互聯網時代我國政府信息管理的困境與改革對策研究

發布時間：2023-08-04 13:25

中文摘要 I

英文摘要 II

1緒論 1

1.1選題依據與研究背景 1

1.2研究意義 2

1.2.1理論意義 2

1.2.2現實意義 2

1.3研究設計 3

1.3.1研究思路與論文結構 3

1.3.2研究方法 5

1.3.3創新點與不足 5

2基本概念與研究現狀 6

2.1基本概念界定 6

2.1.1互聯網時代 6

2.1.2政府信息管理 7

2.2基本理論闡述 8

2.2.1信息傳播理論 8

2.2.2信息資源管理理論 8

2.3研究現狀 8

2.3.1國外相關研究 8

2.3.2國內相關研究 11

3互聯網時代我國政府信息管理的困境現狀及影響 15

3.1我國政府信息管理的互聯網時代 15

3.1.1我國互聯網絡的發展狀況 15

3.1.2我國政府信息管理的網絡化進程 16

3.2互聯網時代我國政府信息管理的困境現狀 17

3.2.1信息傳播快捷與政府行動遲滯的困境 17

3.2.2信息彌散與政府信息孤島的困境 19

3.2.3信息公開與政府信息安全的困境 20

3.3互聯網時代我國政府信息管理困境的負面影響 23

3.3.1網絡謠言滋生 23

3.3.2政府公信力備受挑戰 23

3.3.3政府信息資源浪費 24

3.3.4降低政府管理效率 25

3.3.5信息安全隱患威脅國家安全 26

3.3.6政府信息公開有效推進緩慢 26

4互聯網時代我國政府信息管理困境的原因分析 28

4.1互聯網時代的信息環境復雜化和傳統媒介管制政策局限 28

4.1.1互聯網時代的信息環境復雜化 28

4.1.2傳統大眾媒體管制政策的局限 30

4.2傳統組織結構和階段性信息化建設限制信息流通 31

4.2.1官僚制組織結構的局限 31

4.2.2政府信息化建設階段性發展的結果 32

4.3法律基礎薄弱和安全產業落后威脅信息安全 33

4.3.1信息公開法律基礎薄弱 33

4.3.2基礎安全產業發展嚴重落后 34

5互聯網時代我國政府信息管理的改革對策探析 36

5.1融合社會化媒介提速政府信息傳播 36

5.1.1政府信息傳播以速度贏得先機 36

5.1.2政府融合使用新老媒體 36

5.2政府組織適應性調整破解信息孤島 38

5.2.1大部制改革調整現實組織結構 38

5.2.2大數據技術應用推進虛擬扁平化 38

5.3法律技術齊發力保障政府信息安全 39

5.3.1完善信息公開立法 39

5.3.2信息基礎安全產業自主可控 40

6結論與展望 41

致謝 42

參考文獻 43

附錄 47

A. 攻讀學位期間發表的論文目錄 47

B. 攻讀學位期間參與的課題 47

1緒論

1.1選題依據與研究背景信息是所有管理活動得以進行的基礎元素，不可或缺。政府是整個社會最大的信息擁有者和控制者，政府信息是最重要、最具權威性的社會經濟資源，加強對政府信息的有效管理至關重要。2007 年國務院通過了我國的第一部也是目前唯一一部全國性的政府信息公開法《政府信息公開條例》，第一次把政府信息公開提到了政府改革的重要位置。2014年 2月 27日，旨在推進我國網絡安全和信息安全建設的中央網絡安全和信息化領導小組成立，標示著我國政府越來越重視政府信息在網絡時代的管理與安全問題。2016 年5月9日，李克強總理在全國推進簡政放權放管結合優化服務改革電視電話會議上指出政府信息“深藏閨中”是極大浪費，又一次指出公開是政府信息的未來基點。為保障網絡安全，維護網絡空間主權和國家安全、社會公共利益，2016年 11月 7日全國人大常委會發布了《中華人民共和國網絡安全法》，對網絡信息安全提出法律規范。可見政府信息管理在整個國家管理中具有舉足輕重的地位。

關于選題的研究背景，主要作以下三方面考慮：

第一，20 世紀中期第三次科技革命席卷全球，計算機技術、互聯網技術以及信息技術發展迅猛，普及極快。進入21 世紀，以計算機技術和互聯網技術為基礎的各種新技術推陳出新，深入滲透進人們生活的方方面面。截止 2016年12月，中國“.CN ”域名總數為2061萬個，網站總數482萬個，國際出口帶寬為 6,460,291Mbps,年增長23.1%；我國網民數達7.31億，普及率上升至53.2%,手機網民6.95億，連續三年增長率超過10%；全國.gov.cn域名共53,546個，政務微博164,522個，網上政務服務的使用人數達到2.39億，占總網民數的32.7%，；我國企業已經全面普及使用計算機、互聯網以及寬帶接入，普及率分別達到 99.0%、 95.6%和93.7%。①由此可見，我國已經全面處于互聯網時代。

第二，互聯網時代背景下，政府借助多種新興技術提高政府信息管理效率而引發的適應性變革為歷屆政府所重視。 1993年底， “三金工程”正式開啟我國的信息化建設，初步建成政府機構信息網絡。 1994年聯通國際互聯網，正式進入互聯網時代。 1999年年初，“政府上網”工程啟動實踐，大量政府網站首次正式在互聯網上建立。 2001 年國務院提出“三網一庫”計劃，推進電子政務建設。 2007 年公布《政府信息公開條例》， 2014年成立中央網絡安全和信息化領導小組，推

① 中國互聯網絡中心 .第 39 次中國互聯網絡發展狀況統計報告 [EB/OL].[2017-1]. http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201701/P020170123364672657408.pdf 進我國網絡安全和信息安全建設，2016 年發布《網絡安全法》維護網絡安全。第三，作為傳統的信息控制主體的政府與互聯網時代復雜多變的信息環境產生諸多不適反應，陷入進退兩難之境，政府信息管理方式、組織結構和基礎安全產業亟待轉變和提高。政府信息管理作為政府管理是否得以優化和高效的基礎職能，在互聯網時代必須進行適應性變革，以促進政府職能的有效實現。

1.2研究意義

1.2.1理論意義信息管理一直都是政府機構和學術界關注和研究的重要課題。隨著互聯網技術的深度開發和應用，公眾必然對新技術背景下政府信息的管理方式以及管理能力提出更高的要求。如何在網絡技術和信息技術應用中調整政府信息管理方式，提升信息管理能力，實現信息互通共享，又確保政府信息安全，建設服務型政府、透明政府顯得越來越重要。關于政府信息管理的研究主要集中于三個方面：一是從單一視閾研究信息傳播、信息共享、信息公開、信息安全存在的問題；二是從微觀層面研究危機信息傳播、電子政務信息共享、信息公開的法律執行問題、信息安全的技術問題等；三是現有研究成果中理論研究頗多，實證研究比較缺乏。本文歸納總結了互聯網時代政府信息管理中的三個典型困境，分別從三個困境的現狀、影響和原因方面進行分析論述，通過對已有文獻資料進行梳理和分析，結合我國實際情況，力圖探索出具有可行性的政府信息管理的改革路徑，為新階段政府信息管理提供參考。

1.2.2現實意義二十一世紀經濟快速發展，社會文明程度普遍提高，以互聯網為載體的各種信息技術越來越廣泛地滲透到社會生活的各個領域，全方面影響著社會、經濟、政治、文化等，其中互聯網對政府管理活動的影響最早。我國政府部門在上世紀九十年代最先開始接觸和使用互聯網，面對二十年來互聯網的快速普及和更新發展，政府與互聯網的結合日益暴露出矛盾和不適應。為促進政府信息管理高效化，對互聯網時代政府信息管理困境的研究具有重要的現實意義。

首先，隨著社會化媒介工具的迭代更新，信息環境日益復雜，民眾的信息訴求擴大，信息傳播能力提升。傳統的政府信息管理思維和方式難以適應互聯網環境下信息快速擴散傳播的現實。政府在信息管理上行動遲滯，被公眾話筒搶奪話語主導權，進而喪失政府公信力。政府融合社會化媒介提速信息管理能夠符合互聯網時代公眾對信息第一時間傳播和獲取的時效性要求，有效滿足公眾的知情權，保障公眾的監督權，重塑政府公信力。

其次，以互聯網為基礎的信息技術空前發展使得信息不受局限的傳播和獲取成為可能，社會大眾更容易通過各種途徑發布和接受豐富多樣的信息，信息通過共享發揮其資源價值。但是傳統科層制的組織結構卻封鎖了各部門的信息資源，政府信息資源被部門私有化，甚至衍生大量“信息尋租”現象，嚴重損害政府信息資源的共享價值，降低政府管理效率。面對信息環境，政府需不斷調整自身組織結構以適應網絡時代的組織要求，避免因信息封閉導致的管理落后，尋求信息資源價值最大化。

最后，信息公開是推進透明政府和服務型政府建設的先期條件，也是公眾對政府行使監督權的政策保障。但信息公開在實際執行中遭遇保密信息的瓶頸，被信息安全要求所束縛，進展艱難。需要嚴格界定保密信息的概念，在利用互聯網技術助推信息公開的同時，從技術層面加強網絡安全，進而確保政府信息安全。

1.3研究設計

1.3.1研究思路與論文結構

①研究思路本文立足于瞬息萬伏的互聯網時代背景，通過文獻資料對國內外關于互聯網社會、政府信息傳播、政府信息公開與共享、政府信息安全的相關研究做深入了解，明確當前的研究現狀與存在的問題，并對政府信息管理的概念和互聯網時代的發展階段進行鋪墊性描述，然后進入主體內容：首先，概括互聯網時代我國的互聯網絡發展狀況和我國政府信息管理的網絡化進程，分析政府信息管理在時間、空間和安全性管理上的困境現狀及產生的影響，通過列舉研究數據進行印證；其次，分析互聯網時代政府信息管理困境的原因，包括日益復雜化的信息環境和政府對傳統媒體的管控限制，電子政務階段性建設和傳統的官僚制組織結構局限，以及信息公開法律基礎薄弱和基礎安全產業發展滯后的束縛；最后，在分析現象和原因的基礎上探索變革對策，從政府信息管理方式、組織結構、法律技術三個層面對互聯網時代政府信息管理走出困境的變革路徑進行梳理。重點內容分析與研究框架如圖 1.1 所示：

②論文結構本文把政府信息管理置于互聯網時代背景下進行研究，以互聯網環境中政府信息管理的困境作為切入點，通過文獻分析法、實證分析法、案例分析法等多種研究方法，著眼于探索一種適應互聯網時代要求的政府信息管理方法。按照上述研究思路，本文將分為六個部分：

第一章緒論部分主要闡述選題依據、研究背景、研究意義、研究的基本思路、論文結構、研究方法以及創新點與不足。

第二章主要對本文選題的國內外研究現狀進行梳理和歸納，對“互聯網時代”“政府信息”等概念進行界定和說明。

第三章在對我國的互聯網絡發展狀況以及政府信息管理網絡化進程梳理的基礎上，將政府信息管理遇到的困境現狀進行歸納和總結，并分析其負面影響。

第四章對互聯網時代政府信息管理困境的原因深入剖析，主要包括互聯網時代日益復雜化的信息環境和政府對傳統媒體的管控局限，電子政務階段性建設和傳統的官僚制組織結構局限，以及信息公開立法不足和基礎安全產業落后的限制。

第五章從管理方式、組織結構、法律技術三個層面對互聯網時代政府信息管理走出困境的變革路徑進行探索。

第六章主要是結論與展望。

1.3.2研究方法文獻分析法。本文在收集梳理國內外相關研究的基礎上，對國內外諸多研究者在互聯網背景下的政府信息管理的變革成果和經驗進行總結分析，結合我國當前政府信息的實際管理情況進行參考借鑒。

案例分析法。本文把互聯網時代作為政府信息管理困境研究的背景，以政府信息管理作為研究對象，運用相關案例和數據論證互聯網時代政府信息管理的困境，并有針對性地提出破困方法。

理論研究與實證分析相結合。界定和說明相關概念，為選題研究奠定分析基礎，運用信息傳播理論分析互聯網時代的信息傳播模式和特征，對互聯網時代政府信息管理的諸多困境現象進行數據說明和實證分析，為后文的原因分析和對策探討提供依據。

總結歸納法。通過對大量文獻、案例的閱讀、梳理，系統總結國內外關于政府信息管理改革的相關舉措，對互聯網時代政府信息管理困境進行全面歸納總結，為原因分析和對策探析提供依據。

1.3.3創新點與不足

①可能的創新點對互聯網時代政府信息管理出現的問題作系統性梳理，歸納總結出三個典型困境，分別從宏觀層面重點分析三個困境產生的原因，提出虛實結合調整政府組織結構，強化政府信息的管理力度和管理能力。

②研究的不足之處首先，因個人能力和能夠掌握的資料資源有限，無法全面搜集整理所有的文獻資料，導致研究過程中對一些問題的分析不夠全面和深刻；其次，因互聯網社會各種環境復雜多變，新問題層出不窮，要找到一條完全適用的破困路徑并不現實，這種探索一直都處于完善階段。

2基本概念與研究現狀

2.1基本概念界定

2.1.1互聯網時代

“互聯網時代”意為一個較長的以互聯網技術為核心的時間長度，結合諸多專家學者的研究觀點，一般將互聯網時代劃分為四個階段，即CPU階段、Webl.O 階段、 Web2.0 階段和大數據階段，每個階段的互聯網技術的發展程度和使用程度不同，表現形式不一，卻無一不對當時的政府信息管理產生變革性的影響。

