昌黎縣政府危機信息管理問題與對策研究

發布時間：2023-07-09 10:48

摘要 I

ABSTRACT II

第1 章緒論 1

1.1 課題背景和研究意義 1

1.1.1 研究背景 1

1.1.2 研究意義 2

1.2國內外研究現狀 4

1.2.1國外研究現狀 4

1.2.2國內研究現狀 6

1.2.3國內外研究現狀述評 8

1.3研究的主要內容和方法 9

1.3.1主要內容 9

1.3.2研究方法 9

第2 章政府危機信息管理的基本概念與理論基礎 11

2.1政府危機信息管理的基本概念 11

2.1.1政府信息管理 11

2.1.2政府危機信息管理 12

2.2政府危機信息管理的理論基礎 13

2.2.1危機管理理論 13

2.2.2大眾傳播理論 13

2.2.3 溝通理論 14

2.3本章小結 15

第3 章昌黎縣政府危機信息管理現狀 16

3.1昌黎縣政府危機信息管理發展成效 16

3.1.1信息收集系統相對暢通 17

3.1.2危機信息管理重點突出 20

3.1.3 信息監測范圍逐漸擴大 22

3.1.4 輿論引導路徑逐步優化 23

3.2昌黎縣政府危機信息管理存在的問題 24

3.2.1危機信息管理工作人員嚴重不足 24

3.2.2危機信息管理缺乏整合機制 25

3.2.3 個別危機信息管理制度未落地 26

3.3本章小結 27

第4 章昌黎縣政府危機信息管理存在問題的原因分析 28

4.1昌黎縣政府危機信息管理思想觀念落后 28

4.1.1 對信息工作認識不到位 28

4.1.2 對政績的認知評價錯位 29

4.1.3 對輿論媒體的理解偏差 29

4.2昌黎縣政府危機信息管理水平滯后 30

4.2.1管理方式粗放 30

4.2.2缺少統一協調 31

4.2.3 人才培養力度不夠 32

4.3法律保障和技術支持手段缺失 32

4.3.1 相關法律法規操作性不足 32

4.3.2技術支持不到位 33

4.4本章小結 33

第5 章昌黎縣政府危機信息管理的改進策略 34

5.1 轉變官員危機信息管理觀念 34

5.1.1調整工作思路 34

5.1.2轉變工作作風 34

5.1.3激發工作活力 35

5.2 提升危機信息管理水平 36

5.2.1 實施危機信息規范化管理 36

5.2.2 提高危機信息協調聯動能力 36

5.2.3 建立與時俱進的學習機制 37

5.3 完善危機信息管理制度保障 38

5.3.1落實經費保障 38

5.3.2 建立危機信息研判制度 38

5.3.3 圍繞重點難點問題分類施策 39

5.4本章小結 39

結論 41

參考文獻 43

攻讀碩士學位期間承擔的科研任務與主要成果 46

致謝 47

第 1 章緒論

1.1課題背景和研究意義

1.1.1研究背景

2020 年新型冠狀病毒疫情全球爆發，“疫情就是命令”，全國上下開展了一場全民作戰的疫情狙擊戰，一系列強有力的防控舉措得到了聯合國和世界衛生組織的高度贊譽。疫情尚未結束，疫情防控進入常態化，對此次乃至未來疫情應對的思考已經在全世界開展起來。從論文風波、雙黃連搶購危機、免職風波、紅會事件再到李醫生事件，危機信息不斷爆發。從這些事件中不難發現，各級政府特別是基層政府由于受到技術、資金等客觀條件的制約，從整體上看危機信息管理水平還不盡人意，嚴重威脅了社會穩定和發展，影響了政府公信力。

習近平總書記回應經濟社會發展熱點問題時提出，“要堅持用全面、辯證、長遠的眼光分析當前經濟形勢，努力在危機中育新機、于變局中開新局［1］。”我國正處于經濟社會轉型時期，中國特色社會主義也邁入了一個全新的歷史發展時期，實現偉大的中國夢就必須進行偉大斗爭。這就需要黨員干部和各級政府不斷增強斗爭本領，防范化解各領域重大風險。提高政府危機信息管理水平，不僅是處理當前時期我國經濟社會發展困境的必要武器，也是防范化解各領域風險的重要法寶。

當前，我國形勢總體上是好的，意識形態領域態勢積極健康向上，經濟保持著穩中求進的態勢，全國各族人民同心同德、斗志昂揚，社會大局保持穩定［2］。防范化解重大風險是政府執政的基礎，是國家長治久安的保障。特別是對基層政府而言，信息管理是政府聯系群眾的關鍵環節，同時，危機信息管理能力直接反映出政府的執政能力。習近平總書記強調，要深入推進基層社區治理創新，構建富有活力和效率的新型基層社會治理體系［3］。政府危機信息管理與基層社會治理能力密切相關，已經成為基層迫切需要解決的問題。

此前， 2008 年三鹿集團的奶制品污染事件給中國奶業發展帶來了巨大的災難，該事件引起全世界的高度關注和對乳制品安全的擔憂，不僅是乳制品行業，河北省政府同樣面臨著前所未有的信任危機。直到2011 年給70％的國民還不敢喝國產奶。據新華社報道，三鹿毒奶粉事件事態擴大的主要原因是三鹿集團公司和石家莊市政府在獲悉三鹿奶粉造成嬰幼兒患病情況后隱瞞實情、不及時上報所致［4］。任何一個國家都是在相對穩定的政治環境下發展起來的，面對危機事件，維護社會秩序是政府的職責所在。

河北省秦皇島市昌黎縣是我國“京津冀”一體化發展下農業大縣的代表，由于文化差異，除了具有當前縣級政府的危機管理的基本現狀外，還具有一些當地獨有的人文特性、產業發展等因素，在危機信息管理方面面臨著更為艱巨的任務。論文研究昌黎縣當前政府危機信息管理存在的問題，并探索研究建立危機信息管理機制，進一步提升危機信息管理能力，維護政府形象和權威，加快昌黎縣服務型政府建設。

1.1.2研究意義

(1)理論意義 21 世紀經濟社會高速發展，各類危機事件屢見不鮮，環境、公共安全、衛生等各領域危機事件頻發，如 2010 年吉林化工原料流入松花江事件、2014 年山西“塌方式”腐敗案、2015 年天津濱海新區爆炸事件、2017年北京朝陽區“紅黃藍幼兒園虐童”事件、2018 年長春“疫苗造假”案、2020 年新型冠狀病毒肺炎疫情等。與此同時，全媒體時代的到來加速了危機事件負面的影響力和破壞力，不同利益群體的交流、互動、訴求呈“井噴式”發展，給各級政府帶來了巨大的挑戰。同時，也引起了各級政府對危機信息管理問題的深入思考。

2003 年“非典”疫情發生后，各領域開展對危機信息管理的研究，國家已經出臺一系列法規文件，深刻總結了對于政府危機信息管理的規律性認識。但是，處于 “高風險”下的中國社會，不僅僅需要規律性的認識，更加需要在認識的基礎上總結歸納出應對重大風險挑戰的理論依據。特別是基層政府危機管理能力不足、信息管理能力弱、基礎設施保障不到位等問題較為突出，需要深入的研究和探索危機信息管理理論與實踐經驗。

第一，從基層治理的角度來說，國家政治和政府制度的一個重要組成部分是地方政府。危機信息管理不僅要關注中央政府層面，更應該注重基層政府層面。我國國家治理現代化落實到地方就是地方治理的現代化。政府職能不同，危機信息管理的內容和形式也就有所不同。昌黎縣葡萄酒產業和鋼鐵是兩大支柱產業，分別在 2010 年和2017 年遭遇重大危機事件，政府的工作效能和官員的言行備受輿論質疑。政府管理不善，給當地經濟社會帶來一定負面影響。因此，加強對昌黎縣政府危機信息管理問題的研究，有利于健全當地政府的應急管理能力，維護正常社會秩序。

第二，從政府治理變革的角度來說，現代社會正朝著數字化和智能化轉型。媒體是一把“雙刃劍”，數字化給政府治理到來的機遇和便捷，但同時也帶來了危機和挑戰。新媒體的發展促進政府治理能力的發展，引發生產關系和經濟基礎的變化，進而推動包括國家或政府治理和意識形態在內的上層建筑的變革［5］。由于傳播渠道和方式越來越多，信息大爆炸，對于政府鑒別、分析、研判和處置信息的能力要求也越來越高。數字時代，輿論影響事件發展的趨勢。信息的處理能力，成為當前政府最重要的治理能力之一。昌黎縣政府危機信息管理理論匱乏，只有重視這一變革，才能逐步實現昌黎縣政府危機信息管理制度的規范化建設。

第三，從政府危機管理的角度來說，有的學者從社會學角度研究政府危機應對的相關理論；有的學者從財政制度角度研究資金保障相關機制；有的學者從公共關系角度研究輿情應對策略；有的學者從決策角度研究危機事件的應急機制。以上基本都是從整體層面去研究當前各級政府危機信息管理存在的問題，缺少具體、有針對性性的研究。由于我國地方經濟發展水平存在差異、社會發展背景不同，相應的政府管理就會產生不同的效果。論文以昌黎縣為例，通過分析當前政府危機信息管理存在的突出問題，探討全媒體時代政府危機管理問題，符合時代發展要求，對昌黎縣政府危機信息管理理論的研究有著積極的推動作用。

(2)實踐意義 2010 年，昌黎縣葡萄酒產業陷入“造假”的輿論漩渦。2010 年 12月 23日，中央電視臺“焦點訪談”節目曝光河北昌黎部分葡萄酒企業造假行為。報道稱，昌黎縣部分葡萄酒生產企業采用化工原料勾兌生產葡萄酒，其中甚至不含一滴葡萄汁，情節十分惡劣［6］。5 家葡萄酒不法企業雖然只占少數，但事件曝光后，整個昌黎產區陷入到了集體危機中。此次事件直接導致三十年來建立起的葡萄酒產區聲譽嚴重受損，影響政府公信力，致使當地經濟受損嚴重。事件發生后，葡萄酒產業對口的政府服務部門成立了“河北昌黎酒業聯盟”，將復產企業納入統一管理，并采取一系列措施重塑昌黎品牌。但在整個危機管理過程中，危機信息管理依然存在著很多空白點。事件發展至今已有十年，危機信息管理意識逐步顯現，但在實踐方面存在的問題亟需破解之道。

第一，為昌黎縣政府危機信息管理提供遵循與契機。政府危機信息管理離不開橫向的信息預警、研判和處置，更離不開從中央到地方的縱向傳輸。信息管理考驗著昌黎縣政府的執政能力，危機信息作為信息管理中的最為重要，也是最棘手的一項能力，是當前昌黎縣政府亟待關注和解決的問題。我國政府危機信息管理水平在 “非典”疫情發生后取得了突破性的進展。從2003 年起，危機信息管理能力逐漸提升，如汶川大地震危機信息管理得到世界多數國家的廣泛認可。特別是2020 年疫情發生以來，中國的成績世界矚目，這不僅僅得益于中國制度的優越性，也是我國危機信息管理能力提升的現實表現。但是隨著信息化社會的高速發展，信息成為社會組織及成員生存和發展的重要資源，影響著社會及其成員的發展。政府危機信息面臨的任務異常繁重艱巨，特別是對昌黎縣這樣的基層政府，危機管理工作不斷被賦予新的更高的要求。面對新形勢新任務，政府危機信息管理還存在許多不適應，制約著昌黎縣政府職能作用的更好發揮。因此，對昌黎縣政府危機信息管理的研究，將成為當地應對危機事件的重要參考范本。

第二，為昌黎縣政府危機信息管理提供路徑和指導。全媒體時代的到來，網絡技術、5G通信技術飛速發展，虛擬網絡生活扮演的角色越來越重要，信息言論充斥網民周邊，海量復雜、難辨真偽的，政府危機信息管理的難度逐漸加大。昌黎縣當前經濟社會發展面臨轉型，生態環保、產業轉型升級等發展壓力巨大。面對轉型， “危”與“機”并存，危機信息管理的成效直接決定整個危機事件的發展方向，危機事件的發展方向決定著昌黎縣未來經濟社會的走向。從容應對危機，扭轉不利局面，是當前政府亟需具備的能力。

