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福建省應急信息管理優化研究
發布時間：2023-07-20 10:21
1緒論
1.1研究背景
當今社會，伴隨著經濟建設的快速發展，各種傳統的非傳統的、自然的和社 會的矛盾與風險交織并存，我們的社會己然成為風險社會。m各級政府的核心職 能之一就是科學應對風險，實施有效的應急管理。2006年，國務院頒布了《關于 全面加強應急管理的意見》。同年，國務院和各省（區、市）政府應急管理辦公室 先后成立，“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地為主”的應急管 理體系初步形成。2007年，《突發事件應對法》頒布實施，標志著我國應急管理 進一步朝著法制化、制度化方向發展。2015年，《國家安全法》的頒布，確立了 國家總體安全觀的指導地位和安全領導體系o 2018年，應急管理部的成立，被普 遍認為是應急管理發展的重大制度創新，解決了應急管理領域不平衡不充分發展 的矛盾，是順應時代要求，走向現代化、科學化、精細化的重要里程碑。⑵
“工欲善其事，必先利其器”。作為從中央到地方政府的一項重要職責，應 急管理首先要解決的是應急信息的時效性與精準性問題，從而為應急處置各個階 段和環節提供有效的信息支撐。當前應急信息管理工作的發展面臨著新形勢。從 社會外部環境看，近年來，伴隨著移動終端、互聯網技術的迅猛發展，網絡新媒 體信息的加速傳播，突發事件影響的范圍越來越廣、處置的難度也越來越大。截 至2017年12月，我國網民規模達7. 72億，網絡普及率達到55.8%,超過全球平均 水平約4. 1%,超過亞洲平均水平約9.1%O其中，手機網民規模達7. 53億，網民中 使用手機上網人群的占比由2016年的95. 1%提升至97.5%。⑷龐大的群體數量，超 高的手機使用率，使得新媒體工具成為社會上應急信息傳播、獲取的主要渠道之 一。從政府內部環境看，各級政府都面臨著應急管理機構的優化重組。這是以習 近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發展思想，著眼于構建統一領導， 權責一致、權威高效的國家應急能力體系而做出的重大決策部署。長遠來說，整 合有利于促進部門協同、流程優化和標準統一，從而提升公共安全保障能力，但 就短期來看，來自不同機構的磨合和溝通尚需時日，新的工作方式方法還需不斷 探索和調整，以應對日益嚴重的各類社會風險的挑戰。
目前，福建省在一些重特大突發事件處置過程中暴露出獲得信息支持不足的 問題，特別在新媒體傳播方式的推動下，應急信息的發現和傳遞不再局限于政府 內部，應急信息的獲取有時滯后于社會，有時滯后于上級政府，形成上級政府自 上而下的應急信息倒流、倒查，在一定程度上給工作造成了壓力與被動，影響了 突發事件的應對處置效果；從而催生了將新的技術環境與傳統業務流程和工作方 式相結合的管理創新的要求。
1.2研究意義
1.2.1理論意義
做好福建全省的應急信息管理工作，從根本上講，對做好群眾服務，減少事 故、減少災難、減少傷亡，具有重大意義，同時也符合公眾對于公共安全的需求。 “公共安全是最基本的民生”，而“民生連著民心，民心關系國運。”與傳統的應 急信息管理不同，新形勢下的政府應急信息管理具有更加明顯的新公共服務的特 征。政府機構不再是應急信息工作的唯一主體，信息工作更加職業化，部門更加 具體化，追求績效標準和評估。政府可以通過市場化、社會化的機制和手段，引 導企業、社會機構積極參與，以較少的資源與較低的成本投入來實現數量更多、 質量更高的信息服務，更好地適應政府部門的工作需求。這既是對國家總體安全 觀要求各地對各方面的公共安全都要予以監管的有力回應，也是構建全方位、立 體化公共安全網的重要內容。
1.2.2實踐意義
一是借鑒我國先進地區應急信息管理建設經驗，結合福建省所面臨的內外部 環境，探索建設一個適合福建省情的，合理有效的應急信息管理工作模型，通過 動員各種社會力量，彌補傳統機制反應能力不足、途徑單一、內容簡單的問題, 為優化政府管理提供實現方式。
二是減少因不當使用信息而造成的時間和資源浪費，以及信息不準確帶來的 后果，保證應急信息資源的經濟效益、社會效益，加快促進福建省突發事件應急 信息管理水平提高，同時也可以為我國同類型應急信息建設和管理工作提供有益 的借鑒。
1.3國內外應急信息管理研究綜述
2000年以來，突發事件的應急信息管理研究在國內外都受到廣泛關注，取得 了豐富的研究成果。目前，國內外關于應急信息管理的研究方向主要包括以下幾 個方面：應急信息管理的作用與傳播方式、存在問題的研究，應急信息技術在應 急事務中的廣泛運用及未來發展趨勢的研究，突發事件具體案例的研究以及信息 管理市場化的研究。
1.3.1國外文獻綜述
(_)應急信恵管理的作用與傳播方式研究
提出應急信息管理重要作用的主要觀點有：姚樂野，胡康林(2016)從研究 文獻領域入手，專門對2000年至2016年以來國外突發事件的應急信息管理研究進 展情況進行匯總統計，從文獻數量、作者分布、研究方向、國家分布等數據分析 出國外的突發事件的應急信息管理研究具有文獻增長速度快，涉及領域不斷擴 大，學科交叉融合不斷深入等特點，認為對應急管理的深入發展具有較大的參考 價值與現實意義。⑷乙Zhang (2011)、G. Owen(2012)等從信息生命周期理論分析 了應急信息在備災、救災、重建、減災四個階段的具體作用，并且強調了跨部門 應急信息共享對于國家、地區和各級管理人員之間的溝通的重要性。[5][61 Wheaton (2001)認為，應急信息與政府決策有著千絲萬縷的聯系，事先收集信息有利于 對發展趨勢準確的分析和判斷,而及時傳遞和發布信息有利于對應急決策提供信 息基礎支持。切
研究應急信息傳播和收集方式的主要觀點有：E. J. Sommerfeldt(2015)在分 析地震后應急信息來源時指出，民眾的信息來源主要包括傳統渠道和新渠道兩方 面，傳統信息來自于的廣播、電視、教堂和口口相傳，新渠道信息主要指新媒體、 互聯網、預警短信、廣告牌投放和警方通知等。同C.Kloyber(2014)指出指出災 害發生時公共媒體預警作為應急信息主要傳播方式，應加大其效果，并考慮在超 出預警階段之后對信息溝通方法的改進和完善。回Y.A. Lai等(2012)強調數據 和信息資源對應急準備和決策的重要意義，并指出應急信息數據不僅存在當地政 府建立的數據庫中，而且廣泛分布在其他政府、企業、事業單位和網絡社交媒體 中。何
(二)應急管理信息技術應用研究
通過信息技術改進應急管理方式的主要觀點有：R. R. Rao等(2007)分析了 當前應急信息技術的應用的主要手段，包括互聯網、無線網絡、遙感分析、GIS 地理信息、決策支持、監測預警、災害分析和模擬技術等。呵.Makino等(2012) 研究和開發了基于網絡的GIS地理信息平臺，認為其有助于在發生災害時迅速找 到準確的地點和獲取信息的途徑，了解災害信息，并盡快傳播數據和信息。曲M. Kuttschreuter (2014)通過對8個歐洲國家的1264人作了調查訪問，指出社交媒 體在溝通方面更加靈便和敏感，深受公眾喜愛。利用公眾的傾向性可以發展成為 獲取風險信息的重要手段，有力的作為傳統媒介的一種補充C. Yates等 (2015)鑒于目前各行業使用社交媒體的情況，從網格化管理的角度強調公民在 發生災害時以社區為單位使用社交媒體獲取信息的方式有助于發掘社交媒體的 潛在價值，從而提高全社區的抗災力。冋K. Amailef和Lu Jie (2011)展示了基 于智能手機的危機應對信息提取系統框架，拓寬了政府、公民和非營利組織等主 體在災害面前的互動方式。fI51P. Ross和M. Blumenstein(2013)分析了云計算對 政府信息資源管理的影響。同時，政府信息資源管理日益重視服務，用戶群體的 滿意度成為關注的焦點。泅
提出應急管理信息技術存在問題的主要觀點有：A.Amaye等(2015)認為應 急管理面臨著獨特的問題和挑戰，如多重機構協調的復雜性、不同系統和流程的 相互操作性等，提出應急管理系統要具備相同的概念模型、關鍵功能和結構，以 此加強專業信息和通信技術保障，為輔助決策提供支持系統和工具p. Rutsaert等(2014)指出互聯網可以促進消費者和企業，團體和個人之間更直接 的信息交流，但是信息不對稱以及不同學科的信息交叉使得信息選擇困難增加， 如何對信息的有效性、真實性進行深入的評價成為新的問題。冏
(三)應急信息管理的案例分析研究
將相關案例按時間跨度進行劃分，主要觀點有：B. Darstyne等(2007)指 出“9 • 11事件”在應急信息處理方面留給美國的教訓深刻，主要包括事發后各 應急單位信息協調溝通不暢、權責不明，現場應急指揮員得到了矛盾和不一致、 甚至是虛假信息等，暴露出災害發生時信息傳遞缺乏可靠性的問題。
問I.Topatovska等(2013)結合危機信息學相關理論，以颶風桑迪為例研究了應 急管理的信息模型，根據其在2012年10月紐約市颶風期間的日記里記錄的經驗和 意見，構建了危機期間信息分類需求、信息來源和信息行為的框架模型，分析當 時信息基礎設施的優缺點，以幫助人們提高對危機局勢中信息需求、溝通交流的 理解和認識。呦A. Thatcher等(2015)以福島第一核電站事故為例，指出信息 回避和不重視是事故發生的主要原因j.p.D.Albuquerque等(2015)收集了 德國易北河2013年汛期的相關基礎數據，討論了將社交媒體信息與GIS地理信息、 危機監測和災害管理預警監測相結合的可行性。凹M. C. Allaire等(20⑹利用 2011年曼谷洪水作為案例，研究發現社交媒體可以提供無法從其他來源獲得的信 息，例如洪水位置，本地詳細信息和更快的信息。基于這些信息，一家人可以在 洪水到來之前將物品移到更高的地方，因此社交媒體上的在線信息可以有效地幫 助家庭為災害做好準備并減少損失。測
1.3.2國內文獻綜述
(一)應急信息管理作用與存在問題研究
提出應急信息管理重要作用的主要觀點有：沈冠金(2008)從管理系統的角 度研究了應急信息管理的政策法規，分析了我國應急信息管理的結構和模式。兇 沙勇忠等(2008)從信息系統的角度研究應急信息管理的具體實施方法，以信息 系統為支持，從時間流、空間流等角度建立信息的收集、發布與共享、存檔等策 略，對信息管理模式、信息交流和披露、部門協調、技術支持系統、區域合作和 信息管理機構六個領域進行了比較分析，并對城市應急信息管理系統的未來發展 進行了展望。腳雷志梅等(2014)指出信息需求分析是應急信息管理的基礎，也 是應急管理的前提和條件。在生命周期理論和決策理論的基礎上，構建了應急信 息多維分析模型，分析了不同階段、不同決策主體和不同決策目標維度對應急信 息的需求及其內在關系。1261
指出應急信息管理存在問題的主要觀點有：唐承沛(2007)認為要充分關注應 急管理信息共享中“信息孤島”現象，并從地方保護、產業封鎖、系統復雜等三 個方面分析原因。呦陶方林(2012)認為在應急信息傳播中，政府的“官本位” 思想嚴重，公民的“主人翁”意識薄弱,導致了應急信息傳播的垂直傳遞失真, 部門管理體制和多頭管理模式導致了應急信息通信橫向溝通的失敗，導致應急信 息反饋系統失衡。只有將溝通與管理有效結合起來，整合內容和技術，政府才能 提高應急響應水平。何李珍珍(2013)從從影響政府應急信息收集效率的因素入 手，對應急信息監測和收集相關法律制度不完善、收集渠道不暢通、監測和收集 技術差、人員素質參差不齊等問題提出合理的建議。測
(二)應急管理信息技術應用研憲