①CPU階段

計算機發展早期的單機階段，主要涵蓋計算機從誕生到上世紀70年代這一時間段。當時的計算機只能進行簡單的單機操作模式，不能聯網使用。隨后微機逐漸普及，為最初的自動辦公系統(OA系統)建立提供有力的硬件支持，雖能在一定程度上簡化政府辦公，卻不能實現信息交換和共享，所以并非真正意義上的辦公自動化。CPU階段的計算機不能聯網，而且計算機技術掌握群體具有特定性和稀缺性，無法在較大范圍內對政府信息的管理產生影響。

②Webl.0階段

90年代，計算機技術高速發展和PC (Personal Conmputer)用戶快速普及，萬維網WWW( World Wide Web)、網頁文件的計算機高級語言HTML(hyper.text makeup language)> 網頁傳輸的應用層協議 Http(hypertext transfer protocol)> 互聯網上所有文件的地址系統URL(universal resource Iocator)等概念相繼被提出，Web1.0 得以產生。Webl.0的本質是信息的整合、檢索與共享。網頁能夠相對直觀的呈現互聯網上的資源，資源之間可以在同一個網頁上實現鏈接。Web1.0時代的網絡用戶可以通過客戶端或瀏覽器訪問頁面，獲取豐富的文本、圖像、音頻、視頻等多媒體信息，但是仍然沒有解決人與人之間溝通、互動及參與的需求。這一時期政府開始關注互聯網絡管理，利用互聯網技術開展多樣化政府辦公服務。

③Web2.0階段

Web2.0的核心是以人為本，注重用戶體驗，彌補了Webl.0在參與、溝通、交流方面的匱乏與不足，充分體現用戶參與、展示和互動的本質特征。Web2.0所提供的網絡環境具有高度的開放性、共享性，個人化、去中心化是其主要特征。具體表現為博客、RSS、六度交友、Podcasting、SNS、Wiki等典型產品出現和盛行，信息傳播方式和媒介運用發生顛覆性變化。這一階段政府開始注重政府網站建設與管理，增設與網民互動環節，逐步強化政府信息網絡化管理。

④大數據階段

21 世紀移動互聯、社交網絡、新興媒體等極大拓展互聯網邊界和范圍，信息洪流閥門被拉開，各種數據迅速膨脹，整個社會進入信息爆炸期，即大數據階段。 “大數據”主要是指從各種類型的巨量數據中，精準獲取有價值信息的技術和能力，一方面，要求從海量數據、多樣數據中提取微價值，即信息的全面性、有價值性；另一方面，要求高效、快速地獲取、傳遞、處理和利用數據。大數據應用在產生積極影響的同時，卻也衍生出諸多問題，如侵犯隱私權、數據安全、數據所有權等，這些問題是政府信息管理中迫切需要調整和解決的。

為避免理解偏差，本文所研究的“互聯網時代”主要是指互聯網發展的第四個階段，即新信息技術環境下的大數據階段。因政府信息管理遇到的困境一直不同程度地存在于互聯網發展的各個階段，在大數據時代表現得尤為明顯，故而概將其統稱為互聯網時代。

2.1.2政府信息管理

①政府信息世界各國對政府信息的定義莫衷一是，國內也沒有一個統一的概念認識。 2007

年4月5日，國務院公布的《政府信息公開條例》第二條規定“政府信息”即“行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。本文借鑒夏書章（2008）對“行政信息”的定義，從廣義上對“政府信息” 進行界定，是指“政府部門及其授權的公共組織等在依法履行職能過程中制作或獲取的、以一定形式記錄與保存的信息，以及制作或獲取信息的技術、設備、人才資源”。

我國政府信息內容主要有三個來源，一是政府根據法律法規進行采集的信息，最典型的是企業工商登記、戶口登記等；二是政府職能的履行過程中所產生的信息，包括文件、信函、檔案等，這是政府非常重要的信息來源；三是政府使用公共財政資金獲得的信息，例如向高等院校出資獲取的調查報告等。（程萬高， 2009）政府信息的權威性、安全性、時效性、共享性等特征決定，政府信息的管理必須要確保安全、有效，尤其要充分發揮其資源價值。

②政府信息管理

“只有信息交流才能使管理成為可能”（哈羅德•孔茨，1933），政府的各項管理活動都離不開信息的交流與傳播。對處于信息社會的當今政府而言，政府信息管理作為政府職能之一，其重要性更加得以凸顯。本文借鑒管理學對管理的定義，將政府信息管理界定為：政府為履行其職能，對與政府信息內容及其有關的技術、設備、人才資源等的計劃、組織、協調和控制活動。主要包括兩部分內容，一是對政府信息內容的管理，包含政府信息的采集、加工、傳播、使用、安全等；二是對與政府信息有關的人員、技術、設備等的管理，主要涉及人員的配備、基礎設施的建立和軟件應用開發使用等。政府信息管理伴隨相應機構設立逐漸凸顯其專業化，從國務院到地方各級政府相繼成立領導小組、信息產業部（廳、局）和信息中心。在各政府內的部門中也設有相應的負責信息管理的工作機構，例如信息中心、情報中心等，專門履行管理政府信息的職能。

2.2基本理論闡述

2.2.1信息傳播理論

1948年哈羅德•拉斯韋爾首次提出信息傳播過程的五種基本要素，即傳播主體（Who）、傳播內容（Wha t）、傳播渠道（Channel）、傳播對象（Whom）、傳播效果（Effect）,形成著名的“5W”信息傳播模式。這一模式界定了傳播學的研究范圍和基本內容，清晰簡明，是傳播過程模式中的經典。然而，拉斯韋爾的“5W” 模式沒有考慮到傳播行為的復雜性，忽視了信息傳播過程中外部環境的影響，難以準確反映信息傳播的各種情況。為彌補這一缺陷，香農和韋弗提出新的信息傳播模式清楚解釋信息傳播的各環節，提出“信息熵”和“信息冗余”概念，抵消信息傳播過程中的噪音。隨著傳播學理論與實踐的不斷發展，“循環模式”、“互動過程模型”等理論被相繼提出。本文以信息傳播理論為基礎，分析互聯網時代政府信息傳播模型。

2.2.2信息資源管理理論

信息資源管理起源于70年代末80年代初的美國， 80年代中期傳入歐洲，并逐步演化為一種應用型理論，信息的資源化是理論前提。霍頓在1985年出版的《信息資源管理》一書第一次真正以信息資源為邏輯起點構建一種面向應用的信息資源管理理論，強調將信息資源作為一種戰略財產進行管理，在每一個管理層面識別信息資源和獲利機會，以此構筑競爭優勢。霍頓的信息資源管理理論是世界范圍內最有影響的信息資源管理理論之一，但是他沒有充分認識到圖書館、檔案館、情報中心等信息資源大戶在信息資源管理中的重要性，沒有在更大范圍內展開信息資源管理理論。斯特勒特曼在霍頓等人的理論基礎上引入“價值鏈”概念，論述信息的經濟轉換過程，并成功將新興信息管理理論與圖書館和情報學統一起來，完善了信息資源管理理論的研究內容。隨著社會經濟和技術應用的發展，信息資源管理研究的側重點有所不同，不變的是信息資源管理理論始終強調信息的資源性，要求對信息資源進行集成管理和合理配置，發揮其最大價值。本文借助這一理論工具對互聯網時代政府信息管理的困境作初步分析，提出改革的必要性。

2.3研究現狀

2.3.1國外相關研究

①關于互聯網社會的研究。20世紀90年代，曼紐爾•卡斯特（2001）最先提出世界正在進入“信息時代”的論斷。根據卡斯特的觀點，“我們正在進入一個新的時代，這就是信息時代，或者說互聯網時代。作為一種社會歷史趨勢，信息時代占支配地位的功能和過程均是圍繞互聯網逐漸構成的。互聯網構成了我們新的社會形態”。他在《信息時代：經濟、社會與文化》三部曲中系統闡述了互聯網社會，構建起互聯網社會的基本理論體系。尼葛洛龐帝（1997）于1996 年提出“數字化生存”的概念，“人類生存于一個虛擬的、數字化的生存活動空間，應用數字技術（信息技術）從事信息傳播、交流、學習、工作等活動”。互聯網和社會化工具使群體構建和群體行動超越了地理和文化的鴻溝，變得極其簡單，未來的組織方式是大規模的業余化，社會化工具對于世界上自由度造成了經濟學家口中的“有利的供給面沖擊”。（克萊•舍基，2015）在互聯網社會，社會生活方式、信息傳播方式和組織構建創造了前所未有的新形態。

②關于信息傳播的研究。互聯網是唯一一個能夠整合各種溝通模式和交流內容的介質，是一個研究信息傳播和媒介影響理論的重要工具。信息網絡作為人們獲取信息和實現社會多種功能的主要載體正在成長為“第四媒體”（戴維•莫謝拉， 2002），促成信息傳播的“范式轉變”，走向以“網絡”為中心的時代。美國 IT 專欄作家丹.吉爾莫（ 2004）最早于 2002 年提出“自媒體”概念，并指出互聯網首次實現了多對少、少對少的傳播，對早前定義的受眾和新聞制作者帶來巨大影響，越發模糊了兩者間的界限。對互聯網使用者而言，通過互聯網人們可以在世界任何地方進入互聯網和直接公開信息,可以輕松獲得大量的信息，而且幾乎沒有有效的手段阻止信息的傳播，因此試圖限制他人獲取信息的政府常常注定是失敗的（ Patricia Barratt and Clifford Chance， 2006）。美國學者托馬斯.弗里德曼

（2006）在《世界是平的》一書中，闡述了 21 世紀初因信息技術的發展在全球發生的“世界平坦化”趨勢，在這一趨勢下政府信息傳播形成了公共信息流動和公共信息空間。德魯克（1998）在《后資本主義社會》中指出，“在互聯網時代，網絡技術摧毀政府對信息的壟斷地位，未來政府組織的權力基礎從暴力和財富更替為知識和技能，過去單一支配型的社會控制關系演變為對話和互動形式”。互聯網改變傳統的傳播模式，組織成員使用網絡技術能夠進行“一對一”的交流，減少傳遞過程中信息失真，提高問題處理效率，增強決策正確性。

（ T．Dewette．GR．Jones， 2001 ）

③關于信息孤島的研究。國外關于電子政務中信息孤島現象的研究開始于上世紀80年代中后期，最早可追溯到美國“重塑政府”運動時期。“未來政府的治理模式是參與式的，在這一模式中，官僚或是專家無法獲得制定政策所需要的全部信息”（B•蓋伊•彼得斯，2013），往往因信息不對稱而產生信息孤島。對于如何破除信息孤島，諸多學者從不同視角提出見解。卡爾•夏皮羅和哈爾•瓦里安

(2000)認為要防止信息孤島出現，必須從法制角度保障電子政務信息資源共享。約翰•希利•布朗(2003)指出要從信息不對稱給政府造成的各方面影響進行客觀分析，提出通過完善信息服務機制破解信息孤島。Akilesh和Sudha (2003)認為破除信息孤島訴求的強烈程度受到信息安全和信息溝通需求程度的影響，提出從信息需求角度分析，尋求信息共享，促使政府提供更多的政務服務。美國政治學教授多麗斯• A •格拉伯(2007)強調公共機構實際執行過程中的信息溝通問題，包括對內和對外的信息溝通。

④關于信息公開的研究。歐美發達國家對于政府信息資源管理領域的研究已經相當成熟, 就政府信息資源共享的模式和舉措, 國外學者從不同學科多個角度展開研究。Dawes (1996)在1996年第一次對政府部門間的信息共享進行了系統研究，提出信息共享的風險、利益、經驗等是影響政府間信息共享的因素。這一時期的信息共享研究未對紙質信息和電子信息做出區分, 無法反映信息技術使用對政府部門間的信息共享所產生的影響。Landsbergen和Wolken (2001)提出，以政府部門間的信息共享經驗為基礎, 構建一個框架以支持信息共享, 通過制定法律和政策以及協調管理等多措施, 促進信息在政府部門間共享。他們的研究只關注信息技術先進部門的經驗和觀點, 沒有考慮處于平均水平的部門的情況。 Chua

(2002)從社會學理論視角研究信息資源整合,指出決策、協作和解決沖突等一系列社會過程是信息資源整合的重要組成部分。Akbulut (2003)基于Dawes的早期研究，提出影響美國州政府與其所管轄的地方政府之間的電子信息共享的因素框架，主要包含環境特征、部門特征和電子信息共享特征三個方面。 See Johan Lidberg (2006)認為，在政府信息公開已大勢所趨，“無政府信息公開，即無正當民主” 成為判斷一個國家是否走向善治的情況下，推進政府信息公開難免有迎合潮流之嫌，容易被貼上相反的標簽。甚至有學者認為，多數國家通過立法確保信息公開實施，與其說是賦予公眾直接獨立地獲取相當程度質量的信息，還不如說是利用法律工具營造面向公眾的信息公開假象。

⑤關于信息安全的研究。隨著信息技術的發展，信息安全內涵不斷延伸，國際上關注的焦點主要在密碼理論與技術，安全協議技術，安全體系構建技術等方面。許多一流大學和公司都已介入研究，包括哈佛學院、IBM公司。羅伯特•基歐漢與約瑟夫•波特所著《權力與相互依賴》、理查德•烏爾曼所著《安全的新界定》等代表作都強調了互聯網背景下的非傳統安全問題。辛格和艾倫.弗里德曼

(2015)在《網絡安全》一書中，通過大量軼事對網絡安全及網絡戰爭的表現、規律和防范措施做出系統化、去神秘化解讀，強調網絡安全對中美兩國極其重要，但是在書中有些捕風捉影地渲染中國威脅論，對中國網絡治理和網絡安全工作理解較片面。此外，歐美國家對于信息安全中的人因風險研究極為關注，無論是無意的錯誤還是有意的計算機犯罪，組織內部的工作人員是信息安全過程中最弱的鏈條(Warkentin and Willison,2009)。網絡信息安全事件頻發的主要根源是網絡用戶的信息安全意識薄弱(Kruger.H.A and Kearney.W.D,2006)，而現實情況中存在著太多影響用戶信息安全意識薄弱的因素，例如片面追求眼前經濟利益、組織規章制度不嚴格、信息安全文化的缺失等，對網絡用戶進行信息安全意識培訓是強化信息安全管理的主要措施(Everett,2006)。Werlinger (2009)指出，組織中利益相關者出于不同的動機誘導，致使信息安全管理決策行為與措施很難協調一致。