1.2 國內外研究現狀

危機信息管理屬于危機管理和信息管理的交叉學科。在大數據時代背景下，面對社會利益主體和訴求多元化發展，如何穩定社會情緒、協調多方利益、應對社會風險、達成廣泛社會共識等，沒有哪一個國家和政府不重視信息問題。危機信息管理在公共管理中的地位逐步提升。論文通過文獻檢索及對資料的研究分析，發現越來越多的學者把焦點集中在信息技術管理和信息公開的相關問題上，危機信息管理體系建設的研究取得了一定的理論和實踐成就。總結國內外研究現狀，有利于各級政府應對危機、化解危機，為更好推動危機信息管理奠定理論研究基礎，同時也提供了必要的參考經驗。

1.2.1 國外研究現狀

西方理念形成角度來看，政府危機管理研究起源于上世紀90 年代。美國著名學者格林指出，危機管理的特征是“從事態失控之處開始”[7]。危機管理存在預防、準備、反應、恢復的四個環節，對應著危機信息管理中的收集、預警、研判和引導的四個過程。政府危機管理要做到：危機發生前要有預警，危機發生時要防止失控，在事態失控后則要想方設法重新進行控制［8］。相比較而言，國內對政府危機信息管理的研究起步相對較晚。

通過調查發現，國外在危機信息管理方面的研究相對較早，形成了大量與危機信息管理相關的研究結論。論文以知網檢索關鍵詞"Crisis information management", 檢索語言設置為外文，共得到1005 篇英文文獻。通過分析發現，在國外學者在危機信息管理中，“信息技術”“危機信息溝通”“危機決策”等主題的研究較多。同時，危機信息管理在公共行政管理以外的社會學、計算機科學和醫療技術等角度的研究也頗為廣泛。

第一，信息技術在危機信息管理中的應用。美國早已形成了較為完備的危機信息管理系統。其中，國土安全部一項管理規章《突發事件管理系統》，明確了準備系統、技術支持系統、資源管理系統、指揮系統、通訊與情報信息系統五大危機管理成分。由多個部門共同向美國國會提交的《用于應急管理的信息技術》研究報告顯示，這項報告中對信息存儲與檢索系統、應急通信系統等信息技術在危機管理中的作用加以闡述，重點關注了其在減災方面的作用。尼克•科林在《危機中的信息管理：通過對信息和技術管理的重構來從信息技術投資中獲取價值》［9］。信息技術對于危機信息管理的重要性在該文中充分展現。劉暉德等人利用網格化技術和服務地理信息系統(GIS)技術實現了面向服務架構(SOA)下城域網格化數據資源的整合與共享，消除了“信息孤島”和“信息煙囪”，建立協同管理模式［10］。

第二，從信息溝通的角度研究危機信息管理。國外學者開始深入到政府危機管理的核心環節，是在美國“911”事件之后。在全力實施危機資源管理的同時，尤其強調危機溝通管理，積極主動并靈活地實施危機傳播，將危機狀態下的信息搜集、分析和傳播界定位危機管理者的直接任務［11］。范炳良出版的專著《政府公共危機信息管理》，從政府危機信息管理的角度指出，政府公共危機管理不僅要“消”，更要“防”，因為它可以化較小的代價取得較大的回報［12］。奧托•萊爾賓格爾在《危機主管：直面風險與不確定性》這篇文章中，從危機管理者的自身素質角度出發，明確了信息管理的關鍵性作用，引發了社會的廣泛思考；由卡里•庫伯以及羅納德•伯克共同完成的《持續性危機溝通：規劃、管理和響應》這篇文章指出，持續性的危機管理才是有效的。麗塔•內格里以及扎卡里•.謝弗發布的《面向執行官的危機管理政策和實踐指南》著作中，明確指出了信息管理能力的重要作用，更加注重管理者的自身素養和危機管理能力等方面。

第三，從危機決策角度的研究。危機管理的重點問題分別為：危機準備、危機預防、信號尋求、危機恢復、危機遏阻、危機識別等。作者謝里夫•卡邁勒在《將決策支持系統用于危機管理》這篇文章中闡述了決策支持系統的關鍵性作用。英國學者邁克爾•里杰斯特則尖銳地指出“只有進行有效的信息管理，才能進行有效的危機管理”。顯而易見，政府危機信息管理已經成為重要的研究領域，而且其實踐性越來越突出。阿勒泰等人認為， 2010 年海地地震的人道主義響應是人道主義信息管理的分水嶺，信息管理在人道主義響應、協調和決策方面可以發揮關鍵作用，獲得更多的人道主義者的信息將有利于決策［13］。特雷卡里奇等人研究了開放知識系統在應急響應中實現信息資源搜集的模式，通過知識開放系統可以實現不同領域信息資源在緊急情況下互通操作［14］。

1.2.2 國內研究現狀

2003 年非典爆發后，危機管理這一領域開始受到政府部門的高度重視，學術界也開始了廣泛的研究和深入的探討。縱觀國內研究現狀，各級政府在非典之前對危機信息的處理一般采取不予公開的方式，造成危機信息處理實踐缺少案例，理論研究缺少事實依據，從而導致“紙上談兵”，相關的理論著作并不多見。非典疫情的實踐給理論研究帶來了現實素材，使政府危機信息管理的研究取得進展，相關的學術研究明顯增多。特別是2020 年全球范圍爆發的新冠肺炎疫情，使得政府危機管理成為各級政府和專家學者研究的熱點。對國內現有研究成果進行總結，相關的理論探討主要集中在如下三個方面。

第一，危機信息管理的基礎理論研究。政府危機管理的各方面和全過程都有信息的存在價值，對信息的需求和管理是風險管理、應急決策、應急處置、重建規劃等關鍵流程都離不開重要支撐［15］。信息在危機管理中的重要性逐步凸顯，信息管理系統轉變成政府危機管理的重要內容。信息的需求、內容和作用在政府危機信息管理中發揮著減緩、準備、響應和恢復危機等作用，政府危機管理活動具有信息和信息管理的特征，“危機管理”實現了到“危機信息管理”的轉變。辛立艷認為，危機信息管理是一個正在成長和發展中的新的研究和實踐領域，這一新興的研究領域，是在危機管理與信息管理雙重視域的交叉結合中，既有其背景學科知識支撐，又有其不同于背景學科的信息管理、傳播學、管理學、心理學等學科獨特的知識元素以及信息技術應用［16］。《面向政府決策的災害信息資源管理研究》一書中指出，信息的利用程度與速度與社會的進步應當是成正比的［17］。事實上，信息在社會發展中已經演變成一種資源。危機信息管理能力關系到國家和民族的發展，人們的工作和生活也其息息相關。危機信息機制的范疇內包含信息溝通、預警、管理機制這三方面的內容。

第二，危機信息管理中的網絡輿情研究。網絡輿論的引導是當前我國政府危機信息管理的重要內容，在新媒體背景下，危機信息管理主要探討了危機事件網絡謠言和輿情應對等方面存在的問題。關于危機信息管理中網絡輿情的研究，學者的研究角度主要是網絡化、云治理和智慧治理等。學者陳平原認為，媒介融合時期突發事件信息傳播過程中，網絡成為突發事件新聞實時發布的第一媒介［18］。網絡傳播的及時性和高效性日漸凸顯，輿論話題依托多元化的網絡媒體，在突發事件的信息傳播中產生了廣泛的社會影響。當前政府危機信息管理要緊密結合網絡輿情監管，信息發布、突發事件處理和輿論引導，通過聯動協調實現有效的輿情管理。郭漸強、曾望峰認為，大數據時代要使網絡輿情管理變革產生應有的預期效應，應從思維觀念、方法手段、體制機制、技術保障、人才建設等路徑著手［19］。唐鈞在應對信息嗓音的實例研究繪制出“重大疫情信息管道模型” ［20］，在應對重大疫情風險預警中，采取及時有效發布信息壓制“輿情效應”，同時動態持續發布信息形成“疏導效應”。

第三，關于危機信息管理系統的研究。國內學者關于危機信息管理系統的研究，主要分為收集、整理、研判和發布四個階段。對危機信息管理系統的研究，為建設危機事件處理系統提供了參考依據。《構建全面整合的政府公共危機信息管理系統》一文中強調了危機信息通訊以及信息管理的重要性，政府應逐步建立健全的信息管理機制，構建完善危機信息管理系統。同時，危機信息通訊也是政府實現科學高效危機管理的有效途徑，有助于快速高效地提升政府執政能力。學者熊楓認為，政府危信息管理在大數據背景下迎來新的機遇，傳統政府危機信息可以通過大數據進行有效的管理［21］。《政府應對危機的信息資源管理》的作者劉彬等強調，想要有效提升政府應對危機以及解決危機問題的能力，一套較為健全的危機信息管理系統的設立是必要的，并且應該具有綜合性特征，形成如危機預警監測、應急聯動、應急管制、決策支持、危機評估等眾多子系統。

1.2.3 國內外研究現狀述評

目前，多數國家和地方政府都初步建立了符合當地需求的危機管理體系。隨著危機管理研究領域的拓展，政府危機信息逐步成為危機管理的研究的熱點。國內外危機信息管理的研究不斷深入并取得了一定成果。從整體上，不難看出危機信息管理研究領域在不斷拓寬，同時引進政治學、信息學、管理學等研究視角。總體而言，國內外關于該領域的理論研究基礎薄弱、指導性不強，未來的危機信息管理需要宏觀規劃、微觀角度深入研究。要針對不同組織和個人之間的關系進行研究，特別是從本土化構建和多學科融合等實踐方面進行深入研究［22］。

國外研究視角比較宏觀，可以從整體上把握危機信息管理的研究方向和發展狀況，但缺少以微觀視角進行實時研究。國外學者的研究，多是從技術手段、管理者素質、危機管理等角度及重要性等方面進行研究，總結出國外政府危機信息管理中很多理論成果，為我國政府危機信息管理的研究提供了理論基礎和研究方法上的借鑒和參考。但是，不管是哪個角度，哪位學者提出的觀點，都要結合本國實際，這些成熟的理念可以借鑒，但絕不能照搬照抄。國外的研究成果豐富，但不一定符合我國基本國情，具有參考價值，但難以直接照搬性地應用。

雖然國內研究起步相對較晚，但也形成相應成果。結合我國當下國情，國內政府危機信息管理研究依舊存在局限，研究成果大部分是以國外理論為基礎，并沒有對危機信息管理主體、信息網絡等具體方面進行系統研究，對危機信息管理的問題和制度框架沒有深入的展開研究。尤其是針對基層政府來講，也沒有對其特殊性和地域性加以區分。我國目前關于政府危機信息管理研究還存在諸多不足，往往以某類突發事件或信息技術在系統中的應用為主來研究危機信息管理系統，針對單一類型的突發事件進行分析的情況較多。部分學者對危機信息管理的研究室多個角度、多層次的，危機管理的研究方法和手段得到拓展和延伸，實踐性、綜合性及跨學科性的特點被充分發揮，有一些可供參考，但對地方差異性關注不夠，有待完善。我國學者提出的觀點，大多數是從宏觀的角度提出的，并沒有學者從基層實際考慮，或者真正深入基層一線了解基層治理的實際情況和問題，對涉及基層政府危機信息管理問題為提出明確的指導方案。

國內學者的觀點，能夠比較清晰地闡明當前我國政府危機信息管理存在的問題和缺陷，并從頂層設計上給予改進和優化模式的建議。但其問題分析和研究，與當前我國基層政府危機管理存在的問題和缺陷缺少緊密聯系。特別是基層政府在由于人員素質、基礎設施等資源分配不均的復雜背景下，所提出的建議舉措不夠精準完善。站在頂層設計基礎上的建議，也具有片面性，對與改進基層政府危機信息管理問的借鑒和指導性不強，必須結合當地實際情況，提出相關舉措。論文認為，實現基層政府危機信息管理的高效運行，主要在于建立精細完善的危機信息管理網絡和機制。

因此，本文以昌黎縣為例，探討基層政府危機信息管理存在的問題，借助信息學、管理學、傳播學等理論工具，探討出破解昌黎縣政府危機信息管理的困境。由于本人知識和寫作水平有限，研究比較淺顯，旨在拋磚引玉。希望隨著我國政府機制改革的不斷深入推進，政府危機信息管理的實踐也將日益豐富，對于基層政府危機來講，危機信息管理體制理論的創新研究將會不斷增加。