研究應急管理信息技術影響的主要觀點有：王飛躍，曾大軍，曹志東(2011) 從大數據思維中分析，網絡的影響不僅僅是推動科學技術的發展，而是深刻影響 人類的基本認知方式。其探測事物特征、活動及操作規律的能力、廣度和深度都 遠遠超出了傳統的監測手段所及。冏舒其林(2012)提出對突發事件進行實時全 面的監控與智能分析，從大數據中挖掘出有價值的情報，進行情景演繹，然后進 行綜合研判和決策。同時，對應急管理措施實施效果進行反饋，指導應急管理措 施的修訂。他馬林藝等(2012)提出規避新媒體對突發事件產生的負面影響，有效 發揮新媒體信息監測預警和發布的職能，通過建設信息平臺，實施手機監控以及 加強政府與媒體的配合等提高政府應對能力。図
分析當前應急管理信息技術問題的主要觀點有：孟小峰，慈祥(2013)從大數 據技術的角度分析了大數據的問題，龐大的數據存儲、分析與處理對計算資源的 總體支撐能力及優化組織方式提出了很高要求。在我國國情下，數據的知識產權 屬于不同的政府部門、企業、組織或者個人，突發事件大數據并不一定能夠完全 暢通地被訪問和分析，制度層面約束是顯而易見的。呦馬桂艷(2009)、賴茂生 等(2014)總結我國政府信息資源開發利用的現有模式和存在問題，分析了以大 數據為主的新技術對我國政府信息資源開發的利用和影響，并從管理機制、技術 和服務理念等方面指出了信息資源開發利用的方向與途徑。冋昭
(三)信息管理市場化問題的分析研究
研究信息管理市場化可行性及重要意義的主要觀點有：黃萃(2005)認為電 子政務信息資源建設的市場化正在成為推動電子政務發展的趨勢。社會團體和企 業不僅有投資的能力，而且還具有創新的活力。泗胡平(2007)通過分析信息的邊 際成本，證明了政府信息產品的成本可加性，細化了政府信息資源共享的經濟學 理論基礎陽。楊玉麟(2008)認為在新的社會環境中，打造以公眾滿意度為宗旨， 以政府為主導，第三部門、企業和個人等多主體參與的多元化公共信息資源形勢 刻不容緩。阿石國亮(2011)認為從經濟學意義上講，政府信息是公共財物，具 有共享性，是人們考察、評價社會情況、從事各項社會活動所必不可少的資源。 政府應著力提高信息的組織開發、傳遞和使用。冏
構建信息管理市場化模式的主要觀點有：夏義塑(2005)分析了政府、企業 和社會組織在公共信息資源管理過程中的相互關系，并對建立新的機制的制度、 技術和社會環境等因素作了研究。斷孫建軍與柯青通(2005)通過研究美國公共信 息市場化戰略政策、模式及特點，結合我國的實際情況，提出我國在公共信息服 務中引進市場機制應遵循的原則和實現途徑。⑷1韓晨旳(2010)從公共信息資源 市場化的成本效益的驅動機制、合作機制、市場機制的角度分析了信息資源市場 化過程中的各種問題。期劉紫微(2014)以市場化、電子信息化以及創新服務化 為基礎，建立了的政府信息資源增值開發利用模式的運行機制模型，包括保護， 反饋，定價，認證，服務和監督等幾個方面，并分析了整個運營機制的實施及其 內部關系。M
1.3.3文獻評述
對比國內外相關文獻與數據我們發現，中外應急信息管理理論在視角與思考 方式上，有著很大的區別。國外有關應急信息管理的文獻側重于實際應用和具體 環節。其中，案例分析和實證分析在這一領域的應用尤為重要，大多以特定的突 發事件為個案研究，從不同的角度對突發事件中的信息傳播和信息共享等具體過 程進行經驗和教訓總結，并提出了進一步的改進方法。應急信息技術管理在減災 和危機管理等方面的應用起步較早，計算機、數據庫、互聯網和GIS地理信息等 信息技術與使用方法是最早涉及的重點研究領域。
從時間上來說，國內的應急管理研究晚于西方國家很久，因此更加重視國際 經驗的借鑒和比較研究，對現行應急機制問題提出和解決多是照搬西方國家的經 驗。從研究的側重點來說，國內對于應急管理機制與體制研究較多，而對應急管 理中的具體問題，如信息管理研究相對較少，較為重視定性分析，而缺少定量分 析。從案例分析來看，國內多是圍繞應對SARS、汶川地震、雅安地震等特大突發 事件，缺乏與一般性突發事件相結合的案例，而國外較為重視一般案例中體現的 共性。近年來，我國開始注重應急管理信息技術的引入與使用，并取得一定的成 果，但普遍存在針對政府主體的信息管理、信息系統的研究較多，而針對其他主 體，如企業、社會機構，公益組織、公眾等參與應急管理作用的研究較少的問題。 國內研究應在現有基礎上，進一步加強案例分析和理論模型的構建，理性借鑒信 息資源開發的有關概念，來解決應急管理中存在的具體問題。
1.4研究方法與思路
1.4.1研究方法
（一）文獻整理法。通過搜索中國知網數據庫并手動搜索相關作品、論文、外 文材料、法律法規、統計數據、項目研究以及政府工作報告等，了解和梳理國內 外應急管理理論與信息管理領域的最新動態，并獲得一些數據資料，為本文的寫 作奠定理論基礎，同時對重點內容進行了提煉。
（二） 比較分析法。本文結合應急信息管理的相關理論，對國內先進地方政 府應急信息管理的不同方式進行比較，系統的學習和借鑒已有的成果和理念，同 時分享福建省較為成熟的經驗和做法。
（三） 案例分析法。總結分析福建省近年來應急信息處置相關案例，對應急 接處過程中出現的不足，存在的經驗教訓進行剖析，挖掘信息管理中存在的問題， 并結合相關理論與實際情況，進一步提出完善對策與建議。
（四） 訪談調査法。與參與福建省應急信息合作的各級機關、企業、媒體、 等相關同志座談，針對現階段應急信息監測、搜集技術不完善，信息溝通渠道不 暢通，企業、媒體等力量參與不足等問題以及下一步機制建設的合理性、規范性、 示范性等情況進行調查。
142研究思路
1.5主要的創新與特色
主要創新之處在于選擇了當前新一輪的機構改革作為研究背景，在全面分析 現狀與目標取向的基礎上，針對應急信息管理文獻以政府主體的研究較多，其他 主體研究較少的情況，提出了以政府為主導，多主體參與應急信息管理構想，傾 向于在優化政府內部應急信息管理結構基礎上，通過引進市場化、社會化的發展 機制，動員各種社會力量來補齊短板，優化服務，在模式的選擇上具有合理性。
2相關概念與理論基礎
2.1相關概念
2.1.1應急信息
根據《突發事件應對法》的表述，突發事件主要指的是突然發生的，并且可 能對社會造成嚴重危害，需要相關機構及時采取應急對策的自然災害、事故災害、 公共衛生事件和社會安全事件。畫在突發事件發生的前后，為應對和解決因突 發事件引發或帶來的--系列相關問題和影響，由此而產生收集和公開的有關事件 經過、事件進展、政府措施、相關政策等方面的信息，都稱為應急信息。剛應急 信息主要由兩個部分組成，一是突發事件本身的信息，包括突發事件在其潛伏、 爆發整個過程中產生的信息，如突發事件的征兆信息、爆發的標志信息、突發事 件影響的數據信息等；嗣二是政府組織應對信息，即政府作為突發事件應對處置 的主體，在其組織應對過程中形成的各類信息，如應急預案、預警信息、災情評 估報告等。m應急信息除了具有信息的一般特征外，還具有以下幾種特點：
（一） 夠城量大、覆蓋面廣
應急信息與突發事件發生地區的人口、社會、經濟狀況、當地的警力、醫療 等應急人員和應急物資儲備有密切關系，涉及公安、消防、衛生、交通、環保、 市政、安監、工商、氣象、國土、地震、防汛等眾多部門和行業，表現出強烈的 復雜性以及多樣性；斷在應急處置中，只有全面的搜集與傳遞才能做出關于人員 疏散、交通管制、物資調度和通訊指揮等決策和行動，因此、信息處理的數據量 大、覆蓋面廣是應急信息的基本特征之一。
（二） 處理時效性強、可變性大
應急信息的緊迫性，需要在有限的時間內對突發事件快速反應，阻止或降低 突發事件的風險，時間的耽誤會造成更大的損失和負面影響。因此，應急信息的 管理比其他信息管理對時效性有更高要求。密切關注事態進展，時時的動態更新， 是保證應急信息及時、有效的重要前提。
（三） 利用的專業性強，技術水平高
針對應急信息面廣量大以及復雜多變的特點，在突發事件要求快速應對的情 境下，以應急信息平臺為代表的現代技術的運用，可以通過智能化、流程化的信 息利用系統來保證信息搜集的準確性、完整性。
2.1.2、應急信息管理
應急信息管理是應急管理和信息管理的融合，是政府工作的重要一環。當突 發事件發生時候，為了預防和化解突發事件，迅速做出決策部署，實施有效的管 理，需要來自不同機構、部門、各級政府的代表一起，相互配合，對可能產生或 己經發生的應急信息進行采集傳遞、接報處置和發布等工作。雖然大部分的應急 信息還是來自政府內部，但在信息社會環境下，己有部分應急信息由個人或社會 團體產生、傳播并篩選提供給政府。這些信息涉及到政治、經濟、社會和媒體等 多個方面，在突發事件的應對處置中具有重要意義。因此，政府有責任也有義務 發動更多的社會力量參與到應急信息管理的環節中來，降低突發事件帶來的傷 害。
（一）應急信息的采集傳遞
在我國，應急信息采集、傳遞的渠道主要包括政府渠道、媒體渠道和公眾渠 道，以政府渠道為主，其它渠道為輔。與政府渠道的信息相比，媒體渠道和公眾 渠道的信息具有反應快，范圍大，形式多元的特點，但在實踐中的應用并不廣泛 和突出。（表2-1）
表2T應急信息渠道信息采集傳遞特征對比分析
渠道 政府渠道 媒體渠道 公眾渠道
信息采集 被動、渠道窄 主動、渠道廣 主動、渠道廣
獲取速度 層級多，耗時長 時效性要求高、 耗時較短 及時收集、及時發布
信息真實度
（有效性） 高 一般 低
傳遞媒介 以應急信息扌艮送系 各種新聞媒體、 新媒體網絡平臺、
統為主 爆料熱線 電子郵箱、舉報電話
傳遞形式 文字為主 文字、圖片、視頻、 文字、圖片、視頻、
形式單一 音頻等多種形式 音頻等多種形式
（二）應急信息接報處置
突發事件發生后，地方政府主要會收集到來自基層政府、媒體和公眾渠道反 映的應急信息，一般由政府的專職應急信息管理機構（總值班室）對信息進行分 析、整理，提出處理意見，并及時向該起突發事件的業務主管部門核實，對這些 信息的真實性和關鍵性進行把關。在過濾掉虛假或者無關緊要的信息，統一信息 的報送口徑后，以書面文字、電話或短信的形式，向政府主要領導和分管領導報 告。（圖2-1）
圖2-1應急信息管理接報流程圖
（三）應急信息的發布
根據《突發事件應對法》《國家突發事件新聞發布應急預案》與《福建省突 發事件總體應急預案》等有關規定，突發事件發生后，屬地政府要力爭在第一時 間發布準確、權威信息，借助新聞發布會、政務微博、政務微信等平臺發布已認 定的簡要信息，穩定公眾情緒，掌握新聞輿論的主動權。特別是對自然災害、事 故災難、公共衛生事件等危及公共安全并造成廣泛影響的突發事件，應及時組織 新聞發布。除了及時發布事件造成的傷亡、損失和影響等信息外，還應包括各級 黨委政府妥善處置事故的情況，有關部門己采取的防災、防病、減少損失等應急 措施，宣傳有關方面知識等，既要使公眾及時了解真相，同時也要爭取廣大群眾 的理解和支持，維護社會的安定穩定。
由于涉及突發事件應急信息的發布工作至關重要，一般要在一級黨委、政府 的共同領導下，按照統一部署，由政府主管部門負責組織協調，政府新聞部門負 責專業對外發布。鑒于應急信息發布工作的特殊性，因此，本文所闡述的應急信 息管理主要是針對政府機構內部在應急信息采集、傳遞、處置、溝通等方面的工 作，應急信息的發布工作不在本文的研究范圍內。
2.2理論基礎
2.2.1應急管理理論
"應急管理"源自于對"Emergency Management"的翻譯，在外國語境中， emergencies更多指的是“緊急情況”或“危機”，因此該領域的研究理論多被 稱為危機管理理論。國內學者的研究則更多的站在政府的角度和立場，由于對“應 急管理”名稱的認可，稱之為應急管理理論。應急管理是一種非常規狀態下公共 管理，要求各級政府協調統一人力、組織、機構、手段和資源等要素，將突發事 件的影響降到最低。現代意義的應急管理包含以下組成：一是主體，除了政府這 個核心主體外，其他非政府組織、企事業單位、社區組織以及每個家庭、公民個 人、志愿者隊伍等，都是應對突發事件的重要主體，它強調對突發事件的協同應 對；二是客體，包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四大類 突發事件，它強調對突發事件的綜合管理；三是目的，是為了預防和減少突發事 件發生、控制、減緩和消除突發事件引起的社會危害，保護人民群眾生命財產安 全、維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序；呦四是活動，包括事前的 預防與準備、事發的監測與預警、事中的處置與救援以及事后的恢復與重建等一 系列的過程，它強調對突發事件的全過程活動，并體現“預防為主、常備不懈” 的管理理念。m