2.3.2國內相關研究

①關于互聯網社會的研究。互聯網在中國20多年間日新月異的發展，用其構建的虛擬社會不斷侵蝕原有的現實社會，在社會領域產生一系列重要變革，刺激學術界對其關注和研究。目前國內相關研究大致有三個方面：一是側重將互聯網作為一種改變社會的工具或技術來研究。李強(2014)從社會學學科角度研究互聯網與轉型期中國之間的關系，指出互聯網助推社會進步，同時又受到現實社會的限制，“形成虛擬社會與現實社會的互構，這種新的社會互動推動中國社會走向未來”。二是將互聯網社會作為研究內容，側重研究其概念、特征和管理方法。苗國厚和謝霄男(2016)從形成條件、價值觀念、網絡主體和網絡傳播方面概括互聯網社會的主要特征，提出要從理念、機制、措施和效果四個層面實現從傳統社會治理到互聯網社會治理的轉變。徐曉林(2011)通過對互聯網虛擬社會與現實社會進行比較分析，歸納了互聯網虛擬社會的六大特征，即虛擬、移動、融合、泛在、個性、膨脹，認為虛擬社會與現實社會的差異表現為體驗性差異和草根話語權差異, 但二者的主體特征將從相差較大到逐步趨同, 最終達到同步互動。三是以互聯網社會為課題背景，從各個學科不同角度進行討論和研究。具有代表性的有：杜俊飛的《互聯網社會的傳播控制機制》、楊興坤和廖嶸的《虛擬社會的輿情風險防治》、黃河和翁之顥的《移動互聯網背景下政府形象構建的環境、路徑及體系》、王敏和覃軍的《網絡社會政府危機信息傳播管理的困境與對策》等。

②關于信息傳播的研究。互聯網作為第六次信息革命爆發的起源，“是人類傳播史上最先進的傳播工具，從根本上突破了以往任何一種傳播媒介的局限”

( 杜俊飛，黃煜， 2007)。互聯網作為研究信息傳播和媒介影響理論的一個重要工具，國內基于互聯網環境關于信息傳播的研究蔚為大觀。王慧軍等(2010)分析網絡信息傳播的特征和規律, 探討網絡信息傳播的基本模式, 提出從要技術開發、管理手段革新和法律完善三個方面管理網絡信息傳播。近年來，網絡輿情、危機信息傳播成為研究重點。曾潤喜(2009)從知識構建的角度對網絡輿情概念進行界定，他認為“網絡輿情是由于各種事件的刺激而產生的通過互聯網傳播的人們對于該事件的所有認知、態度、情感和行為傾向的集合”。肖文濤(2011) 認為部分政府官員執政理念的偏差以及處置方式失當是危機事件發展為網絡輿情熱點的根本原因，最有效的應對方法就是增強政府官員的危機意識和事件回應能力，把問題解決在萌芽狀態。王敏和覃軍(2012)指出，互聯網時代信息傳播模式從傳統的直線型模式演變為多元化、去中心、離散型、重反饋的多向互動型循環模式，社會危機信息的傳播管理需要根據信息傳播的新特征和突發事件信息傳播格局的新變化進行適應性調整。王明(2015)認為在突發公共事件中需要動態識別社會公眾的信息需求，采取回應性信息傳播機制，提升社會公眾的專業思辨能力與知識素養，以減少社會輿論“失調”和行為“失范”，提升政府公信力。

此外，各類社會化媒體(自媒體)開辟了個人主義和表達自由的新紀元，一躍成為信息傳播利器，如微博、微信，日益成為專家學者重點關注的研究領域。國內關于社會化媒體的研究大致可歸納為以下兩個方面：一是以自媒體這一整體性概念為基礎展開對信息傳播的研究，集中表現為理論性研究。宋全成(2015) 探析了自媒體的特征和缺陷，指出政府在其管控的權威媒體的話語權、對傳播媒體的管控模式以及信息安全和把關問題上遭遇來自自媒體的空前挑戰。丁柏銓 (2014)就自媒體對重大公共危機事件的輿論影響進行系列研究。二是就自媒體中某一具體媒介對信息傳播的影響進行研究，多為實證研究。其中，微博表達的內容十分碎片化，爆發大量原創信息，內容更加異質化(蔣永峰， 2010)。季丹和謝耘耕(2014)運用傳統傳播模型中的主要要素，對微博危機信息傳播效果的影響因素進行實證研究，分析發現信息傳播者專業能力、信息接收者信息處理能力、信息完整性與信息傳播效果呈正相關關系。方婧和陸偉(2016)以微信為研究對象，分析微信用戶在網絡社群里信息傳播的行為特征，搭建微信媒介平臺的信息傳播網絡結構，依托微信公眾號實證研究微信信息傳播的部分影響要素。總的來看，國內對于信息傳播的研究可以說比較準確地把握住了時代的主題和熱點問題，研究成果頗豐。但是眾多研究中，研究方法相對單一，偏重于微觀描述性研究，研究的質量和深度都有待提高。

③關于信息孤島的研究。國內關于信息孤島的研究最早開始于企業網站，2002 年后涉及政府網站的信息孤島研究才逐漸起步。就總體情況來看，研究成果偏少。國內學者對政府信息孤島的研究主要集中在對信息孤島的概念界定、成因分析和對策探討。商曉帆(2008)提出可以從技術和非技術層面來理解“信息孤島”概念，既包含數字資源系統的獨立、封閉，也包含政府網站與服務客體之間的疏離。馬社亮(2007)集中從政府體制、電子政務建設、法律法規和安全問題四個方面全面分析信息孤島的成因。翟光勇(2010)通過交叉性、跨學科的網絡計量學視角，實證探析政府網站信息孤島的現象和成因。趙慧和劉君(2013)提出“內孤島化”概念，著眼于政府網站內部信息資源的“孤島化”現象研究，強調構建以用戶為中心的信息包圍實現“去孤島化”目的。此外，唐平秋和蔣曉飛(2015)從組織發展的視角，反向研究“信息孤島”阻礙政府組織發展，此觀點在諸多研究中頗為新穎。綜上所述，目前我國對政府信息孤島的研究主要集中于政府網站，偏重于描述性研究，沒有把大數據的特點和功能與其聯系起來，深入研究的空間還比較大。

④關于信息公開的研究。國內對信息公開的相關研究主要集中在兩個方面：一是側重將政府信息作為一種資源，聚焦政府部門信息的整合與共享研究，有代表性的文獻分為三類：

1)信息共享模式研究。高國偉、楊興凱(2008)等人提出一種類似“工業總線”式的信息資源共享與交換模式，保證政府遺留系統之間的安全性和獨立性基礎上的系統可擴展性。羅賢春和李陽暉(2006)認為我國電子政務信息資源共享最大的問題是管理體制障礙，提出要基于網絡環境采取小共建、大共享的模式。

2)信息共享的影響因素研究。 2000年以后國內學者才開始聚焦政府部門間信息資源共享影響因素研究, 基本與我國政府信息化建設和政府信息資源規劃發展進程同步，并且幾乎一致地把技術因素與非技術因素一同加以分析。李寧(2009) 認為信息共享的兩個主要影響因素是電子政務系統建設的規劃性問題和體制與部門利益博弈。袁春玲(2009)指出制約電子政務資源共享的關鍵因素包括四個方面，信息化發展水平不均衡、信息技術水平差距大、信息人才缺乏以及觀念滯后。胡平(2007)對影響地方政府部門間信息共享的資源、動力、認識和信任四大因素進行分析框架的實證研究，得出客觀資源因素和主觀動力因素是主要的直接影響因素，龔立群和高琳(2012)也采用實證方法構建跨部門政府信息資源共享影響因素概念模型。

3)推進信息共享機制和路徑研究。樊博(2008)基于我國政府管理體制以及電子政務信息資源共享的現實需求與實施中存在的問題分析, 從管理體制、管理機制和管理方法三個層面系統研究信息共享機制和方法。陳美(2013)借鑒澳大利亞、美國、英國三個國家的政府信息資源共享路徑選擇的比較研究結果，提出運用電子治理策略完善我國政府信息資源的共享路徑。趙英和姚樂(2014)從知識管理視角，提出設計不同目標導向的跨部門政府信息資源整合與共享的具體路徑。

另一方面是研究信息公開實施中所存在的問題，主要涉及管理方式、法律銜接問題與制度障礙等。朱紅燦(2014)分析政府信息公開方式的管理困境，提出借鑒西方國家公共服務多渠道整合管理方式開展信息公開工作。余凌云(2014) 深入歸納分析了315起政府信息公開案件，認為目前政府信息公開的主要問題并非是否要公開，而是應該如何公開，其中明晰相關法律規則與涵義是促進政府信息公開的關鍵。王錫鋅(2009)闡明我國信息公開中保密處理的程序與信息公開相悖之處，以及信息公開與保密之間存在的矛盾，提出從法律和制度層面改進信息公開中的保密處理。賴茂生和張麗麗(2015)立足制度供求關系，分析政府信息公開變遷的類型與動因，通過對政治因素、經濟因素與意識形態因素等方面制衡的制度變遷阻力分析入手，提出政府信息公開制度建設及其變革創新的激勵與懲罰機制。段堯清和汪銀霞(2006)利用政府信息公開的主體環境、知識平臺和資源分布三個因素構建起政府信息公開的流動性障礙模型，“政府和公眾只有在共同的知識平臺上才能夠真正實現所謂的信息公開”。

⑤關于信息安全的研究。2000年后隨著電子政務建設日益發展，我國關于政府信息安全的研究基本都是以電子政務為基礎，著重研究電子文件和檔案信息安全。電子文件主要技術和制度方面存在安全風險，需要從法規制度、管理策略、技術措施三個模塊構建電子文件信息安全保障體系(楊安蓮，2009)。崔海莉(2015) 從檔案信息的收集、管理、利用三方面分析檔案數據在采集、管理系統和提供利用過程中的安全問題，認為大數據時代檔案信息安全管理的關鍵是主動提供檔案數據安全保障。隨著國家對網絡安全日益重視，學者們紛紛著手研究威脅政府信息安全的影響因素，包括技術、產品和人員因素。王世偉(2015)在概念和外延上厘清了“信息安全”、“網絡安全”、“網絡空間安全”三者的聯系與區別，三者都聚焦于非傳統安全領域內的信息安全，但側重點不同。張馳(2009)對現行互聯網的安全隱患作技術和管理層面的研究,提出需要國家、企業、個人共同采取管理和技術融合的綜合性策略來保證信息安全。馮登國(2014)整理了若干關于安全保護的關鍵技術及其最新進展，分析大數據帶來的在用戶隱私保護、可信性和訪問控制等方面的安全挑戰，提出大數據的安全和隱私保護問題需要結合技術手段和政策法規共同解決。王叢虎( 2014)從信息產品采購角度研究國家信息安全問題，認為實現國家信息安全最重要的保障途徑是通過完善我國政府采購制度實現信息產品軟件與硬件的國產化。范靜和張朋柱(2012)針對政府部門內部信息違規行為即人為原因所引起的信息安全威脅進行實證研究，結果表明信息安全政策、信息安全意識培訓和安全監控能夠對組織成員施加較強的威懾性壓力，采用安全防御軟件可以直接阻止違規行為發生。

縱觀國內外關于互聯網環境下政府信息管理的相關研究，成果頗豐，包括互聯網社會、信息傳播、信息公開、信息孤島、信息安全等方面，從管理、制度、技術、人員等多個視角進行分析。但是已有的研究大多是單一地探討某一個問題，尚未系統論及政府信息管理的典型困境，缺乏宏觀視角。

3互聯網時代我國政府信息管理的困境現狀及影響

3.1我國政府信息管理的互聯網時代

伴隨互聯網時代的全面到來，互聯網技術對我國社會、經濟、政治及文化建設等方面影響深入，運用好新技術、新媒介已經成為各級政府部門信息管理工作的要點。我國政府一直在政府信息管理的諸多方面努力探索順應時代發展的管理之法，提高信息管理能力，卻時常陷入進退兩難的境地。本章將從我國互聯網絡的發展現狀以及政府信息管理的網絡化進程闡明我國政府信息管理的現實環境，逐項分析我國政府信息管理存在的困境現狀以及其產生的影響。

3.1.1我國互聯網絡的發展狀況

①我國互聯網的基礎資源狀況

2015年，隨著國家“互聯網+”計劃的提出和推進，互聯網對整體社會的影響進入新階段，我國互聯網整體發展突飛猛進。截止2016年12月，我國IPV4地址數量3.38億個， IPV6 地址21,188塊/32，域名總數4228萬個，網站總數482萬個，年增長14.1%；國際出口寬帶為6,640,291 Mbps，年增長23.1%。①可見我國互聯網絡基礎資源發展快速，不斷助推我國互聯網應用的縱深發展。

②互聯網普及情況

個人方面，中國互聯網絡中心第39次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》發布，截止2016年12月，我國網民總數高達7.31億，互聯網普及率已上升至53.2%，同比增長2.9個百分點。近十年來，中國網民人數快速增長，網民規模增長率趨于穩定，互聯網普及率逐年持續攀升（見圖2）。數據顯示，我國已步入全面的互聯網時代。