1.3 研究的主要內容和方法

1.3.1主要內容

在論文研究過程中，通過對當前國內外學者關于危機信息管理研究觀點的綜合分析，綜合整理政府危機信息管理方面的相關概念和理論，同時結合昌黎縣危機信息管理過程中的實際問題，采取理論與實踐相結合的研究方法，展開問題的闡釋和分析。在研究過程中，借助案例分析法、統計分析和訪談調研相結合的方式，深入分析昌黎縣危機信息管理方面存在的問題和不足，分析問題成因并提出相應的解決對策，找出一套有針對性且適合昌黎縣危機信息管理的新思路。

本文主要介紹了昌黎縣危機信息管理的背景及現狀，從政府危機信息管理相關概念與理論基礎入手，通過了解昌黎縣危機信息管理的現狀，分析探討其存在的問題，并剖析問題背后的成因，提出加強昌黎縣政府危機信息管理的改進策略，旨在進一步推動昌黎縣危機信息管理能力的提升。

1.3.2研究方法

通過對國內外研究的梳理歸納相關理論基礎，同時通過具體的案例研究，探討實際縣級政府危機信息管理過程中存在的問題和不足。具體來看，主要包括以下三種研究方法：

(1)案例分析法。以昌黎縣 2020年應對新型冠狀病毒肺炎疫情的管理舉措為案例，通過對事件發生始末的梳理，對當地政府采取信息管理措施進行分析調查，來發現在處置過程中存在的問題，以期因地制宜地制定政策，切實解決存在的問題，從而進一步優化縣級政府危機信息管理措施。

(2)訪談法。在論文研究過程中，深入到各鎮、村、社區中展開調查研究，與昌黎縣縣委辦、網信辦和應急管理局等相關部門進行交流溝通，通過對各職能部門危機信息管理的實際情況，了解當前存在的管理問題和制約因素。

(3)統計分析法。通過對昌黎縣信息員的數量、報送情況等數據進行統計分析，研究危機信息管理過程中管理者的參與程度和人員素質等方面存在的問題，提出相應的解決對策。

第 2 章政府危機信息管理的基本概念與理論基礎

2.1政府危機信息管理的基本概念

2.1.1 政府信息管理

政府信息是指行政單位用于溝通情況、反映問題、交流經驗，為領導進行科學決策、指導工作、推動工作服務的文字材料。政府信息具有“宣傳”“應急處突” “管理”“參謀輔政”“反映問題”等多種功能。隨著新媒體的快速發展，黨委、政府對信息工作質量、效率的要求也越來越高，特別是問題類的信息，其中就包含危機信息。政府信息一般在黨政系統內部進行交流，在特定范圍內可以共享，供少數領導參考。當前政府信息具有以下四種特征：

(1)真實性真實是信息的本質，虛假信息在政府管理工作中不僅沒有價值可言，還會嚴重影響政府管理和決策，帶來嚴重后果。因此，政府信息在上傳下達時，往往會經過層層核實和把關。驗證真實性是政府信息工作的首要問題和基本要求，但同時也是導致信息在傳輸過程中的效率低于輿論媒體的制約因素。

(2)有價值所謂信息的價值，就是有分量、有意義的信息，能夠在政府管理活動中發揮作用效能的信息。信息的價值是相對的。具體來說，一條信息可能對某項工作意義重大，但對其他工作毫無意義可言。政府管理者每天會面臨大量的信息，沒有人有精力讀取所有的信息。而信息的管理活動就是在海量信息篩選有用，有價值的信息往往都是著眼大局、貼近實際、貼近群眾。

(3)講時效時效性是信息的生命，信息傳送及時對政府解決問題至關重要。當前，政府辦事情環節多、效率相對較低，特別是一些來自基層的信息，層層傳輸，極有可能失真或貽誤時機。信息下通各界、上達中央，基層的情況和呼聲可以通過信息直接送達中央，但對于一些重要信息，應盡量減少環節，提高效率，確保及時、有效。

(4)有特色信息常常是從不同界別、不同層次、不同角度反映各界群眾的愿望和訴求，政府往往可以通過信息來了解不同利益群體的問題，信息的特色主要體現在信息內容上，能夠直觀反映社會各界群眾的意見和要求。通常要著眼于大局，提出創新角度和觀點。

所謂危機信息，其本質就是危機事件發生后，事件本身所蘊涵的信息，如事件的原因、結果、損失、責任人、責任、處置等相關內容［23］。危機事件發生過程中，信息量龐雜，隨著時間變化，危機信息還會發生各種轉化。群眾和媒體通過不同的信息渠道了解危機事件，就會產生不同的理解，由于認知不同，危機信息往往會由普通的事實陳述逐漸發酵成為輿情信息。危機信息是整個危機管理的主線，處于核心地位。只有將信息的收集、傳遞、處理和使用等環節都納入科學的軌道，進行科學合理的預警、研判、處置和引導，才能確保危機事件的高效應對。

2.1.2 政府危機信息管理

政府信息管理，是一種政府管理活動，以信息為載體保障政治資源的有效運行，具有目的性、互動性、強制性的特點。信息管理工作由來已久，最早起源于情報信息，是政府搜集情況、反映問題、參謀輔政的重要渠道，是政府掌握情況、決策部署、指導工作的重要保障，在政府工作全局中具有重要地位。21 世紀之前，群眾接收得到的信息基本上是由政府通過官方媒體發布的。目前，我國已經形成了較為完善的信息管理系統，各級政府都成立了相應的信息機構、研究室等，來承擔信息搜集和管理工作，能夠較為及時地獲取信息，為政府提供信息服務。中央、省委關于信息管理的工作，也在不斷提出新要求和改革新形勢，在輔助決策、政策研究、為民服務等方面不斷進行探索。

政府危機信息管理，即政府作為主體，通過履行傳播溝通、行為規范等職能，讓公共危機信息成為載體，可以自由流動，在政府系統內部整合信息資源，與社會公眾建立溝通橋梁，對危機進行科學預見和有效救治，最大限度地向媒體和公眾告知事實真相，從而達到穩定社會的目的［24］。危機事件在萌芽時期，政府迅速反應，啟動相應的應急管理機制，抓住時機對于危機管理來說至關重要。危機信息貫穿于政府危機管理的各個環節，風險預警、應急決策、應急處突、規劃重建等關鍵環節都離不開信息的需求和危機信息管理的支持。危機管理的核心就是信息，信息優勢會提高危機管理效率［25］。信息在減緩、準備、響應和恢復等每一個危機管理階段，都有響應的需求、內容和作用。信息不對稱給危機管理的各個環節都設置了障礙，政府危機管理的全過程都要將信息的處理和應用作為核心內容來進行管理［26］。綜上所述，政府危機信息管理主要是指政府應對危機信息的動態管理過程。

2.2政府危機信息管理的理論基礎

2.2.1危機管理理論

傳統的危機管理理論假定單一情境或事件情境，強調危機計劃的重要性。早在 20世紀 60年年代初，西方發達國家危機管理理論就已成為一門獨立學科。很多國家都組建了不同學科的專門研究機構，對危機管理的不同角度進行充分的調查和研究，還有一些國家在互聯網上建立危機管理相關的研究網站，此類網站的數量逐漸增多［27］。各國政府通過危機管理的各項研究成果選擇適用于本國的制度，有效支撐各國的危機管理體系和網絡建設，體系建設日漸完善和健全。我國對公共危機管理的研較晚，啟動于21 世紀。就當前的社會發展而言，越來越多的優秀專家學者對危機管理相關課題研究走向成熟，也相應的取得了一些驚人可喜的成就。我國政府在面對危機事件，特別是重大突發事件中，成為危機決策的有力證據和舉措。

在轉型時期，危機管理過度理論認為，謠言和暗示影響著群體的心智并將其引向恐懼和驚慌。網絡還模糊了新聞、誹謗與憑空臆測之間的界限［28］。危機成因理論、形成理論有利于政府有效管理危機，同時，有利于通過利用政府信息途徑和方法有效地應對公共危機。多樣化和不確定性的風險是現代社會的主要特點之一，政府、社會組織的民眾的認知與行動，可以有效防范化解現代社會各種風險。公共危機的中堅力量是政府，特別是數字政府應該重視謠言的負面效應和網絡傳媒的影響力，有效利用和引導網絡媒體，讓不同群體的矛盾沖突通過充分溝通、相互交流及信息共享，化解危機。

從各類公共危機理論中不難看出，在危機事件管理中，政府有必要廣泛動員各社會組織和群眾參與，無論是自身承擔公共安全服務職能，還是發動其他社會力量與民眾積極參與應對危機，對危機信息的管理以及管理過程中的信息溝通是處理危機的重要內容。

2.2.2大眾傳播理論

大眾傳播，即專業化的媒介組織運用先進的傳播技術和產業化手段，以社會上一般大眾為對象而進行的大規模信息生產和傳播的活動［29］。危機事件在發展過程中，短時間內就會產生大量信息，全媒體時代，傳播速度快、范圍廣，難以掌控。不同價值觀、審美、利益群體和個人，都可以自由發表言論到網絡空間參與信息傳播。雖然網絡表達的訴求不代表民意，但確實是民意的體現，而輿情監督有助于危機事件的應對。各級政府如何處理好政府、媒體和公眾的關系，在新媒體環境下進行有效的信息溝通，是當前各級政府面臨的新課題。因此，政府危機信息管理中通過輿情信息的監測和研判，從而進行危機預警、研判走勢、控制事態等至關重要。

從主體和客體兩個方面對全媒體語境下突發事件發生后的應急輿情信息的風險管理進行全面分析，需要從管理理念，管理制度和運行機制等方面與全媒體時代相適應的危機管理模式［30］。在公共危機事件發生之前，政府應當進行輿情監測和預警研判，特別是對關鍵信息的監測，防患于未然至關重要。及時監測、匯總、分析研判輿情信息，是引導輿論的重要前提。政府應加強對輿情信息的監測，善于運用媒體手段，建立危機事件輿情的監控、匯集、研判、預警機制。

2.2.3溝通理論

美國是溝通理論的起源地，美國哈佛大學政治學教授卡爾•多伊奇在20世紀中葉創立了溝通理論。他認為，國家中各種政府組織和社會組織的產生，都是基于政治溝通傳遞信息和反映信息的功能［31］。信息溝通在政府決策的過程中是必不可少的環節。危機信息管理中加強對溝通理論的理解，有利于提高政府分析、認識危機事件的能力。同時，提高政府決策的有效性，能夠在充分認識的基礎上打造良好的輿論氛圍，對于民意的收集也具有積極的推動作用。

危機溝通是指在危機事件發生時通過信息交流，使政府和公眾實現對危機信息的共享。在政府危機管理中實現危機溝通，主要是通過政府及時發布危機信息［32］。英國危機公關專家邁克爾•里杰斯特曾提出危機信息發布的“三T”原則：“Tell own tale”（以我為主提供信息），“Tell it fast”（盡快提供信息），“Tell it all”（提供全部信息）。“三T原則”強調危機信息公開的主動性、全面性和及時性。及時有效的信息發布，公民知情權的到保障，避免公眾心理恐慌，對樹立政府形象、提高公信力、維護社會穩定的意義重大［33］。政府危機事件應對過程中危機溝通起著至關重要的作用，其中既包含著政府內部的信息的上傳下達，也包括外部輿論環境的輿情收集和信息發布及反饋。通過收集社情民意和輿情信息，與公眾的交流溝通，促使思想上產生共識，情感上引起共鳴，重塑政府威信、重建公眾對政府的信心。

政府溝通能力在新媒體高速傳播的背景下，迅速回應公眾對事件被解釋與回應的信息需求，著實考驗著政府危機信息管理能力。主要原因就是事故在調查期間，

信息處于空窗期，新聞發言人遭遇信息溝通掣肘。由此可見，危機溝通在公共危機處理中的重要意義。新冠疫情發生以來，有學者設計了疫情期間數字政府應用、信息獲取與政府信任間關系的理論模型如圖 2-1 所示。這條因果路徑可以實現數字政府，影響政府信任度。這條路徑就是“數字政府應用——信息獲取——政府信任”，主要體現了數字政府應用政治傳播的功能。

I信息獲取

（ !傳遞疫情專業信息r | （專\|〃謠言）|專業信息提升政府信住/ 亠：

\數字政府應用!—抵制痔情謠言，丿謠言隆低政府信任a：、!