隨著移動終端與互聯網等技術的迅猛發展，網絡新媒體信息的加速傳播，突 發事件影響的范圍越來越廣、處置的難度也越來越大。鋪天蓋地的信息量，規模 巨大，關系混雜、變化不定、動態持續，使得突發事件愈發嚴重，甚至導致爆發 新的危機。單一依靠政府某一部門的力量，有時不僅無法有效處置突發事件，還 會造成資源的浪費。特別是有學者提出為了預防和應對各類突發事件，將政府、 企業和第三部門的力量有效組合起來，爾降低配置成本，減少重復建設，成為當 前應急管理的主流認識。
2.2.2新公共服務理論
20世紀80年代，隨著信息技術革命的發展，國際形勢日益復雜，政府的行政 能力經受了更大考驗，許多學者開始對新公共管理理論產生質疑與擔憂，以美國 著名公共管理學者羅伯特•登哈特夫婦為代表的一批公共管理學者在對新公共管 理理論批判與反思的基礎上，提出了一種全新的公共服務理論劇，倡導以企業家 的精神重塑政府，將企業管理的理論、技術與方法（如流程再造、績效評估等） 引入公共部門，實現公共管理的經濟、效率、效果（簡稱“3E”），轉變政府部門 的運作機制，推進政府與社會關系的良好運轉，回歸公共服務的初衷。
新公共服務的工作重點既不是為政府航船掌舵，也不是為其劃槳前行，而是 強調以人為本的觀念，把公民作為服務中心。首先，該理論主張公共利益應該是 全社會共同追求的目標，公共官員和公民、非政府機構都是治理體系的一部分， 官員要積極地引導社會公眾樹立公共利益的觀念，為社會營造寬松的對話氛圍。 其次，他們認為公共管理者應該更多地承擔起為公民服務與向社會放權的職責， 傾聽公民的表達，設法與其構建互相信賴與協作的關系，并且在基于共同價值觀 的溝通協調中產生公共利益，從而進一步提高政府服務社會的水平、效率與質量。 這就要求政府公共服務部門不僅應增強公共服務意識和責任意識，同時還應充分 認識到市場化、專業化對公共服務有效性的作用剛。第三，在市場化的過程中， 該理論還指.出官員一定不能像企業家那樣單純注重和追求企業生產率和收入利 潤，應該在處置和管理公共事務的過程中體現出自己的責任意識，并且通過管理 和分配公共資源、監督公共機構、落實公民權、推動對話協商、參與和領導社區 工作等方式來服務民眾。
因此，新公共服務理論蘊含了應急管理工作的內在邏輯，即除了政府，更需 要公民、公眾在治理中的作用。正因為新公共服務理論家深刻認識到公共管理者 在管理過程中應該承擔起為人民服務與向社會放權的職責，也深刻了解專業化對 公共服務有效性的巨大作用。近年來，我國在信息化建設過程中，才會出現越來 越多的以提高服務社會的水平、效率與質量為出發點，向社會購買網絡信息服務 的現象。則而這正與新時期地方政府應急信息工作的要求存在諸多契合，因此， 也越來越多人認識到以新公共服務理論對現有應急信息管理進行優化升級的現 實意義。
3福建省應急信息管理工作現狀
為了保證對應急信息管理的統一領導，根據國務院下發的《國家突發公共事 件總體應急預案》規定，我國已經基本形成中央、省、市、縣四級政府應急管理 組織體系。福建省按照“分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主”原則，整 合相關應急信息資源，健全和完善工作機制，逐步推廣信息化建設，全省各地基 本建成與應急管理相配套的信息管理系統，形成了一張以組織機構為基礎，信息 管理為主線，平臺技術為支撐，“縱向到底、橫向到邊”的龐大信息網絡，有效 提高了應急信息獲取和傳遞的效率。
3.1福建省應急管理組織機構建設現狀
3.1.1應急管理組織機構發展歷程
2005年7月220,國務院首次召開全國應急管理工作會議，同年12月，國務 院辦公廳設立國務院應急管理辦公室（正司局級），內設4個處室，擔負政務值班、 突發事件信息接報，協助領導開展應急處置，組織應急管理體系建設，負責應急 信息平臺建設和使用等工作。而后根據應急工作的需要，國務院應急辦增設至6 個處室，工作職能也擴展至應急管理督查調研，突發事件總結評估和趨勢分析, 組織推動應急管理法制建設、預案體系建設，以及科普宣教和培訓等工作。這一 機構運作模式持續了 12年多時間。新一輪國務院機構改革開啟后，組建應急管理 部，將國家安全生產監督管理總局，國務院應急辦，公安部的消防，民政部的救 災，國土資源部的地質災害防治、水利部的水旱災害防治、農業部的草原防火、 國家林業局的森林防火等相關職責整合，作為國務院組成部門。冋這一改動標志 著應急管理大部制改革正式拉開帷幕，實現了應急管理工作的專職化。國務院應 急辦完成了其歷史使命，主體部分并入了應急管理部，轉變成為應急管理指揮中 心，承擔應急值守、政務值班、發布預警和災情信息等相關工作。但國務院辦公 廳繼續保留了總值班室與應急信息平臺管理的有關職責。
自2006年1月國務院頒布實施《國家突發公共事件總體應急預案》后，各地 方政府分別制定了本級行政區域的總體預案，明確了應急管理工作的領導機構和 辦事機構，絕大多數地方基本與國務院保持一致，將應急管理辦事機構設在政府 辦公廳。所不同的是，有的省份將辦公廳作為應急管理委員會辦公室，有的省份 則在辦公廳內設省政府應急管理辦公室，對外均簡稱為“省應急辦”。下一步， 隨著新一輪機構改革的持續進行，各省都陸續不再保留應急辦，有關職能并入新 組建的應急管理機構。
3.1.2福建省應急管理組織機構設置情況
2005年12月，福建成立了省突發公共事件應急委員會（簡稱“省應急委”）, 作為省級地方政府應對突發事件的議事、決策和協調機構，聽取關于突發事件的 匯報，審議并決定突發事件應對工作中的重大事項，統一領導和協調全省各類突 發事件應急處理機構，檢查、督促各級有關部門貫徹執行國家法律法規與要求。 因省應急委是當突發事件發生時才臨時啟動的議事協調機構，且橫跨軍地與多個 部門，為方便常態化的工作開展與聯系溝通，由省政府辦公廳加掛省應急辦牌子, 作為省應急委的辦事機構，履行值守應急、綜合協調和協助處置等職責，日常工 作由省政府總值班室承擔。各市、縣'（區）、鄉績人民政府參照省級政府標準執 行，也相應成立突發事件應急管理機構和值班室，各有關部門建立了專業應急指 揮機構，部分社會團體和企事業單位建立了各自的應急管理組織體系。
2018年11月6日，福建省應急管理廳掛牌成立，標志著福建省級應急管理機 構正式改革到位。按照中央部署和省委要求，至2019年，全省各市縣應急管理部 門將對標中央和省級機構改革，有組織、有紀律、有步驟地推進完成，確保機構 設置總體上與中央、省基本對應。值得一提的是，從突發事件應急種類來看，省 應急管理廳的組建只是整合了自然災害和事故災難兩大類突發事件的職能，公共 衛生管理職能仍屬于衛生部門，社會安全管理職能仍屬于公安部門。因此在應急 信息資源的整合上，應急管理廳未能涵蓋所有種類，無法完全成為單獨的應急信 息管理機構。而省政府辦公廳作為服務省級政府領導的辦公機構，擔負著為領導 決策提供服務的職能，有著更加直觀和強烈的應急信息管理的需求。因此在新一 輪機構改革后，雖然省政府辦公廳應急處置、管理的職能被剝離，但應急信息的 統籌管理協調職能依然存在。
3.2福建省應急信息管理機制建設現狀
3.2.1值守應急體系規范化建設初見成效
值守應急是政府系統單位為及時掌握和報告單位（轄區內）日常動態、突發 事件信息和重大緊急情況，保證與各單位的聯絡暢通而由專門部門和人員進行的 24小時值班工作。麗在應急信息管理過程中，值守應急發揮著上傳下達、下情上 報、聯系左右，溝通內外的重要作用。在長期的工作實踐中，福建省已形成了以 省政府辦公廳（省應急辦）為核心的縱橫交錯的應急信息管理工作網絡，縱向上, 上聯國務院，下聯市、縣和大部分基層鄉鎮；橫向上，與省直各部門、各單位實 現了應急信息聯通，與省委、省人大、省政協辦公廳之間建立信息通報機制。作 為全省應急信息的主管和經辦機構，省政府辦公廳指定由省政府總值班室收集、 處理和上報各種應急信息，同時，定期組織培訓全省政府系統的應急管理工作人 員，并指導各區市政府及平潭綜合實驗區管委會應急值守工作，負責與省政府各 相關業務部門應急信息的溝通和協調，加強與外省、市的應急信息交流與協作, 整體上形成一張層次清晰、分合有序、運行基本順暢的應急信息管理網絡。
3.2.2應急信息報送體系制度化建設基本成型
（_）嚴格應急信息報送時效
2013年，福建省政府辦公廳下發《關于切實履行突發事件信息報告職責的通 知》明確規定：“發生重大以上突發事件，從事發時間開始計算，事發地縣（市、 區）人民政府和有關部門向上級報告不得超過2小時；各設區市人民政府和省直 有關部門向省政府報告不得超過3小時；省政府辦公廳向國務院辦公廳報告不得 超過4小時。”對重特大突發事件，規定基層可以越級向省政府報告。
（二） 強化應急信息報送標準
2013年，福建省政府辦公廳下發《關于建立突發事件信息速報機制的通知》, 要求各地各部門堅持“標準就低不就高；邊處置、邊報告”原則，接到“對發生 的重大以上突發事件或研判可能造成重大人員傷亡的突發事件” “明確發生較大 以上標準的突發事件”“發生死傷人數一時不明和災情一時無法核實的自然災害 和事故災難”“發生死傷人數一時不明和災情一時無法核實的公共衛生事件”以 及“屬于社會敏感類的突發事件或社會影響較大的社會安全事件”，應在接報后 15分鐘內向上一級政府和主管部門報告，對發生的重大以上突發事件或研判可能 造成重大人員傷亡的突發事件，應越級向上報告，從而避免一些責任單位由于應 急信息審批環節過多，致使首報不及時，影響信息報送的時效性。
（三） 根據新形勢的特點提高應急信息報送要求
2015年上半年，福建省委、省政府辦公廳聯合下發了《關于進一步加強和改 進突發事件信息報送工作的意見》，提岀落實報告責任，強化現場信息報送，加 強信息隊伍建設等建議，對應急信息搜集報送工作再次進行強調部署。下半年， 國務院應急辦下發了《關于切實加強突發事件信息報告工作的通知》，指出隨著 形勢任務的發展變化，特別是新媒體環境下信息報送在主動性、敏感性、時效性 方面存在諸多問題和不足，對各地方政府提出了 “強化首報意識，對社會關注度 較高，影響較大的突發事件信息加強調度、主動報告，30分鐘內向國務院總值班 室電話報告、1小時內書面報告”的要求，特別對提升基層政府第一時間獲取信 息的能力，簡化信息報告程序，理順中間環節，以及對利用網絡媒體獲取苗頭性、 趨勢性、敏感性信息研究不夠、手段不多等具體問題做了要求。
福建省對應急信息的報送工作高度重視，自省應急辦掛牌成立以來，未發生 過遲報、漏報信息事故，2015年以來連續3年得到國務院應急辦通報表揚。2016 年6月，國務院應急辦領導同志赴福建調研突發事件應急值守與信息報送工作時, 對福建省的應急信息報送工作進行了充分肯定。2017年，在服務保障金磚國家領 導人廈門會晤和黨的十九大安保維穩等工作上，福建省應急信息管理工作也同樣 受到福建省委、省政府的通報表揚。
3.3福建省應急信息平臺建設現狀
福建省以“數字福建”網絡平臺為基礎，推動各專業應急信息系統信息融合 和應急保障資源數據庫的整合。應急信息平臺由省應急辦與省電子信息集團下屬 企業通過PPP合作模式共建，由政府負責項目的使用與監管，企業負責項目運維 和突發事件現場和應急演練的技術保障。