政府應用方面，截止2016年12月，我國在線政務服務用戶總數達2.39億，網民內部占比為32.7%；全國共有53,546個.gov.cn域名，分布在31個省、自治區、直轄市；經由新浪平臺認證的政務微博164,522個，其中政府機構微博125,098個，主要涉及政府、公安、團委、交通、司法等機構；政務頭條共開通34,083個，集中在47家中央國家機關單位。②眾多互聯網政務服務平臺，如各級各部門政府網站、政務客戶端、政務微博微信、政務頭條等，都已成為黨政機關發布權威信息、回應公眾訴求、提供政務服務的重要平臺。互聯網已成為我國政府信息管理的重要環境和不可或缺的技術工具。

①中國互聯網絡中心.第39次中國互聯網絡發展狀況統計報告[EB/OL].[2017-1].

http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201701/P020170123364672657408.pdf

②中國互聯網絡中心．第39次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》 [EB/OL]．[2017-1]．

http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201701/P020170123364672657408.pdf

圖 3.1 2006-2016 年中國網民規模和互聯網普及率 Fig.3.1 the Internet penetration rate from 2006 to 2016 in China 數據來源：CNNIC第39次中國互聯網絡發展狀況統計調查報告

3.1.2我國政府信息管理的網絡化進程政府信息隨國家的建立而存在，對政府信息的管理亦是自古有之，只是未在政府部門設立專門的機構和人員對其進行管理。 20世紀80年代初，我國開展工業普查和人口普查兩項重大工作。以此為契機，借助計算機技術，我國開始建設政府信息資源網。 1986年至1990年的五年間，共建成10多個信息系統，成立多個部委級的信息中心，建成170多個數據庫。 90年代后期，我國初步建成政府信息管理系統和數據庫，政府信息越來越多地以電子化和數字化的方式被存儲和傳遞。 2001 年國務院提出“三網一庫”計劃，旨在加強信息資源的開發與利用，推進電子政務建設，要求建立政府機關內部的辦公網、部門間的業務資源網、公眾信息網和電子信息資源庫，實現四者協調使用，提高政府辦公效率和政府數字化進程。

2002年，17號文件①提出強化政府信息管理，提高信息共享度和信息公開度的工作要求。 2007年，國務院頒布《中華人民共和國政府信息公開條例》，要求各級地方政府依條例規定向公眾公開政府信息。此條例的頒布給予公眾對政府行為的知情權和監督權的滿足以法律保障，加強政府外部監督的力度，進一步推進透明政府和服務型政府建設。各類政府網站和新型網絡平臺隨之成為政府信息公開

① 中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發〈國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見〉的通知（中辦發 [2007]17 號）。

的重要途徑和工具。

2014年2月27日，中央網絡安全和信息化領導小組成立，旨在推進我國網絡安全和信息安全建設，標示著我國政府越來越重視政府信息在網絡時代的管理與安全問題。 2016年12月27日，國家互聯網信息辦公室發布《國家網絡安全戰略》，網絡安全相關法律政策相繼出臺和完善，對推進網絡強國建設、維護國家安全、信息安全意義重大。

政府信息管理的重點隨時代特點的變化作出相應的調整與改變。雖然不同階段政府信息的管理方式各有不同，整體來看卻是相互承接的和發展的。只有看清政府信息管理的歷史脈絡，才能更好地研究其未來發展。

3.2互聯網時代我國政府信息管理的困境現狀

互聯網時代，計算機技術、信息技術和移動終端空前發達，共同拉開信息洪

流的閘門，引發“信息爆炸”。處于傳統信息優勢地位的政府面臨新一輪的信息革命，一方面渴求揭開新技術的面紗，歸為己用；另一方面卻又試圖固守原有優勢地位，不愿輕易改變或者改變不徹底。如此一來，政府便常常處于極其尷尬的處境，進退兩難。

本文主要提出三個典型困境：信息傳播快捷與政府行動遲滯的困境，信息彌散與政府信息孤島的困境，信息公開與政府信息安全的困境。信息傳播、信息彌散和信息公開三者概念在一定程度上存在重疊和交叉，為避免概念歧義，本文中信息傳播特指一種傳播行為的動態概念，信息彌散特指信息擴散的空間概念，信息公開特指信息開放的狀態，是一個靜態概念。

3.2.1信息傳播快捷與政府行動遲滯的困境互聯網技術、通信技術和智能便攜終端共同作用下，信息傳播形態與模式發生改變，信息傳播速度空前快捷。政府信息管理雖早在上世紀末就已經納入互聯網軌道， 20 多年來持續發展與改進，卻在面對日益復雜的信息環境時常常表現無力，不論是在主動傳播政府信息環節，還是在政府信息回應環節都明顯滯后于社會化媒體，由此產生的時間差往往是網絡謠言和流言的催化劑，使得政府信息管理成本劇增。

信息具有時效性和價值性，遲到的信息是沒有價值的明日黃花。社會化媒體① 如雨后春筍般拔地而起，現已成為社會公眾信息獲取和意見表達最重要的渠道，愈加凸顯信息的時效性價值。依托日新月異的社會化媒體，互聯網時代信息傳播

① 卡普蘭和黑雷等人（2010）將“社會化媒體”界定為“一組建立在 Web 2.0 的技術和意識形態基礎之上的、基于互聯網的應用，允許UGC（用戶制造內容）的創造和交換”。本文中的社會化媒體包括電子郵件、博客、微博、微信、社交網絡等聚集人氣的信息傳播媒介。

速度異常快捷，絕大多數信息可直接通過點擊、轉發、分享等簡單操作得以傳播擴散。 2015年2月28日上午，人民網發布《柴靜調查：穹頂之下》的專題片和柴靜的專訪。 28 中午，《穹頂之下》視頻上線騰訊、優酷、樂視、愛奇藝等各大視頻網站，引爆公眾對霧霾問題的高度關注與討論。截止3月1 日 12時，僅一天時間，在網絡視頻平臺的播放量突破1.17億，成為2015年首個傳播最廣、影響最大的現象級視頻。社會化媒體促使信息傳播速度與傳播量呈幾何倍數增長，這是傳統媒體時代無論如何都難以企及的。

近年來，我國政府網站和政務微博、微信平臺的創建數量與日俱增，整體規模龐大。截止2016年12月，全國共有53,548個.gov.cn域名，164,522個政務微博, 34,083 個政務頭條，以及其它規模龐大的在線政務平臺。但是各平臺的政務服務使用率偏低，政府微信公眾號使用率為 15.7%，政府網站、政務微博及政府手機端應用的使用率分別為13.0%、6.0%及4.3%①。政府網絡平臺的信息服務和互動功能被束之高閣，究其根源在于政府信息的官方傳播與回應常常滯后于社會化媒體。

政府信息主動傳播遲緩。在我國，政府幾乎管控所有的主流傳播媒體，包括報刊、電視、廣播等，這些媒體需要經過新聞出版部門或黨組織宣傳部門的內容審查才能對外發布信息。如果信息的時效性不強，經過層層過濾審查，公眾對信息的接納不太影響主流媒體的權威地位。但在一些公共危機事件中，政府管控的主流傳播媒體容易集體失語，導致政府信息傳播不及時，喪失政府公信力。 2014 年4月，甘肅蘭州市政府公布自來水苯超標信息比當地媒體晚了6個小時，當地民眾出于恐慌心理大量搶購瓶裝水，擾亂當地正常的市場秩序與社會秩序。政府信息披露嚴重滯后致使權威信源出現真空，擴大公眾任意想象的空間，給謠言擴散創造機會，也給社會化媒體的自由運作留足時間和空間。等到社會化媒體和網絡率先發布信息、漫天炒作時，政府遲到的信息不論如何權威，都要額外花費高昂的代價去向公眾解釋、澄清、辟謠。

政府信息及時回應滯后。尤其是公共危機事件或群體性事件向網絡輿情轉化過程中，幾乎都是社會化媒體率先發聲，引發社會聚焦和廣泛熱議。政府通常在網絡輿論壓力倒逼下被動回應事件情況，官方回應滯后凸顯政府信息回應能力不足。 2015年黑龍江槍擊案被當地媒體報道后消息迅速傳開，各大媒體快速展開深入的跟蹤報道，網絡上引發一片熱議。紛紛質疑開槍動機、開槍的合法性，要求公開車站現場視頻，還原事情真相。面對媒體的調查與網民的追問，慶安車站官方三緘其口，至今未向外界公布現場視頻。掌握著現場全部視頻的當地警方只是口述經過，一味的回避公布事件過程，甚至阻止媒體到醫院采訪被槍擊者的母親。

① 中國互聯網絡中心 . 第 39 次中國互聯網絡發展狀況統計報告 [EB/OL].[2017-1]. http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201701/P020170123364672657408.pdf 在整個槍擊事件調查中，官方信息公開非常有限，對于事件的信息回應表現抵觸，是當地政府一次失敗的信息公關。縱觀2016年北京雷洋案、 2015年天津“8.12” 爆炸事件、 2014年杭州垃圾焚燒項目等多起輿論熱點事件，可總結出信息傳播的基本路徑，如下圖3.2所示。政府的官方信息回應都是在網絡熱議引起傳統媒體廣泛關注之后才展開，此時網絡上已經充斥著各種討論與質疑，即使政府此時回應，也會招致公眾對官方回應的猜疑與不信任。政府無法有效主導主流輿論，導致話語權流失和政府公信力喪失。

圖 3.2 重大網絡輿情事件的信息傳播基本路徑

Fig.3.2 the basic path of information dissemination in major network public opinion event

3.2.2信息彌散與政府信息孤島的困境

彌散是一個物理學概念，指分子無規則的布朗運動，其運動方向是隨機的。借用此概念，本文認為信息傳播在理論上也應該是一種彌散過程，故而提出“信息彌散”的概念，指信息無邊界、不受束縛，其運動是一種不規則的、高復制程度的擴散過程。為區別與上文信息傳播的交叉涵義，此處的信息彌散特指信息擴散的空間狀態。互聯網時代信息傳播呈現新的網狀模式，在時間和空間上更加劇信息的彌散程度。理論上看，我國政府信息化建設和電子政務發展都要求各級政府對信息進行數字化管理，意在提高辦公效率和信息共享。但實際操作中，數字化信息管理更加劇了政府信息的部門化和封閉性，加劇“信息孤島”現象。

“信息孤島”是指信息資源體系中系統之間各自封閉獨立，貌似諸多獨立分散的島嶼，難以互相聯通，信息呈現“碎片化”（李希明，土麗艷等， 2003）。本文中的政府“信息孤島”是指各政府部門之間、政府與服務客體之間不能互享信息，政府信息處于碎片化和封閉化狀態，繼而形成政府系統的信息沉淀。網絡空間信息高度自由擴散的特點是最接近理論上彌散式分布的一種實現狀態，信息擴散突破組織和地域邊界的限制，從應用層面來說是利于政府信息流動和共享的。現實情況中，政府部門間、政府與服務客體之間卻由于技術和組織層面的障礙，政府信息被孤立在大量政府業務部門中，難以得到共享和使用。我國公安、交通、醫療、銀行等政府系統掌握了大量信息，由于地域、職能、訪問權限等原因，導致信息無法共享，或需重復提供信息，降低行政效率，在信息技術發達的互聯網社會尤其明顯。比如，每逢節假日“黃金周”，全國各大城市交通擁堵嚴重，這背后的原因之一就是，交通部門的信息和旅游部門的信息無法共享。交通部門看不到旅游部門的數據，就無法準確、有效地規劃交通。公眾、媒體每年都來輪番攻擊我國相關政府部門的不作為、管理低效率，可“黃金周”擁堵情況并未得到改善與解決，反有愈演愈烈之勢。還有近年來，因政府部門信息不對稱造成的大量“吃空餉”事件、涉及多部門辦證難事件等，都深刻印證了互聯網時代背景下 “信息孤島”大量廣泛存在于政府部門，不僅阻礙公眾事務辦理，弱化政府辦事能力和效率，更損害政府聲譽和形象。

3.2.3信息公開與政府信息安全的困境

進入21 世紀，基于互聯網的信息安全已成為全球各國重點關注的最重要的非傳統安全之一。互聯網時代的政府信息安全涉及方方面面，包括法律、制度、技術、組織、人員等。本文選擇目前我國存在的比較典型的法律和技術兩個方面展開研究。

政府信息公開的訴求主要來自三個層面，政府跨部門的信息共享、社會化媒體的助推和社會公眾對政府信息的需求。互聯網時代，網絡技術和信息技術催生社會化媒體，改變信息傳播模式，凸顯政府信息的潛在價值，增強公眾的信息意識，助推政府信息公開進程。政府信息公開為尋求信息對稱創造機會與平臺，增強公眾的信息獲取能力，降低社會生活成本。諸多獲利傾向激發公眾對政府信息公開需求的規模增長，倒逼國家立法和制度進程。2008年5月 1日國務院頒布實施的《政府信息公開條例》，這是目前唯一一部全國性的政府信息公開法。隨后各級政府依據此法如火如荼地進行政府信息公開，依托網絡技術，政府信息公開方式呈現多元化。政府網站和“兩微一端”是政府信息公開的主要形式，傳統大眾媒體（報紙、電視、廣播）是政府信息公開的補充形式，政府公報與新聞發言人制度是政府信息公開的特殊形式，檔案館和公共圖書館是“查詢政府信息”的補充形式。看似一片繁榮的政府信息公開常常陷入管理與技術原因產生的政府信息安全困境，一個是信息公開中涉密信息的安全考量，另一個是網絡技術附帶的安全隱患。

政府信息公開經過9 年的發展取得一定程度的進步，信息公開的數量、頻次、內容、質量有所改善。當前政府主動公開的信息主要有三類：一是國家政策、法律法規等紅頭文件，二是領導人出席或主持的各類活動、會議信息，三是政府事務的相關行政程序。但是，政府信息公開方式缺乏整合，公開的政府信息內容多為低級同質化的重復，政府公開的公眾不關心，公眾關心的政府不公開。例如政府的財政預算、決算報告，行政事業性收費的依據、標準等，公眾關注度極高卻難以獲取具體內容。查詢各大政府網站可知，各級各類政府機構主動發布的信息公開年度報告，上至國務院各部委，下至基層政府部門，報告繁多但質量和可讀性不強，數據過于籠統不能反映實質問題。