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I 1 公共服務績效提升政府信任 \ J

圖 2-1 疫情期間數字政府應用、信息獲取與政府信任間關系的理論模型

數字政府與政府信任的理論模型，深入探討了數字政府應用對疫情治理的影響機制，通過選取政府信任作為衡量疫情治理效果的關鍵代理變量，探討數字政府應用、信息獲取與政府信任三者間發生作用的因果機制［34］。在這些分析過程中，如果危機管理多加注重危機溝通，在信息管理上多做文章，政府的危機管理機制將會更加完善。

因此，根據這一理論模型，各級政府都可以開展自查自糾，查擺問題找差距，從而解決當前政府面臨的危機信息管理問題。

2.3 本章小結

本章對政府危機信息管理中的相關概念進行了明確的界定，并對危機信息管理的相關理論和主要構成要素進行了詳細的分析。危機信息管理是政府危機管理的關鍵環節，危機信息的意義重大。為適應新時代，樹立新形象，各級政府必須高度重視，全面系統的學習危機信息管理理論。結合當前實際，發現問題、分析問題、解決問題，合理利用危機信息管理理論，認識危機信息的重要性，指導昌黎縣危機信息管理工作的開展，有助于實現政府、公眾和媒體的良性互動。

第 3 章昌黎縣政府危機信息管理現狀

3.1昌黎縣政府危機信息管理發展成效

昌黎，公元1189 年定名，有“黎底昌盛”之意。全域共有鄉鎮（區）17個，行政村418個，人口56.4萬，面積1212平方公里。作為傳統的農業大縣，昌黎縣素有“花果之鄉、魚米之鄉、旅游之鄉，文化之鄉、干紅葡萄酒之鄉”的美譽。昌黎縣是全國首批沿海對外開放縣，全省首批擴權縣。中國第一瓶干紅酒的誕生在昌黎，被授予“中國干紅酒之鄉”“中國釀酒葡萄之鄉”“中國干紅葡萄酒城”等榮譽稱號。昌黎產區擁有華夏長城、朗格斯酒莊、茅臺葡萄酒等著名企業，并以這些企業為龍頭，形成葡萄與葡萄酒生產集群，技術力量雄厚，生產設備先進，行業人才濟濟。昌黎葡萄酒是我國葡萄酒行業第一個地理標志產品，葡萄酒品牌長期以來深入人心，受到消費者的贊譽。

2010 年，昌黎縣曾受“假酒”事件重創，危機信息管理還處于空白階段。面對輿論質疑，昌黎縣企業聲譽和政府公信力受到質疑。 2011 年， 80%的企業銷售量下降， 90%的企業重新調整產品結構，直接導致當地經濟嚴重受創。昌黎縣政府痛定思痛，以此次危機事件為契機，葡萄酒行業開始向“品牌經營”轉型，開啟了打響振興昌黎品牌的第一仗。與此同時，此次較大的輿論危機事件引起了政府對危機信息管理的關注。

2020 年，昌黎縣在“新冠疫情防控”期間，危機信息管理進入起步階段。 2019 年 12 月，湖北省武漢市部分醫院陸續發現不明原因肺炎病例，結合流行病學史、臨床特點、實驗室檢查、胸部影像學特點及病原學結果，判定為一種新型冠狀病毒感染的肺炎，納入乙類傳染病采取甲類管理［35］。 2020年1月24日，河北省啟動重大突發公共衛生事件一級響應。新冠肺炎疫情發生以后，昌黎縣嚴格落實黨中央和省市疫情防控重大部署，堅持聯防聯控、群防群治。疫情進入常態化防控以來，堅持動態防控策略，針對疫情形勢變化，及時調整應對措施。昌黎縣在全省啟動重大突發公共衛生事件I級響應以來，突出“聯防聯控”，強化群防群治，切實形成了“黨委主責、政府主抓、指揮辦統籌、職能部門推動、群眾自發參與”的信息工作格局，疫情防控取得階段性成效。

經過十年的發展，昌黎縣政府危機信息管理體系初步形成，論文將從昌黎縣危機管理成效開始介紹，從危機信息收集、管理、監測和引導等方面進行研究論述，通過昌黎縣疫情防控的具體案例分析，找出當前昌黎縣政府危機信息管理方面存在的具體問題。

3.1.1 信息收集系統相對暢通

2020 年，“假酒”事件發生十年已久，昌黎縣對危機信息的關注度空前提高。在媒體環境日益公開透明的發展背景下，昌黎縣日常危機信息收集和重大危機事件發生后的危機信息收集系統逐漸成熟。當前，政府中設有信息管理專門機構信息科，負責日常的信息上報工作，直接服務領導，設在縣委、縣政府政府辦公室。各單位和部門同樣設有下屬信息部門。縣委縣政府信息科收集的信息主要分為正面信息和負面信息，值班室負責收集重大突發事件類的應急信息，縣委網信辦專門負責輿情收集，縣公安局進行信息實時監測等。

(1)常態化危機信息收集系統應急值守可以理解為應急管理部門為保證與各級部門聯絡通暢、掌握突發事件的動態情況，確保領導及時了解重大事項而進行的專門值班行為［36］。近年來，昌黎縣十分關注危機信息收集系統建設，應急值守是危機信息常規的收集系統，系統較為完善，主要針對各領域的突發事件的信息傳輸。昌黎縣在工作日下班后、雙休日、節假日期間，全縣各單位均領導同志和人員在崗帶班、值班。應急值班系統的危機信息收集不再是傳統意義上簡單的信息匯總和流轉。當前，昌黎縣應急值班是應對突發事件提供信息基礎和決策依據的重要平臺，可以保障應急調度和應急指揮，從而實現應急系統的有效運轉。

應急值班室危機管理重要的基礎工作，包括信息匯總、分析研判、協調指揮等內容。值班應急是危機管理的重要組成部分，做好值班工作是重要的政治任務，是推動機關正常運轉、及時處置工作時間之外事務的重要保障。同時也是政府危機管理的必要環節。昌黎縣應急值班系統從構成要素上來說，包括應急值守機構、應急值班人員、信息制度與行文規范、工作機制和平臺；從工作內容上來說，包括應急值守隊伍建設、值班班組設計和管理、應急值守信息分類和接處、信息化平臺建設等。

昌黎縣值班工作由各單位的辦公室負責管理，值班工作以各值班室值班電話為主體，以“昌黎值班室工作微信群”為補充，確保上下信息靈通。縣委值班室、縣

政府值班室實行“三級帶班值班”制度，分別由 1名縣級領導帶班、 1名值班負責人和3名值班人員值班。各鄉鎮（區）至少安排1名領導同志帶班和2名值班人員值班。值班人員一旦遇有緊急突發事件重大事項要迅速報告，要嚴格按程序辦理。特殊敏感時期，黨政主要領導要在崗帶班。當前，昌黎縣值班系統應急報告范圍精準覆蓋全縣各領域如表 3-1 所示，信息收集渠道相對暢通。

表 3-1 昌黎縣值班系統應急報告范圍

報告范圍分類牽頭單位

（匯總核實）報告時限

第一類社會安全事件重大刑事案件

群體性事件縣公安局縣委政法委

生產安全事故縣應急管理局

意外事故縣應急管理局

第二類事故災難交通事故縣公安局

第三類環境污染和生態破壞事件火災事故海上突發事件

洪澇災害縣應急管理局縣農業農村局市生態環境局昌黎分局縣水務局特別重大緊急突發事件要在事發 10分鐘以內向縣委值班室、縣政府值班室電話報告，30 分鐘內書面報告；

第四類自然災害氣象災害由縣氣象局

第五類重大竊密泄密事件森林火災縣林業發展中心

縣公安局較大突發事件，先電話報告，在事發1 小時內書面報告。

第六類傳染病疫情縣衛健局

第七類重大食物藥品和職業中毒事件縣市場監管局

第八類重大動物疫病縣農業農村局

第九類民族宗教問題縣委統戰部

如表 3-1 所示，一旦發生緊急突發事件，鄉鎮或部門第一時間收到緊急突發事件信息部門負責報送，啟動應急預案。各牽頭部門與事發地黨委、政府或部門密切溝通，第一時間了解事件基本情況，摸清原因、危害程度等，形成統一口徑報縣委值班室和縣政府值班室。縣委值班室和縣政府值班室對接收的突發事件報告，第一時間向縣級領導匯報，需向省市上報的，在迅速核實、統一口徑的基礎上，按規定時限上報市委值班室和市政府值班室，并及時將上報情況向報告單位反饋。

(2)特定事件的危機信息收集系統在發生重大危機事件后，各級政府都會根據相應的應急預案，設置臨時機構負責危機信息的收集。以新冠疫情為例，2020 年 2 月 5 日，昌黎縣成立以縣委書記為臨時黨委書記的中國共產黨昌黎縣應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情指揮部臨時委員會，主要負責疫情監測、排查、研判、預警和聯防聯控、患者救治、物資保障、輿論引導等各項防疫工作。將指揮部辦公室由縣衛健局升級到縣政府，全部由縣級領導直接負責，確保協調有力、推進有序。

指揮部下設設置“一辦六組十二專班”，全部由縣級領導直接負責，確保協調有力、推進有序。堅持常態化日調度工作機制，匯總情況、分析研判、即時整改。據不完全統計，半年內召開日調度會 162 次，做到問題日清日結。同時，充分發揮疫情防控微信群指揮平臺作用，實時對接溝通、即時推送信息、動態發布指令，確保危機信息管理工作統籌“零缺位”。

昌黎縣疫情防控指揮部信息傳輸系統較為完善，一個辦公室、六個工作組形成信息閉環，如圖 3-1 所示。疫情防控管理抽調專人負責信息報送和整理工作，各單位和部門設有信息員，由指揮部集中統一管理，搜集報送和疫情有關的相關信息。指揮部堅持實行“日報告、日調度、日通報”機制，由縣委書記和縣長負總責，每天定時定點碰頭，匯總情況、分析研判、即時整改。同時，充分發揮疫情防控微信群指揮平臺作用，實時對接溝通、即時推送信息、動態發布指令，確保工作統籌“零缺位”。

圖 3-1 昌黎縣疫情防控指揮部信息傳輸示意圖

疫情防控指揮部下設的工作組涵蓋各項重點工作，由綜合協調組根據各組的工作職責收集相應的危機信息，如表 3-2 所示。其中包括危害社會穩定的不和諧信息、群眾的輿論反響、安全保障、救治中的突發性事件以及工作中黨員干部履職等方面問題，通過分類定向收集，將各類隱患消除在萌芽之中。

表 3-2 昌黎縣疫情防控指揮部下設工作組職責

組另u 工作職責危機信息管理職責

1 綜合協調組負責承擔領導小組日常工作，貫徹落實領導小組各項部署，具體負責全縣疫情防控綜合協調、信息報送等工作，完成領導小組交辦的其他任務。信息收集

上傳下達

2 社會穩控組負責對公眾聚集活動進行管制，嚴厲打擊哄抬物價、造謠傳謠、制假售價等社會治安違法活動等，完成領導小組交辦的其他任務。社會活動中的危機信息

3 輿情宣傳組安排專人專班開展輿情收集研判，適時召開新聞發布會或媒體通氣會，主動回應社會關切；宣傳普及疫情防范知識，增強群眾自防意識，爭取群眾對防控工作的理解、支持和配合。大力倡導“人人戴口罩”，注意個人衛生以及盡量居家少外出等良好習慣，切實提高公眾個人防護能力；開展 24 小時網上輿情動態監測，發現負面信息立即處置，落地查人，防止惡意炒作，避免引發社會恐慌。輿情監測、研判和引導

