例高達42%和28% (如圖3-3所示)。
圖3-3稅務稽查工作風險防控能力調查結果圖示
二是稅務廉政風險信息的識別處置能力不強。目前的實際工作中,廉政管 理風險的焦點要體現在能否對一個關鍵節點廉政風險進行準確把握,實現對風 險管控的良好預警。但是由于對信息資源的管理和利用尚處于初級階段,且稽 査風險評估職能仍然由稅務干部承擔,沒有專業的機構部門以及相應的人才對 其進行專業的評估,現階段,只能夠進行一些較為簡單的定性評估,還無法通 過定量分析的方法對其進行評估,因此無法進行準確有效的識別與分析,造成
稅務稽査廉政風險評估缺乏合理有效的信息基礎。(如圖3-4所示)
圖3-4稅務稽查廉政風險覆蓋情況調查結果圖示
三是稅務稽查廉政風險評估體系缺乏整體設計。對于在各稽査業務流程可 能產生的廉政風險,目前僅是從內控管理的角度進行了風險評估指標設定,缺 乏系統整體的監控體制和具體評估措施,從而無法對稽查過程中的廉政風險進 行相應的分析與監控,這與稅務稽查要求的“依法治稅”產生了一定的矛盾。 另外,廉政風險評估過程中普遍存在著內外信息渠道不暢通的情況。一方面, 信息溝通的反饋渠道不暢通。作為廉政風險防控風險體系和內控體系的使用者, 基層稅務稽查人員對于風險評估的準確度、有效性往往很難進行反饋。另一方 面,稅務稽查稽查機關的外部信息渠道不暢通。現有條件下,稅務稽查部門與 各相關政府部門、企業間的信息還不能充分共享。對外部信息的挖掘、分析、 使用的環節目前還是缺失的,缺少對這些信息的綜合收集、甄別、整理、開發 利用,使管理決策者無法再現執法過程軌跡,無法及時分析稽査執法過程中存 在顯性或隱性的廉政風險問題,也就更難以建立完善的整體廉政風險評估體系。
3.2.3制度機制系統性缺失,完善性相對滯后
在以制度的有效性和科學性為前提的指導下,我國各級稅務部門已經建立 起了一系列的行之有效的內控制度和廉政風險管控方法。但是就目前的運行狀 況來看,內控制度碎片化問題還是比較突出的。
一方面,內部制度建設沒有進行有效的整體統籌,基層稅務部門在對內控 制度進行制定的時候,往往是根據上級部門制定的規章制度來進行的。在制定 的過程中,通常是由相關部門獨立完成的,然后將其提交給上級部門進行研究 決定是否通過,往往缺乏與其它部門的充分溝通,有時會出現對同一事項管理 規定不相容、問題定性不一致、問責標準不統一的問題。并且在進行制度執行 的時候,往往也存在著獨立執行的情況,各個部門之間缺少統籌協調。
另一方面正面激勵機制的缺失。就廉政建設的現狀而言,正面激勵機制的 缺失是控制程序上存在的最大缺陷。內部控制主要是根據崗位職責的風險點設 立防控措施,績效管理也多會依據風險點設立評價標準,但卻缺乏配套的激勵 措施,使得能力越強的人,承擔的工作越多,面對的廉政風險防控等級越高, 承接的績效考核指標越多,因此在績效考核中容易出現做多錯多,工作骨干考 核分數偏低的問題,對稽查人員干事創業的積極性造成了一定的負面影響。
■十分完善
■經過長期修訂、調整,己經 比較完善了
制度繁多、碎片化
■不是很完善
圖3-5稅務稽查內控機制和廉政風險防控機制系統完整性調查結果圖示
3.2.4內部監控不完善,監督管理缺失
一是內部監控協調性不佳。稅務系統在廉政風險監督方面己經有了較為豐 富的經驗和成果,但是近些年來,隨著社會環境的變化,權力運行風險越來越 突出,呈現出了更隱蔽和更高發等特征。因此,稅務系統內部控制的工作標準 就應當更高,特別是對基層稅務部門,這一標準就更加嚴格。一項內部監控事 項的完成往往需要向多個上級或平級部門執行并報送,增加了監督工作的工作 量,且因為承辦的部門和層級以及重點存在著差異性,所以在進行監控的時候 往往會遇到很多的阻礙,對內部監控發揮出的作用產生一定的影響,最后使得 基層廉政建設工作呈現碎片化現象。
二是監督管理不夠深化。一方面,監督制約不夠有力。目前,對稅收執法 權和行政管理權運行的監督制度還不夠健全,宏觀監督規定多,具體監督規定 少,實體性監督規定多,程序性監督規定少,還沒有形成系統、科學、嚴密的 監督體系。監督制度落實還不夠到位,一些監督檢查部門在行使監督權時,有 畏難情緒,礙于情面不愿監督、不敢監督,還存在監督缺位或流于形式的問題。 另一方面,監督水平專業性不強。只有對稅務稽查各環節的知識和工作流程有 了充分的了解,才能了解其風險點所在,監督部門和人員往往長期脫離業務, 很多的監督機構相當于虛設,起不到真正的作用。
本章注釋:
1王軍•在全面推進稅務系統內控機制信息化升級版建設會議上的講話.北京.2014-11-25.