此外，公民申請政府信息公開屢屢受阻，信息涉密成最大借口。北京律師董正偉于20 1 3年1月向環保部門申請公開全國土壤污染數據信息， 2月 24日收到環保部拒絕公開“全國土壤污染狀況調查方法和數據信息”的回復，理由是相關信息屬于“國家秘密”，涉及國家安全。然而2014年4月 17日，環境保護部和國土資源部主動對外發布全國土壤污染狀況調查公報，涉及“國家秘密”之說不攻自破。政府信息安全以信息保密為基礎，是政府信息管理尤其是政府信息公開的必要審查程序，卻在實際操作中處處掣肘政府信息公開，拖延政府信息公開進程。

隨著互聯網在全世界的普及與應用，信息安全更多地聚焦于網絡安全。政府信息公開主要通過政府網站或“兩微一端”等網絡平臺，網絡技術、信息技術是政府信息公開得以廣泛實現的關鍵技術。新技術應用普及助力政府信息公開，然其附帶的技術安全隱患嚴重威脅政府信息安全。我國的基礎網絡設備、域名系統、工業互聯網等基礎網絡和關鍵基礎設施面臨極大的安全風險，網絡安全事件多有發生。如表3 . 1 所示，對近兩年我國發生的涉及政府部門信息安全的重大網絡安全事件進行梳理，惡意程序、高危漏洞、非法入侵已經成為威脅個人、企業、國家信息安全的主要風險，集中表現在以下三個方面。

①針對我國政府部門重要信息系統的組織化高強度的攻擊威脅形勢嚴峻。據 CNCERT/CC監測，2015年我國境內有近5000個IP地址感染竊密木馬，針對我國實施的APT①攻擊事件不斷曝光，例如“海蓮花” APT組織攻擊我國海事機構等重要部門，以及部分國家相關機構雇傭專業公司長期針對我國政府機構的 APT-TOCS攻擊事件，意圖竊取我國政府信息。

②網絡安全高危漏洞風險事件頻發，網絡設備安全漏洞風險較大。2015年以來，曝出多個涉及基礎軟件的高危漏洞，包括Juniper Networks Screen OS后門漏洞、Java反序列化遠程代碼執行漏洞等。這些基礎軟件廣泛應用在我國基礎應用和通用軟硬件產品中，如果不及時修復和處理，容易造成規模化侵害。僅 2016 年一年， CNVD 共處置漏洞風險事件共計31， 335 起，涉及我國政府、銀行、證券、保險、交通、能源等重要信息系統部門以及基礎電信企業、教育行業等相關行業。圖3.3統計顯示2012年至2016年我國基礎設備漏洞數量和高危漏洞數量的變化情況，高危漏洞數量比例有所上升。2016年，國家信息安全漏洞共享平臺（CNVD）共收錄通用軟硬件漏洞 10,822個，高危漏洞 4,146 個，占比38.3%。其中電子政

①APT （Advanced Persistent Threat，高級持續性威脅）指利用先進的攻擊手段對特定目標進行長期持續性網絡攻擊的形式。

務行業漏洞344個，高危漏洞128個，較往年增長快。①

表 3.1 2015-2016 年我國涉及政府部門的重大網絡安全事件

Table.3.1 major network security incidents involving government departments in our country

from 2015 to 2016

時間事件事件起因

2015 年 1 月機鋒論壇2300萬用戶數據瘋傳于網上高危漏洞、黑客攻擊

2015 年 4 月 30 余省市社保系統的千萬用戶數據曝光，涉及身份證、社保信息、財務、薪酬、房屋等敏感信息社保、戶籍查詢、疾控中心

等系統高危漏洞

2015 年 5 月 “海蓮花” APT組織被曝光長期攻擊黑客攻擊、

我國海事機構等重要部門，盜取情報外國政府支持的APT行動

2015 年 9 月非官方蘋果XcodeGhost惡意程序植入

蘋果APP感染中國用戶達2140萬，

應用供應鏈安全問題凸顯惡意程序植入

2015 年 12 月 Java 反序列化漏洞影響多款應用廣泛

的 Web 容器軟件，易被使用進行遠程

攻擊反序列化漏洞

2016 年 4 月 20 萬濟南兒童信息在網上空開打包出售，精確到家庭住址門牌號非法入侵免疫規劃系統

2016 年 8 月大學生徐玉玉遭遇電信詐騙致死木馬病毒植入政府網站

③網頁篡改。CNCERT/CC監測發現，2015年我國境內有近2.5萬個網站被篡改，其中政府網站898個，同比下降49.1%。從網頁篡改的方式來看，植入暗鏈②是篡改網頁的主要攻擊方式，占比高達 83%，甚至在被篡改的政府網站中，植入暗鏈的網頁篡改方式超過85%。③網絡和信息技術帶來的諸多安全問題已經成為信息安全發展的新趨勢和新特點，尋求政府信息安全迫在眉睫。

①國家互聯網應急中心.2016年CNVD漏洞數據統計簡報[EB/OL]. http://www.cert.org.cn/publish/main/upload/File/2016CNVDannual1.pdf

②暗鏈就是頁面上看不見網站鏈接，主要指向博彩、私服等非法網站鏈接。

③國家互聯網應急中心.2016年CNVD漏洞數據統計簡報[EB/OL]. http://www.cert.org.cn/publish/main/upload/File/2016CNVDannual1.pdf

圖 3.3 2012-2016 年 CNVD 收錄整理的漏洞數量對比

Fig.3.3 the comparation of holes number by CNVD included from 2012 to 2016

數據來源：CNERT/CC2016年CNVD漏洞數據統計簡報

3.3互聯網時代我國政府信息管理困境的負面影響

3.3.1網絡謠言滋生

虛擬的網絡空間為公眾自由發聲和信息傳遞提供平臺，政府發聲滯后于社會化媒體傳播的時間差為網絡謠言、流言的滋生提供見縫插針的機會。“社會輿論若只是在街談巷議中存在，力量是有限的，但要通過某種媒介表現出來，效果就會成倍的放大”（羅西瑙， 2001）。網絡謠言和流言是群體在信息缺乏的狀況下集體交流磋商的結果，貼合公眾的憂慮、期望、欲望，信息分享和表達功能同時達成。雖然其中有大量虛構空想的成分，卻具有相當大的說服力，常常催生社會群體性事件，危害社會公共安全。 2008年貴州甕安事件、 2009 年湖北石首事件、 2011 年日本核輻射謠言等都是政府對事件信息發布和回應不及時而引發的群體性事件。社會化媒介降低表達門檻，各階層聲音隨意上網，非理性輿論聚焦強勢，對政府信息管理造成極大挑戰。

3.3.2政府公信力備受挑戰

在網絡興起之前，只有權力階層和其所控制的主流媒體以及知識精英擁有話語權，權力部門通過對主流媒體的管理和控制享有話語霸權。也就是說，此時此刻的媒體社會是一個“被蒙蔽的信息社會”。公共危機事件一旦發生，大多數政府部門和領導常常按照慣性思維對危機事件處理的信息傳播和回應作一番成本考量。認為事情尚未調查清楚，公眾心理承受能力弱易造成恐慌和混亂，不應該過早發布事件信息。或者認為發布事件信息等于承認自己工作失誤，會喪失民心和權威，不如先封鎖消息，待事情妥善處理好之后再行公布。不論是出于何種考量，在政府主流媒體集體失語的情況下，社會化媒體更容易獲得優先話語權，搶先占據輿論主場。媒體的失語、政府行動的遲滯都難以滿足公共事件中公眾對信息的強烈需求，政府權威信息發布的話語權和其本身的社會功能均未得到很好的體現。

“……一旦皇帝成了人們憎恨的對象，他做的好事和壞事就同樣會引起人們對他的厭惡”（普布里烏斯•克奈里烏斯•塔西佗，1981）。政府一旦喪失優先話語權和輿論主導權，就會逐步落入“塔西佗陷阱”①。屆時，不論政府發布的信息如何確實可信，公眾都會懷疑其真實性，政府所做的任何解釋、澄清、辟謠都呈事倍功半之效，公信力遭受挑戰。

3.3.3政府信息資源浪費受信息技術階段性發展影響，我國政府信息化建設的階段性特征明顯，主要表現為處于不同階段的政府都需根據當前信息化建設對軟硬件設施的不同要求投入大量財力物力。 2011 年到 2016年，我國政府的信息化建設投資逐年遞增， 2011 年到2013年間增幅波動較大， 2014年后相對平穩。 2016年我國政府信息化投資總額達634.5億元，較2015年增長5.2%。②就整體情況而言，我國政府每年投入信息化建設費用龐大，城市信息基礎準備不斷完善。表3.2羅列出2014年基礎準備排名高于EGDI排名的十個城市的電子政務發展情況，其中基礎準備代表著該城市的信息基礎設備以及人力資本的發展水平。雖然表中所列舉的城市擁有充足的信息基礎設備和人力資本，但是他們在電子政務的運營發展上都難以與其硬件設施相匹配，主要表現在電子參與服務、在線服務提供以及新技術與新應用推廣方面，致使硬件資源長期處于半閑置狀態，無法充分發揮其增強信息流通的作用。此外，各級政府和不同職能部門在建設自己的信息系統時，缺乏統一規劃意識，多是以某一地區或某一廠家的操作系統與系統集成技術為基礎，采用不同的數據格式，建立專屬獨立的數據庫、開發部門應用軟件和用戶界面，大量的重復性建設造成極大的資金浪費。

①塔西佗陷阱，得名于古羅馬時代的歷史學家塔西佗。是指當政府或公共組織一旦喪失公信力，不受民眾歡迎的時候，無論是好的政策還是壞的政策都被人為是壞的。

②搜狐網.2011-2016年我國政府行業IT投資規模及增長[EB/OL]. http://mt.sohu.com/20160815/n464221102.shtml

表 3.2 2014 年部分城市電子政務發展的各項指數排名情況

Table.3.2 the rankings of parameters of the development of e-government

in the parts of the city in 2014

EGDI 基礎在線新技術電子人均

城市排名準備服務與新應參與 GDP

排名排名用排名排名排名

寧波 11 9 12 17 12 7

天津 14 5 19 26 15 15

大連 17 10 13 20 18 2

杭州 8 6 14 9 10 5

南京 16 7 21 5 17 32

濟南 19 17 20 13 20 14

沈陽 20 12 18 19 31 9

西安 22 11 24 27 5 25

海口 31 27 31 34 28 26

呼和浩特 34 20 33 28 34 6

注釋：EGDI （電子政務發展指數）是考察一個國家電子政務發展水平的綜合衡量指標。數據來源： 2014年中國城市電子政務發展水平調查報告

大量硬件設施重復性單獨建設衍生政府信息資源浪費。互聯網時代的信息不再簡單地作為政府的管理內容，更是潛藏巨大價值的資源。政府信息資源的寶貴之處就在于其共享性，信息資源只有達到真正的共享，才能產生其應有的經濟和社會效益。政府作為掌握國內約80%信息資源的最大所有者，卻沒有充分認識信息資源共享的重要性，只在信息資源的管理上邁出收集和整理的第一步，尚未充分開發信息資源的潛在價值，扼殺了政府信息的經濟效益和社會效益，造成政府信息資源使用價值的嚴重浪費。

3.3.4降低政府管理效率

在官僚制體制下, 政府信息被封鎖在各部門中，相關聯業務工作無法有效配合與銜接。“信息孤島”現象不僅嚴重影響到政務信息的互通和共享,而且容易造成政府監管漏洞，信息摩擦和治理成本增高。以全國工商登記商事制度改革為例， 2014 年的改革將“先證后照”轉變為“先照后證”，極大簡化企業注冊流程，卻也給政府監管帶來問題：如何知道企業辦理工商營業執照后，有沒有按時辦理許可證？如果企業在工商部門變更了營業范圍，質監、稅務、衛生等部門是否能夠

及時獲知并進行監管？此外，信息孤島現象也是信息“尋租”的催化劑。在我國傳統官僚制組織中，依據專業職能和層級權力，政府組織被劃分成條塊分割的部門結構，各獨立職能部門占據的大量信息常常成為部門“尋租”的基本資源與來源。例如，中國移動、中國聯通等單位向某市公安局要求查詢當地的人口基礎信息，該市的公安局便利用其戶籍信息管理系統中的信息對這兩個單位提供了每條信息 5 元的有償查詢服務。之后，該市政府為促進部門間信息共享與流通，提高政府工作效率，要求在部門間進行信息交換，該公安局斷然拒絕了這一要求。一旦信息流通共享、信息獲取成本降低甚至消失，勢必導致信息租金流失或減少，削減部門既得的經濟利益。與此同時，信息從一個部門流轉到其他部門則意味著尋租機會也隨之轉移到別的部門，本部門租金弱化甚至瓦解。即使信息共享能夠帶來總體利益最大化，出于部門利益考量也很難真正得到落實。因為信息資源的價值總是比實物資源更難以估算，信息共享部門之間要么沒有激勵或補償機制進行利益調整，要么就是利益補償成本太高不愿承擔，信息尋租屢見不鮮。