4 后勤保障組負責醫療藥品、設備設施、防護用品、糧食果蔬等物資采購及供應等，完成領導小組交辦的其他任務。后勤保障中突發的相關危機信息

5 防疫救治組負責排查發熱處置病例，安排救治專家、救治場所，研究具體救治措施、組織救治工作等，完成領導小組交辦的其他任務。防疫救治過程中突發的危機信息

6 督導檢查組負責對全縣疫情防控、救治措施落實情況進行督導檢查，及時發現存在的問題并及時提出工作建議，完成領導小組交辦的其他任務。黨員干部在防疫過程中的危機信息

3.1.2 危機信息管理重點突出

危機信息涉及范圍廣，昌黎縣政府危機信息研判機構以縣委辦信息科為主。2020 年以來，河北省委辦公廳對信息工作、社情民意工作進行更大幅度改革，在信息工作方面，重點向政策落實、問題研究、情況反映等方面信息傾斜，壓縮經驗類、宣傳類信息采用量，危機信息在信息工作中的重要性愈加凸顯。

中央和省委要求開辟信息工作新路徑，把工作重點轉移到反饋政策落實遇到的問題和困難。面對新形勢，昌黎縣信息工作開始在關注各領域改革中存在的矛盾隱患，群眾關心和關注的熱點問題等方面，以危機信息為切入點，著力發揮信息工作參謀輔政作用。特別是社情民意方面，加大了重點領域調研力度，逐漸增加調研題目。在解決好群眾反映問題的基礎上，對群眾留言進行分類研究，不斷推進同性質問題從根本上解決。特別是在2020 年疫情防控工作中，昌黎縣危機信息管理以問題為導向，重點突出，通過突出協作、精準管控、人防技防相結合，較好的完成了各項工作任務。

(1)突出協作昌黎縣在疫情防控工作中，通過加強溝通與協作，建立了危機信息通報制度，預測預警機制，一旦獲得疫情信息，立即行動，做到“三同時”，即：同時到達現場，同時開展調查，同時進行處理。為避免多頭指揮“打亂仗”，聚焦 “指令發布”這個關鍵環節，建立“一口指令制度”，對各項任務要求，全部由縣應對新型冠狀病毒肺炎疫情指揮部統一審核、統一發布，提升工作運轉質效，確保全縣上下步調一致、形成合力。同時，組織各鄉鎮、各部門完善疫情防控應急預案，切實做到“橫向到邊,縱向到底”，形成了縣、鄉鎮、村“三位一體”的疫情防控應急預防體系。

(2)突出精準昌黎縣在堅持“外防輸入、內防反彈”的防控策略之上，創新做法，突出精準。縣外，常態化調度公安大數據推送人員，在北戴河機場、縣火車站、高速昌黎出口持續加強外來人員信息甄別和發熱篩查。先后圍繞“4+1”人員、境外來昌返昌人員、北京、大連、烏魯木齊等中高風險地區來昌人員，嚴格落實落地排查、隔離管控、核酸檢測等措施。特別是針對近期部分省市出現進口冷凍生鮮產品外包裝檢出新冠病毒事件，對相關食品及包裝、環境、從業人員進行全面排查檢測，確保絕對安全。通過各工作組在防控工作中及時關注危機信息，迅速反應。縣內，針對全縣151 個居民區、418 個行政村，采取“黨建+疫情防控”工作機制，充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，組建5 個臨時黨總支、53 個臨時黨支部，2 萬余名黨員筑起一道道抗疫“防護墻”。此外，結合縣鄉村戶“四級網格” 責任體系建設，充分發揮基層網格員作用，做好輿論的引導和正面宣傳，包聯到戶、全覆蓋排查，推動危機信息管理工作下沉至“最后一米”。

(3)突出人防與技防相結合與公安網監大隊聯動，采用“輿情小秘書”軟件系統，對負面信息進行巡查，密切跟蹤網上輿情態勢和輿論走勢。做好借勢借力文章，實現疫情防控和相關工作的“雙促進”“雙提升”。一方面，完善社區管理體系。針對48 個物業管理小區、74 個所屬單位(家屬院)管理小區、29 個無人管理老舊小區，分另責成各物業公司、責任單位和昌黎鎮，輔以志愿服務力量，抓好規范管理。在此基礎上，圍繞健全社區長效管理體制，結合鄉鎮機構改革，嚴格執行社區管理標準，對城區重新劃分為 23個社區，以行政力量推動管理水平提升。另一方面，消除社會治安隱患。借勢防控排查，對日租房相對集中的6 棟1712 戶小公寓開展“清底” 行動，逐戶逐人核查，堅決杜絕外來人口隱匿隱患，并建立長效危機信息管理機制，得到了廣大群眾高度認可和支持。

3.1.3 信息監測范圍逐漸擴大

根據中國互聯網中心(CN-NIC)發布的第45次《中國互聯網發展統計報告》顯示，網民數量在近十年來迎來了爆發性的增長，截止到2020 年3 月，網民規模達到9.04 億，手機網民規模達到8.97億，網民使用手機上網的比例達到了 99.3%，其中我國在線政府政務服務用戶的規模已經超過五億，超過全體網民的一半［37］。習近平在全國網絡安全和信息化工作會議上強調，敏銳抓住信息化發展歷史機遇，自主創新推進網絡強國建設。中央和省級政府信息機構數量較多，現代化設備齊全，具有一批相應的專業人才。網絡信息安全是各級政府密切關注的問題。

2018年 3月，根據中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》，將中央網絡安全和信息化領導小組改為中央網絡安全和信息化委員會。網信辦不再是宣傳部的內設機構，成立獨立部門管理網絡信息，由此可見國家對公眾輿論，對危機信息的關注度逐步提升。昌黎縣逐步建立了相對完善的網絡輿情突發事件應急、反饋、處置機制，實行7*24小時值班制度，對網絡輿情信息進行監控。

(1)在輿論生態治理方面采取網絡陣地管理，昌黎縣域內網站、微博、微信、客戶端等登記備案。目前，共有官方網站12家、官方微信公眾號25個。針對屬地網站和新媒體信息發布工作，通過開展“凈網”整治等專項行動，舉報不良信息和回應網絡謠言，規范網絡傳播秩序。組織自媒體開展《網絡信息內容生態治理規定》等相關法律法規的學習，規范自媒體運營。向機關干部詳細講解網絡安全法律法規及網絡安全防范知識，并接受相關業務知識咨詢。

(2)在網絡安全應急值守方面建立各鄉鎮、各單位網絡輿情應急工作體系，明確主管領導和聯絡人，確保發生特殊事件第一時間上報，第一時間聯系到人、聯合各方妥善處置。加強網絡安全建設，下發《關于印發＜2020 年昌黎縣網絡安全檢查工作方案＞的通知》等文件，明確時間表、任務書。昌黎縣現有黨建網、縣人民政府網、文明網、紀檢監察網等重點網站和縣自然資源和規劃局、縣醫院、縣檢察院等十余家重要信息系統。

3.1.4 輿論引導路徑逐步優化

目前，黨委系統信息工作處于改革和調整期，中央辦公廳、省委辦公廳、市委辦公室內設信息刊物和信息采用方向正在實現重大轉折，各領域、各行業政策、問題類信息研究正在成為信息工作的主流。在各地經濟社會發展中發現現實問題，通過解剖麻雀探究問題產生的原因，找出解決辦法，正在成為信息工作的第一任務。地方信息部門也在積極適應這一新形勢，積極推動信息向發現問題、研究問題、解決問題轉型。

(1)網絡平臺上的線上輿論引導面對輿論和民意的質疑，昌黎縣能夠及時掌握相關信息并準確發布，通過政府網站、官方公眾號、微博以及近年來流行的抖音等新媒體平臺賬號，與公眾進行信息溝通，有效推動了危機信息管理水平的提高。例如，在疫情防控期間，通過開通“一線紀實”“昌黎好網民網民•疫情防控阻擊者” “以案釋法”等欄目，發布各類信息 1199條，及時、準確發布防控知識和舉措、通告和倡議等信息，為疫情防控營造了良好的輿論氛圍。

此外，昌黎縣通過網絡問政平臺，推動在危機信息管理方面的規劃化和科學化進程，倒逼各單位加強社情民意工作宣傳，提升網絡問政平臺的知曉率和社情民意工作的影響力，讓更多群眾通過地方領導留言板、網絡問政平臺反饋意見、表達心聲、反映問題，抓早、抓小、抓隱患，從根本上、源頭上消除社會矛盾。隨著網絡問政平臺網站頁面再次改版，增設“三深化三提升”欄目，并通過多渠道宣傳推廣，使更多群眾知悉、了解網絡問政平臺，努力收集更多民情民智，為更多群眾向縣委建議提供渠道和平臺，有效減緩危機信息的蔓延。

(2)基層組織中的線下輿論引導昌黎縣在線下輿論引導突出組織引領，充分發揮黨員、婦女及志愿者等群體，發揮基層組織優勢，在政府危機信息管理輿論引導

中發揮了重要的作用。比如，在疫情防控期間，啟動“聯防聯控黨旗紅、志愿服務進社區”活動，從縣直部門抽調千余名黨員組成65支黨員志愿服務隊，進駐各小區；啟動“共產黨員請入列”活動，面向全縣廣大黨員發出“動員令”，組織黨員在線上平臺報名參與疫情防控，累計 1635 名黨員線上參與報名，全縣累計 11264 名黨員奮戰在疫情一線；在昌黎縣進出口的重要檢查點建立 6 個臨時黨支部，將值守在一線的廣大黨員干部科學有序組織在一起。通過人員、隊伍和組織的建立，在基層傳遞積極信號，抵制謠言，引導輿論。

3.2昌黎縣政府危機信息管理存在的問題

從目前情況來看，雖然昌黎縣危機信息管理水平有了一定的提升，但是在這整個發展過程中依然存在很多頑疾和掣肘。在實踐中，危機信息管理存在工作人員嚴重不足、缺乏統一管理機構、個另制度未落地等問題。

3.2.1危機信息管理工作人員嚴重不足

當前，面臨著中央辦公廳信息直報點直接向中央報送信息的重大改革，這是中央辦公廳推動幾十年的重大改革，一旦落實，各地便擁有了直接向中央報告情況的渠道。同時，中央對于各地上報信息工作的考核將更加嚴厲，特另是對于錯報、漏報、遲報信息將進行嚴厲追責，每篇信息搜集、梳理、核實、研判、審校、報批等工作難度和強度都將成倍增加，信息工作難度前所未有。此外，社情民意工作方面除辦理群眾留言反映問題外，承擔著大量省委辦公廳下達的調研任務，需要協調相關行業部門、深入一線了解情況，工作難度、強度均大幅增加，當前昌黎縣專業的信息工作管理人員嚴重不足。

比如，昌黎縣黨委辦公室信息部門僅有 2 人，承擔著兩大板塊八個方面的具體工作。現在工作力量與承擔的工作任務嚴重不符，已經影響到工作進展和工作業績。雖然已經有到信息科跟班學習的同志作為補充，但工作力量與工作任務不對稱的矛盾并不能從根本上解決。信息系統人員匱乏老化，熱愛信息工作、能力強的年輕隊伍不健全。以鄉鎮為例，截止到 2020 年，全縣 17 個鄉鎮、418 個行政村，信息員 17名、信息主管 17名，從事信息工作的人員總共 33人（其中 2 名主管兼職信息員）。

表3-3昌黎縣信息員配置基本情況統計

單位數目

（單位：個）信息員人數

（單位：人）信息員覆蓋率

（單位：％）報送單位

（單位：人）報送比

（單位：％）

縣委系統 13 10 76.9％ 3 23.1％

縣政府 33 26 78.8％ 17 51.5％

鄉鎮 17 15 88.2％ 11 64.7％

人民團體 7 5 71.4％ 3 42.9％

園區 6 4 66.7％ 1 16.7％

垂管單位 15 7 46.7％ 2 33.3％

總計 91 67 73.6％ 37 40.7％

資料來源：根據實際數據整理

據筆者調查，截止2020年底，（如表3-3所示）昌黎縣信息報送單位共涉及91個單位、部門，其中包括縣委系統13 個，縣政府系統34 個，人民團體7 個，鄉鎮17 個，園區6 個，垂管單位 10個，縣人大、政協2 個，縣法院、檢察院 2個。信息員配置率74.7%。全縣涉及信息報送任務的單位部門91 個，信息員 67人。信息員隊伍覆蓋率達73.6％，報送率在40.7％。

此外，對于縣級政府來說，危機信息管理、輿情處理等專業人才極度短缺。在危機預警階段，足夠的敏感性、對事態發展準確的研判力，是危機信息管理者必備的職業素養。但就目前的情況看，昌黎縣信息員隊伍鮮有這樣的人才存在。一直以來，我國在網絡安全技術方面發展相對落后，網絡安全管理人才相對缺乏，遠遠不能滿足快速發展的信息化建設的需要，亟需加大網絡安全、信息化、新媒體應用等專業技術人才的補充或培訓。