4內控促廉信息管理系統在稅務稽查廉政建設中的應用
以大連市為例
2013年,大連市稅務局上線內控促廉信息管理系統,通過對稅收執法權、 行政管理權事項進行風險數字化設計,運用人機結合的方式實現風險事項的預 警、監控、評估、核查功能,實現事前告知風險、事中過程監控、事后評估核 查、移交監察處理的全方位、全過程有效監控。通過把稅務事項分級成18個 小項402個風險點,將存在風險等級較高的工作事項數字化、痕跡化地納入計 算機監控。
其中,關于稅務稽查的風險防控更是做到了各環節、全方位的設計與覆蓋, 通過把所有稅務稽查風險點均落實到崗位和個人,對涉及行政管理權的風險事 項,側重于程序審核;對涉及稅收執法權的風險事項,側重于實體審核。同時 對未納入計算機監控的工作事項進行制度防控,建立“制度+科技”、“人控+ 機控”的雙控并重機制。
內控促廉信息管理系統的應用,將稅務系統內部控制理念與廉政風險控制 目標進行有效結合,在內控層面形成了稅務稽查廉政建設和風險控制信息化的 創新形式和手段,更有效地提高了稅務稽查工作廉政建設水平。
4.1內控促廉信息管理系統的基本框架
內控促廉信息管理系統的數據采集采取自動采集、手工錄入兩種方式來完 成,數據來源分主要為三類:一是目前運行的業務系統,包括金稅三期系統、 稅收征管信息系統、稅務綜合辦公信息系統等。二是數據分析系統,包括稅收 績效考核系統、數字人事系統等。三是手工采集數據,主要是涉及風險事項中 沒有業務系統支撐的數據采集。
該系統運用人機結合的方式提供了廉政風險事項的預警、監控和核查功能, 實現了事前告知風險、事中過程監控、事后評估核查、移交紀檢監察處理的全 方位、全過程有效監控(如圖4-1)。
事前風險預警是指通過預先設置的指標,對已采集的數據按天進行運算、判 斷風險指標是否正確、業務環節是否缺失,實時預警可能發生風險的事件,對 各相關崗位人員進行事前主動預警,在規定的時間內完成自行整改,對于后續 業務,系統會對其進行自動的監控。每一個位部門崗位人員可查詢到本部門風 險事件預警信息。
事中風險監控指的是在風險事件的過程中設立進行審核的點,其中一些風 險事件是事前預警之后沒有進行應對且具有較高風險的,需要主管部門的相關 負責人在事中對其進行有效的控制。
事后風險核查是指通過指標運算和篩選,對于事前或事中控制后仍然存在 疑點及高風險事件,系統自動生成事后風險核查任務,由上級部門事后評估、 核查,形成《內控促廉信息系統事后核查報告》
風險紀檢處理是指對已預警、監控后依舊存在的問題,這些問題將由專門 的部門對其進行核查,然后再形成事后核查報告,如果確實存在著廉政風險就 會將其移交給監察部門進行處理。
4.2關于稅務稽查的廉政風險點構成
將稅務稽查執法過程的控制與權力監測,設計反映在內控促廉信息管理系 統中)也就是說,以監控指標的運算為基礎,對風險事件進行準確的識別,自 動的進行風險預警提示,并根據人為因素大小和危害損失程度以及自由裁量幅 度等多個因素,對廉政風險點的級別進行自動化的評估。根據稽查工作中選案、 檢查、審理、執行四個環節,內控促廉信息管理系統中關于稅務稽查設立有案
不查事項、查而不實事項、以征代罰事項、入庫不實事項等四個風險大類,分 別設立廉政風險點,進行相關信息的采集和處(見表4-1 )o
表4- 內控促廉信息管理系統稅務稽查類別風險
風險事 項類別 風險事
項名稱 纟稱 風險點
級別 別 業務描述 風險崗 位 風險說明 指標項 名稱 監控環節
稱查類 有案不
査事項 明確案
記鳳險
.0. 三級 實時業 《稅務稽查工作 規程》規定:稽查局 應當通過多種渠道獲 取案源信息.集體研 丸,臺理、準確地選 樣和確定稽窗対象: 線索清楚,涉嫌偷稅、 逃避追繳欠稅、騙稅、 虛開發票、制售假發 票或者其他嚴更稅收 違法行為的,由選案 部門列入案源信息; 選案部門對案源信息 采取訃算機分析、人 工分析、人機結合分 析等方法進行篩選, 發現有稅收違法嫌疑 的*應當確定為待查 對象, 理崗、 案源管 理崗、
'-
護崗、 稽杳局
長崗、
協查審 批崗 (1)稽杳人員對稅收法律法 規明確規定應芳進行稅務稽 杳的案源未進行案源登記,可 能存任廉政風險。
«2)稽查人員無匸為理由刪 除已登記案源仁息,F1未重新 甥記案源的•可能存在廉政風 險" 稅務登記 注銷案源 事前、事后
監控
重復選案 事前、事 中、爭肩監
發票協査 案源 事前、事后 監控
刪除案 源鳳險 點 三級 實時業
■- \ 刪除案源 出前、事后 監控
資而不
實事項 * I
濃鳳險
.6. 三級 實吋業
: 《稅務稽査工作 規程》規定:檢杳過 禪中.檢查人員應當 制作《稅務稽杏工作 底稿》.記錄案件事 實,歸集相關證據材 料,并簽字、注明FI
檢杳環節未按《稅 收征管法》及其《實 施細則》、《稅務稽 查工作規程》等履行 法定執法程序:未認 真檢查,對檢育中發 現的稅收違法行為和 事實未如實記錄和提 交審理,可能存在廉 政風險。 稽查實 施崗、
稽查局 長崗 (1)穡查人員在入戶穡任時, 來按規定下發檢杳通知書、未 出示檢査證、未按照規宦兩人 以上入戶檢查、沒仃嚴格按照 稽杳凹避制度執行、未按規疋 制作工作底稿、未按規定履行 稅收保全籾強制執行措施,迅 成稅款流失的,町能存在廉政 風險。(2〉稽杳人員對轉來 的己迄性為發票虛開的協杳 案件,在稽查實施中未認真檢 金取證,未查實稅收違法行為 和事實,可能存在廉政風險
(3) 稽查人員在稽奄實施屮 未認克檢查取證.查而無果或 可能將檢查中發現的稅收違 法行為和事實,未全部提交審 理環節.可能存在廉政風險。
(4) 稽查人員在稽查過程中. 故意隱瞞披查對象全部或部 分稅收違法事實,將應稽資查 補入庫稅款山納稅人以門查 補稅或正常申報方式入庫•規 避應繳的罰款、滯納金.可能 違反稽杳
; 事前、事后 監控
査無問 題自查 補稅風 險點 一級 實時業
務類 -.