2009年福建應急信息平臺竣工驗收并投入使用，2013年，由福建省應急辦牽 頭，統籌協調省公安、水利、海洋、國土、環保、交通、衛生、安監、氣象、地 震、通信等專業應急部門及市縣應急辦，以“統籌規劃、協調推進、平戰結合、 互聯互通、共享利用”為原則，以“預警及時、通信順暢、分析精準、指揮有力、 恢復迅速”為主要目標，按照國家應急信息平臺和省應急信息平臺體系標準，重 新規范數據接口和格式，制定信息采集、維護和共享機制，通過“數字福建”數 據交換和共享平臺，利用包含衛星、車載、北斗、窄帶集群、寬帶集群、短波和 地面網絡等多種通信手段，打造實現上聯國務院（今后因業務職能轉變可能還需 聯結應急管理部平臺），下接市、縣、鄉村的五級聯動應急信息平臺體系。（圖3-1）。 2015年，在國家發改委和工業和信息化部支持下，福建成為國家應急通信保障能 力建設第一個示范省份，實現了運用電信、互聯網、物聯網、衛星等新技術，打 造天空地一體化應急通信指揮體系。平臺與13個省專業應急信息平臺及市、縣
（區）政府共107個應急單位協同聯動，成為應急信息資源的主要技術支撐力量, 有效拓展了突發事件現場信息采集、全省范圍的應急視頻調度、應急信息基礎數 據庫建設和極端條件下的信息傳遞等四個方面的能力。該項目已在G20峰會、金 磚國家領導人廈門會晤和“數字中國”建設峰會等重要活動安保工作以及防御臺 風實踐中發揮了重要作用。
圖3-1省級應急信息平臺系統構成
3.3.1突發事件現場信息采集能力
福建應急通信終端配備至縣級政府和重點應急單位，通信信號覆蓋全省主要 應急區域和應急現場，為聲音、圖片、視頻等應急信息的采集提供了途徑，使得 應急信息的呈現方式更加多元和立體。依托公安網絡，建設932個350M數字集群 基站覆蓋全省主要區域，為全省各應急部門提供語音調度服務。在九市一區共配 備了 11輛衛星移動指揮車攜帶單兵系統、衛星便攜站、集群便攜站，通過衛星、 公網、集群等通信系統聯網共享，實現了指揮部與事發現場的互聯互通，從而大 大加強了突發事件現場的信息采集能力。
3.3.2全省范圍的應急視頻調度能力
省應急信息平臺具有統一接入全省視頻能力，利用融合通信系統，匯聚和調 閱全省各專業部門建設管理的近24萬個攝像頭，破除了部門之間視頻信息資源橫 向交流的壁壘，實現資源整合、共享利用。同時，應急視頻會商系統雙向視頻到 9個設區市，1個綜合實驗區，84個縣（市、區）、1200多個鄉鎮，通過廣電網絡 單向廣播到15000個行政村，“視頻到鄉、視聽到村”，實現應急信息傳遞的縱向 暢通，將信息采集能力延伸到了基層。
3.3.3應急信息基礎數據庫建設能力
省應急信息平臺以GIS地理信息為基礎，匯集應急相關部門應急數據，收集 自然災害事件、公共安全事件、環境污染事件、衛生疫情事件等信息形成應急事 件信息庫，在統一“天地圖”上整合了應急基礎大數據，涵蓋了各專業應急部門 救援隊伍、救援專家、應急物資、救援裝備、醫療資源、通信資源、運輸資源及 避難場所等十大類應急資源數據共16萬條，提升了基層應急信息獲取效率。
3.3.4極端條件下信息傳遞能力
福建省范圍內示范開展1447-1467MHZ頻段基于LTE技術的1. 4G寬帶集群專網 建設，目前已建300個基站，覆蓋全省重點應急區域；通過沿海岸基2套短波、5 套數字甚高頻和14套超短波系統，為漁船提供通信導航定位服務,短波覆蓋全省 全部海域，超短波和甚高頻覆蓋近海50海里相關海域。建成了北斗應急位置服務 平臺，為各應急部門提供北斗位置服務。為市、縣（區）配發衛星電話組成全省 衛星電話指揮網，建成了北斗預警應急網絡，覆蓋全省400個偏遠山區氣象站， 通過北斗短報文傳輸氣象信息，保障極端條件下的應急信息傳遞。
4福建省應急信息管理存在問題與原因分析
福建省應急信息管理工作規范運行多年，經受住多次重特大突發事件的有效 檢驗，取得了較好的成績。但隨著國家對應急信息相關要求特別是信息時效性要 求的不斷提高，一些工作中的薄弱環節也不斷暴露。當前各地應急機構都處于改 革過渡期，各種傳統的與現實的矛盾相互交織，相互影響。從福建應急信息管理 中的實際情況與真實案例來看，問題突岀表現在組織機構、管理機制和平臺支撐 等方面，呈現出信息職能分散化、報告模式程序化、基層能力逐步弱化、資源碎 片化以及技術發展不平衡化等特征。
4.1存在問題
4.1.1應急管理機構的職能定位有待加強
與全國大部分省份相比，福建省的應急管理機構設置顯得較為單薄。在2005 年至2018年以應急辦模式開展工作期間，全國省級應急管理辦主要有二種模式： 一是省應急辦為辦公廳副廳級直屬機構，設專職主任或副主任負責日常工作，內 設2個以上處室承擔值班和應急管理工作（共18個省份，平均編制數17人，其中， 編制數最多的為北京市應急辦，編制數43人，其次為重慶市應急辦，編制數31 人）。一是省應急辦為辦公廳內設處室，專職主任或副主任一般高配副廳級，大 多數與總值班室合署辦公，其中新疆、海南應急辦與總值班室分設（共12個省份， 平均編制數14人，其中，編制數最多的為云南省應急辦，編制數20人）。福建是 全國唯一沒有在辦公廳內專設應急辦機構和專職應急辦領導崗位的省份，也很少 以省應急辦的名義對外開展交流和活動。因此其職能定位只能是一種協調性的機 構，并沒有賦予其足夠的級別、權力和資源，平時由省政府總值班室（正處級） 承擔省應急辦日常事務，人員編制僅10人，與全國平均水平差距較大，處于一種 級別低、人員少、力量弱，“小馬拉大車”的尷尬地位。對應省級應急管理體制， 各設區市政府辦公廳（室）也均未專門設立應急管理工作機構，配備專職人員。 這就導致全省各設區市、綜合實驗區以及絕大多數縣級人民政府只能以日常政務 值班為目標進行人員配備和工作安排，一旦遇到突發緊急情況，很難做到高效應 對、綜合協調。即便在省應急管理廳成立以后，整合了省應急辦的應急協調處置 職能，但省政府辦公廳依舊擔負著應急信息的溝通、中轉，傳遞，總值班室的樞 紐作用依然不能削弱。與應急信息處置的整體要求相比，這樣的格局顯得過于弱 小，一些基層政府值班室只配備了電話、傳真、臺式計算機等基本裝備，值班室 僅發揮傳達室、守夜人作用，與國家要求的職能定位相去甚遠。
4.1.2應急信息獲取手段較為單一
在當前信息化社會的背景下，一些地方政府在應急信息獲取的過程中仍然依 賴于傳統手段，過多依靠部門和基層，其方式方法過于簡單，未能有效利用新的 技術和手段建立廣泛的信息獲取渠道，從而導致在一些社會熱點，敏感信息報告 方面，上級政府比地方政府反應更快更迅速，形成了自上而下的應急信息的倒流。
例如：2015年4月6日18時50分左右，Z市發生PX項目石化裝置爆炸起 火事故，事故發生后的1個小時內，現場畫面和相關信息就已經通過央視新聞、 網絡新聞和微博公眾賬號、微信朋友圈等形式廣為傳播。目前追溯到網絡最早發 布的微博信息時間大約為當日19時左右。而地方政府單純依靠基層叡門獲取到 相關信息已是30分鐘之后。當國務院獲知相關信息后，迅速要求省里核實，而 此時許多情況尚在了解中。由于本級領導獲取應急信息的速度滯后于網絡和媒 體，同時在信息報送的各個節點均落后于上級領導的要求，滯后于應急處置的需 求，從而使整個工作陷入了被動，延誤了應急成效。這也是大數據、新媒體環境 下作為省級政府在應急信息管理面臨的最主要最迫切的問題。
4.1.3應急信息報告規范性稍顯不足
（一） 應急信息的要素不夠宋出
除了政府傳統手段在應急信息獲取能力方面有所缺失以外，工作規范上的不 足也成為制約信息報送工作開展的掣肘。上報的信息內容未能有效按照上級要 求，圍繞領導同志關注重點情況，對照信息要素逐一落實，在信息把握上不夠突 出重點，回應領導關切不夠準確，重要工作進展，當前存在的困難等關鍵性問題 況了解不足。
例如：2015年2月4日10時56分，臺灣復興航空公司一架航班號為GE235 民航客機從臺北飛往金門，起飛十分鐘后因飛行員操作失誤導致飛機失速撞到高 架橋，而后在基隆河墜機。事故共導致43人死亡，15人受傷。其中，遇難人員 中有28人為大陸游客，3名大陸游客受傷。由于陸籍游客大部分來自福建，引 起省內強烈關注。相關部門進行了緊急協調和溝通，于事發后1小時將情況上報 省應急辦。遺憾的是由于對信息情況掌握較少，基礎要素缺失，未能符合信息上 報的基本要求，因此無法為領導提供有效的決策依據。
（二） 一般性突發事件的瞞報、漏報現象依然存在
當前，省內部分地區一些基層政府部門仍舊存在其根深蒂固的“官本位"思 想，一旦有突發事件發生，而不是首先考慮到應急管理的職責所在，更多考慮了 應急管理信息對于自身經濟利益、政治利益的影響，仍然偶有出于對地方利益的 保護而干涉、扭曲信息。
例如：2018年5月31 Q, L市L縣W鎮一采礦場裝載機在運輸物料過程中， 因場地路面濕滑發生側翻，繼而墜入路外山溝中，當場造成1人死亡，1人受傷。 L縣政府按要求上報了相關信息。但在后續搜救過程中，又陸續發現了 2名死者， L縣相關人員在知曉這一情況后，將性質定性為道外交通意外事故，不屬于安全 事故，仍按先期報送的1死1傷情況報送信息。7月6日事發后。L市安監、公 安、國土、交警、總工會等部門組成事故聯合調查組，邀請市監察委、安監局及 地質專家參與事故調查，對事故發生地點、經過、情節、原因、處置經過、及當 事人、有關單位責任等情況進行倒查，認為事故發生當日，3人死亡，1人受傷 的事實清楚，L縣政府和相關部門存在瞞報行為。后L市對礦場進行停業整頓， 對事故直接責任人移送司法機關追究法律責任，對事故負有安全監管及瞞報責任 的相關干部進行了行政問責處理。
這些情況已非個例，有時一些地方政府會在信息文字上大作文章，隱瞞不報 失蹤人數（即非確定死亡，按照標準死亡人數達到3人以上屬較大突發事件，須 按規定上報），或將受傷嚴重表述為生命體征平穩，無生命危險，將重傷表述為 輕傷、輕傷表述為輕微傷。一些受傷人員因搶救多日后無效死亡的，因超過了信 息報送時限就只字不提，后續不問，其本質上還是一種瀆職行為。
（三）對突發事件的衍生事件關注不足
由于對應急事故處置的經驗不足，責任心不強，一些地方政府還存在對應急 信息的關注點僅停留在事故本身，而對事故引起的衍生事件缺乏足夠關注的問 題。
例如：2015年9月16 0 11時27分,N市J區一商廈一樓花店由于電器線路 老化發生大火，花店的二樓是某所民辦幼兒園。隨著火勢蔓延，大量濃煙向二樓 擴散，部分老師和學生造成吸入性損傷以及不同程度擦傷和驚嚇。當地醫院共收 治包括3名老師，92名幼兒在內的傷員104人，其中吸入性損傷較重人員7人。 事故發生后，省應急辦曾接到N市報告有關情況，但上報信息只將一樓店面明火 熄滅當作整個事件的終結，對周邊群眾造成的影響情況只字未提。盡管該事故沒 有人員傷亡，但事后諸如“福建N市一幼兒園起火多名幼兒被從樓上扔下”為 標題的文章在網絡媒體和微博微信上快速傳播，點燃了輿情，造成不良影響。雖 然由于事發現場的復雜性，存在諸多干擾因素，但仍反映出在主體責任的落實上， 基層政府的實際作為與國務院和省政府的要求還存在一定差距，對事件的后續情 況重視不足，缺乏有效跟進，簡單應對，不了了之。
4.1.4應急信息傳遞失真時有發生
應急信息在傳遞的過程中存在失真的情況，特別來自于網絡的應急信息這一 現象較為普遍。由于信息來源多方，一些來自民間的、非正式的信息在傳播過程 中往往被傳遞者進行了不同程度的加工與修改，傳播層次越多，失真度越高。
例如：2016年7月9日，超強臺風“尼伯特”登陸福建，強降雨給福州閩 清、永泰等地帶來嚴重的災害，造成人員傷亡和財產損失。當時有兩條相關信息 在微信朋友圈上廣為流傳。廈門某網友姜某在網上以廈門著名水利專家自居，在 網絡發布“閩清特大洪災原因專家分析” 一文，自稱剛剛從受災地區返回，并信 口開河的總結了幾個災害原因，說“天災占三成，人禍占四成，河邊違建堵塞河 道占三成。”另一網友黃某某在微信群中擅自傳播臺風造成“死亡500余人，失 蹤110人”的信息，為增加信息可信度還在文后署名“閩清縣防汛救災指揮 部”。則省應急辦與省防汛辦立即聯系相關部門對信息情況進行核查。經查，該 兩人均系造謠，冒充水利專家和相關部門，影響惡劣，分別被當地公安機關處罰。