3.2.2危機信息管理缺乏整合機制

昌黎縣還沒有形成一個完善的危機信息管理體系，沒有形成相關的工作要求和方案，缺乏可操作性的配套法規、政策、標準和措施。究其根本，昌黎縣信息網絡建設相對落后，沒有形成一個有機協調的整合體系，危機事件發生后可能很難統一調度和指揮。目前正處于“橫向未覆蓋，縱向不暢通，內外不順暢”的尷尬境地。

整體來看，昌黎縣在疫情防控過程中，雖然成立了臨時指揮部，通過構建“一辦六組”形成了相對完善的危機信息收集網絡，但與常態化的危機信息管理還存在一定差距。危機事件的發生往往難以預測，雖然在應對重大突發事件時，各級政府都有相關領域的應急預案，能夠在第一時間相響應上級指令，迅速成立應急指揮部指揮部。但危機事變化的、信息是多變的，政府在管理里過程中難免會有披露，臨時指揮并不適用于所有的危機事件，存在一定的隱患。與此同時，各地政府實際情況不同，危機事件的處置和應對措施不同，危機信息的來源和破壞力不同，對政府而言，制定一套有針對性性的危機信息管理體系顯得尤為重要。

現階段，危機信息收集的主體是各級部門和單位的信息員，但更加細化的如社區、村、企業等組織和公眾的收集系統并未建立，信息觸角不能延伸到昌黎縣的基層角落。縣級信息聯動機制流于形式，并沒有實質性的運行。與此同時，信息化建設處于分散建設階段。由于缺乏頂層設計和跨層級、跨部門、跨系統、跨業務的綜合統籌，全縣信息化建設目前停留在單打獨斗、分散建設階段，各類數據沒有共享，存在數據孤島現象。目前，信息采集點沒有實現全覆蓋，部分核心部門主動報送信息少、不及時。

以黨委信息收集系統為例。橫向看：縣委部門、四大家信息渠道不暢通，互動性不強，組織部、人大辦報送信息較好；新組建部門，如扶貧辦、生態委辦、人居辦等尚未建立信息渠道。縱向看：縣直各單位基本由辦公室負責信息工作，部分單位存在信息工作負責人不明確、信息報送不及時等問題。鄉鎮（街道）基本由宣傳部負責信息工作，部分鄉鎮存在宣傳委員兼職信息員、信息參考價值不高等問題。昌黎縣政府系統內部信息共享存在盲點，各部門間信息共享不及時。報送積極性不高，直接導致信息分布不均， 20%的部門上報了 80%的信息，多與寡對比懸殊。此外，與信息報送部門難以形成強制性約束，對排名靠后者沒有激勵作用，導致信息報送的高低分化十分嚴重。

3.2.3個別危機信息管理制度未落地

目前的許多工作，縣級層面已經制定了相關規范性文件，明確了操作流程和具體要求。仍有一些制度沒有很好地落實，或是存在落實乏力的問題。比如，危機信息的事前、事中、事后信息公開方面的問題。工作人員被“政績觀”束縛，傳統理念根深蒂固，很少主動公開危機信息。在實際工作中，通過電視、政府官方網站、

官微等媒體渠道向公眾提供危機信息的程序、法律等服務欠缺。危機信息公開是當今世界的發展趨勢，我國政府也越來越重視公共危機信息公開工作［38］。目前來看，昌黎縣危機信息公開的現狀并不盡人意，信息溝通不暢問題相對突出，缺少監管，信息發布不到位，信息發布流于形式，缺少法制保障。有的甚至并不了解工作內容、操作和意義，沒有嚴格遵照執行，致使以上傳下達、協調服務為主責的信息日常工作偶有紕漏和失誤。信息不按時報送、格式不規范、質量水平低。個別工作人員綜合協調能力不強、值班管理職責不清、電子收發文件要領不明，信息、文字水平不高，具體細節抓得不實。

《突發事件應對法》將公共應急管理的權責重心下移到了縣級，同時規定了自下而上逐級擴大響應的援助機制作為補充，對縱向府際關系問題的進行了回答。這一制度實際上也是對當時學術界研究共識的采納和肯定。但是，這樣的制度安排遠遠沒有使問題得到徹底解決［39］。危機信息管理中的政府、社會力量整合不強，群眾參與渠道不暢，危機信息往往得不到及時有效的反饋。往往會出現“信息部門干著、信息員看著，上級催著、信息員無反饋”的尷尬局面。目前仍有部分信息工作人員，對自身所處的位置、所從事的工作認識沒有達到應有的站位高度，在工作理念、綜合素質等方面與新時代要求不相適應。

3.3 本章小結

本章首先對昌黎縣危機信息管理發展進行概述，近年來危機信息管理分別在信息收集、信息研判、信息監測和輿論引導等方面取得了一定的進展。但在發展的過程中，不難發現還存一些頑瘴痼疾，比如存在信息工作力量嚴重不足、危機信息缺少統一管理、個別政策制度落地難等問題。

第 4 章昌黎縣政府危機信息管理存在問題的原因分析

4.1昌黎縣政府危機信息管理思想觀念落后

目前，黨委系統信息工作處于改革期、調整期，中央辦公廳、省委辦公廳內設信息刊物和信息采用方向正在實現重大轉折，各領域、各行業政策、問題類信息研究正在成為信息工作的主流。在各地經濟社會發展中發現現實問題，通過解剖麻雀探究問題產生的原因，找出解決辦法，正在成為黨委系統信息工作的第一任務。然而，一些領導并未意識到形勢的變化，思想觀念落后主要體現在以下三個方面： 4.1.1 對信息工作認識不到位

昌黎縣部分單位主管領導對信息工作的認識簡單停留在內部“宣傳”的層面，單純的理解為向上級領導匯報的經驗材料和工作動態。隨著新媒體的發展，一些單位和部門將關注點逐漸轉向媒體宣傳，信息地位再次降低，認為新聞和信息的作用是一樣的，只注重維護本單位、本部門的形象，為忽視了危機信息的存在。在信息工作上，對于“問題類”信息避而不談，充耳不聞，只有到了緊要關頭，被迫上報，忽視危機信息預警功能，增加了危機事件發生的風險和隱患。各級政府對危機信息管理工作的重視程度不夠，在減少信息管理工作人員配置的同時降低了工作人員積極性和工作標準。

危機信息帶來的未必都是問題和風險，沒有用辯證的眼光看待信息工作，就難以發現危機的背后是警示和激勵作用。比如，昌黎縣尚處起步階段的信息化工作，目前縣網信辦與縣行政審批、農業農村、環保、交通、金融、文化旅游等部門正在進行溝通，圍繞“互聯網+”行動、電子政務建設、“寬帶昌黎”建設等方面進行探索。為走好網上群眾路線，開通了“昌黎發布”“網信昌黎”兩個微信公眾號群眾留言功能，及時發現、梳理群眾的問題信息，并有針對性地進行解答，提高了微信公眾號的服務性和互動性，為政府和群眾之間搭建了橋梁，給廣大群眾帶來了更大的方便。

面對危機信息，“報喜不報憂”的觀念根深蒂固，一般的主管負責人通常首先想到的是“失語”，這樣的應對方式誘發了次生危機信息事件的發生，激發公眾負面情緒。危機信息往往萌發于部分民意基礎之上，如果信息觸角未涉及，會逐漸喪失政府對危機事件的發現和處置的主動權。有些部門缺少擔當意識，認為危機信息就是宣傳、網信、公安等部門的事，這是對主體責任的認識和履職不夠。與此同時，部分涉事部門“拖”字訣、“等”字訣，往往是“小事拖大、大事拖炸”。從而導致“體制內”和“民間”輿論場分歧日甚，一些社交媒體開始表達不滿抗議，甚至發布誘發公眾恐慌的謠言。

因此，客觀辯證的認識危機信息，堅持“問題導向”，才能確保危機信息管理的高效運行，推進服務型政府不斷前行。

4.1.2 對政績的認知評價錯位

信息是各級黨委政府掌握經濟社會發展動態的主要渠道，直接和間接為各級黨委提供決策服務，作用日益凸顯、任務更加艱巨。但是，很少有單位因勢而動、順勢而為，沒有認識到信息工作是樹立單位和昌黎形象的重要平臺，單純認為信息是向上級展示工作亮點、反映發展成就。通常沒有意識到危機信息是領導了解基層真實情況的主渠道。

完成任務的思想還普遍存在，思想是行動的先導，缺乏正確思想和思路的引導，必然導致工作效果上的偏離。近年來，隨著昌黎縣信息工作任務的不斷加重、工作要求的不斷細化，客觀上造成一些單位和部門管理者在危機信息應對上疲于應付，危機信息管理相關制度甚至浮于表面落地難。部分信息管理者身兼數職，信息工作難以直接走近領導視野，主渠道地位逐漸缺失。分管領導往往把工作直接交給工作人員，由于職位和視野的局限性，一般同志很難在信息工作中掌控全局，在危機信息研判過程中存在偏差，危機信息管理難以質效合一。很多單位在信息數量上雖然能夠完成任務，但由于缺少相應的考核機制，信息質量從未得到實質性的提升。

4.1.3 對輿論媒體的理解偏差

習近平說，“政府要過互聯網這一關，領導干部要在互聯網上走群眾路線”。在政府危機管理中，媒體是社會聯結政府的媒介和方式，雙方的信息交流在很大程度上是通過媒體進行信息或觀點的溝通和互換。根據大眾傳播理論，媒體在一定程度上能夠反映社會的真實現狀和群眾的呼聲，有助于政府在危機管理中提高對危機的認知程度、擴大對危機處置形式的選擇范圍，從而提高危機決策的可操作性。從傳統的紙媒到廣播電視，再發展到現在的手機新媒體，媒體形態多樣化發展。在信息多角度、全方位的傳播的新時代，傳統的媒體“管制”已經不再適用于當前的時代，需要加強對輿論的引導和回應。掩蓋、壓制、拖延，不管是開放的一線城市，還是類似昌黎縣的中小縣城，保密與被動依然是政府危機信息管理的主要方式。

2017 年，北京發生的三起輿論危機事件。一是“紅黃藍”事件。朝陽區教委在危機發生后，對危機事件的處理較為得當，但是并沒有在輿論引導上下功夫，在媒體面前的表現是“不怎么說”“該說時不說”。二是“11 • 18北京大興西紅門鎮火災”事故。此時的大興區的區委、區政府沒有設置網信辦，缺少卓有成效的新聞辦，更沒有一個久經考驗的新聞發布制度。輿論回應密度小、措辭不精準、口徑不充分。三是“清理天際線”輿論事件。海淀區的城管委為響應市委市政府號召，落實北京比對紐約、巴黎世界一流大都會，清理天際線。但上馬新的政策前，沒有一個部門進行輿論風險評估，無視風險，好的決策落實到地方變成輿論事件。三個單位都在北京日報、晚報、青年報、北京電臺、電視臺登了報道，寫成社論，引發輿論嘩然。然而，官方在手機媒體上對三個事件輿論引導幾乎為零。北京市委領導在評價時指出，“這是一個全媒體時代。”當前和未來的輿論引導，應該是全媒體引導。

昌黎縣與北京等一線城市有所不同，優勢在于類似的危機事件影響力和關注度并不高。在相當長的一段時間里，一些負面苗頭出現時，一些負責人考慮到自身利益，對媒體會采取和解、封鎖或者打壓的態度。官方認為主流媒體關注不到，堅持 “我行我素”的僥幸心理，存在著較大的輿論風險隱患。從2010年的昌黎縣“假酒” 事件、2017年昌黎安豐公司“未批先建”的問題，兩大支柱產業先后遭遇輿論危機，被李克強總理怒批，兩起事件都致敬影響了當地經濟社會的發展。由此可見，昌黎縣對媒體的錯誤認知是政府危機信息管理水平的制約因素。