3.3.5信息安全隱患威脅國家安全

政府信息涉及國家機密、商業秘密和個人隱私，政府信息安全是社會穩定和國家安全的重要保障，也是每個國家高度重視與緊張的政府事務。信息處理和存儲技術的不正當使用促使個人信息泄露事件愈演愈烈，快速演變為一個“新興產業鏈”。據《中國網民權益保護調查報告》顯示， 2016年超過72%的網民個人信息嚴重泄露，包括姓名、身份證號、電子郵箱、電話號碼、家庭住址及工作單位等。小至垃圾郵件、廣告短信、騷擾電話，給日常生活帶來困擾，大至詐騙電話、信息篡改冒用等，造成經濟損失，乃至生命損失。報告統計，因垃圾信息、詐騙電話、個人信息盜用等不法手段侵害網民權益，造成網民總體經濟損失約915億元，人均損失133元。①2016年備受輿論關注的“王娜娜被冒名頂替上大學”事件, 就是因其個人學籍信息被不法分子盜取轉賣，失去上學機會遺憾終生，也給她造成各種貸款、社保手續無法辦理的不便。不僅影響她的正常生活，更是改變其人生軌跡。大學生徐玉玉遭遇電信詐騙致死事件也是因山東省2016年高考考生信息被盜取轉賣而釀造的一出慘案，個人信息安全受到嚴重威脅。 2013 年 6 月，斯諾登曝光“棱鏡計劃”等多項美國國家安全局網絡監控項目，披露多個國家及其民眾長期遭受美國情報機構的監聽和網絡滲透攻擊的真相，中國是被重點監聽和攻擊的目標。國家信息主權遭受挑戰，嚴重威脅國家安全。

3.3.6政府信息公開有效推進緩慢

政府信息公開是實現公民知情權、參與權和監督權的重要條件，也是建設透

①中國互聯網協會.中國網民權益保護調查報告(2016) [EB/OL]. [2016-12-21]. http://gw.yjbys.com/baogao/97661.html 明政府的制度保障。現階段的政府信息公開已取得一定程度的進步，但距離透明政府還有相當漫長的道路。政府信息公開主體多為行政機關，很少涉及其他公共部門；信息公布主要發布靜態內容，缺乏公共管理過程的公開；政府信息公開爭議增多，行政復議案件持續增加，依申請的信息公開進展較緩。政府信息公開在量上增長了，質卻沒有同步，信息的深入性、完整性和詳盡性不足，缺乏實質性內容，公眾關心的關鍵問題和數據語焉不詳。因對信息公開范圍界定不明確，留給各級政府過大的自由裁量權，常常以信息涉密為“尚方寶劍”，拒絕公開信息。

“王娜娜被冒名頂替上大學”事件中，河南省周口市政府聯合調查組針對這一事件展開調查，并對外公布了調查報告。報告認定事件屬實，公布了涉案人員處罰名單和政紀黨紀處罰，但是并未詳細交代調查主體，也未公布被處理的 9 個人到底所犯何事以及所應承擔的法律責任。王娜娜向周口市政府申請公開被處理的九人所涉及的具體違法違紀行為以及處罰依據，周口市政府稱已經履行信息公開職責不予回應。王娜娜不滿周口市政府的回復，繼續向河南省政府提出行政復議申請，河南省政府責令周口市對王娜娜的信息公開申請依法作出答復。拒絕信息公開或是“過于吝嗇” 的信息公開無論在履行信息公開職責上，還是在建設透明政府上，都難言盡責。在實際執行中，信息公開往往被信息安全所裹挾，公民知情權得不到滿足，監督權無法行駛，透明政府建設更是難以有效推進。

4互聯網時代我國政府信息管理困境的原因分析

4.1互聯網時代的信息環境復雜化和傳統媒介管制政策局限

互聯網時代信息傳播快捷與政府行動遲滯的困境主要由兩個因素造成，一個是互聯網時代新的信息傳播環境日益復雜化，另一個是傳統媒體政府管制政策的局限。

4.1.1互聯網時代的信息環境復雜化

①傳播主體泛眾化。互聯網時代信息的生產、復制、發行等問題大大簡化，且幾乎無需成本，出版、發行不再是一種稀缺資源。“社會化媒體破除了傳統的新聞記者和傳播媒體對信息源的壟斷和控制，消除了傳統媒體的特征性瓶頸，清除了公眾表達的舊障礙，以前專屬媒體從業人員的種種工作被廣泛業余化了”（克萊•舍基，2015）。專業人士再也無法完全控制傳播媒介，媒體不再專屬于政府特權，任何人任何時間都可以發布任何事情。新的互聯網技術、通信技術和智能終端的結合為公眾搭起一個可以同時創造表達能力和受眾規模的平臺，在這個平臺上人人都是記者，人人都信息的傳播者，傳播主體向個體化轉變。因而，互聯網環境下防民之口更甚于防川，政府不可能有足夠的精力去管控數億個獨立的傳播主體，常常在信息傳播上不及個體化傳播。

②傳播媒介多元化。伴隨新技術發展，社會化媒體形式日益多元化。除傳統大眾媒體和政府網站外，各類社交應用成為信息傳播的主陣地。典型的社交應用，包括QQ、微信、微博、知乎、豆瓣、天涯等，成為主要的信息傳播平臺。據人民輿情網統計，2016年QQ的注冊用戶達6.67億，微信的月活躍賬戶數約&46億， ①新浪微博的月活躍用戶增至2.82億②。各大社交應用的使用情況如圖4.1所示，排名前三的微信朋友圈、QQ空間、微博均屬于綜合性社交應用，用戶使用率在不同程度上持續回升。豆瓣作為興趣類社交應用的代表，用戶使用率在半年間從 11.1%回落到 8.1%。其他幾類的社交應用的用戶使用率相對較低。總體來看，我國社交應用種類頗豐，使用門檻低。多元化媒介應用助推信息傳播的方便快捷，打破了傳統政府管控的大眾媒體的局限。面對更新迭代速度日益加快的各類社交應用，政府幾乎無力對其進行限制和管控，更加無力阻攔充斥于眾多社交應用中的信息傳播與擴散。

①企鵝智酷.2016 年微信影響力報告[EB/OL]. [2016-03-11]. https://sanwen8.en/p/154WHco.html

②微博數據中心.2016微博用戶發展報告[EB/OL].

[2017-1-11].http://www.useit.com.cn/thread-14392-1-1.html

圖4.1 2016.6-2016.12典型社交應用使用率

Fig.4.1 the usage oftypical social application from 2016.6 to 2016.12

數據來源： CNNIC 第 39次中國互聯網絡發展狀況統計調查報告

③傳播內容易制性。“社會化媒體允許任何人生成任何東西并公布給所有人, 這種殘忍的經濟邏輯讓每天都有令人驚愕的數量增長，專業人員的數量無論如何也不足以來過濾海量內容”（克萊•舍基，2015）。社會化媒體所發布的內容可以是發布者個人的情感表達、人生感悟,可以是對某些社會現象、公共事件的個人見解，也可以是轉發朋友推薦的或自己關注的政治、經濟和文化信息。社會化媒體能夠創造無限量的信息，文字、音頻、視頻、圖像等都可自由組合，不僅信息內容數量巨大、形式多樣，更呈現簡單易制的特點。社會化媒體所要發布的信息內容不必經過新聞出版部門或黨組織宣傳部門的審查，甚至不需經過媒介組織審查，直接在網絡平臺上發布。 2016年微博數據報告顯示，里約奧運會引發微博熱議，里約奧運相關博文 6.3億篇，閱讀量達 1839億，轉發量超 2.6億次。其中僅奧運冠軍發文就有288篇，閱讀量達16億，轉發量超過258萬次。 ①社會化媒體快速擴張意味著新聞出版發行逐步顛覆傳統審批程序，先出版后過濾成為網絡信息環境下唯一可行的體系。傳統的專業化新聞出版機構花費大量時間收集、編制信息的方式在這種信息環境中只能凸顯其遲滯性和單調性，難以滿足公眾對多元化信息的需求。

④傳播模式網絡化。伴隨互聯網時代個人傳播迅速崛起，公眾更多依靠社會化媒體解放自己的信息創造能力和傳播能力，可以不再需要組織化傳播。互聯網 ① 微博數據中心． 2016 微博用戶發展報告 [EB/OL] ．

[2017-1-11].http://www.useit.com.cn/thread-14392-1-1.html

時代的信息傳播以互聯網絡為傳播渠道，傳播方式可以是一對一，一對多，多對一或者多對多。將互聯網時代信息傳播的基本要素（傳播者、接收者、信息、傳播媒介）與其相互間的關系進行概括，可得到新時期信息傳播的一個基本模式，如圖 4.2所示，是一種網狀模式（王慧軍， 2010）。網狀模式的信息傳播是去中心化，沒有邊際的。其中的每個傳播主體既可以是傳播者也可以是接收者，網絡信息傳播賦予傳播者和接收者平等的地位。對于每個用戶而言，只要有網絡，他就可以自由加工和發布信息，隨時檢索獲取信息。反觀政府的信息傳播模式，依舊保留著傳統的單向化傳播特征。自 1949年來，政府部門內兩種主要的傳播模式構成人們信息獲取的全部來源。一是大眾傳媒，在黨報黨刊主導下，媒體負責將政府下達的指令傳達給公眾。二是組織傳播，即政府內部信息傳播，渠道單一，主要是通過各級各類會議、文件、內刊形式傳遞信息。“金字塔”式的權力等級結構決定了信息自上而下或自下而上的層級傳遞。政府組織控制了傳播的信息源、媒介、對象等各個環節和領域，掌握信息傳播主導權。傳統的政府信息傳播模式顯然不符合互聯網時代信息環境復雜化的要求，不論是信息傳播速度，還是信息傳播范圍，政府信息傳播都明顯滯后與社會化媒體。

Fig.4.2 the basic mode of information dissemination in the Internet Age

綜上所述，互聯網時代的信息環境不論是就傳播主體，還是就傳播媒介、傳播內容而言都呈現復雜化趨勢，傳播模式也發展為新型的網狀式結構。新時期公眾和社會對政府信息傳播的速度要求達到空前的高度，而政府行動還尚未跟上信息環境的變化速度，政府信息傳播時效性不足。

4.1.2傳統大眾媒體管制政策的局限

“中國的政治傳播，包含了大量而多樣的信息，但它基本上是一個封閉的系統，其傳播類型和傳播媒體通常受到政府的控制”（詹姆斯R，湯森，布蘭特利•沃馬克， 2005）。中國傳統的大眾媒體隸屬于政府部門，新聞信息的獲取和發布天然受限于權威方的信息開放程度，如果政府部門閉口不談，或是要求“低調宣傳”，傳統媒體習慣性緘默或保守處理信息，終而導致政府失語或發聲滯后。應對公共危機事件，政府部門通常負責處理事件本身，黨委宣傳部門組織協調報紙、電視等主流媒體記者采訪，新聞稿需根據事件的性質請有關部門主管或黨委、政府的主要領導簽字審定，審批通過后再予以播出刊發，諸多程序和門檻延誤信息發布時機。政府部門對信息是否公布、公布信息的內容存在著太多的限制和把關，特別是對危機事件的負面信息報道更是諱莫如深。他們擔心報道危機事件的負面影響會給黨和政府形象抹黑，也擔心影響自己的政績建設，所以時常采用避重就輕的內容報道，或是“負面新聞正面報道”。 2013年青島石化管道爆炸事件中，《青島日報》《青島晚報》等媒體第二日的新聞報道內容無一例外都是中央領導對事故做出重要指示，卻鮮有對事故本身以及造成的人員傷亡、財產損失進行報道。事故第三日各大媒體都對此次事故作了專題和專版報道，而報道的重點卻成了謳歌英雄、體察溫情的救災新聞，仍然沒有一篇涉及事故原因、事故責任等核心問題的報道。傳統媒體在一些重要話題上，在本應發揮主導作用的領域上集體失語，不但不能滿足公眾的信息需求，反因語焉不詳或本末倒置而備受質疑和譴責。傳統媒體失語意味著政府優先話語權旁落，輿論主導功能逐漸式微，公信力受到挑戰。互聯網時代社會化媒體的擴張意味著先出版后過濾成為唯一可行的體系，依靠傳統組織控制的信息傳播已經行不通。我國政府信息的“把關人制度” 對傳統媒體無論在管理理念還是管理制度上都出現滯后和不適應狀況。

4.2傳統組織結構和階段性信息化建設限制信息流通

4.2.1官僚制組織結構的局限

今天，官僚制仍然植根于政府、企業等大型組織機構，對政府的社會治理和公共服務提供起著關鍵作用，這一點在中國表現尤為明顯。韋伯曾對官僚制有過最好的描述，稱官僚制是工業社會中能夠實現社會目標和經濟目標的最好的組織形式，“它具有純粹技術上的優越性”（理查德•斯蒂爾曼二世，2004）。官僚制的優越性在相當程度上由其組織結構決定，這一結構由縱向和橫向兩個系統構成。縱向上是以等級形式出現的命令指揮和執行系統，橫向上是以專業化職能部門形式出現的分工協作系統，兩個系統交叉重疊構建傳統的政府組織結構。傳統的官僚制組織產生于分工精細、外部環境相對穩定的工業社會，與工業化大生產環境相適應，在很長一段歷史時期內促進工業經濟的發展，優化政府的各項管理活動，充分凸顯其優越性。

斯蒂芬•戈德史密斯（2008）在其著作《網絡化治理》中指出，“政府的組織、管理和人事制度是為等級制政府模式而不是為網絡化政府模式設計的”。隨著互聯網社會的興起，官僚制組織結構的優點在某些方面卻構成網絡社會政府信息管理的局限。在縱向等級制結構中最高層級擁有絕對的信息控制權和發布權，信息在官僚制組織內部進行單向層級傳遞。各層級會考慮自身利益而對信息進行篩選、過濾和截留，更容易產生信息失真和信息壟斷，機會主義增加，影響政府信息互通共享，降低行政效率。橫向的部門結構因職能分工細化、部門林立、部門利益化，橫向聯系較少，部門之間條塊分割、利益割據嚴重。它們往往從職能專業化出發，建立符合自身業務需求的信息系統和數據庫，由此一來各級政府部門的信息系統相互獨立，普遍處于分散、異構、封閉的狀態，無法在業務與安全范圍內實現網絡信息的溝通、交換和共享要求。以人口數據為例，人口數據通常是由公安、衛計、社保等多個部門分別進行維護，公安部門的人口數據很難被社保、衛計、民政等部門共享。甚至出現有的部門甚至要求公民出具“你是你媽女兒”的證明。出現如此荒誕的情況，就是因為公民戶籍、教育、就業、生育、醫療等信息處于分散、割據的碎片化狀態，不能在部門、地區之間互通共享，或是共享程度不高。日益嚴重的網絡信息孤島現象與互聯網時代的基本理念準則相悖。