即使是政府部門統計的權威信息，也可能因為缺乏統一的信息收集口徑，統 計的數據具有不完整性等，造成信息的差異。以歷次臺風災害的統計結果為例， 防汛部門與民政部門由于職能上的差異，在信息采集過程中就會存在不同側重 點，最終導致結果上存在一定差異。因此作為政府部門，務必要對信息的權威性、 可靠性、及時性、廣泛性等進行綜合評估，確保應急信息的真實有效。
4.1.5應急信息部門間溝通渠道不暢
應急管理的全局性特點，使得許多突發事件往往是環環相扣，牽一發而動全 身。而在實際運作中，現有的信息渠道系統條塊分割比較嚴重，溝通效率低，缺 乏協調管理，導致反應不及，反應不暢。
例如：2014年6月26 0 10時左右，S市S區一輛滿載30余噸的濃硫酸槽 車因避讓路邊行人沖過路邊綠化帶并發生側翻，瞬間罐體破損，大量濃硫酸從罐 體破損處流出，覆蓋了近五百米長的路面，強烈的刺激性臭味充滿整條馬路。險 情發生后，當地交通部門迅速趕赴現場對事故路段實行交通雙向管制。但由于部 門間缺乏信息聯動，消防、安監、環保等綜合性救援部門未能第一時間獲取相關 信息，致使污染物經路邊排污渠險些流入當地水源地。省應急辦接報后迅速將情 況通報相關部門，組織協調力量排險。相關部門迅速赴現場對濃硫酸泄漏情況進 行監測，對流經路面的濃硫酸綜合稀釋，對流入水渠的硫酸設多道防護網吸納攔 截，最終經歷11個小時的聯動處置，成功排除了險情。但事故仍暴露出當前應 急信息在同級之間分散在各專業領域對應的部門，缺乏穩定有效的溝通渠道，存 在對誰負責就只向誰報信息的情況，造成一定程度的信息浪費。
4.1.6應急信息平臺數據技術應用尚不成熟
應急信息平臺設計的初衷是要實現信息大數據的實時性、豐富性等特點，提 高政府應急管理的預警和預測能力，為政府應急管理工作提供信息參考。麗客 觀的說，在幾次重大突發事件現場和多次聯合演練的應急通訊保障中，平臺發揮 了較為積極的作用，但這種非常態化的應急保障是建立在動用了大量政府資源、 人力、物力、財力基礎上的。在常態化的工作中，平臺功能的局限性就比較明顯, 數據抓取和收集能力還不強，數據關聯應用能力較弱，僅能發揮聯通專業部門預 警監測數據的作用，以國土、氣象、地震、防汛等自然災害及安全生產重點企業, 如石化、電力部門的監控為主，對社會上己發生的事情缺乏獲取能力。技術的不 成熟，定位的不明確使得應急信息平臺更多時候只是充當視頻連線通訊的工具， 無法完整實現設計中信息大數據收集、有序整合、融合貫通的作用，而預警預測、 輔助決策等功能更是沒有得到運用。此外，當前平臺僅派駐信息技術人員進行維 護管理，而沒有安排專門的信息管理人員，應急信息只能做到簡單的存放，而匯 總、收集、整理等工作基本無從談起。因此雖然從技術上實現了平臺的運用，但 是從平臺的管理來說依然是缺乏、缺位的。一些基層單位提供的救援隊伍、救援 專家、應急物資、救援裝備、醫療資源、通信資源、運輸資源及避難場所等數據 存在缺失甚至是錯誤的情況，也沒有辦法得到一一核驗。
4.2原因分析
4.2.1信息職能分散化，缺乏專職管理
長期以來，受傳統官僚制分工原則的影響，我國釆取了不同專業部門針對不 同單一災害事件處理的應急管理模式。但是，長期過度的專業化分工形成的是一 個個相互割裂的專業系統，這些機構各自為政，分散管理，形成了專業化下的信 息壁壘。在機構改革工作完成前，福建省應急辦的定位只是一種協調性的機構, 并沒有業務管理職能，被人戲稱為既管不了 “票子”，也管不了 “帽子”，沒有 自己獨立的編制和經費，并非傳統意義上的強勢部門，因此在信息采集、傳遞過 程中很難在平時打破各個專業系統間的藩籬，形成信息合力。由于福建各地的應 急辦均與政府辦公廳（室）合署辦公，許多地方的政府值班室成為應急辦的辦事機 構，除了日常值守應急，信息報送等工作，還承擔著應急體系規劃、應急能力評 估、應急預案管理、各部門間應急管理工作協調等情況，應急信息工作并非專職 業務，職能定位不夠突出。而在機構改革之后，新組建應急管理廳也只是整合了 自然災害和事故災難兩大類突發事件的職能，并沒有涉及公共衛生、社會安全方 面，因此未能實現獨立承擔應急信息的管理工作，今后仍需要與氣象部門合作建 立自然災害監測預警平臺和信息發布機制，需要同衛生、公安、政法、網信、糧 食和物資儲備等部門建立應急信息共享協調機制。
4.2.2信息報告程序模式化，難以適應工作需要
在傳統官僚制應急信息管理模式中，應急信息需按層級上報，突發事件情況 越嚴重，關聯單位越多，需要審批的過程就越長，交織關系越復雜，信息流動的 路徑越長。雖然在應急管理工作中，有“越級”報告的相關規定，但在實際工作 中，這種"越級”不符合官僚制條件下的“行政倫理關系”，由此造成的責任風 險和不確定的后果使決策者難以下定決心。刪官僚組織架構內廣泛存在的“信息 不對稱”等現象，潛藏著瞞報、.延報和漏報的可能，令處于信息鏈條末端的應急 指揮機構陷入被動決策困境。加上橫向溝通成本高，信息費用的提升，信息管理 水平參差不齊，出現政府應急信息管理職能重疊又或是形成“信息孤島”，甚至 出現上級政府應急信息倒流等現象也就并不為奇。
4.2.3基層應急能力弱化，主體責任落實不到位
在機構改革之前的應急管理體制下，由于缺乏自上而下的統一規范的應急管 理體系，部分基層政府甚至還存在應急管理機構缺位的現象，導致應急管理能力 不足，責任意識淡薄，主體責任沒有完全落實到位。《突發事件應對法》第六章 第六十三條第二點規定：“遲報、謊報、瞞報、漏報有關突發事件的信息，或者 通報、報送、公布虛假信息，造成后果的” “對直接負責的主管人員和其他直接 責任人員依法給予處分”，但法律問責的前提是造成后果，一般性的突發事件很 難達到這個程度，因此難免導致一些僥幸心理。如果人們只看事件響應的結果， 隨著事件影響的消退，這種應對模式似乎取得成功，但從整個社會的角度來看， 這種成功的代價是社會資源的浪費以及政府權威和信譽的喪失，呦因此是得不償 失的。
關于基層政府因主體責任落實不到位被問責的典型案例，就不得不提到山東 省青島市“11 • 22”輸油管道泄漏爆炸事故。2013年11月22日10時25分， 位于山東省青島經濟技術開發區的石化管道發生原油泄漏爆炸，造成62人死亡、 136人受傷，造成直接經濟損失7.5億元。臨在安監總局公布的青島爆炸事故調 查報告中，對政府及相關部門處置情況進行了追溯還原，發現從110接警的2 時31分，到青島市政府領導掌握信息情況的9時06分，時間跨度竟長達近7 個小時。事故調查組認定“開發區應急辦未嚴格執行生產安全事故報告制度，壓 制、拖延事故信息報告，謊報開發區分管領導參與事故現場救援指揮等信息。” 最終，青島市黃島區委辦、開發區應急辦主任、副主任（兼總值班室主任）等因 涉嫌玩忽職守犯罪被移送司法機關依法追究法律責任。這是全國首例有應急管理 機構的官員因信息報送的遲延獲罪，教訓深刻，對全國應急信息管理工作，特別 是基層政府的主體責任落實情況，都是一個有力的警醒。
4.2.4信息資源碎片化，媒體和公眾渠道作用局限
與傳統的信息結構不同，網絡時代信息資源的顯著特征就是個性化、碎片化。 隨著大數據背景下微博、微信等各類新媒體工具的廣泛應用，信息資源發布者愈 發廣泛，任何人都有可能成為信息的制造者或發布者。岡信息資源可以是所有包 含有價值信息的新聞報道、微博、微信朋友圈、視頻、圖片等，剛由于信息獲取 渠道的多樣性，數據存在格式不統一，表達方式不一致，各種資源數據混雜，對 信息機構擇取和保存信息提出了更高的要求。[61]
從媒體渠道來看，其信息溝通的作用不容輕視。西方發達國家都非常重視發 揮媒體在應急管理中充當政府與公眾之間橋梁的作用，一方面代表公眾時刻關 注、監視突發事件處理的進展，另一方面又作為組織的喉舌，傳達其聲音、樹立 其形象。畫新聞媒體由于職能特性，更加擅長快速、準確地從海量和復雜的環境 中挖掘出與事件相關的資源，可以很大程度上提升應急處理的速度和準確性，并 提供更有效的決策支持。而在當前，媒體作為應急信息采集、傳遞重要作用尚未 得到充分發揮。新華網福建頻道作為最早與福建省應急辦達成信息合作的新聞機 構之一，2017年1月?11月間（12月因特殊工作情況，政府部門信息量激增， 不納入統計）向福建省應急辦報送信息中，共采編10條，僅占接報總信息數1037 條的近1%,其中得到相關領導批示5條，占總批示信息數230條的2.1%。而通 過除政府機構外其他渠道（包括由事發主體，如高校、企業直報）釆編來的信息 14條，還略高于媒體渠道，說明應急信息管理機構對媒體作為信息參與者的認 識還不夠充分、理性，還較為缺乏對媒體特點的把握和發揮媒體積極作用的意識， 發揮媒體作用還有待提升。
從公眾渠道來看，目前公眾與政府之間的信息還屬于單向傳遞，由于政府并 不會單獨向公眾進行信息反饋，而舉報電話、短信平臺、電子信箱也僅僅是提供 了~個信息渠道，并沒有設立一個統一的報告平臺，在管理措施上并不健全，因 此在實際的應急信息管理中的利用率并不高。而隨著現在新媒體、自媒體技術的 日益完善，“兩微一端”己成為公眾宣泄情緒，反映訴求，傳遞信息的一個主要 手段，使得突發事件信息和輿論常常在極短事件內大范圍的傳播，大大減少了政 府反應的時間，同時也使得政府應急管理信息采集的區域更加扁平化冋。對“兩 微一端”等網絡平臺的信息監測手段的提升，成為影響著政府從公眾之間獲取突 發事件應急信息的關鍵。
4.2.5應急信息平臺建設的不平衡菽，制約聯動能力
應急信息平臺建設涉及水利、氣象、公安、環境、衛生、民政、海漁、海事 等多個部門以及安全、管理、技術等多個領域，是一項復雜的系統工程。目前， 信息建設資金主來源于本年度的財政預算。由于同級各地方政府之間的財政收入 上各部門之間的財政分配上存在較為顯著差異，因此在應急信息平臺建設的投 入上，明顯反映出建設不均的情況。一方面，一些優勢地區和部門依照自己的意 愿打造應急信息管理系統，但各個系統之間沒有統一的規范、有效地集成，研究 經費、軟硬件設施、人員勞務費用大量投入，在管理上卻又各自為政，信息資源 不能得到充分共享，出現了重復建設，職能互相交叉的情況，不僅浪費了人力物 力，也造成了信息資源的浪費。岡而另一方面，一些財政資金比較吃緊的地方和 單位就顯得心有余、力不足。應急管理不同于一般的生產管理，其發生帶有突發 性與不確定性，對于應急管理工作的投入與產出不一定成正比。例如有些年份風 調雨順，一些地方政府就會不自覺的認為大量的資金投入應急基礎設施的建設屬 于浪費。基于這一思維的慣性，一些地方政府在應急管理上趨于不作為，陰導 致應急信息平臺在形式上“聯” 了，但在問題的解決機制上“動”不起來。長期 從事大數據研究開發的金電聯行（北京）信息技術有限公司的侯宜梁副總經理在 談到這個問題時認為：“從技術上說，數據開放開發的壁壘已不存在。目前各地 政府都在花大力氣建設的應急平臺信息一張圖，難點在于政府數據打通環節和各 部門協調上的問題。”由于地域、部門間的建設不均衡，無法形成統一的管理模 式加以規范,尤其是面臨部門職責有交叉的社會管理難點領域，受部門利益制約， 整合難度很大，各單位觀念上沒有形成統一認識，缺乏信息聯動的意識，自然難 以做到高效的信息整合溝通和應對協調，影響了應急處置的效率。
5福建省應急信息管理面臨的挑戰與機遇
當前，福建省正處于經濟轉軌和社會轉型的重要時期，盡管總體形勢平穩向 好，但仍處于各類矛盾多發期。隨著社會的發展與技術的革新，應急信息管理工 作進一步面臨著新形勢的挑戰與機遇。
5.1面臨的挑戰
5.1.1突發事件呈現新的特點和趨勢
作為人口眾多、經濟較發達的沿海省份，近幾年來，福建高溫、強降水、臺 風等極端天氣事件呈多發重發趨勢，由此引發的森林火災、山洪、泥石流、山體 滑坡和城市內澇等次生災害危害顯著增強。國家減災委辦公室公布的2016年全 國十大自然災害事件，其中，登陸福建省第14號臺風“莫蘭蒂”、第1號臺風 “尼伯特”、第17號臺風“魴魚”以及三明市泰寧縣重大泥石流災害上榜，占 全國總數五分之二。冏除了災害多發，福建安全生產基礎也較薄弱，道路交通、 煤礦、危化品等重點行業領域重大安全事故防范也仍是應急管理工作重中之重。 受出入境人員不斷增多，務工人員密集流動等因素影響，發生各種輸入性新發或 烈性傳染病、群體性不明原因疾病、流感大流行等疫情危險性依然存在。社會公 共安全形勢復雜，誘因多發、主體多元，因民生問題引發的群體性事件大大增加, 一些事件對抗性強，行為方式趨向激烈。此外，網絡新媒體快速發展，突發事件 網上網下呼應，信息快速傳播，加大了應急處置難度。［67］隨著經濟和社會發展, 突發事件正逐步呈現出復雜程度提高，發生機理與演變趨勢交叉復合，難以迅速 對事件類別和影響作出準確判斷等新的特點和趨勢。