自查補稅 爭前、事后
査而不 實自查 補稅風 險點 三級
、 實時業 務類 査而不實 自查補稅 事前、事后 監控
Illi I I存在廉政風臉-
續表4-1 內越促廉信息管理緊統詁務稽查類別風瞪
風險事 項類別 風險事 項名稱 風險點 名稱 風險點 級別 鳳險類 別 業務描述 風險崗 位 風險說明 指標項
名稱 監控環節
稽查類 以征代
罰事項 應處罰 而未處 罰或處 罰過低 風險點 三級 實時業 務類 稽查人員對被查 對象的稅收違法行為 和事實未按相關法律 法規審理,不當行使 自由裁量權造成案件 定性和裁量不準確或 擅自減少涉案稅款和 罰款,可能存在廉政 風險。 稽查實 施崗、
稽查審 理崗、
稽查局 長崗 (1)稽查人員未按相關法 律法規審理案件,對被查對象 應給予行政處罰的稅收違法 行為未做出處罰,或處罰未達 到稅法規定的最低標準。(2) 稽查人員未按相關法律法規 審理案件,擅自減少查實的涉 案稅款和罰款° (3)稽査人 員未按相關法律法規審理案 件,擅自減少查實的涉案稅 款,將減少的稅款轉由被査對 象以自查補稅或正常申報的 方式補繳入庫規避罰款的。 應處罰而
未予處罰 事前、事后 監控
應處罰而 處罰過低 事前、事后 監控
審理不 當少征 稅款風 險點 三級 實時業 務類 不當審理 少征稅款 事前、事后 監控
入庫不
實事項 稅款入 庫不實 風險點 三級 實時業 務類 稽查執廳過程中. 未按照審理部門下達 的處理決定、處罰決 定如實征收稅款、罰 款、滯納金,導致處 理決定、處罰決定不 能如實執行,稅款、 罰款、滯納金,無法 全面、及時入庫,可 能存在廉政鳳險。 稽查執 行崗、 稽査局 長崗 (1)執行人員對審理部門 下達的《稅務處理決定書》不 執行、延期執行或者未全面執 行,造成納稅人逃避納稅義務 的,可能存在廉政風險(2) 執行人員對審理部門下達的
《稅務行政處罰決定書》不執 行、延期執行或者未全面執 行,造成納稅人逃避行政處罰 的。 稅款入庫 不實 事前、事后
監控
罰款入 庫不實 風險點 三級 實時業 務類 罰款入庫 不實 事前、事后
監控
4.2.1選案環節的風險點設計
選案環節作為稽查四環節中的第一道程序,是實施稽查的起點和方向。依 據《稅務稽查工作規程》有關規定,內控促廉信息管理系統對選案過程中關于 選擇和確定稽查對象的流程、制度予以規范和固化,引入科學分析模式,對應 査未查、有案不查等事項進行了風險防范。主要體現在事前、事后兩個環節。 事前監控是否存在應查案源不登記及選案部門無正當理由不選案等風險點。事 后監督主要是是否存在對一年內對同一納稅人實施多次選案并進行檢查,以及 無正當理由進行案件信息清理操作,直接刪除案件的風險。例:2014年12月, 某稽查局選案人員發現了一條內控促廉系統預警提示,“您有一條刪除案源的 風險”,原來是刪除案源數據清理時觸發了內控警報。經核實,進行刪除案源 的原因是因為被查企業發生重大變故,業已無法取得聯系,經過審批與核實后 最終消除了違規操作的風險。
《稅務稽查工作規程》規定:稽查局應當從不同的渠道對案源信息進行全 面的獲取,多種方式準確確定稽查對象;有涉嫌嚴重違反稅收相關法律法規行 為或跡象的,應當由選案部門列入到案源信息中;選案部門通過人工分析和數 據分析等方式對案件進行篩選,如果確實存在涉水嫌疑的,就應當將其列為待 查對象。
風險點設計體現在以下四項內容。一是不遵守稽查對象選定的程序,在確 定檢查對象的過程中,沒有嚴格的根據檢查準入制來進行。二是稅務部門相關 人員沒有遵守保密原則,將相關信息泄露出去,從而導致稽查人員無法正常進 行檢查,或使得舉報人的人身安全受到威脅。三是稅務稽查人員徇私舞弊,沒 有將舉報材料進行登記,或者沒有根據相關規定對舉報材料進行處理,大事化 小,小事化了。四是選案不準確,浪費人力、物力、時間,影響選案準確率。
4.2.2檢查環節的風險點設計
對檢查環節進行的風險監控中,最核心的是保證稅務稽查有法有據、程序 得當、行為規范,反映在內控促廉信息系統之中則主要體現在查而不實事項。 通過加強稽查過程的痕跡化管理,讓風險控制貫穿檢查流程。通過建立的數據 分析模型,及時對風險數據進行提取、分析、評估和處置,確保檢查過程實事 求是、程序得當、依法辦事。
這種風險控制重點體現在監測稽查程序不合法風險點、查無問題自查補稅 風險點、查而不實自查補稅風險點三個方面。其最終目的與表現形式都是為了 核定檢查人員在檢查過程中是否按《稅務稽查工作規程》的規定嚴格執行,以 及對于查補的稅款是否存在查而不全、查而不報的風險項。根據《稅務稽查工 作規程》規定:檢查過程中,檢查人員需要制作工作底稿,將案件的客觀事實 記錄在冊,對案件相關的證據和材料等進行歸集,并由負責人注明日期和簽字。 檢查環節未按《稅收征管法》及其《實施細則》、《稅務稽查工作規程》等履行 法定執法程序;未認真檢查,對檢查中發現的稅收違法行為和事實未如實記錄 和提交審理,可能存在風險。 、
風險點設計體現在以下兩個環節:
(1)稽查實施環節。授意檢查人員不按照法律法規查處案件或者隱瞞犯 罪事實;將稅收違法案件壓住不查;不出示檢查證件造成行政復議或行政訴訟、 調帳檢查、查詢銀行賬戶、儲蓄存款不符規定、發現問題卻沒有釆取措施,甚 至出現放稅行為;發現被查方存在轉移資產等情況,卻沒有及時釆取有效的措 施導致稅款流失,造成追補稅款執行難、收受賄賂,接受請吃、禮金禮品、有 價證券、娛樂消費或其他利益,報支私人費用。
(2)稽查報告制作環節。將檢查底稿進行銷毀,從而減少應繳稅款;不 如實反映稅收違反情況,導致給予的行政處罰決定不公正;在計算應納稅款時 出現錯誤,造成移送司法環節違法。
4.2.3審理環節的風險點設計
審理環節是稽查四環節中起著“一錘定音”作用的把關口,它的公平與公 正性正是內控促廉信息管理系統的重點。
這個環節風險體現在審理人員不當行使自由裁量權造成案件定性和裁量 不準確或未按相關法律法規對被查對象應給予行政處罰、以及擅自減少查實的 涉案稅款和罰款的可能性,最主要的體現在以征代罰事項。
稽查人員對被查對象的稅收違法行為和事實應按相關法律法規審理,不當 行使自由裁量權造成案件定性和裁量不準確或擅自減少涉案稅款和罰款,可能 存在風險。