4.2.2政府信息化建設階段性發展的結果

自20世紀90年代開始，我國投入大量資金開展政府信息化建設。經過20多年的網絡硬件建設，我國電子政務已取得長足發展，政府網站成為公布政府信息最主要的渠道，積累了豐富的信息資源，對我國政府信息管理方式的改變影響深遠。從應用層面看，如表 4.1 所示，我國的電子政務建設可以劃分為四個階段，我國電子政務建設大部分處于第二階段向第三階段的過渡期，有的地區甚至還停留在第一階段，距離第四階段還有相當長的路要走。電子政務的建設是一個從低到高逐級發展的過程，從最初的辦公自動化建設，從文字處理、報表打印開始使用計算機，進而圍繞具體業務工作開發或引進應用系統。各級政府在每一發展階段一般都是重硬件建設，輕軟件開發和整合，常常分散開發或引進不同標準的應用系統，缺乏統一考慮數據訪問或信息共享問題的意識。另外，在信息化建設的初期，通訊骨干網絡的分布以及帶寬也限制了政務網絡之間的互連互通，導致之后政府信息管理中信息孤島現象加劇。

表 4.1 我國電子政務發展四階段

Table.4.1 the fOur stages of development of e-govemment in China

發展階段階段特征發展階段內容

第一階段信息發布階段政府上網，內部應用建設

第二階段交互階段網上審批，網上服務系統構建

第三階段整合階段整合網絡資源，信息資源庫建設

第四階段轉化階段系統應用帶動政府部門流程再造

4.3法律基礎薄弱和安全產業落后威脅信息安全

4.3.1信息公開法律基礎薄弱

信息公開訴求規模化增長要求政府信息公開程度最大化，包括信息公開盡可能做到渠道多元化、范圍最大化、頻次高效化等，但是這卻與我國既有的保障國家信息安全的保密法律體系相沖突。我國現存的保密法律體系主要由一系列涉及國家秘密和國家安全的法律構成，包括《憲法》、《檔案法》、《保守國家秘密法》、《國家安全法》、《檔案法實施辦法》、《保守國家秘密法實施辦法》和《國家安全法實施細則》等。我國的保密文化傳統上已經根深蒂固，信息公開與保密關系失衡，集中反映在政府信息公開范圍模糊，受保密法律體系層層裹挾。

政府信息公開的核心問題是明晰信息公開范圍。如果信息公開范圍不能得到明確界定，政府信息公開制度的意義和實際操作效果將受到實質性抑制。《政府信息公開條例》依據公開程度的不同標準，政府信息分為各級政府需要主動公開的信息、依申請公開的信息和不得公開的信息三種。按照三類信息公開范圍的不同要求，《條例》以肯定列舉的方式對其進行了規范，簡潔明了，卻留下執行難題。加之，政府信息公開的前置議程是保密審查，政府信息公開首先要經過一系列保密法律的過濾，最典型的是《保守國家秘密法》和《檔案法》中對“國家秘密”和“檔案信息”范圍的界定。《保守國家秘密法》第二條規定“國家秘密是關系國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項”，并在第八條中作了具體列舉。《保守國家秘密法》對國家秘密的定義及范圍規定過于寬泛，這一極為寬泛的立法性授權缺乏具體控制標準，保密主管部門和機構容易濫用定密權，使大量本屬于公開范疇的信息被界定為“國家秘密”。《檔案法》第十九條對檔案開放期限作了列舉式規定，以檔案形式存在的信息具有相當長的保密期，公眾難以查詢獲取，事實上使檔案信息具有類似于 “國家秘密”不予公開的屬性。而對于政府信息公開中的保密審查，國家尚未出臺統一規定，目前只有幾部地方性規章作了操作性規定，例如《河南省政府信息公開保密審查制度》、《河北省政府信息公開保密審查暫行規定》、《廣西壯族自治區政府信息公開保密審查暫行辦法》、《四川省政府信息公開保密審查辦法》和《上海市政府信息發布保密審查工作規范》。這些規定都統一從宏觀層面強調既保守國家秘密或確保國家秘密安全又方便政府信息公開，卻對如何保密和公開缺乏具體標準和操作細則，從而給保密審查制造過大的自由裁量權，信息公開的廣度和深度受到制約。

4.3.2基礎安全產業發展嚴重落后

2012 年 10 月美國針對華為中興發布的對美安全威脅報告、2013 年的“斯諾登事件” 、2015年曝光的“海蓮花” APT 組織攻擊事件等一次次把國家信息安全問題推向風口浪尖。一個國家的信息安全內涵隨著時代發展不斷變化，其核心內容卻基本相同——國家信息不受來自內部和外部的威脅與侵害，其中外患是國家安全危害的重點，威脅遠勝于內患。20 世紀 90 年代后信息產業迅速發展，以互聯網絡為依托的信息技術日漸成熟，網絡安全與信息安全趨向一體，成為世界各國構建國家安全的重要內容。當今世界，國家信息安全主要表現為網絡安全，網絡安全又以網絡基礎安全產業為依托，基礎產業安全是保障信息安全的關鍵。而我國的基礎安全產業起步較晚，遠落后于歐美國家，國家信息安全也因此遭受巨大威脅與挑戰。

基礎安全產業包括基礎安全硬件和軟件，主要涵蓋安全操作系統、安全數據庫、安全芯片等基礎網絡安全產品。目前我國的操作系統、芯片等基礎安全核心技術遠落后于國際水平，微軟、Intel、IBM等傳統跨國IT企業在基礎軟硬件領域形成強大的專利積累，核心技術仍掌握在國外企業手中。基礎軟件方面，IBM公司、微軟公司在美國申請的專利和基礎軟件專利分別達6000多項和2000多項，我國從事基礎軟件的企業中國專利申請僅87 項。我國個人、企業以及政府部門、軍隊、武警等單位幾乎全部使用微軟操作系統和辦公軟件，微軟在我國軟件系統幾乎實現全覆蓋。國內各操作系統廠商主要基于開源 Linux 系統，集中在圖形界面及周邊應用開發，對核心技術掌握程度較低，我國在基礎軟件的核心知識產權上差距甚遠。在基礎硬件方面，當前所有的自主芯片廠商均是以各種形式獲得國外指令集授權，定期支付授權費用。在CPU專利方面，Intel、ARM和高通等跨國企業已經申請了大部分可能專利，當前已經基本不可能發明繞過現有專利的指令集系統。整體而言，我國的基礎安全產業仍被大型國際廠商壓制。從市場份額上看，國外企業占據絕大部分份額：Net Applications統計數據顯示，微軟2015年1月在桌面操作系統方面的市場份額超過90%。據IDC統計，2014年移動操作系統中安卓占據81.5%的份額，iOS以14.8%的份額緊隨其后。Oracle、IBM和微軟三家企業的產品占據著85%左右的數據庫市場份額。Gartner報告顯示，2014年全球半導體銷售中Intel和三星以15%和10.4%的份額位居前兩位，中國企業沒有擠進前十。

據海關統計， 2014 年我國進口集成電路 2856.6 億塊，同比增長7.3%。

自主基礎安全產業發展落后，難以與國際廠商競爭，國內企業無法支撐本國基礎網絡應用，致使網絡基礎設施大量依賴進口。我國政府信息化建設采購中核心的軟硬件產品基本為外國壟斷，自主品牌產品供應極少且集中于中低端產品。而以科思為代表的美國IT業“八大金剛”①在我國長驅直入，幾乎滲透到我國網絡的每一個環節和每一個領域，更是覆蓋政府、海關、郵政、金融、鐵路、民航、醫療、軍警等多個國家關鍵信息基礎設施建設領域。特別是思科參與了中國幾乎所有大型網絡項目的建設，平均占據中國政府、金融、民航、媒體、制造等行業超過60%的市場份額，有的甚至高達80%以上。國內自主基礎安全產業被國際大型公司擠壓，發展滯后留給技術強國以可乘之機，大量的“后門”和技術閥門給我國的政府信息安全埋下一顆不定時炸彈。加之計算機惡意程序、病毒技術、黑客攻擊、技術滲透和信息安全漏洞等復雜化的網絡攻擊手段，不斷侵蝕我國網絡安全，嚴重威脅政府信息安全。

①八大金剛，是指美國IT業的八個超級大型公司，包括思科、IBM、谷歌、高通、英特爾、蘋果、甲骨文、微軟。

5互聯網時代我國政府信息管理的改革對策探析

互聯網時代信息傳播環境突破傳統傳播環境的限制，互聯網的交互性、開放性使單向的信息流通方式演變為去中心化的網絡狀傳播模式，信息傳播格局早已發生全新的變化。我們應根據信息傳播的新環境和傳播格局的新變化，探索我國政府信息管理的應變對策。

5.1融合社會化媒介提速政府信息傳播

5.1.1政府信息傳播以速度贏得先機

為贏得時間和先機，相關信息可以先在官方網站及政務公眾號簡要公布，搶占輿論制高點，縮小政府和社會化媒體信息披露的時間差。然后再由傳統媒體和新聞發布會深入跟進報道，作后續滾動和深入的信息發布和信息解讀工作，防止猜測性和歪曲性報道，不給小道消息和謠言以傳播空間。克萊.舍基（2015）在《人人時代》一書中提出，“博客、論壇等社會化媒體已經鏟平了出版的門檻，有價值的不再是信息，而是注意力。”心理學中“首因效應”理論也強調先入為主對人的影響，認為在社會認知中，通過第一印象輸入的信息對個體以后的認知會產生非常大的影響。第一印象的作用最強，持續時間長，甚至會左右后期的信息獲取和判斷。互聯網時代社會化媒體常以政府信息首發者和事件輿論引發者的身份成為事件輿論的重要源頭，具有吸引公眾注意力的時間和規模優勢。公共事件或危機事件一旦發生，政府信息滯后就會喪失獲取公眾第一時間注意力的機會，社會公眾轉而從其他途徑獲取信息，產生第一印象。之后社會公眾對于政府何時介入事件調查并以何種方式處理的信息就存在多種信息流的比較、分析和判斷，如果公眾對不同信息流所感知的信息出現不一致甚至出現矛盾的問題，社會公眾就會對政府行為產生質疑、不理解和不信任。政府信息，尤其是危機信息，必須在第一時間主動、及時、準確、多平臺地向公眾發布。 2016年11月國務院辦公廳發布《《關于全面推進政務公開工作的意見》實施細則》明確要求： “對涉及特別重大、重大突發事件的政務輿情要快速反應，最遲要在5小時內發布權威信息，在 24 小時內舉行新聞發布會”。

5.1.2政府融合使用新老媒體

政府在籌備新一輪的政府信息管理改革時要有準確的定位和統一的規劃，結

合不同應用和媒體的優勢有針對性的開發和使用，最大化挖掘各類平臺的價值，同時避免資源浪費和重復性建設。截止2016年7月，全國主要政府網站的搜索引擎總收錄數為63,786.3萬個，其中部委級政府1,857.2萬個網頁，省級政府832.1 萬個網頁，地級市政府5,361.5萬個網頁。①政府網站經過15年的發展其功能已趨成熟，主要包括內容發布、互動交流、網上辦公和公共服務四個方面，成為主流的政務服務平臺。 2016年我國在線政務服務用戶規模達到2.39億，其中“兩微一端”的用戶使用情況如圖 5.1 所示，政府微博和政府手機端應用的使用率不到 10%，存在非常大的發展空間。雖然三者在功能上有相互滲透的方面，但依舊各有其特點和適用性，要區別使用。利用微博發布政府重要信息內容，采用微信與公眾互動交流，通過政務客戶端深度整合政務服務吸引公眾網上辦事。

政府信息管理結合使用新老媒體，加深傳統媒體與社會化媒體的融合，發揮不同媒體在信息傳播中的互補優勢，提升政府信息傳播力度。眾多中央和地方主流媒體充分運用互聯網思維，積極創設新欄目、新平臺、新業態，創新工作流程、語言文風、體制機制、組織形態等，創造社會主流輿論場域。雖然媒體融合下網絡平臺上的信息發布趨向于業余化出版，比傳統媒體更多依賴糾錯式論證，但是不能脫離主流價值觀選擇和推送信息，即不能沒有總編輯。《人民日報》、央視新聞、新華社發布、澎湃新聞等主流媒體都有很強的編輯部設置，從內容到形式，從人力、物力、財力等資源的調配、組合和管理都更具活力。要不斷規范和有效管理政府信息傳播就需從網絡空間的信息“把關人”著手，借鑒傳統大眾媒體的經驗和優勢，構建網絡信息把關平臺，加強政府對網絡信息的管理力度,提升政府信息的反應速度。

使用率（％）

圖 5.1 2016 年網民各類政務服務使用率

Fig.5.1 the usage of all kinds E-government services by netizens in 2016

數據來源：CNNIC第39次中國互聯網絡發展狀況統計調查報告

① 國家信息中心網絡政府研究中心.全國政府網站可見性監測分析[EB/OL].[2016-8-02]. http://www.gwd.gov.cn/sjfb/sjfb/354.htm．

5.2政府組織適應性調整破解信息孤島

互聯網時代，搭乘各類新興技術信息傳播超越了等級和組織限制，各級政府都面臨著新的信息環境。面對公眾對政府信息的大量需求，政府信息互通共享率提高以及建設服務型政府的要求，傳統官僚制政府組織結構凸顯不適，亟待改變。從具體的組織結構改變而言，可以從虛實兩方面進行，一個是現實組織結構的大部制改革，另一個是組織結構虛擬扁平化。