5.1.2機構改革期的過渡轉型
此次省里應急管理機構改革，將涉及自然災害、事故災難的十幾個主要部門 的應急管理職能最大限度地整合在同一個綜合的應急管理廳，對相關分散的應急 資源和力量加以統籌、進而擴大綜合應急管理機構的實力，這一初衷有助于強化 應急信息交流合作，使信息資源得到更合理的配置，提高各組織、各部門行政效 率。通過信息的有效整合，避免多方采集、存放信息資源而產生的人力資源及軟 硬件成本支出費用的損失與浪費，帶來了良好的經濟效益，同時，高度共享的信 息資源能及時、有效地為政府進行決策提供充分的、集成的信息儲備，從而提高 政府的決策水平醐。
但要想實現這一初衷，處于機構改革過渡期的應急管理機構還面臨著較長時 間的磨合與協調。從機構內部來看，應急管理廳涉及原有的安監，應急，消防, 民政，林業，農業，水利，國土，地震等部門，調整范圍很大，涉及廣泛的部門 和復雜的關系。各部門雖然都有著同樣的救災責任，但是適用的法律不同，管理 的標準和要求也不同，不僅如此，具體到組織文化，應急指揮系統，應急響應過 程也都存在較大不同。例如，公安消防和武警森林部隊最初是武裝警察序列，他 們的組織文化具有非常獨特的軍事色彩，因此各方面的利益協調具有一定難度。 以美國的改革為例，美國在“9?11”之后對應急體制進行改革，整合22部為國 土安全部，美國以救災為主的應急管理署(FEMA)也并入國土安全部中。由于國土 安全部以反恐業務為主導，導致FEMA救災的職能被削弱。不僅如此，反恐的組 織文化強調保密，.而救災的組織文化突出公開，FEMA并入國土安全部的“水土 不服”可想而知。正在應急體制調整過程中，美國遭遇了卡特里娜颶風，國土安 全部內部各種關系的不順導致應對不力，1000多人為此喪生，小布什政府飽受 詬病。畫因此在機構改革的過程中，機構文化的建設磨合就顯得尤為迫切和重要。 此外，在原應急體制中，被賦予綜合協調與運轉樞紐職責的應急辦，雖存在權責 不匹配、綜合協調力度不夠等的問題，但從體制上說，它直接隸屬于省政府辦公 廳，屬于內設機構，直接服務于省政府領導。改革后，應急辦職能被并入應急管 理廳，屬于政府組成部門，與其他組成部門在地位上是平級的，由此造成更高層 次綜合協調部門的空缺，在今后的一段時間內，若僅由應急管理廳協調同級的其 他單位也存在一定的困難。
5.1.3信息自上而下倒流的壓力
新媒體是一個全新的社會環境，一些重特大突發事件的信息因其敏感性、突 出性，更容易受到廣大公眾和媒體的關注，因此產生了對突發事件的反應的速度 差距，造成了政府應急信息報告速度滯后、信息倒流、對應急信息管理工作產生 一定的沖擊，影響了政府的決策與指導。尤其是信息倒流現象，對于政府部門來 說，它的意義在于打破了突發事件自下而上層層傳遞的“官僚制”傳統規律。上 級部門往往在應急管理組織機構上配備了更高職級和更多職數，在應急信息的獲 取上擁有更完善的信息保障機制、更廣泛的信息數據渠道與更雄厚的資金技術力 量方面的優勢，因此這種自上而下的信息倒流在一定程度上不可避免。由于上級 部門牢牢掌握著向領導匯報工作的重要節點，這種信息倒流往往轉變成對地方應 急信息工作時效性的倒逼，給地方政府的應急信息管理工作造成壓力與被動。但 從另一個方面來看，這種壓力有利于地方為化解工作被動局面，改變以往被動接 收信息的方式，采取有效措施，進一步快速把握信息，做出正確的判斷和決策， 同時也有利于明確責任劃分，從而轉換•為對地方干部的有力保護。地方直接責任 人更加明確自己應急信息報告的責任所在，使他們都在日常的工作中多加防范。 （叫無論是何種渠道掌握應急信息，只要地方政府部門及時有效采取措施，就能最 大限度地減少傷亡，責任人擔責程度降低，被免責的范圍擴大。反乙如若信息 未能及時有效接收，造成事故后果擴大，受害人數增加，那么所承擔的責任程度 就會加強，被免責的范圍也就相應縮小。通過應急信息倒流、倒查、倒追機制的 完善，倒逼地方政府在現有資源條件下形成創新突破，搭建合理的應急信息管理 架構，改善突發事件的應對效果，降低突發事件的損失和成本，提升應對能力， 對地方的應急管理工作實際是有力的推動。
5.2面臨的機遇
5.2.1應急相關法制環境的不斷完善
加強應皐信息管理，提高應對各類突發事件的預防和處置能力，需要一個規 范和完善的法制環境。2007年1月1日起施行的《突發事件應對法》第三章， 對地方政府應急信息報送已作了明確規定，地方政府對應急信息負主要責任，專 業機構、監測網點和信息報告員應當及時向所在地人民政府及其有關主管部門報 告突發事件信息，做到及時、客觀、真實，不得遲報、謊報、瞞報、漏報。2018 年7月1日福建新頒布實施的《福建省突發事件應對辦法》第三章，結合福建實 際情況，規定基層政府“應當建立健全突發事件信息報告制度，通過多種途徑收 集突發事件信息，形成突發事件信息報送快速反應機制和分析機制。”此外，中 辦、國辦也多次下發文件，指出在移動互聯網時代，地方政府信息報告敏感性不 強，對社會關注度較高，影響較大的突發事件信息不能夠及時調度、主動報告， 對國務院應急辦和核報要求反饋不夠及時，對利用網絡媒體獲取突發事件信息研 究不夠、手段不多，第一時間獲取突發事件信息能力不強等問題情況，要求地方 制定出臺完善符合新技術背景下應急信息相關法律法規和相關條例，注重促進新 技術的廣泛應用，為新形勢下地方政府進一步優化應急信息的管理，加強對新技 術、新機制研究運用提供依據。從目前的效果來看，福建省應急法制建設已經邁 出了重要一步。下一步，福建省將在條件允許的情況下，繼續研究制定《福建省 突發事件信息管理辦法》，細化具體工作，使全省應急信息管理工作走向法制化、 制度化、標準化的軌道。
5.2.2信息服務行業的快速發展
隨著工業化進程的加快及信息化投入的逐年增加，我國信息服務行業總體保 持平穩較快發展。2016年我國信息服務行業共實現業務收入4.85萬億元，同比增 長14.90%。2009年到2016年，特別是大數據技術廣泛的運用與發展的幾年，信息 服務行業業務收入的復合增長率達到25. 36%,顯著高于同期GDP的增速，在國民 經濟中的地位進一步提升。冋
大數據服務于各大信息服務機構和企業的同時，在社會公共事務治理方面也 逐漸展示出強大的能力，為地方政府的現代化治理提供了必要的技術支持，也帶 來了新的思維和觀念。運用信息技術構建網絡應急信息搜集和監測系統，快速及 時將紛繁復雜的網絡輿情信息匯總到統一的應急管理機構，己逐漸成為各類治理 主體的共識，而信息服務業的大發展，對以購買信息服務的方式來推動和提升應 急管理能力提供了機會。長期以來，應急信息的公共屬性在某種程度上造成了市 場機制的缺位。應急信息的獲取和傳播需要借助于特定的技術、設備、渠道或平 臺，為了挖掘有價值的應急信息或開發相關信息產品，信息化的硬件設備以及維 護信息系統的軟件環境都需要巨大的前期投入和后期維護費用，對于政府而言是 很大的負擔，呦因此這項工作不可能廣泛的開展。隨著社會分工體系的完善，社 會專業化技術的成熟，政府已經可以實現通過向應急信息的提供者支付一定的費 用的方式來購買信息服務，提高信息利用效率。雖然這一 “用戶收費”的方式尚 未在全國廣泛普及，不過越來越多的國家與地方采用“用戶收費”的方法，應急 信息服務的廣度和深度已得到改善，其做法值得借鑒。
5.2.3省內媒體參與應急管理的意愿增強
大數據信息化社會的今天，媒體己與大眾生活密不可分，媒體特別是新媒體 己成為獲取信息的重要渠道。媒體具備良好的業務基礎和軟硬件條件，長期承擔 突發事件應急報道任務，報道經驗豐富，服務平臺完善。當前，為進一步加強自 身在突發事件信息報道中的優勢地位，同時推廣自身的品牌價值，地方媒體也開 始主動探尋與地方政府多種形式、多種渠道的合作，其參與應急管理工作的意愿 不斷增強。當前，國內部分省、市己指定當地電視頻道、廣播頻道納入該地區應 急管理體系o2016年，經福建省政府同意，福建廣播影視集團交通頻道(FM100. 7) 被授予“福建應急廣播”稱號；2018年，福建廣播影視集團新聞頻道也被省政 府授予“福建應急電視頻道”牌子。在歷次特大災害中，媒體第一時間主動深入 報道，為突發事件的處置提供了寶貴的信息資料。2016年5月8日，連日強降 雨造成三明泰寧縣池潭水電廠擴建工程施工單位的生活營地級辦公區大樓遭到 特大型泥石流摧毀，造成道路塌方，交通阻斷，并有35人失聯。省內多家媒體 立即趕赴現場，派出無人機進行圖片、視頻等信息采集，并撰寫新聞報告，圖文 并茂，成為了政府應急文字信息的有效補充。
突發事件是新聞中價值最高的內容之一,媒體尋求突發事件信息的主動性更 高，而對突發事件的動態跟蹤、輿情引導等方面能力也明顯強于政府部門。同時, 媒體的信息采編能力更強，記者普遍具有較高的內容組織能力和信息編寫能力， 通過在現場收集碎片資料完成信息編輯工作，耗時較短，有效保障信息時效。特 別是在突發事件爆發的事前和爆發的初期，媒體擁有自己的聯系網絡和信息通 道，具有很強的專業性，對于特定突發事件有著更加敏銳、前瞻的洞察力，能夠 通過自身積累的良好信譽與爆料平臺等手段，搜集各方面的信息。政府應保護和 積極培養省內媒體機構參與應急管理具體事務的工作熱情，引導其為政府的科學 決策提供支持。
6我國部分地區應急信息管理模式及經驗借鑒
目前，我國各地根據各自環境條件，在應急信息管理工作上做了許多嘗試和 探索，按照應急信息活動的內容與職能來制定相應的信息策略，構建應急信息管 理模式。一些發展較好的地方和城市，如上海、廣東、陜西、貴州等地，都擁有 較為成熟的應急信息管理模式，并且有各自的特點與側重。本部分對我國多地政 府采取的方式方法進行簡要對比，分析其共性和特點，對福建省應急信息管理優 化對策的提出提供參考和借鑒。
6.1我國部分地區應急信息管理模式
6.1.1貴州一大數據破壁模式
貴州將發展大數據作為-項戰略決策，已經架構了電子政務、智慧交通、智 慧旅游、工業、食品安全、電子商務、環保7個領域“七朵云”，形成“云上貴 州”系統。2014年10月“云上貴州"系統平臺上線后，貴州省要求除特殊情況 外所有省級政務部門不再自建機房以及購置硬件設備，所有的政府數據都統一存 儲在“云上貴州”平臺，不僅節約了建設成本，又為政府部門交換，共享，開發 和利用數據，整合資源提供了平臺，提高了資源利用效率。該平臺的單一基本群 集擁有超過12萬個核心計算資源,1OOPB的存儲資源和500TB的內存資源，計 算能力相當于117臺銀河IV超級計算機。在“云上貴州”系統平臺上，政府規 定，各部門凡是可以開放的數據必須開放，非密級的敏感數據視情況開放，涉密 數據則不開放，將這些信息全部集中，打破了傳統的數據壁壘，初步實現了數據 的互聯互通。以數據開放為契機，貴州的政府應急管理機構改進了治理能力和服 務能力。冋2017年，“云上貴州”平臺集聚全球約500家左右的數據增值服務企 業，帶動相關產業規模達到3000億元，大力推動了包括應急產業在內的電子服 務業的快速發展。
6.1.2陜西一信息服務企業合作模式