風險點設計體現在以下兩個環節:
(1) 在案件審理環節。授意審理人員不按照法律法規進行審理或處理; 審理事實不清、證據不足、定性不當(含適用法律、法規、稅款計算等)、延 時審理、不符程序、處罰不當、造成國家稅收利益流失或侵害納稅人合法利益 或造成行政復議撤銷、行政訴訟敗訴。
(2) 在稅務文書制作環節。擅自改變審理結論;缺失程序性文書。在稅 務文書移交環節,移交不及時,造成被查對象稅款不能有效執行,行政執法機 關違反本規定,逾期不將案件移送公安機關的或者應移送公安機關而選擇以行 政處罰的方式來代替。
4.2.4執行環節的風險點設計
執行環節是稽查工作的最后一道流程,對該流程進行數據釆集監控,及時 評估稅款、罰款、滯納金是否發生不如實執行等風險十分必要。
該環節主要風險表現為:一是執行人員對審理部門下達的《稅務處理決定 書》不執行、延期執行或者未全面執行,造成納稅人逃避納稅義務;二是執行 人員對審理部門下達的《稅務行政處罰決定書》不執行、延期執行或者未全面 執行,造成納稅人逃避行政處罰。稽查執行過程中,應按照審理部門下達的處 理決定、處罰決定如實征收稅款、罰款、滯納金,如若導致處理決定、處罰決 定不能如實執行,稅款和罰款等不能及時入庫,從而導致相應的風險。
風險點設計主要是以下幾方面:
(1) 不作為或無效作為,造成應繳納稅款、罰款無法執行到位。
(2) 不將稅務稽查案件移送到司法部門;在送達文書的過程中,沒能夠 及時送達,或者送達文書的方式出現錯誤,導致稅務處理決定沒有得到落實。
(3) 沒有按照法律法規采取相應的執行措施,導致稅款和罰款出現流失 等問題。
4.2.5行政管理的風險點設計
稅務稽查工作中的行政管理工作是確保稽查各環節順利運轉的重要保障, 也是讓紙上的制度“活”起來,讓肩上的責任“動”起來的關鍵,更重要的是 打造高效、廉潔內控機制隊伍的堅實基礎。
對行政管理工作的監控難點在于很難像稽查業務各環節的流轉點進而風 險控制。行政管理的風險更多的是體現在職責劃分與權力的分配之中。內控促 廉信息管理系統現有的監測行政管理環節的程序設計.主要側重于財務監控與 信息監控,其表現形式主要為對國有資產的管理與監測,以及對日常文書審批 中存在數據修改現象的監控。在稅務稽查部門的日常管理中,要對風險進行有 效的監督和控制,就必須重點突出對程序的管理,以及制度的健全與風險預防。 主要體現在日常行政運行管理中對財務管理類與機要保密類的風險點設計以 及實現監查監督功能。
4.3內控促廉信息管管理系統在稅務稽查中的應用分析
4.3.1內控促廉信息管理系統在稅務稽查應用分析
根據內控促廉信息管理系統形成的數據來看,2015年至2017年,大連市 稅務局稽查局共發現風險事件4702件,其中,處理事前提示事件3143件,事 中監控事件113件,事后核查事件1008件,紀檢核查和抽查事件407件。通 過對稅務稽查工作的指標風險的監控,發現風險特征,同時,對主體責任落實 中存在的共性問題,通過監察建議書予以指明。紀檢監察部門對預警問題的倒 查追責和對主體責任的連帶追究,進一步提升了稅務稽查的崗位責任意識和風 險防控意識。下面將對主要風險指標分布和風險指標走勢情況進行分析。
(1)風險指標分布分析
表4-2 2016年內控促廉信息系統指標顯示分布情況
指標名稱 所屬風險點 所屬 鳳險 事項 風險 等級 風險 事件 預警事 件 事中 事件 事后事 件 紀檢事
件
1463 1001 44 264 154
68.42% 3.01 ° o 18.05% 丨().5代
明確案源不登 記風險點 未對符合立案條件的協查案源立案 有案 不查 事項 l'i 3(、 0 0 18 18
未對符合立案條件的檢舉案源立案 高 6 0 0 6 0
未對符合立案條件的督辦案源、交 辦案源立案 高 12 6 6 0 0
未對符合立案條件的推送案源、轉 辦案源立案 高 24 0 0 18 6
未按照規定錄入稅務稽杳隨機抽查 執法檢查人員信息 低 148 130 0 6 12
刪除案源風險 點 符合立案條件的協杳案源信息未傳 遞案源部門 高 90 24 0 42 24
未經規定流程批準撤銷督辦案件 高 4S 24 0 24 0
提請撤銷的案源不屬于可以撤銷的 情形 高 42 12 6 6 18
對調查核實后發現納稅人存在稅收 違法行為的未做立案檢杳處理 高 12 0 6 0 6
稽查程序不合 法風險點 收集的證據不符合合法性、真實性、 關聯性要求 查而 不實 事項 高 74 12 46 7 9
取證程序不合法或者•不規范 高 138 98 25 6 9
未向被杳對象送達《稅務事項通知 書〉告知其檢查人員的變更情況 咼 12 0 0 6 6
詢問開始吋間早于《詢問通知書》 送達吋間 中 116 67 0 49 ()
續表4-2 2016年內控促廉信息系統指標顯示分布情況
指標名稱 所屬風險點 所屬 風險 事項 鳳險 等級 風險 事件 預警事 件 事中 事件 事后事 件 紀檢事 件
協查案件涉及 稅款未查實風 險點 協查案件涉及稅款未査實 高 6 6 () 0 0
未杳出被杳對象問題條件下,被杳 對象自行補稅 高 64 64 () 0 0
査無問題自查
補稅風險點 查無問題自查補稅 高 6(1 60 () 0 0
查而不實自查 補稅風險點 被査對象存在應當補繳稅款的情 形,未責令被查對象限期繳納,被 查對象自行補稅 高 42 42 0 () 0
杳而不實自杳補稅 高 IX 18 0 0 0
應處罰而未處 罰或處罰過低
風險點 應處罰而未予處罰 以征 代罰 高 44 28 () 9 7
應處罰而處討過低 高 23 14 7 *) 0
行政處罰口由裁量權過大 6 () () 6 ()
巾'理不為少征 稅款風險點 倚補稅款所屬期起止錯誤 高 6 6 0 0 0
未嚴格按照相關規定對稅款計算結 果進行審査 1"! 162 162 () 0 0
不當審理少征稅款 匸" 30 18 () 12 0
審理不當以征 代罰風險點 系統對《稅務行政處罰決定情況衣》 中罰款金額與《處罰決定書》擬處 罰金額不符 中 142 77 24 34 7
未按規定變更處罰結果、主要事實 或者主要理由 窩 24 6 0 18 0
不當審理以征代罰 高 6 6 0 0 0