5.2.1大部制改革調整現實組織結構

所謂大部制改革，是指依據“合并同類項”的原則，將工作性質相似和專業

職能相近的部門裁減整合成一個大部，橫向打通職能相近的部門，削減部門數量，改善部門間的溝通和協調，提高工作效率。（竺乾威， 2014）自2007 年中央提出大部制改革以來， 2008年和2013年中央政府機構都進行了相關的改革探索，但進展緩慢。如 2013年組建的國家食品藥品監督管理總局，整合了質監局在生產環節以及工商總局在流通環節的食品安全監管職能，除對黨委、人事等綜合部門進行整合外，具體業務處室的職能和人員配置與改革之前相比均無明顯變化。甚至一些部門除了牌子變更外，內部整合未動絲毫。合并后的內部管理尚不能統一，業務整合便無從談起，職能轉變更是紙上談兵。

首先，大部制改革不能再片面地減少政府機構數量，更加集權于大部門，必須在職能履行上，將政府機構數量和規模維持在適宜的水平，更加清晰地劃分職責，明確激勵和問責邊界。其次，基于多元共治視角下的大部制改革要求在整合部門職能的基礎上再“抽脂”，將一些不必須依賴政府管理的領域或業務對社會開放，充分納入各類社會主體，構建多元共治的現代國家治理模式。大部制下的政府應該做諸如戰略規劃、應急管理、市場監管、國家安全等市場和社會機制自身無法從事或不擅長的事情，政府部門職能充分整合縮減，為政府信息的溝通共享構建一個相對寬松的組織環境。

5.2.2大數據技術應用推進虛擬扁平化

大部制改革后，部門擴大，大部門內部信息溝通共享情況應該會有所好轉，

但是政府部門橫向間信息溝通共享仍然會存在問題。部門大也有一個邊界，部門利益化現象或許會更加嚴重，所以只要官僚制組織結構一直存續，專業化的職能分工所導致的信息孤島現象便不會徹底消失。在傳統官僚制組織結構尚未被打破的情況下，采用虛擬扁平化的方式可減小組織結構變革的阻力。虛擬扁平化（劉濱，位紹文， 2013）是在傳統官僚制組織結構的基礎上，應用現代網絡技術和信息處理方法實現信息共享，使信息流不必通過管理層次逐級傳遞，增強政府組織對環境變化的感知能力和快速應變能力，達到扁平化的基本目的。大數據技術是實現虛擬扁平化的關鍵技術，通過建立數據中心和數據管理平臺，進行數據統籌，加快信息傳遞，縮短信息鏈條，實現數據共享，打破政府信息壁壘，減少管理層級，逐步消解原有等級架構的權威性，達到扁平化的實際目標。

數據統籌分三個環節完成，包括“聚、通、用”。“聚”是要先把分散在各個部門的數據進行整合，統一聚集到一個平臺上，為實現各級各類信息系統的網絡互連、信息互通、資源共享奠定數據應用的基礎。我國信息化建設歷經20 多年，各級政府部門數據積累量龐大，但是數據質量參差不齊，包括重復數據、錯誤數據、失真數據。比如，某女子的婚姻狀態是已婚，公安部門登記的卻是未婚，社保部門登記的配偶名稱有誤，種種失誤操作導致信息數據不實。所以，數據統籌首先需要對海量的政府數據進行梳理、采集、清洗和對比，提高數據質量，完成數據整合。“通”是在匯聚各部門數據的基礎上，按照“可用不可見、數據不搬家”的原則，建立數據交換平臺，建立共用的數據交換標準和共享機制。各部門不用再自建數據中心，全部使用統一的數據平臺所提供的存儲和云計算服務，可有效節省建設和運營成本。“用”是在“聚”“通”之后主動開展更多應用，分類開放數據。按照“誰擁有、誰定級”的原則，以需求為導向，分類梳理政府各部門的數據資源目錄，按照完全開放、有條件開放和暫不開放將數據定為三級，加強數據管理，有序開放，涉密信息不上數據平臺。

政府大數據應用通過基礎數據庫、數據交換共享平臺的建設，將儲存在各個政府部門的人口、法人、地理信息、宏觀經濟等數據匯集后，就可以推出跨部門協同應用的系統，充分實現政府信息流通和共享，破解“信息孤島”，倒逼政府部門業務流程變革，更好實現簡政放權。我國政府數據統籌的兩個先行者，佛山市南海區和貴州省，都有效地實踐了大數據在政府治理中的應用。南海區目前已經建立一套橫跨四套班子，縱通區、鎮、社區、網格四級架構的數據引擎，完成政務網的數據整合與數據共享。“云上貴州”是貴州省于2014 年底建成全國第一個省級政府數據集聚共享的統一云計算平臺，實現“統籌存儲、統籌規范、統籌交換、統籌安全”。目前“云上貴州”日均訪問量近 2億次，全國所有省區都不同程度調用該平臺數據。雖然目前我國政府層級以及地區間電子政務發展和網絡技術、信息技術應用存在不同程度的差距，但是“信息孤島”現象卻是普遍存在又亟待解決的重點問題。大數據技術應用是未來政府信息管理的必然選擇，其中可能會有諸多技術難題和管理方面的博弈，但是南海區和貴州省的數據統籌經驗不妨借鑒。

5.3法律技術齊發力保障政府信息安全

5.3.1完善信息公開立法

《政府信息公開條例》立法目的在于公開政府信息，《保密法》著重保護國家重要信息不被泄露，《檔案法》旨在保存政府重要檔案，《保密法》和《檔案法》都以“不公開”為立法指導思想，顯然《條例》與兩法的立法價值取向相對立。就法律位階而言，兩法高于《條例》，當《條例》與兩法規定產生沖突，根據上位法優于下位法的原則，應適用兩法。因而，為確保政府信息公開工作有效推進，必然需要平衡政府信息公開條例和保密法的沖突，改善政府信息公開的法律環境。首先，進一步完善信息公開條例與保密法律的銜接，制定條例將其細化，弱化自由裁量權。堅持對“國家秘密”概念和范圍做嚴格和明確的界定，縮小定密主體，對不能公開的政府信息作出明確、具體的列舉式規定，避免將“國家秘密”擴大化，避免在實際工作中人為縮小政府信息公開范圍。其次，提高政府信息公開的立法層級。制定一部政府信息公開的基本法律，與保密法、檔案法處于同一位階，具有同等的法律效力。由此便賦予政府信息公開更高的法律效力，提高執行力度。

5.3.2信息基礎安全產業自主可控

信息技術和信息產品的自主可控是一個國家網絡安全的主要標志，也是一個國家信息安全的標志。奧巴馬（2015）指出，“網絡基礎設施是美國經濟繁榮、軍事強大、政府高效的根本保證，離開這些，美國無法應對21 世紀的挑戰”。美國在信息技術和信息產品領域擁有絕對優勢，而我國信息技術和信息產品嚴重的對外依賴性決定著我國處于國家信息安全建設的劣勢地位。

要構建我國的信息安全系統，首先必須擁有信息技術和產品的自主可控權，擺脫對外依賴。扶持一批擁有自主知識產權的高新企業，推動我國信息安全關鍵技術進步與重點產品開發，針對影響我國信息安全產業發展的芯片、路由器、操作系統等關鍵技術與重點產品，國家應制定研制計劃，掌握核心技術，建設完整的信息安全產品體系。我國現在已經有一些技術創新型的“領頭羊”企業，包括聯想、華為、中興等，近年來都有快速的發展，有望盡早實現我國政府計算機產品和網絡的國有化。

其次，通過完善政府采購制度倒逼國內信息技術和產品創新，實現信息產品和信息技術國產化，保障國家信息安全。借鑒發達國家通過政府采購制度保障信息安全的經驗和實踐，我國政府應完善國內的政府采購制度，強化政府信息產品軟件與硬件采購的國產化。我國信息安全建設采購制度基本參照的是2001 年制定的《政府采購法》《招投標法》等，對政府采購本國產品界定較為模糊，對進口產品和國外產品沒有嚴格要求和相關限制。我國要盡快完善相關法律，與信息安全類法律做好銜接。同時要培育政府部門采購國貨的決心和信心，帶動公眾樹立對國貨的民族自信心、自豪感。政府對自主品牌的重視提供給國內企業更大的成長空間和市場，刺激企業創新發展。

6結論與展望

互聯網時代是一個開放、多元、互動的時代。在這里，互聯網以改變一切的力量在全世界范圍內掀起一場影響人類所有層面的深刻變革。這是一場技術變革，更是一場社會變革。以互聯網為依托，信息技術和媒介工具日新月異，信息環境愈益復雜化，政府作為最有力的信息管理主體，是互聯網和信息技術最早的使用者，卻在互聯網和信息技術普及的今天難以適應信息管理的要求，走入進退兩難的尷尬境地。因此，為了促進政府更有效地使用信息技術和媒介工具，提高政府信息管理的有效性，擺脫政府信息管理困境的路徑探索迫在眉睫。

本文立足互聯網時代政府信息管理困境，歸納總結了三個典型困境，分別是信息傳播快捷和政府行動遲滯的困境、信息彌散和政府信息孤島的困境、信息公開和政府信息安全的困境，分別從信息管理的時間、空間和安全性方面研究政府信息管理面臨的困境。在描述困境現狀的基礎上梳理其產生的負面形象，深入剖析互聯網時代政府信息管理困境的主要原因，著重分析互聯網時代信息環境復雜化和傳統媒體的政府管制政策影響政府信息管理的時效性，傳統官僚制組織結構和階段性信息化建設影響政府信息空間流動性，法律基礎薄弱和基礎安全產業落后影響政府信息的安全性。最后得出政府信息管理的改革路徑，首先政府要主動融合社會化媒介提升政府信息傳播速度，發揮新老媒體的互補優勢，強化政府信息管理力度；其次，虛實結合調整政府組織結構，大部制改革整合政府職能，使用大數據加強數據統籌和共享實現政府組織虛擬扁平化，破解政府信息孤島。最后，增強法律基礎，完善相關法律銜接，大力發展基礎安全產業，早日實現基礎安全產業自主可控，保障政府信息安全。因此，全文從時代背景出發立足三個典型困境，圍繞困境現象、負面影響、原因展開論述，落腳于具體改革措施。

然而，互聯網時代呈現出不同的階段性特征，信息技術層出不窮，政府信息管理困境在不同階段亦會有所差異，其適應性改革是一個長期且復雜的過程，關系到政府職能的整合，關系到組織結構的調整，關系到各種利益主體的博弈，同時也深受組織內外部環境和各種因素變化的深刻影響，因此需要根據具體的階段性特點和需要來進行具體的調整和變革。

本文的研究仍有諸多不足之處，包括對互聯網時代政府信息管理困境的原因分析，由于每一個困境涉及多個學科，包含的內容非常多，也因個人知識和論文篇幅有限，可能分析缺乏全面性和深度；對政府信息管理困境改革路徑的探析，因缺乏實際工作經驗和考察，在某些方面考慮得不是很周全，也可能缺乏實際可操作性，將在后續的研究中對此進行完善和改進。

致謝

驚風飄白日，光景西馳流。驀然回首，又是三個春秋更替。憶及往昔，求學于重慶大學已近七個年頭，從虎溪到沙坪壩，每一處都在我心中烙下深深的印記，淚水與歡笑融合。三年前揮淚送別同窗好友，今朝我也行將離去，然不論是留下還是離別，不舍之情皆同。七年來，重慶大學見證了我稚嫩懵懂的大學生活，見證了我逐漸成長與成熟的研究生階段，其中不乏悔恨艱辛，但更多的還是感激。故借此論文完成之際，感謝三年來給于我無私幫助和支持的父母和良師益友們。

首先，感謝我平凡而偉大的父母。十月恩胎重，三生報答輕。感謝我的父母將我帶到這個紛繁多姿的世界，竭盡所能地養育和教導我，給我健全溫馨的家庭，實現我繼續求學的愿望……

其次，感謝公共管理學院我最敬重的導師趙有聲教授。高山仰止，景行行止。雖不能至，心向往之。趙老師豐富的學識積累，嚴謹的學術修養，以及明月入懷的氣度無一不深深感染和引導著我。不論是在生活還是學習中，趙老師總是能夠提出非常智慧的觀點和建議，尤其是畢業論文的選題、開題和修改都離不開趙老師的耐心指導，對趙老師的感謝不會因我的離校而終止。東西南北春常在，唯有師恩留心間。

再次，感謝公共管理學院每一位老師在生活和學習上給于我的幫助和支持。感謝每一位授課老師精彩且充實的知識傳授，獲益匪淺。尤其感謝何薇老師對我生活和學習的關心及幫助，感謝瞿楊溢老師在各方面的熱心建議和支持，感謝周草臣老師多次耐心地幫我解答計算機方面的知識。正是因為諸位老師的鼓勵和幫助，我才能有機會不斷學習，逐步成長。

最后，感謝一路陪伴我走過三個春秋的同窗學友。獨學而無友，則孤陋而寡聞。非常感謝徐楊師兄在百忙之中抽空幫我審閱論文，給我提出寶貴的修改意見。感謝陽文玲學姐在論文寫作、發表以及學習工作上的經驗交流與建議。感謝周穎同學三年來在生活、學習和工作中給與我的諸多建議和幫助。感謝潘虹同學在學習和學生工作中對我的支持和肯定，感謝室友傅雨同學、高麗萍同學的溫馨陪伴……需要感謝的太多太多，奈何紙短情長。

河水流走了，橋還在；時間流走了，我還在。各位老師和朋友對我的幫助和關心我會永遠銘記心中。祝各位老師健康平安。

王霞

二O一七年五月于重慶大學

參考文獻

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