陜西為力求進一步擴寬應急信息渠道，加強突發事件網絡信息的搜集研判， 主動發現掌握隱患性、苗頭性、傾向性信息，從而掌握突發事件處置的主動權。 基于這種信息需求，與國內一些信息服務企業達成了合作意向，其中以中國電信 股份有限公司的下屬機構“中國電信網絡輿情業務運營中心”為代表。這些企業 主要是面向應急安全、社會管理、宣傳管理、國資管理等部門，提供專業輿情監 測、預警、研判、報告等一體化服務。其主打產品鷹眼輿情以傳統媒體為基礎， 依托中國電信鷹眼大數據應用平臺，利用中國電信網絡和信息資源,融合大數據、 云計算技術，面向政府部門提供網絡輿情大數據輿情監測。該業務是基于云計算、 大數據、文本抽取等現代信息技術，實現對網絡媒體、論壇、博客、微博、微信、 APP、境外媒體等各類網絡信息源信息的采集和呈現，提供系統、數據、預警、 報告、處置管理等一體化服務。該企業的服務特色是實現了全媒體7*24小時的 輿情信息抓取，全面監測國內外網站、論壇、微博等100萬個采集點，彌補了傳 統政府應急信息收集工作非專業化，非專人化的問題。其通過與國務院總值班室 提供免費服務的形式，將各地應急信息直接輸送到最核心部門，形成了強大的示 范效應，擴大了其在國內的影響力，達到推廣的目的。目前，己有多家部委和省 級地區、市級地區與該企業達成服務意向，服務客戶涵蓋國務院辦公廳、國資委、 國家安監總局、住建部、民政部等國家機關，重點服務地域已覆蓋福建、北京、 河北、黑龍江、浙江、陜西等21個省近200家黨政機關部門和企事業單位。
6.1.3廣東一發展基層信息員模式
廣東省以大力發展基層信息員作為延伸應急信息觸手的主要手段。目前，廣 東各地級以上市、縣（市、區），有關單位及部分鄉鎮、街道均聘請了基層信息 員，約有2萬8千名。全省基層信息員提供的信息占全省接報應急信息總量的三 成以上，而且每年都有遞增的趨勢。廣東注重對基層信息員進行大規模，封閉式 的培訓，一些城市嘗試以賽代訓，舉辦了基層政府系統值班與信息人員業務知識 競賽，讓下一級政府系統信息員到上一級政府系統信息報送工作崗位跟班學習， 大大提高了信息人員的基本素質、文字功底和應急信息報告的水平。“叩4］除了率 先在國內聘請基層信息員外，廣東還制定并完善了 “三來一補充”的工作方式。
“三來”是以督辦手段，督促各地和有關單位及時提交信息，在媒體報道中獲取 相關信息，并關注國內外網站發布的信息。“一個補充”是研究黨中央，國務院, 廣東省委，省政府在各個時期的重點和熱點問題，通過向基層約稿的形式積極挖 掘深層次信息，不斷擴大應急信息渠道。
6.1.4上海、浙江一“共振”式應急響應模式
上海，浙江等地通過各種形式的新媒體，如應急微博，微信公眾號，交通頻 道和應急廣播等，與社會各界密切互動，第一時間收集轄區內敏感或較大突發事 件，提前掌握應急信息，實現線上和線下“共振”式應急響應。上海為了推廣“上 海應急”微信公眾號，在平臺的“應急查詢”欄目設置了 “違章查詢”功能，用 戶可以查詢上海牌照機動車在本市轄區內的道路交通違章信息;通過“食品追溯” 功能，用戶只要輸入產品標簽20位追溯碼就可查詢上海肉菜流通安全情況。“白 堿灘區應急指揮中心”微信平臺還制定了舉報獎勵辦法，定期公布舉報獲獎者名 單，旨在有效提升了用戶與地方政府之間的互動熱情。閃浙江積極關注公眾微博、 微信客戶端的信息搜集情況。2011年7月23日晚，甬溫線發生列車追尾事故， 浙江省和溫州市應急管理機構首先從事故現場人員發送的微博中了解到警報，及 時開展部署，從而為后續展開救援行動提供了先機。之后，現場發布的微博形成 了信息矩陣的分散傳播效應，為應急管理機構現場收集和掌握情況提供了極大的 便利。［76)
6.2經驗借鑒
6.2.1注重非政府主體的參與
非政府主體參與應急信息管理成為政府部門工作的重要補充，通過引入私營 部門先進的理念和技術，來完善地方政府應急信息的傳播渠道或平臺，開發信息 產品，使應急信息管理參與的主體擴展到商業組織、社會機構，調動了多元主體， 構建了協商合作伙伴的關系和多層面互動的網絡，有利于彌補政府單一管理的缺 陷，推進應急協同管理。
6.2.2注重基層力量的培養
把基層作為加強應急管理工作的主戰場和工作重點，構建強大的基層公共安 全應急網絡體系。根據基層實際情況，把能夠下移、靠前的應急信息采集力量下 沉到基層，強化平時狀態下的協調溝通，提升基層人員的應急安全素質，從源頭 上進一步加強保障。這些架構由應急管理機構牽頭發起，向民間團體甚至普通公 眾滲透發展，形成社會參與型的協作網絡，降低政府和社會的應急成本，有利于 發掘更大的社會效益。
6.2.3注重多種技術手段的支撐
除了加強常態化應急信息收集渠道的建設外，這些地方政府還通過各種技術 方式為及時準確地獲取應急信息提供支持。應急管理機構積極運用大數據平臺， 接入多部門信息系統，發揮其監測預警作用。這些網絡系統已成為應急信息收集 的重要來源。
7優化福建省應急信息管理的對策建議
對于應急信息管理的優化，一般存在兩種思路。一是從加強頂層設計和整體 規劃的角度，通過優化技術手段和設計方案，設法滿足各部門和機構的信息需求; 二是從業務流程重構和組織重組入手，減少因體制不順、職能重疊、管理交叉等 業務環境問題造成的不合理，科學合理地將相關業務部署到同一職能部門，實現 信息共享。㈤應急管理的大部制改革為加強頂層設計和總體規劃帶為契機，作為 省一級政府，福建應當抓住歷史機遇，從機制上重構與頂層設計相配套的業務流 程，加強應急信息收集、處理、傳遞和利用的各個環節，確保以政府為主導，多 元主體參與的有效整合，綜合運用各種管理方法和手段，做好管理服務，促進各 方利益的和諧。
7.1優化目標及原則
7.1.1確認信息需求
在應急信息管理中，由于多元主體的參與，首先要針對不同的組織和機構的 信息需求進行分析，網包括受供者的信息需求和對提供者的信息要求，進而從各 參與主體，即各地各部門以及媒體和信息服務企業的主要意見中尋找各方信息訴 求的共同點，確定統一的優化目標。
調查采用工作座談會方式進行。2017年6月，福建省政府辦公廳在省應急 指揮大廳召開全省應急管理信息聯動工作座談會，省政府總值班室、各設區市政 府總值班室、平潭綜合實驗區管委會總值班室負責人以及公安、防汛、海洋、國 土、環保、交通、衛生、安監、氣象、地震、通信等省直有關單位應急辦負責人 參加。省委總值班室、省內部分媒體、信息服務企業、省應急信息平臺建設方等 有關負責人應邀參加。座談會上各方暢所欲言，分別從應急信息的使用者、應急 信息的提供者兩個不同的視角，充分反映各地各部門信息服務內容、信息整合意 愿、信息服務方式等需求。從各方反映的集中程度看，信息訴求主要集中在以下 幾個方面：
一是鞏固信息主渠道，拓寬信息來源。省委、省政府總值班室，各設區市政 府及平潭實驗區管委會總值班室等信息中轉“樞紐”機構對這方面的訴求尤為強 烈，特別在重特大突發事件期間與重要時間節點，對前兆性、苗頭性、預警性信 息需求量將大量增加；
二是優化信恵流程，完善信息服務。以各設區市政府及平潭實驗區管委會總 值班室，公安、防汛、衛生、安監等省直相關業務主管部門為代表，紛紛呼吁要 求化繁為簡，減少應急信息流通環節，實現信息的快速傳遞；-
三是發揮綜合協調功能，注重日常聯系。這一需求以各相關業務部門與媒體 和信息服務企業為主，希望能夠開展更廣泛的通報情況，交流業務，信息聯動， 參加有關培訓座談以及基層應急管理能力的建設調研；
四是建立工作標準體系，完善激勵制度。各地值班系統希望由省政府層面出 臺統一工作規定，構建責任明確、定位清晰、運轉高效的信息工作體系，加強工 作人員信息意識、技能等，制定并落實各項保障政策，營造積極文化氛圍；
五是建立有力的裝備支撐體系。一些在技術平臺的對接上存在需求的單位希 望能夠按照統一的技術和標準加速實現各級政府和部門之間信息平臺的有效對 接，確保網絡的安全暢通和各類數據資源實時更新。
7.1.2選擇優化目標
由各方的主要信息訴求中，研究確定福建省應急信息管理優化的目標，主要 是以下五個方面：
一是要解決傳統渠道應急信息相對滯后問題，提升政府信息報告工作的主動 性和及時性；二是解決網絡應急信息容易失真的弊病，提高信息的準確性和完整 性；三是做好應急信息的雙向溝通交流，強化部門間信息協作，建立信息通報反 饋的機制；四是引導新聞媒體，網絡機構下一步輿情關注重點，高效推動工作開 展；五是完善應急綜合平臺功能，打造一個既服務于政府領導，也服務政府部門， 同時服務社會機構和下級政府及部門的綜合應急信息共享服務平臺。
7.1.3堅持優化原則
為保障目標的順利優化，在實踐工作中主要堅持以下五個原則：
一是要堅持快速主動，突破自下而上，層層核實、層層上報的被動性接受信 息思想觀念，采取主動方式，充分把握應急信息的時效性；二是要堅持信息共享, 積極協調應急信息中多方部門不同的利益訴求和權責范圍，突破地方和部門信息 保護壁壘，杜絕“信息孤島"；三是要堅持準確可靠，避免信息來源多頭，對出 處不一的信息要有效核實，統一口徑，保證信息的可靠性；四是要堅持方便操作， 優化信息平臺的設計，簡化操作方法，幫助更加準確和快速的獲取信息和數據； 五是要堅持髙效節約，避免重復建設，提高應急信息開發與利用，壓縮不必要的 經濟支出。
7.2對策建議
7.2.1搭建應急信息共享平臺，拓展信息組織的“寬度”
按照經濟、共享、節約的原則，利用現代化的技術和手段，搭建一個容納多 方信息來源的應急信息共享平臺作為信息匯集地，實現信息技術與機制設計的有 機結合。平臺以現有的福建省政府應急信息平臺為基礎，加以保密性安全措施, 將應急信息的各參與方統一納入管理。同時配套開發手機APP程序，以確保信息 的實時接收和反饋。在機構改革完成后，應急管理的職能移交給新成立的省應急 管理廳，但省政府總值班室依然承擔應急信息的匯總上報職能。今后由省政府總 值班室與省應急管理廳共同作為平臺信息管理的主導者，負責對平臺上的信息進 行過濾、篩選，而其他相關應急職能機構與部門負責在平臺上進行應急信息資源 的互通有無。與現有的傳統應急信息平臺的不同在于，首次將信息服務企業、地 方媒體以及參與應急活動的社會公益組織與省、市、縣（區）各級地方政府、相 關部門、重點企業一道納入成員單位，積極回應了大數據下要拓寬應急信息渠道 的需求，確保在緊急情況下，各主體無論是誰收到第一手資料，第一時間優先傳 輸到信息平臺共享，避免層層報告帶來的信息滯后。發布者在共享應急信息之后, 也能夠很快在平臺上得到來自其他單位的相關信息的反饋,從而解決了過去信息 單向傳遞的問題，實現了多向互通。同時，共享信息可以避免信息重復的收集, 存儲和管理，提高信息資源利用率，避免資源浪費，形成完整的緊密連接的體系。 例如，省應急信息管理機構通過購買網絡信息服務或共建的媒體伙伴的渠道獲得 的信息，就可通過平臺及時傳播給其他有相關信息需求的部門和單位，特別是基 層政府部門和應急管理機構。目前，應急管理領域己積累了大量應用高科技設備 與技術實現關鍵信息獲取與傳輸的經驗，證實支持應急信息在不同主體之間順暢 傳遞是可行的。泗
下一步，如果技術可行，還可以考慮將“新媒體”所帶來的便捷高效的技術 運用到應急信息共享平臺的建設上，譬如將政務網站、政務微博、官方微信公眾 號等形式移植到信息共享平臺。通過手機短信、微博、微信等新媒體手段與公眾 互動，來及時了解輿論民意，引導輿論方向麗，打造一體化服務等。當然這一想 法還僅僅存在于理論，實踐運作中將面臨大量操作性問題，還需要社會應急文化 的大力普及，應急宣傳的深入人心，在現階段尚不成熟，可謂“任重而道遠”。
應急信息共享平臺的理念不僅使應急信息管理體制外部的信息交流得以順 利進行，應急信息管理體制內部的信息溝通、交流也因此變得更有活力。應急信 息管理機構的信息''把關人”角色在共享平臺上得到更好的發揮與運用，通過信 息實時監測對下級工作進行監督與補充，推進了應急信息管理扁平化，減少非常
規狀態下應急管理的指揮層次，縮短信息流鏈，從而實現信息收集，匯總，報送 和反饋的快速響應和高效運作。（圖7-1）
圖7—1應急信息共享平臺運行機制
應急信息平臺的管理機構應確保做好應急信息共享平臺的服務保障工作。由 于政府職能的復雜而廣泛，信息共享平臺又有其專業性和技術性，因此經費和人 員上的配置是一個急需考量的問題，平臺可適當配備專業分工的工作人員，如監 測人員、分析人員、執行人員、維護人員等，并定時定期開展操作培訓。信息共 享平臺投入與維護的資金預算要有相當的保障，這就要求政府預算要適度重視這 一領域的財政投入。