稅款入庫不實 風險點 稅款入庫不實 入庫 不實 事項 高 ()(> 54 () 6 6
罰款入庫不實
風險點 罰款入庫不實 高 6 6 0 0 0
表4-2所示內容為大連市稅務局稽查局2016年內控促廉信息管理系統指 標顯示分布情況。結合圖4-2中我們可以看出,在全部風險事件1463件中, 預警事件1001件,占比68%;事中事件44件,占比3%;事后事件264件, 占比18%;紀檢監察事件154件,占比ll%o這充分說明內控促廉信息管理系 統在風險預警方面具有很強的風險預警和提示功能。
圖4-2風險事件分布比例圖
從圖4-3中我們可以看到,在全部風險事件中,有案不查事項418件,占 比29%;查而不實事項530件,占比36%;以征代罰事項443件,占比30%; 入庫不發事項72件,占比5%。這充分說明稅務稽查風險預警主要還是體現在 檢查、審理等實際執法管控環節,由于在執法過程中自由裁量權較大,這兩個 環節也是風險監控的重點。
表4-3 (2) J 風險指標走勢分析
2015-2017年度內控促廉系統稅務稽查指標運行情況統計表
年度 風險 預警 預警未 預警
已處 理 事中 事中 監控率 事后 事后 核查率 紀檢 紀檢 紀檢
事件 事件 處理 事件 已核査 事件 己核査 事件 已核査 處理率
總計 4702 3143 0 3143 124 113 91.13% 1008 984 97.62% 427 407 95.32%
2015 1876 1205 0 1205. 51 46 90.20% 487 476 97.74% 168 16() 95.24%
2016 1463 1001 0 1001 44 40 90.91% 264 259 98.1 1% 154 149 96.75%
2017 1363 937 0 937 29 27 93.10% 257 249 96.89^0 105 98 93.33%
從系統提示的風險指標趨勢看,自2015年至2017年,大連市稅務局稽查 局三年內風險指標數量分布比較均勻,以預警事件為主,事后事件為輔,事中 事件和紀檢事件所占比例較小(見圖4-4)。且從圖中可以看出,2015-2017年 風險指標數量呈下降趨勢,內控促廉信息系統風險監控效果顯現。一方面得益 于全局上下對系統運行情況地密切關注,現在全局稅務干部已基本養成接到預 警信息后迅速做出處理的習慣,在一定程度上大大降低了由預警轉入事中及事 后核查的數量;另一方面,稅務干部在日常執法、稽查中程序操作、流程運作 日趨規范,這也是風險指標數量減少的重要因素。
圖4-4 2015-2017年度內控促廉系統稅務稽查指標運行情況分析表
4.3.2內控促廉信息管管理系統在稅務稽查應用中取得的成效
第一,理順崗位職責,排列權力事項。對稅務稽查職能進行重新調整與劃 分。將風險防控目標作為核心要求,對稅務稽查執法的流程進行調整優化,在 對工作流程進行重組的時候,應當積極地將廉政風險防控要求進行細化并將其 落實到日常工作中,對權力清單和責任清單等信息進行重新的分類。稅務稽查 部門的執法權力必須要得到制約,需要將其進行細致的分解,具體到每一個部 門和每一個崗位,通過分權的形式來達到內控的目的。與此同時,還應當對廉 政風險的事項和等級進行標明,對每一項業務環節的要點進行規范,將稅務稽 查執法的全過程進行記錄,切實做到“痕跡化”管理,從而有效的規避稽查執 法風險。在調查問卷中,61%的稅務稽查干部表示對內控促廉的崗位職責、風 險事項“十分明確”,35%的稽查干部認為“比較明確”(如圖4-5)»
圖4-5內控促廉信息管理系統崗責風險情況調查結果圖示
第二,明確職責風險,完善制度機制。依據權力運行的流程對每一權力運 行過程進行剖析,深入排查可能存在的風險點,對照現行制度進行風險分析評 估,并以發生頻率、影響程度以及危害面的大小確定風險等級。從一線業務人 員接收預警開始到綜合部門監控,再到主管局長把關審核,直至最后紀檢部門 抽查處理,形成了由“事前預警-事中監控-事后核查-紀檢抽查”的閉環監控, 廉政建設責任制有了高效的載體。主體責任和監督責任有了更明確的規范和細 化,并采取崗位矯正和監察處理等有效措施,將所有的風險化解在萌芽狀態, 消滅在過程之中。也為內控機制建設和廉政建設的系統化、標準化、規范化提 供了依據。(如圖4-6所示)
圖4-6內控促廉信息管理系統的廉政風險防控工作評價圖示
第三,強化制度落實,突出考核監督。在完善制度機制的基礎上,內控促 廉信息管理系統將內控考核和目標考核以及廉政建設責任制考核等進行有效 的整合,從而將日常重復的工作量進行大幅減少。稅務部門可以采取指數化管 理等有效的工作措施,對考核的方法進行合理的優化,同時還要構建定性和定 量結合的內控促廉考核評價體系。在制度落實方面,內控促廉信息管理系統考 核和監督的本質是優化稅務工作流程、防范廉政風險,對于由于工作疏忽或對 法規政策理解有誤的干部,通過預警幫助可以自我改正;對于存在不負責任甚 至主觀惡意的干部,通過系統流程阻斷、監控等功能使其無法實施不規范或不 廉行為,這些抓早、抓小、防患于未然的舉措,形成了對干部的一種保護。它 不是以懲治、處理干部為目的,而是希望通過風險預警能夠使稅務干部認識到 自身的不足,發現工作中存在的問題,及時預警、及時修正。
4.4內控促廉信息管理系統存在的問題
內控促廉信息管理系統作為內部控制管理的手段與工具,其在實際應用中 起到了良好的控制效果,但同時也暴露出受現實因素影響的許多問題,在探討 問題原因的同時,可以發現其本質上更多的是內控機制建設過程中存在的問題, 將這些問題歸類整理并進行分析,是本文研究的根本。
4.4.1技術條件不夠完善
內控促廉信息管理系統是建立在與金稅三期、績效考核系統、稅收執法系 統等多個軟件平臺對接的基礎上的,在基本實現了對稅收執法權各個環節內控 監督的全覆蓋后,在政務管理方面,又將財務管理、人事管理等行政管理納入 規范管理范圍。
從數據對象而言,目前提取的稽查數據指標還有待準確。結合稅務稽查工 作獨立性和封閉性高的特點,內控促廉信息管理系統目前僅能做到就數據論數 據,風險的監控和預警顯得能力不足,具有一定局限性。從質量的角度看,對 所選取的指標需要進行一一驗證,如何結合稅務稽查工作的具體情況做好指標 的選取和效果評估是必須面對的問題;從數量角度上看,初次排查出來的稅務 稽查風險指標數量往往太大,需要人工進行二次篩選,稅務稽查風險的指標選 取上有待進一步科學化、精準化。