4.2昌黎縣政府危機信息管理水平滯后

4.2.1 管理方式粗放

當前昌黎縣的危機信息管理方式粗放，難以滿足政府發展的需要。就具體工作而言，管理存在很多盲區，導致部分工作流于形式，難以實質性的開展。危機信息管理方式粗放，在工作部署、落實和考核的過程中，缺少量化管理。大部分單位沒有設置獨立的信息機構，信息工作者身兼數職，存在職責不清、職責不明的的問題，

不僅信息員的積極性難以調動，也導致一些部門劃分不知情，工作內容重復，效率低下。比如，昌黎縣直部門的信息工作往往由辦公室或其他部門負責、鄉鎮的信息工作由辦公室或宣傳部負責。很多時候在分配工作任務時，一時間不知道分給誰比較合理。就整體而言，昌黎縣危機信息管理相對無序，考核評價標準不夠精準全面，工作權責不分明，不僅浪費人力、物力，還難以提高工作水平。

4.2.2 缺少統一協調

對于危機信息管理來說，我國實行的是分級管理和屬地管理相結合的體制。國務院是最高的行政機構，對于國家緊急事務，由國務院進行統一領導，擔任總指揮，協調各地區、各部門做好公共危機事件的統一指揮和協調工作。根據重大突發公共危機事件的涉及范圍，一般的公共危機事件，通常地方會成立突發事件臨時指揮部，處置管理以地方為主，指導、協調和幫助由上級政府支持。條塊結合管理方式，通常是同一級政府各部門應對危機機制采用的機制，對應的職能部門牽頭管理危機事件，相關部門做好配合和支持工作。

當前，傳統信息管理中的“條塊矛盾”難以適應危機信息管理綜合性和系統性的要求。專業管理與綜合管理、分權與集權、專業部門與系統總體的關系存在著突出矛盾，信息管理的分散性、割裂性，個別專業部門職能系統的封閉性，與現代化治理的綜合性、系統性的矛盾愈加突出。管理粗放、各自為政、職責交叉、條塊分明、缺乏協調統一等一些列問題與實現政府危機信息管理體系和管理能力現代化的要求相去甚遠。昌黎縣涉及到危機信息的部門之間并未建立信息溝通共享機制，信

息收集通常會交叉重疊，管理粗放，浪費行政資源，如圖 4-1 所示。

圖 4-1 昌黎縣涉及危機信息收集的部門

以屬地管理為主的鄉鎮街道和各部門長期習慣于自身掌握的信息和職權范疇進行單一式、簡單化問題處置，往往會出現信息站位較低、不規范、不嚴謹等現象。一些部門信息管理人員流動性強、不規范，始終走不出片面看問題，缺少大局意識的思維定式，信息報送毫無價值可言。特別是問題類危機信息成為各單位、部門的禁忌，相互推諉、各自為政。

4.2.3 人才培養力度不夠

推進機關辦公全面數字化轉軌的客觀需要，是促進黨政機關辦公提速適應現代社會節奏的歷史和現實選擇。從整體上看，部分單位管理的規范意識不夠，一些單位信息工作人員的規范意識“缺位”，主動規范的意識不強，滿足于“過得去”，習慣于“推著過”。日常信息工作有時全憑個人經驗，既存在較大的隨意性，也使得在出現人員流動和變更時，工作打亂仗，短期內難以順利接續。危機信息本身具有動態時效性、變化不確定性、易被歪曲性等特征，組織機構功能化逐漸弱化，如果缺少定時、定量的信息分析和研判，在大眾媒體的信息識別和預警能力未得到有效利用。

上級幫帶下級，導向的引領、政策的傳遞作用不明顯，作風的體現、理論的實踐難以充分展現。實際工作中，仍有一些具體工作或是工作的具體環節，上級對下級勤于督導，但缺乏更富針對性的幫帶和指導。比如，問題類信息報送等工作，雖然在縣委辦公室層面規范化意識和水平明顯提升，但對基層單位辦公室的幫帶和指導還遠遠不夠。此外，一些鄉鎮和單位人員斷層，工作中“以老帶新”難以實現，一些信息等常規工作還處于“平鋪直推”的簡單模式。如何更加科學合理地做好規范化頂層設計，進一步明確從哪些方面和環節進行高效統籌、幫帶和指導，需要在實踐中加大探索創新力度。

各單位在信息工作力量的培養與選配不夠精準。一是信息員身兼數職，信息員往往會有所側重，沒有時間專門處理信息工作；二是臨近退休信息員，缺少工作主動性，對信息工作敷衍了事；三是剛入職的年輕人，缺少工作經驗、無人指導，工作水平難以提高。因此，把政治素質、文字功底還不成熟的人員充實到信息工作崗位上，難免導致信息走上主渠道地位日漸衰弱的惡性循環中。

4.3法律保障和技術支持手段缺失

4.3.1 相關法律法規操作性不足

危機信息管理缺少精準的法律法規來支持。沒有嚴格的法律規范進行約束，政府就難以發揮社會各界的力量，不能有效組織各方進行危機信息的處理應對。同時，當危機信息在社會及媒體不斷發酵后，第一時間應急管理工作難以展開。目前，我國逐步完善了突發事件應對法、政府信息公開條例等法律條例，對危機信息發布、輿論引導等提出了相應的管理規定。但缺少具體的指導意見，缺乏必要的實施規范，缺乏可操作性，在遇到危機事，信息發布者制度往往給政府部門保留了太多的自由裁量的空間。比如，當前危機信息在信息公開方面的相關法律法規還存在著主體界定模糊、內容裁量失當和手段渠道單一的問題。一些部門借助信息發布制度的漏洞，在信息發布過程中借口拖延、拒絕，阻撓，這無疑是當前危機信息管理中最大的掣肘，給危機管理在時效性和實操性的方面帶來了巨大的挑戰。

4.3.2 技術支持不到位

近年來，昌黎縣的應急管理水平在不斷發展，但是對于一些危機信息管理來說，其投入資金較少，導致一些大數據技術的研發經費不足。面對危機事件時，傳統方法難以應付的事件發生，危機信息管理難以有效開展，危機信息管理達不到預期效果。比如，昌黎縣的“一中心一站”建設。所謂“一中心一站”，就是指“綜合指揮和信息化網絡中心”和“網信工作服務站”。“一中心一站”是進一步延伸“縣 —鄉—村”三級網絡管理體系。目前，昌黎縣已全部完成“一中心一站”機構建設任務，共設立16 個“綜合指揮和信息化網絡中心”，418 個“網信工作服務站”，順利完成掛牌工作。各鄉鎮、各行政村相關人員也已全部落實到位并統籌建立昌黎縣“一中心一站”鄉鎮分管領導、專職工作人員微信工作群，貫通縣、鄉、村三級網信工作體系已初步建成。但是，在技術指導和專業人士方面，還存在的較大的缺口，技術支持不到位，工作難以開展。

4.4 本章小結

本章針對昌黎縣危機信息管理存在的人員配備、機構建設、政策落實三方面存在的問題，深入剖析了存在問題的成因。危機信息管理思想觀念落后、管理水平滯后、保障和資源配置嚴重不足，嚴重制約了昌黎縣政府方危機信息管理能力的提升。

第 5 章昌黎縣政府危機信息管理的改進策略

5.1 轉變官員危機信息管理觀念

5.1.1 調整工作思路

昌黎縣黨委政府解決危機信息管理人員不被重視、管理混亂等問題，是部分官員思想觀念存在的錯誤認知，沒有樹立正確的危機信息管理意識。危機信息管理是政府應盡的責任和義務，也是促進職能轉變的關鍵一環。只有調整工作思路，加強危機信息管理隊伍建設，健全危機信息管理人員配置，才能不斷提升危機信息管理能力。

(1)完善信息隊伍結合昌黎縣實際，積極探索建立專、兼職相結合的信息隊伍體系，解決人員力量不足的問題。重點加強公共安全、自然災害等專業信息隊伍建設，補充相關領域專家學者、志愿者和基層群眾，形成完備的危機信息隊伍體系。突出危機信息管理隊伍日常建設，確保信息隊伍能夠在常態與非常態之間順利銜接，在常態下有序推進的各方面準備工作。在危機信息管理方面，要符合預防為主、防控結合、重建跟進原則和法制要求。

(2)理順信息渠道放寬基層政府發現和應對危機時的決策權力，信息工作者用好參會閱文、內部刊物等特有信息采集平臺，及時領會縣委主要領導決策意圖和工作思路。在列席重點工作調度會、推進會等各類會議，及各類非涉密文件的研閱過程中，及時收集掌握各類重點工作。充分挖掘重點工作組織機構的信息，加快暢通與其單位的信息溝通渠道，引導重點部門單位進一步配強信息工作力量。

5.1.2 轉變工作作風

2003 年，我國在抗擊“非典”疫情中汲取了生命教訓、花費極大代價建立完備的疫情信息直報系統，可直接從基層上報各級，避免信息遲報、瞞報、漏報的弊端。但在此次新冠病毒肺炎疫情防控早期，這一系統未能及時依規啟用，以致錯失了許多防控先機［40］。如何落實好信息報告和通報制度，加快轉變管理者工作作風，提高工作效能，是當前政府危機管理面臨的重要課題。

加強值班室規范化建設，認真落實24 小時應急值守制度，提高信息報送水平。

建立突發事件信息報送和聯絡員制度，及時做到上情下達和下情上報。堅持快速反應，做好突發事件及敏感事件的信息通報和輿情引導工作。建立健全突發事件新聞報道快速反應機制，防范各類謠言的傳播和擴散，把握正確輿論導向，維護全縣社會穩定大局。建立健全信息報送考核、通報和責任追究制度，嚴格落實報送時限要求，堅決杜絕信息遲報、漏報、謊報、瞞報事件的發生。

此外，加緊在昌黎縣循環產業園、階段性重點工作推進團隊等重點單位、重點事項、重點人員中布建“特約信息員”，確保危機信息精準定位。以此作為縣本級上報信息的有益補充，徹底打通縣級采編與向上報送的“綠色通道”。

5.1.3 激發工作活力

縣級層面，危機信息管理涉及公共管理、社會學、傳播學等方面專業人員甚少，同時，大多數從事信息管理的工作者往往是缺乏工作經驗的入職人員，在危機信息管理過程中，很多專業精干人員都會出現誤差，比如動車脫軌事件的主人翁王勇平，在新聞發布會上的“雷人語錄”。當前，不說話的政府工作人員還是普遍的，不會說話的更為常見。不發聲的沒有得到批評和懲罰。對于發聲的，處理的好贏得掌聲，處理不好立刻就會受到批評和懲罰。因此，在縣級層面，受專業人員較少的制約，應當在履職盡責的基礎上，建立危機信息管理容錯機制，轉變思維，解放思想，激發管理者工作活力。

在地方的探索與實踐過程中，容錯免責的范圍在客觀層面包括加強基層治理、維護社會穩定、推動重大項目、處理歷史遺留問題等急難險重任務中出現失誤或錯誤［41］。危機信息管理實質是為了維護社會穩定，全媒體時代，信息多變，針對在管理過程中出現的一些“失誤”，建立干部容錯糾錯機制，對于調動廣大干部干事創業的積極性、主動性、創造性具有重要意義。在新時代危機信息管理工作中，特別是縣級政府亟待建立危機信息管理容錯機制，結合基層工作實際，在危機事件發生時，在處理危機信息的該過程中對一些影響范圍較小，危害程度低的管理管理行為予以適當容忍。建立可量化，具有操作性的容錯工作機制，完善對過失的影響范圍、影響程度及后續可控性的相應規定。

5.2提升危機信息管理水平

5.2.1 實施危機信息規范化管理

制定相關規范性文件。明確危機信息管理操作流程和具體要求。針對落實乏力的問題，制發相關考核工作的實施方案，明確危機信息管理職責。組織相關責任人定期深入聯系鄉鎮和部門，對危機信息管理方面存在的問題進行現場針對性指導。積極引導各級各部門辦公室將推行規范化管理與各階段工作任務、目標、發展計劃結合起來，加快建立適合自身工作需要的規范化管理長效機制。

推行規范化管理。規范化是一種意識、一種觀念、一種認真的態度。努力推動規范化建設與危機信息管理上升為一種文化，進一步擴大規范化“監測點”范圍，逐步增加監測內容，提升反饋溝通實效。危機信息管理應注重在全縣范圍內選樹典型、推廣經驗，更好更快引導和推動各鄉鎮、各單位通過加強危機信息隊伍政治素質教育，積極營造“規范操作、模范踐行”的濃厚氛圍，使規范化真正成為打造和提升危機信息管理的重要途徑。采取多種形式，促進工作人員，更加自覺地把規范化作為一種追求、一種境界和一種文化素養，努力做到圍繞中心、服務大局，愛崗敬業、甘于奉獻。