7.2.2強化政府應急信息報送主渠道作用，提高信息報送的“速度”
政府作為應急信息報送的主渠道，其報送信息具有絕對權威性,是媒體報道、 網絡新聞等所不能比擬的。在網絡信息鋪天蓋地，“大數據”“新媒體”多元發聲 的今天，當務之急是強化政府系統應急信息報送主體的主渠道作用，嚴格按照國 務院在2018年對各地應急管理工作的督查中明確提出的“創新工作機制，深入 推進信息報告工作制度化，探索建立現場情況調度、網絡輿情監測、信息通報共 享等機制”的標準要求，建立一個高效、統一的信息報送系統。
首先要強化政府信息報告主體責任，加強信息首報率。最重要的一點是簡化 信息上報的審批流程和環節，提高時效性，尤其是對敏感信息、預警信息和社會 熱點問題的分析研判要轉變“等情況都掌握了再報”等傳統觀點，各級政府及部 門要嚴格落實2013年福建省政府辦公廳下發的《突發事件信息速報機制》有關 規定，實行“邊報告、邊核實、邊補充”的工作制度。省里可結合近年應急信息 的特點，進一步明確限定可越級上報的事件類型與級別，避免因難以判斷是否可 “越級”而造成信息報送延遲，同時完善電話報告、手機短信報告、微信報告等 工作機制，提升基層信息報告工作的積極性、主動性。上級政府要強化對基層應 急信息的業務指導，通過視頻交流、業務培訓、跟班學習等多種方式，及對本地 區、本系統值班和信息報告工作進行指導，有力提升應急值守人員業務能力和工 作水平。
其次是要豐富政府應急信息報送的形式。發揮“互聯網+”應用技術與通訊 手段在不同類型突發事件中精細化、全覆蓋特點，加強信息報送形式多樣化，加 大現場圖像、視頻信息的報送力度。在信息管理技術的運用上要進一步統一標準, 兼容各級政府及有關部門信息報送系統的統一化，改變當前部分地區，特別是垂 管單位與地方之間不同平臺的不連通，或是互相切換帶來的不便。
最后是要層層壓實工作責任。應急信息管理機構要聯合紀檢（監察）、督查 部門開展明察暗訪并通報情況。考慮將應急信息報告納入政府目標管理績效考核 體系，制定獎懲辦法，對成績突出的單位和個人給予獎勵和表揚，對工作存在嚴 重問題的單位和個人給予通報和批評，對因遲報、漏報、瞞報等造成重大損失、 重大影響的要依法依規嚴肅追責。目前，省內已有部分地區開展相關工作，取得 不錯的效果，有意進一步向全省范圍推廣。
7.2.3加強與信息服務企業協作，增強信息獲取的“廣度”
隨著社會分工的精細化、專業化，為提高政府運行效率，履疔好公共服務職 責，客觀上要求政府需要將信息化建設過程中一些必須具備長期工作經驗和專業 技術要求高的工作以契約形式交由專業公司和機構來完成。剛為推廣、加強“互 聯網+”技術在應急信息獲取中的應用，應急信息管理機構可進一步加強與信息 服務企業協作，建立更為廣泛的“互聯網+”應急信息獲取機制，變“被動等待” 為“主動出擊”。通過市場上許多企業在應急信息開發方面的技術及人才優勢， 把網絡信息加工成具有附加值的信息產品，而政府則主要是發揮完善信息服務企 業網絡監督員的作用。
首先，應急信息管理機構可在進行必要管制的條件下，將部分非涉密的應急 信息，如網絡輿情監測等交給市場去供應，一般可選擇的模式有招標、外包、聯 合開發等。可以要求企業制定詳細而周密的開發計劃，確保政府應急信息資源的 有效性和經濟性。企業要開發提供出符合要求的信息產品和服務來，同時在項目 的運營過程中要合理地降低運營的成本，保證信息資源建設項目能夠同時帶來投 資回報，促進與政府部門協作的可持續性。目前，福建省通過服務外包的方式， 分別向電信“鷹眼輿情”和聯通''沃輿情”購買了網絡輿情監測服務，有組織地 收集、處理、傳輸、發送各種網絡輿情信息，為應急信息共享提供支持。
其次，應急信息管理機構要做好與信息服務企業的協調配合。圖7-2是電信 旗下鷹眼輿情的信息采集分析結構圖，可以看到，在釆集層中，企業主要通過要 素采集、關鍵詞抽取、敏感詞匯識別等方式進行初篩。應急信息管理機構可結合 省內實際，根據時事政治以及當前關注重點情況，采用向企業提供、更新信息要 素、關鍵詞、敏感詞的方式，包括敏感時間、敏感人群、敏感地點、敏感主題、 敏感事件等信息，引導企業輿情關注重點，提高信息獲取技術準確度，減少無關 信息，提高真實有效信息比例。昭
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圖7-2網絡輿情信息采集分析結構圖
最后是要建立應急信息供給效率的考評機制。應急信息管理機構在選擇合作 企業時，必須嚴把質量關，全面評估參與方的信息資源管理經驗及運營管理的能 力，選擇實力雄厚、資金充足的企業來承包網絡信息監測服務，并制訂好配套的 規則，如信息定價價格規則、信息服務提供方式的規則等。在項目合作過程中， 應急信息管理機構需要對應急信息獲取內容的可靠性、及時性、廣泛性等進行綜 合評估。對首報率高，信息真實度、可靠度靠前，獲領導批示多，領導關注度高 的企業采用加分機制。同時建立一定的完善退岀機制，一旦發現提供方無法達到 政府部門的需求時，可以適時終止合作，更換服務提供方，將損失減少到最低。 [51]
7.2.4建立多方核報信息機制，確保信息傳遞的“精度”
網絡信息的真實性存在缺陷一直是困擾著應急信息效果的一大頑疾,作為應 急信息的權威發布，應急信息管理機構務必保證應急信息的準確有效。建立多方 核報信息機制是近年來工作中的一個有效嘗試和探索。目前，福建省應急信息管 理機構在獲知突發事件線索后，一般按照“一條信息、二次核實、多發印證”的 工作標準，以縱向和橫向維度相結合的方式，同時向事發地政府、救援機構和主 管部門多方印證核實，以此來提升應急信息的準確性和時效性。但在具體的操作 細節上，還存在進一步提升和優化的空間，如對一時情況不明的，可在應急系統 內部建立各環節限時核報制度，對各環節核報和反饋意見的時間要求作出明確規 定，在特殊緊急情況下，允許地方內部執行分管領導快速審批，應急信息管理機 構電話先請示報告、書面報告后續跟進等方式，規避層層核實帶來的傳遞路徑長、 耗時長等問題。在核實突發事件線索后，應急信息管理機構還需主動跟蹤、督査 和催報續報有關信息，再匯總、分析、研判，盡可能全面了解掌握情況，補全信 息要素，豐富和完善已有信息內容。針對上級先掌握信息，而基層尚未釆取有效 應對的信息倒流問題，應設立自上而下逆向反饋監督機制，督促相關部門加快信 息收集、研判和報告，在確保應急信息快速的情況下，力求信息傳遞的“精度”。
7.2.5保持與地方媒體良好互動，深挖信息內涵的“深度”
作為應急信息共享平臺上重要的信息來源，政府必須考慮如何將地方媒體更 好的納入政府應急信息管理體系，發揮媒體信息渠道多、觀察能力強、群眾基礎 好的優勢，為應急信息的優化管理提供幫助。
首先，要從合作機制上進一步完善，明確地方媒體參與應急信息管理的責任、 途徑和方式，明確其地位，制定相關的機制等。媒體由于其職能與價值定位，在 參與地方公共事務中具有一定的積極主動性，可作為政府各部門工作的延伸。政 府要處理好與媒體的關系，建立互信機制，不僅在信息管理過程中加強溝通，還 在突發事件前后保持密切聯系。在突發事件發生前，如果出現異常的預兆信息， 雙方應提醒對方注意、引起重視，以待獲取更多準確的信息。在突發事件處理結 束后，也應該和媒體保持溝通和交流，認真總結經驗教訓，以更好的應對下次突 發情況。醐福建在這方面作出嘗試，己同新華網福建頻道、人民網、東南網、福 建應急廣播、福建應急頻道等媒體、網絡機構建立合作關系，在突發事件、重大 輿情和敏感信息方面進行聯動，目前正就進一步擴大合作范圍，完善合作方式等 進行探索研究。
其次，要正確引導地方媒體，引導輿情關注熱點、重點，提高媒體渠道應急 信息的價值，同時也要尊重媒體的價值取向，積極發揮媒體在信息渠道、采編能 力、發布效率等方面的優勢，在現場收集碎片化資料的能力，重視自媒體對突發 事件信息的傳播影響力，特別是通過媒體渠道不同的觀察視角，來獲取社會公眾 的反饋信息，對社會公眾關注的熱點焦點信息進行持續跟進，獲取政府工作無法 獲取的信息內容，不斷挖深應急信息的“深度”，為政府的決策提供依據。
7.2.6完善應急管理相關配套，加強信息保瞬勺“力度”
新形勢下，福建省應急信息管理的各項工作要落到實處，還需要相關配套強 有力的保障，重點是解決組織構架、人才培養和科普宣教三個方面的問題。
首先，是緊緊跟隨國家機構改革的步伐，加快省里機構改革進程，盡快搭建 合理的應急管理機構組織架構，讓應急信息管理工作步入正軌，進入常態化。根 據《國務院機構改革方案》要求，本著“宜合則合，宜分則分”的原則，統籌安 排組織制度的設計，形成互補共生的組織生態。新成立的應急管理機構應避免成 為一個依舊“各吹各的號”的“拼盤”或者某個部門的“升級版”。冏對于沒有 并入應急管理機構，但仍舊保有相關職能的部門，應急管理機構要建立標準化、 制度化、常態化的溝通機制，經常開展共同學習、交流、對話、培訓、演練等形 式的活動，進一步理順應急處置時相關部門之間的關系，強化應急管理機構牽頭 負責、協調指揮職能和權威。
其次，是大力抓好應急信息管理人才培養。應急信息管理亟需建設一支高素 質的隊伍，特別是要加強和發展縣級和基層單位信息直報員，建立基層信息直報 點，將政治素質好，熟悉業務，具有較強研判性和表達能力的人員充實到崗位上 來。建立相關工作制度，明確責任人及信息任務，形成全面覆蓋基層的信息管理 格局，提升基層政府第一時間獲取信息的能力，跑好“第一里路”。在應急信息 管理社會化方面，政府應積極落實各類志愿者組織參與公共安全工作的有效途 徑，構建政府和社會的合作伙伴關系，可考慮與社會志愿者組織簽訂合作協定， 使組織在平時、應急時都能積極參與應急信息建設的各項工作中來。
最后，是下大力氣改變科普宣教較為薄弱的局面。2017年，福建省應急辦 和公務員局組織了近年來全國最大規模的一次應急管理公務員網絡培訓，覆蓋全 省黨政群處級以下（含處級）全部公務員。省、市、縣、鄉各級公務員和參照公 務員法管理工作人員共20萬人參訓，獲得了人力資源和社會保障部相關領導的 肯定。下一步，應急管理培訓的工作重心是進一步擴大培訓的范圍，通過網絡平 臺和傳統媒體的宣傳，普及應急知識，力爭在社會形成一種應急文化的氛圍，鼓 勵越來越多的人參與到應急管理的事務中，借助公眾在各自領域的所長，深入增 值開發出一些有價值的應急信息，實現資源的優化配置。
8結論
現代公共管理顯著特點就是愈發強調一種協作意識。具體到政府應急管理方 面，就表現為對整合社會各項資源的能力越來越重視。應急信息管理是服務領導 應急決策的重要基礎，良好的內外部信息溝通協作是不僅是應急管理中重要項目 之一，同時也是提高政府服務能力，激發社會活力的客觀需要。
當前，新一輪黨和國家機構改革開啟，新組建的應急管理部門將針對公共安 全領域條塊分割、機制不順、資源分散等問題提岀系統的解決方案。福建省正以 此次機構改革為契機，著力構建權責一致、權威高效的地方應急信息管理新格局。 因此本文把研究視角放在了應急信息管理方面，針對福建省應急信息管理水平和 能力不平衡現狀，文章分別從應急信息管理的內部環境，如溝通渠道、組織體系 及技術支撐方面存在的具體問題，以及外部環境，如社會力量的組織動員不足， 公眾參與應急管理的社會化組織程度較低等情況進行了深入研究，并從新形勢下 的應急管理視角，以新公共服務的觀點，提出結合新媒體趨勢發展的特點，通過 增加應急信息參與主體,促逬信息協同與共享等思想來實現應急信息管理的優化 與改進，努力將分散的應急信息整合成為一個高度共享的最優系統。
本文在對這一問題進行研究時，由于時間倉促，工作繁忙，以及文章篇幅所 限，還存在很多的不足和膚淺之處，請各位專家多提寶貴意見，多批評指正，以 期對這一研究成果不斷增補完善，真正實現地方政府的應急信息管理的優化，夯 實地方應急管理的能力。
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