4.4.2預期目標實現度不高
內控促廉信息管理系統的應用取得了顯著成效,但仍然存在有待改善提高 的地方。一是受機構設置和人員編制的影響,人手分配不足,難以實現風險管 理的精細化和專職化發展。崗責分離的制約機制,對監督結果的處理很大程度 上依賴各級部門之間的協調;二是崗責體系、制度程序有待進一步完善,對于 崗責定位缺少有效的實踐研討和經驗交流;三是內控工作缺乏監督力度和深度, 目前內控促廉信息管理系統的監督與審核人員仍以行政人員為主,對現有的稽 查流程缺少實際經驗,也很難把握預警指標核實的尺度,有時還需要被調查人 員自身的協助,導致風險閉環運作,內部消化,令內控促廉系統的設計初衷與 預期目標有所折扣。
4.4.3激勵手段不健全
推行內控促廉管理系統等相關信息手段,離不開科學有效的監管與評級制 度。需要必要的激勵措施和手段促進其實施。
現行考核結果的運用多局限于追究執法過錯責任上,但評價執法責任履行 程度應綜合考核和激勵兩個方面,忽視哪一方都會產生失衡現象。
一方面,過于偏重考核、偏重責任,過于傾向追究責任的反向激勵,可能 使得執法人員認為存在工作越多、發生的差錯機率越多、受到追究的可能性大 問題,容易產生懈怠抵觸情緒,影響工作積極性。
另一方面,給予榮譽物質獎勵等正向激勵措施不到位。對執法規范者、執 法考評優秀人員的獎勵目前尚沒有相關制度規定,對于干部評優、晉升等關系 干部職工切身利益方面也缺乏有效的聯動機制,影響了執法執紀人員的主觀能 動性發揮。
4.4.4超前研究和數據更新延遲
隨著深化稅務改革工作的深入和不斷變化的實際情況,內控促廉工作中必 然遇到新情況、新矛盾,需要超前調研,及時制定和完善政策和制度,及時采 集和更新內控促廉信息管理系統的控制點和控制目標的相關數據,這樣才能不 斷適應新形勢,及時解決工作實踐出現的新問題新矛盾。通過內控促廉信息管 理系統不斷更新升級的“版本”,動態地滿足內控促廉工作需要.但是實際工 作中還沒有完全做到這一點,有延遲現象,存在出了問題才想起堵漏洞現象, 節奏慢半拍。這在一定程度影響了內控促廉信息管理系統的運行效能。
5完善基層稅務稽查機關廉政建設的對策與思考
5.1優化內控結構,建立科學廉政制度體系
當下正處于深化改革的特殊階段,基層稅務稽查部門不僅需要對自身的職 能任務進行適當的調整,同時還需要對機構設置進行合理的優化,建立健全內 部控制制度,可以有效解決稅務系統廉政風險防控制度不完善、制度執行自由 裁量權過大等問題,并通過內部流程控制,防止權力尋租和濫用,有效降低廉 政風險易發高發的概率,保證權力能夠長期處在有效分解和制衡的狀態,對制 度設計進行積極地完善,確保廉政風險控制全面設蓋、全員參與、全流程受控。
5.1.1搭建分權制衡的組織機構體系
首先在內部控制組織機構的設置上,可以設立專門履行內控與風險監管的 部門,明確其職責的獨立性和單一性,最大限度的將內控的監督作用發揮出來, 同時不受其它外部因素的影響。針對沒有相應條件設立專門內控機構的單位, 應當積極培養能夠勝任內控專職崗位的人員。
其次在內部控制的資源整合上,管理層從統籌協調的高度出發,對各工作 環節主體權責進行清晰的界定,最大限度的減少權責不清和職責重疊的情況。 基層稅務稽查部門應當充分的結合自身的實際工作需要,及時根據職能職責、 執法權限和操作流程的變化進行風險指標的調整和修改,構建起全員參與、全 流程覆蓋、運轉協調的內部控制流程模式。
最后在人力資源管理方面,應當以有效實施內部控制為核心,將崗位職責 作為基礎依據,對相關人員進行合理的配置。針對目前現有人員崗位不配比的 情況,應當分考慮機構特點,對稽查人員的年齡結構和專業水平等信息進行統 籌分析,最大限度的做到人盡其才、各盡其用,從而有效的提升基層稅務稽查 部門的整體戰斗力。與此同時,還應當充分的結合稅收征備體系持續深化改革 的現實,加強稽查執法崗位和綜合管理崗位之間的崗位交流,拓寬稅務干部的 工作視野,激發工作熱情,儲備更多優秀的稅務人才。
5.1.2完善廉政制度設計
一方面,設計和創新符合內部控制及廉政建設要求的制度體系。經過實踐 檢驗有效的各項制度繼續執行;對不符合內部廉政建設要求的制度,予以停止 執行和調整。根據改革過程中出現的新情況新問題進行制度創新,適應新的形 勢。
另一方面,重點完善各項配套機制進行,解決好“碎片”問題。對實施 的各項內控廉政制度措施進行梳理,解決掣肘、零散碎片過多問題,發揮岀制 度體系的整體系統功能,促進廉政風險防控長效機制的建設。
5.2加強廉政風險評估,完善防控措施
5.2.1建立廉政風險評估制度
建立廉政風險評估制度需要充分明確評估主體的職責和遵守的程序,做到 對風險的動態監控和管理,提高風險內部控制的有效性。
從單位的角度來說,基層稅務部門可以建立專門負責風險評估的小組,主 要負責以下幾個方面的內容。首先,負責對廉政風險點的相關信息進行收集整 理和分析,在此基礎上,建立一套能夠及時捕捉并有效判斷風廉政風險信號的 預警系統,事前對廉政風險進行防范。其次,負責建立廉政風險的評估和處理 機制,當廉政風險在露出苗頭的時候,對其可能產生的影響進行識別確認,然 后通過有效的措施對其風險進行有力的防范,在事中的時候對其進行監控。最 后,負責對廉政風險進行定期的排查,隨著稅收征管體系的持續深化改革,崗 位職責和政策法規內容都會發生較大的改變,這些變化都會對廉政風險造成較 大的影響,因此,很有必要通過專項排查的方式來做到廉政風險的全面防范, 最大限度的將風險點扼殺在萌芽時期。
5.2.2完善廉政風險防控措施
在實踐工作中,需要對廉政風險的內容和等級進疔制定,在此過程中,就 需要將我國的相關法律法規和廉政要求等作為基本依據,制定出具有較高可行 性和有效性的風險防控措施。一是提高稅務稽查干部風險防控意識,可以通過 開展專題教育和案例示范等方式,系統地、深入地培養稅務干部對于風險防控 的全面意識,做到風險應對提前規避。二是風險分類,專項應對。對權力運作 方面產生的廉政風險,就需要對權力運行的機制進行適當的調整,對權力配置 進行合理的優化,規范行政自由裁量權,確保權力正確行使;對制度機制方面 產生的廉政風險,就應當積極地做到查漏補缺,通過完善機制和健全制度的方 式,來避免這種廉政風險的出現。