強化規范化操作。組織各鄉鎮實施黨務公開，嚴格按省實施細則的規定要求進行操作，規范黨務公開的內容、范圍、程序和方式，增強黨委公開工作的嚴肅性。特別是領導班子分工、任期工作目標、年度工作部署、黨組織自身建設、服務黨員和群眾情況等內容，并適時動態更新。同時，制定專門的年度黨務公開方案，并明確專人負責，然后按規定程序經批準后認真實施，不斷提升黨務公開工作的制度化、規范化水平。

在推進黨務公開工作中，以務實有效為標準，做好黨務公開與政務公開、村務公開等方面的銜接聯動，整合載體和平臺，做到統籌使用、公開共享。加強黨務公開輿情收集、處置工作，如發現有不確切、不完整的信息，及時加以澄清和引導。建立健全黨員旁聽黨委會議、黨代會代表列席黨委會議、重大事項社會公示等制度，發展和用好黨務公開新形式，不斷拓展黨員和群眾參與黨務公開的廣度和深度。

5.2.2提高危機信息協調聯動能力

互聯網動員具有門檻低、參與者廣泛等特點，能夠實現“少數人的大努力”驅動“多數人的小努力”的杠桿作用［42］。創新危機信息管理，強化信息溝通，上下聯動、多方參與，形成黨政群共建共治共享的政府危機信息管理閉環格局。建立有效的橫向溝通機制，明確危機事件應對的主管信息部門，厘清各部門職責。打破條塊分割的管理體制，促進橫向溝通，避免信息相互割裂，推動實現信息對流、共享。提升決策支持信息的完整性，提高政府應對危機的決策效率與決策質量。

危機事件處置應分工明確，落實到人，并隨著危機事件的演變程度逐級提高或降低應急響應和指揮層級。建立和完善應急組織指揮聯動平臺，形成縣、鄉（鎮）、村（社區）三級聯動、快速反應機制，確保突發事件發生后信息通暢、反應迅速、組織高效。建立健全軍地、軍警聯動機制，加強與駐昌軍警部隊在防核、滅火、海上搜救等方面的溝通聯系，不斷提高應對額日記事件的協同能力。將預防和應對危機信息整合起來，開展“危機信息聯動”建設。

此外，結合昌黎縣成立的決策咨詢委員會，加強與其“六個專門委員會”，即法律顧問委員會、投資決策委員會、鄉村振興委員會、城市建設管理委員會、生態環境保護委員會、行政爭議化解委員會六個專業委員會的溝通交流，在危機信息研判、輿情處置等方面尋求政策依據和工作規程，為危機信息管理提供法律保障，提高管理水平。

5.2.3 建立與時俱進的學習機制

在改革新形勢下，建立起常態化的學習機制，加強危機信息管理者的綜合素質。以黨的最新理論武裝頭腦，以最新業務理論提升能力素養。

（1）基礎理論學習在學習突發公共事件信息應對、民情信息辦理理論知識的基礎上，結合工作實際加強理論研討，切實把理論知識應用到日常工作中，在學習和工作實踐中提升綜合素質和業務能力。堅持每周例會制度，堅持每周集中學習制度，堅持重點問題集體研討制度，推動信息科理論學習和業務研討氛圍持續深厚。各鄉鎮（區）以基層信息員為基礎，加強信息業務培訓。各鄉鎮（區）每年應組織信息員進行 2-4 次、每次 4-5 天的信息報送知識、相關政策法規培訓和應急處突能力建設，使救援隊伍全面掌握技能、熟悉危機信息，確保快速、有效地應對轄區可能隨時發生的危機事件及時有效報送信息。

（2）組織專題學習全面提升值班隊伍整體素質，使每位同志熟練掌握傳真機使用方法、值班流程、緊急突發事件重大事項報處相關規定，不折不扣執行有關工作制度和紀律。嚴格熟練地掌握緊急突發事件重大事項的報告范圍、報告內容和時限、報告程序和方式、報告界定和標準等，并與其轄區內村莊、學校、鄉鎮派出所等建立信息聯動機制，遇有緊急突發事件重大事項，第一時間向昌黎縣委、縣政府報告。

(3)定期職業培訓網絡輿情具有互動性與即時性、豐富性與多元性、隱匿性與外顯性、情緒化與非理性等特點［43］。現如今，更為緊迫的是培養信息隊伍的媒體素養，定期進行職業素質培訓。政府在行政管理和服務過程中與各類傳媒如果能夠保持良性的合作關系，在發布信息，特別是危機信息發布時采取及時、主動的信息公開，會給媒體創造出一個積極、寬松和理性的新聞報道環境，才能正確引導輿論。

5.3完善危機信息管理制度保障

5.3.1 落實經費保障

美國聯邦政府在電子政務信息技術應用方面2002 年支付了486 億美元，2003 年支付達526 億美元［44］。目前，美國當局和聯邦各級政府設立的網站約有 5000余個，其應急管理機構網站建設做到了全覆蓋。實行包括辦公室電話、辦公地址、在線報刊、在線數據庫以及外部網站鏈接、免費電話、技術服務等在內的27 種功能的全方位服務。所有州一級政府網絡全覆蓋，幾乎所有縣市政府己建有自己的網站［45］，美國己經形成了一個涵蓋了縣、市、州和聯邦以及各行業的多層次、多專業的公共危機信息技術平臺，民眾可以通過平臺咨詢到多種公共危機信息與政策。

當前我國政府，特別是基層政府，針對危機管理經費保障、人員工資待遇、隊伍不穩定等現實問題。健全完善工作制度、考核機制和獎勵機制等保障機制，縣財政應將信息員獎補經費納入年度預算，逐步提高基層信息員的工資水平和福利待遇，確保隊伍穩定和應急救援工作有序、有力、有效開展。

5.3.2 建立危機信息研判制度

昌黎縣是經濟大縣，行業種類齊全、點多面廣、形勢復雜，危機信息的來源較為復雜。結合經濟、人口、交通、產業等發展情況，智能化、科學合理地規劃各領域的風險評估。針對不同的功能區域或行政區域進行網格化布點，針對性開展信息研判。將常規信息與危機信息結合起來，突發事件與重點領域結合起來。加強高風險部位、高危行業和基層組織的危機信息監測，不定期分析研判跨多部門、多行業、多區域的危機信息，定期開展涉及重點領域、重點行業、重點群體的信息分析研判會。

固化危機信息研判流程，強化重要重點信息研判的必要程序和技術手段。不斷優化危機信息審校流程和效率，切實把好政治關、重點關、文字關，讓“文經我手無差錯”成為常態。收集上來的信息根據危害程度不同，要進行識別和診斷等研判。信息的識別和診斷主要是排除虛假和無用信息，通過在大量的信息中選擇有用，分析其事件類型、參考價值和可靠性，對各種分析結果進行匯總，從而生成危機警示性信息，報告相關部門或領導加以研究處理。立足自身挖潛力，圍繞創新促規范，從內容到形式，確保危機信息上報及時、準確、高效。

5.3.3圍繞重點難點問題分類施策

在危機信息管理中，圍繞重點和難點，對管理中發現的問題和建議作進一步分析梳理，確保管理更精準有效。積極主動收集問題和建議，針對共性和個性、客觀和主觀、長期和隨機的問題分門別類、統一規范，逐條分析研究，分類施策。屬于系統宏觀層面的，進一步加強規范化建設的頂層設計，用制度進行規范和破解；基層單位和部門自身有能力解決的，推動立行立改；屬于基層自身層面但范圍相對較大的，整理匯總后加強統一培訓和面上指導，加緊制定針對性舉措。

同時，對于一些有參考價值的意見建議，在以后擬定規范性文件時予以充分吸收和采納。加緊完善危機信息管理系統，推進制度全部上墻、入腦、入心，教育和引導全體危機信息隊伍嚴格執行各項規章制度和流程；強化離崗交接，規范工作流程。大力加強執行力建設，以點帶面、強力推動、養成定式，促進系列制度落地落實。針對發現的不按要求完成任務、制度政策落地難等問題，加強動態監測，推進嚴格落實。通過具體領域的輿情風險進行全程盯辦，建立起“風險研判”+“法律審核”+“專人盯辦”的跟蹤模式，妥善處理各領域存在的危機風險隱患。

5.4 本章小結

本章針對昌黎縣危機信息管理過程中的實際問題，提出了相應的解決措施和對策建議。在轉變政府觀念方面，健全人員配置、建立報告和通報制度、建立容錯機制，通過調整工作思路、轉變工作作風、激發工作活力，為政府危機信息管理工作提供內生動力。在提高危機信息管理能力方面，推行規范化管理、加強部門聯動、提高人員素質，為政府危機信息管理指明工作路徑和方向。在完善危機信息管理制度保障方面，著力在健全保障經費、建立研判機制、重難點問題分類施策上下功夫，為政府危機信息管理提供路徑和保障。用機制約束信息工作隊伍，用程序保障工作良性運行。通過本章的論述，結合實際提出具體舉措，以期能對當地政府危機信息管理提供一定的參考。

結論

我國已進入社會快速轉型期，社會利益主體和訴求多元化趨勢不斷加強，不同利益群體的矛盾不斷深化，各種危機信息頻發，各種不穩定因素交織，且呈現分散性、碎片化的特點，使政府危機信息管理面臨的局面更加復雜。提高基層政府危機信息管理水平，加強對基層治理能力的扶持，是新時代公共管理一項重要且迫切的課題。

論文闡述了危機信息管理的相關概念和基本理論，以昌黎縣危機信息管理中存在的現實問題把握為主，分析當前昌黎縣危機信息管理在意識形態、管理機制方面的狀況，發現其存在的問題并進行原因分析，根據當地實際情況，有針對性地提升和改善昌黎縣危機信息管理能力的對策建議。通過研究得出以下結論：

(1)昌黎縣政府在 2020 年應對新冠病毒疫情中，堅持上下“一盤棋”，疫情防控取得了階段性成效。縱觀昌黎縣防控工作機制和格局，包括通過疫情防控指揮部實時對接溝通、即時推送信息、動態發布指令等一系列舉措，都凸顯了危機信息管理在應急管理中的重要地位，為今后昌黎縣規范化、常態化的危機信息管理奠定了堅實的基礎。

(2)雖然昌黎縣在危機管理中收獲了顯著效果，但在調查分析研究中發現，依舊存在一些實際的問題和困難，比如隊伍建設、信息網絡建設和工作落實方面的問題，短時間內想要完全改變昌黎縣危機信息管理現狀是不可能的事情，這是一項長期而系統的管理工程。

(3)為了從根本上優化昌黎縣政府危機信息管理，營造良好的經濟社會發展環境，論文有針對性地提出了改善措施，通過信息工作隊伍優化升級、健全管理體制以及加強督導考核的方式，來實現昌黎縣危機管理水平質的提升，以期對強化昌黎縣政府危機信息管理能力提供一定的參考。

論文有如下創新點：一是應用創新，論文提出了分類施策應用于解決地方制度差異，以便推動危機信息在不同領域實現彈性管理；二是理論創新，論文首次應用了溝通理論，提出對政府危機信息進行線上線下協同管理的建議，認為這樣可以在實踐中驗證其可行性和可操作性；三是對策創新，根據昌黎縣危機信息管理現狀，提出了新的管理機制，如：重點信息跟蹤機制、輿情引導容錯機制等，對策具體，緊密結合實際，具有較強的可操作性。

論文針對昌黎縣危機信息管理問題做了透徹的分析研究，相信會對今后昌黎縣實現危機信息管理水平的優化升級具有一定的參考作用。但是，作者雖有實際工作經驗，但理論研究能力和寫作水平尚有提升空間，不可避免地存在對現狀問題研究的疏漏；由于理論知識的有限和學科知識的局限，所提出的對策建議也有待進一步的創新；研究過程中對于優化危機信息管理組織結構和加快全面轉型的方法和相關理論知識的理解也可能存在偏差和不足。這些都是未來工作實踐中需要著力補足和改善的。

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