5.3優化數據平臺,推進信息化建設
信息化建設是現代科技在行政管理中的應用與擴展,充分運用現代信 息技術手段,將信息化引入廉政風險防控管理,有利于促進廉政風險防控 機制的建設和創新完善。
一方面持續推進廉政風險信息化,進一步研發預防腐敗信息分析和預警系 統。以內控促廉信息管理系統為例,還應當繼續研發預防腐敗信息和預警的信 息系統,將相關學科的研究成果運用到其中,對稅務部門的廉政風險信息進行 積極的搜集,構建成熟的廉政風險防控信息庫,對廉政風險的各個點進行動態 和實時的監控升級。總的來說,就是通過運用信息技術手段固化內部控制方法, 找準廉政風險防控與稅務稽查工作的結合點,將排查出的風險點和制定的防控 措施逐個崗位、逐個流程、逐個環節分解嵌入到現有的稅務稽查體系中,實 施風險監控、痕跡管理和強制阻斷,最終實現軟件系統內部控制功能的內生化, 實現稅務稽查廉政風險的信息化防控全覆蓋。
另一方面建立“大數據”信息管理平臺,個性化開發風險任務需求。在全 國范圍內建立稅務“大數據”平臺,不僅覆蓋稅收執法全過程而且覆蓋行政管 理各領域,只有將稅收各環節數據化、痕跡化,才能在數據量的基礎能夠得以 保證的前提下,進行指標的選定與模型的建立,才能夠根據內控廉政建設的需 要篩選實用風險點預防規范風險行為。同時,還應把納稅人、海關、工商、公 安、風險等級評級機構等外部關聯信息也吸收進來并進行整合,確保數據篩選 的“水庫”夠大夠深。在數據源充足的情況下,還可以根據稅務工作實際選取 所需要的指標與數據鏈,形成新的個性化、有針對性的風險管控系統,充分利 用數據資源、篩選數據資源,從而有效的提高廉政風險信息化監控水平。
5.4加強監督檢查,健全考評機制
5.4.1完善監督機制
一是完善預警糾錯制度。在對預警糾錯制度進行完善的過程中,可以釆取 以下一系列的方式來完成,包括事前提醒、優化工作環節和追究行政責任以及 健全業務制度等措施,從而對稅務人員的執法行為進行有效的規范。對稅務部 門而言,一套成熟完善的預警糾錯機制,能夠對廉政風險進行有效的防范。
二是建立完善日常監督機制。相關部門需要進一步加強預警和監控以及監 察的力度,對可能導致廉政風險的問題進行及時的發現,由紀檢部門和監察部 門進行聯合辦公執法,進一步落實廉政風險內控制度,提高稅務部門的內控執 行力。
三是加強責任追究力度。對在因故意不作為,導致高風險權力事項遺漏、 內控規范覆蓋不全面、稅收執法過錯頻發的行為導致嚴重后果的,應嚴格追究 相關部門及相關人員的責任。除此之外,還應當對事后糾錯環境進行適當的改 進,在內控監督過程中發現的問題,要從機制的角度對其原因進行分析,同時 對存在的問題和漏洞等進行及時的解決和彌補,從而有效的降低錯誤重復發生 的可能性。
5.4.2優化考核機制
一是優化考核體系。在對考核體系進行優化的時候,要將廉政建設責任制 考核和績效考核進行有效的整合,避免重復考核,對被考核人所承擔工作的數 量和難易加以合理界定,確定指標系數,細化考核行為,構建出一套適合廉政 風險控制需求的考核指標體系。而在進行考核評議的時候,不但要重點關注成 效的硬質量,同時還要重點關注管理的軟質量,積極地引導稅務部門的執法人 員自覺的對風險進行規避,從而有效的提高稅務部門的廉政意識。
二是完善考核機制。目前的考核機制主要以反向激勵為主,責任追究、風 險分攤為主要手段,而對個人廉政行為的激勵、獎勵手段匱乏。推行廉政風險 考核機制,既要注重風險的防控與責任匹配,也應當注重正面鼓勵。一方面, 建立自我評估、公共測評有機結合體系。增加自我評估分值,可以給予稅務稽 查人員充分的信任度,提示考核參與的主觀意愿;公共測評通過指標公示、分 值評比等方式,促進稅務干部形成優質競爭、齊頭并進的局面。二是建立與廉 政風險防控管理相對應的個人檔案與獎勵機制,以內控促廉信息管理系統為例, 下一步可以通過將內控促廉信息系統的事項預警與處理方式等信息轉化成內 控促廉個人檔案,形成個人履歷記錄,作為干部考評、晉升等的重要參考,最 終建立長效的激勵機制。
5.5營造廉政環境,打造廉政文化
5.5.1強化廉政建設的重要性認識
市場經濟條件下,人們思想活動的獨立性、多變性、差異性明顯增強,稅 務稽查機關面對的社會環境更復雜,各種利益誘惑考驗也更突出。深入探索長 期有效的廉政文化建設機制,對促進稅務干部不斷提升自身修養和素質,自覺 筑牢思想道德防線,提高拒腐防變能力,具有重要意義。只有通過讓廣大稅務 干部職工充分認識到防范廉政風險的重要性和必要性,才能夠提高稅務人員廉 政建設的主動性,培養創新發展意識,形成固有的廉政文化素養。
5.5.2建立稅務稽查廉政文化
一是制定科學的、可行的稅務稽查廉政文化建設規劃,建立廉政文化管理 的目標體系、教育體系、制度體系和保障體系。建立廉政文化建設與黨的建設、 隊伍建設、廉政建設、制度建設、業務建設、精神文明創建、思想政治工作等 相結合的互動機制,宣傳、表彰勤廉兼優的先進典型,開展示范教育、警示教 育和崗位廉政教育等工作制度。優化組織領導與協調機制,明確人力、物力、. 財力保障措施,同時構建科學合理的廉政績效評估機制。
二是加強稅務稽查廉政文化建設,對每一項任務的運行方式和工作流程進 行明確。在任務制定中,要將短期內的工作和長期的目標任務進行分清,同時 在運行的過程中,一定要確保運行方式的規范性;在工作流程進行設定的時候, 一定要確保程序具備足夠的靈活性,還要將任務進行細致的分解,對過程進行 實時有效的管理,同時還要對權責劃分進行落實;此外,還需要充分的結合稅 務部門自身所在的地區和其它實際情況,將廉政文化的實效性作為重點建設內 容。
三是堅持與時俱進及時調整規劃管理。當前,全黨全社會都在積極開展廉 政文化建設,稅務稽查部門的廉政文化建設既要保持稅務工作的特色和本單位 的特點,又要努力挖掘當地社會廉政傳統文化精髓,對納稅人積極傳播、展示 廉政文化。同時,要注意吸收和融合其他部門、其他組織廉政文化建設的成果。 要主動接受上級稅務機關、本級政府部門及社會、納稅人的指導和監督,暢通 溝通渠道,對外界的信息要慎重分析并及時做出反應,要堅持與時俱進,不斷 根據戰略轉變、職能變化、社會環境改變,對廉政文化規劃及時進行調整。
結束語
稅務稽查部門作為國家重要的經濟管理和行政執法部門,依照相應的法律 法規對稅收違法行為進行嚴厲的查處,從而保障國家的稅收收入,對我國的稅 收經濟秩序進行維護,其既是維護國家稅收利益的尖刀,也處在稅務利益的沖 突點之中。由于其職能特性,該部門容易發生廉政風險乃至職務犯罪。稅務稽 查人員擁有法律賦予的行政執法權和自由裁量權,不注意的話,很容易發生腐 敗,發生職務犯罪行為。加強稅務稽查部門的廉政風險防控管理已經成為廉政 風險防控亟須解決的重要課題,它是在新時期稅收工作的客觀要求,也是提高 稅務部門廉政建設的重要路徑。
通過對國內外研究現狀的分析可知,目前我國的稅務部門在廉政風險方面 雖然做了很多的工作,取得了顯著成績。但相對于國外一些先進的國家來講, 我國的廉政風險建設工作還在不斷完善中,還沒有完全達到科學化。特別是在 新的形勢下,在廉政風險管理控制方面,存在著急需解決的矛盾和問題。
本文以內控促廉信息管理系統為依托,結合稅務稽查廉政建設工作實踐, 采取應用問卷調查法對稅務稽查廉政建設工作進行實證研究,在總結內控促廉 信息管理系統在廉政建設工作取得成效的基礎上,分析當前面臨的問題及其原 因,有針對性提出了意見和解決措施,旨在為解決稅務稽查廉政建設問題的提 供可操作性的創新性對策建議。稅務稽查廉政建設工作任重道遠。想要真正有 效防治稅務稽查廉政風險問題,使違紀違法案件數量逐步減少,還需要在工作 實踐中進一步探索行之有效的措施和辦法。
附錄
稅務稽查廉政建設調查問卷
各位稅務干部:
您好!這是一份關于稅務稽查廉政建設的問卷,目的在了解稅務稽查工作 廉政建設以及內控促廉信息管理系統的應用情況。本次調查采用無記名的調查 方式,請您根據真實情況填寫,您的意見對本研完非常重要,十分感謝您的參 與!
1.你的性別是:( )A、男 B、女
2. 您的身份是:( )A、處級干部 B、科級干部 C、科員
3.您的政治面貌是:( )A、中共黨員B、共青團員C、群眾 D、
其他
4. 您對稅務稽查工作廉政建設方面總體評價:()
A、好B、較好C、一般 D、差
5.您對本地區、本單位廉政建設工作總體評價:()
A、好 B、較好 C、一般 D、差
6.您認為近幾年本單位廉政風險防控工作成效如何:()
A、成效顯著B、較有成效C、成效一般D、沒有成效
7.您所在單位是否經常開展廉政建設活動:()
A、經常開展B、有時開展C、很少開展 D、不開展
8.你認為當期稅務稽查工作是否存在廉政風險:()
A、沒有廉政風險 B、廉政風險很少
C、 個別崗位存在廉政風險D、廉政風險很多,易發多發
9.、您認為當前稅務干部的廉政風險哪些方面比較突岀:( )
A、濫用職權風險 B、不作為、慢作為風險 C、失職瀆職風險
D、 貪污受賄風險 E、違反八項規定精神風險 F、其他
10•你認為現行的稅務稽查工作中的廉政風險都有哪些:( )(多選)
A、濫用職權風險B、失職瀆職風險 C、不作為風險
D、貪污受賄風險E、其他
11、 您認為稅務稽查工作中廉政建設存在問題的原因是;( )(多選)
A、消極腐朽思想的影響 B、稅務干部法制意識淡薄 C、稅務干部廉
政風險意識不強 D、紀律作風教育實效性還不強 E、稅收執法自由
裁量
權較大 F、制度不健全、疏于管理 G、監督不力 H、懲處力度不夠
12、 你對當前廉政建設崗位職責了解么,是否能準確說出廉政風險崗位的職責 內容()
A、十分了解B、了解部分 C、不太了解 D、完全不知道
13、 日常稽查工作,你是否會有意識地進行風險識別和風險控制:()
A、是的,會對風險進行識別 B 、是的,能夠簡單地識別風險
C、不會,遇到風險事項時候會有所意識 D、完全不會
14、 你認為現行的風險識別方式是否完全覆蓋了稽查業務廉政風險:()
A、完全覆蓋B、大部分覆蓋C、覆蓋一部分D、沒有完全覆蓋
15、 你認為我局應實行廉政風險管理嗎:( )
A、是的,應該實行 B、沒有必要
16、 你對我局的內控管理制度和廉政建設制度了解么:( )
A、十分了解B、了解部分 C、不太了解 D、完全不知道
17、 你認為現行的內控機制和廉政風險防控機制系統完整性如何?
A、十分完善 B、經過長期修訂、調整,已經比較完善了
C、制度繁多、碎片化 D、不是很完善
18、 內控促廉信息管理系統上線后,您是否每天使用:( )
A、是的,每天使用 B、偶爾使用C、從來不用
19、 您在內控促廉信息管理系統中的哪一個崗位:( )
A、稅務稽查崗 B、行政管理崗
20、 你認為內控促廉信息管理系統是否明確了崗位職責、標明風險事項:( )
A、是的,十分明確B、是的,比較明確C、不太明確D、十分不明確
21、 您認為內控促廉信息管理系統的風險點指標設計是否準確:( )
A、是的,十分準確B、是的,比較準確C、不太準確D、十分不準確
22、你認為內控促廉信息管理系統的風險防控是否對防范廉政風險工作有益處:
( )
A、效果顯著 B、防范效果比較明顯
C、 只能進行部分風險防范D、沒有什么用處
23、 您認為內控促廉信息管理系統的運用后,是否有效地降低了執法風險和廉
政風險:( )
A、是的,明顯降低B、是的,有效下降C一定程度上D、沒有效果
24、 您認為內控促廉信息管理系統需要改進升級的有哪些方面:()(多 選)
A、操作界面 B、風險點設計C、風險識別準確率
D、 申辯流程 E、反饋渠道 F、其他
25、 內控促廉信息管理系統升級后您還會繼續使用么:()
A、會的,十分好用B、看情況而定 C、不會使用
26、 您對進一步加強稅務稽查廉政建設工作力度的建議:( )
A、綜合治理,從源頭上加大預防和治理腐敗力度B、改革和完善監督檢查 體制 C、加強法制建設和制度建設 D,加強內控促廉信息管理平臺建 設
E、 加強廉政宣傳教育 F、形成稅務稽查廉政建設文化 G、其他
27、 關于加強稅務系統黨風廉政建設,您的看法和建議可以寫在空白處:
問卷到此結束,感謝您的配合!
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